Exposé écrit de l'Arabie saoudite

Note: Cette traduction a été établie par le Greffe à des fins internes et n’a aucun caractère officiel
19663
COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE
OBLIGATIONS DES ÉTATS EN MATIÈRE DE CHANGEMENT CLIMATIQUE
(REQUÊTE POUR AVIS CONSULTATIF)
EXPOSÉ ÉCRIT DU ROYAUME D’ARABIE SAOUDITE
21 mars 2024
[Traduction révisée]
TABLE DES MATIÈRES
Page
CHAPITRE 1 — INTRODUCTION ......................................................................................................... 1
CHAPITRE 2 — L’APPROCHE CONSTRUCTIVE DU ROYAUME DANS LA LUTTE CONTRE LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES ....................................................................................................... 9
I. INTRODUCTION ...................................................................................................................... 9
II. HISTORIQUEMENT, LES ÉTATS N’ONT PAS CONTRIBUÉ DE LA MÊME MANIÈRE À L’ACCUMULATION DES GAZ À EFFET DE SERRE DANS L’ATMOSPHÈRE ............................... 10
III. LES ÉTATS N’ONT PAS BÉNÉFICIÉ DE LA MÊME MANIÈRE DES AVANTAGES CUMULÉS DÉCOULANT DES ACTIVITÉS QUI ONT CONTRIBUÉ À L’ACCUMULATION DE GAZ À EFFET DE SERRE DANS L’ATMOSPHÈRE ................................................................................ 11
IV. L’APPROCHE CONSTRUCTIVE DU ROYAUME EN MATIÈRE D’ACTION CLIMATIQUE ............. 11
V. LA TRANSITION BAS CARBONE NÉCESSITE DES SOLUTIONS INNOVANTES .......................... 13
VI. CONCLUSION ....................................................................................................................... 15
CHAPITRE 3 — PORTÉE ET SIGNIFICATION DES QUESTIONS POSÉES À LA COUR ............................. 16
I. INTRODUCTION .................................................................................................................... 16
II. COMPÉTENCE ET OPPORTUNITÉ JUDICIAIRE ........................................................................ 17
III. LE RÔLE ET L’APPROCHE DE LA COUR ................................................................................ 17
IV. CONCLUSION ....................................................................................................................... 20
CHAPITRE 4 — LE RÉGIME CONVENTIONNEL SPÉCIALISÉ SUR LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES .............................................................................................................................. 21
I. INTRODUCTION .................................................................................................................... 21
II. LA CCNUCC ....................................................................................................................... 21
A. La CCNUCC régit les questions soumises à la Cour ........................................................ 21
B. La CCNUCC contient des principes et des obligations essentiels applicables aux questions soumises à la Cour ............................................................................................ 23
1. Différenciation .............................................................................................................. 23
2. Développement durable et élimination de la pauvreté .................................................. 24
3. Objectifs ........................................................................................................................ 26
4. Établissement de rapports ............................................................................................. 27
5. Financement et moyens de mise en oeuvre ................................................................... 27
- ii -
C. La CCNUCC contient des dispositions sur la conformité et le règlement des différends .......................................................................................................................... 28
1. Conformité .................................................................................................................... 28
2. Règlement des différends.............................................................................................. 28
III. LE PROTOCOLE DE KYOTO................................................................................................... 28
A. Le protocole de Kyoto est un instrument juridique connexe applicable aux questions soumises à la Cour ............................................................................................ 28
B. Le protocole de Kyoto comprend des principes et des obligations essentiels qui sont applicables aux questions soumises à la Cour .................................................................. 29
1. Différenciation .............................................................................................................. 29
2. Objectifs ........................................................................................................................ 30
3. Établissement de rapports ............................................................................................. 30
4. Financement et moyens de mise en oeuvre ................................................................... 30
C. Le protocole de Kyoto contient un mécanisme de respect des dispositions ...................... 30
IV. L’ACCORD DE PARIS ............................................................................................................ 31
A. L’accord de Paris est un instrument juridique connexe applicable aux questions soumises à la Cour ............................................................................................................ 31
B. L’accord de Paris contient des principes et obligations essentiels applicables aux questions soumises à la Cour ............................................................................................ 32
1. Différenciation .............................................................................................................. 32
2. Développement durable et élimination de la pauvreté .................................................. 33
3. Objectifs ........................................................................................................................ 34
4. Contributions déterminées au niveau national .............................................................. 35
5. Établissement de rapports ............................................................................................. 36
6. Mesures de riposte ........................................................................................................ 37
7. Financement et moyens de mise en oeuvre ................................................................... 37
C. L’accord de Paris contient des mécanismes de mise en oeuvre, de conformité, et de pertes et préjudices. .......................................................................................................... 38
1. Conformité .................................................................................................................... 38
2. Mécanisme de conformité ............................................................................................. 38
3. Règlement des différends.............................................................................................. 38
- iii -
4. Pertes et préjudices ....................................................................................................... 38
V. AUTRES NORMES INTERNATIONALES DONT LA COUR A ÉTÉ INVITÉE À TENIR COMPTE ...... 41
VI. CONCLUSION ....................................................................................................................... 44
CHAPITRE 5 — QUESTION A) : LES OBLIGATIONS DES ÉTATS DE PROTÉGER LE SYSTÈME CLIMATIQUE DES GAZ À EFFET DE SERRE D’ORIGINE ANTHROPIQUE .......................................... 46
I. LES OBLIGATIONS DES ÉTATS EN MATIÈRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES SONT ÉNONCÉES DANS LE RÉGIME CONVENTIONNEL SPÉCIALISÉ ................................................. 46
II. OBLIGATIONS DES ÉTATS EN MATIÈRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES .......................... 47
III. CONCLUSION ....................................................................................................................... 49
CHAPITRE 6 — QUESTION B) : CONSÉQUENCES JURIDIQUES POUR LES ÉTATS QUI ONT CAUSÉ UN PRÉJUDICE IMPORTANT AU SYSTÈME CLIMATIQUE ................................................................ 51
CHAPITRE 1 INTRODUCTION
1.1. Par sa résolution 77/276 du 29 mars 2023, l’Assemblée générale des Nations Unies a demandé à la Cour internationale de Justice de donner un avis consultatif sur les questions suivantes :
« a) Quelles sont, en droit international, les obligations qui incombent aux États en ce qui concerne la protection du système climatique et d’autres composantes de l’environnement contre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre pour les États et pour les générations présentes et futures ?
b) Quelles sont, au regard de ces obligations, les conséquences juridiques pour les États qui, par leurs actions ou omissions, ont causé des dommages significatifs au système climatique et à d’autres composantes de l’environnement, à l’égard :
i) Des États, y compris, en particulier, des petits États insulaires en développement, qui, de par leur situation géographique et leur niveau de développement, sont lésés ou spécialement atteints par les effets néfastes des changements climatiques ou sont particulièrement vulnérables face à ces effets ?
ii) Des peuples et des individus des générations présentes et futures atteints par les effets néfastes des changements climatiques ? »1
1.2. Le Royaume d’Arabie saoudite (ci-après, le « Royaume ») soumet le présent exposé écrit conformément aux ordonnances de la Cour des 4 août et 15 décembre 2023, afin de fournir des informations sur les questions soumises à celle-ci et de l’aider à les examiner.
1.3. La demande tendant à obtenir un avis consultatif de la Cour sur les obligations juridiques incombant aux États pour protéger le climat et l’environnement contre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre — et sur les conséquences qui en découlent pour les États qui ont causé des dommages significatifs au climat et à l’environnement — atteste à la fois l’importance que revêtent les changements climatiques et la reconnaissance universelle de cette importance par les États.
1.4. En tant que pays en développement vulnérable aux changements climatiques, le Royaume reconnaît l’urgence et la gravité de ce phénomène. En tant qu’État dont l’économie dépend des
1 Nations Unies, Assemblée générale, résolution A/RES/77/276 en date du 4 avril 2023. Les questions sont formulées comme suit en anglais :
“(a) What are the obligations of States under international law to ensure the protection of the climate system and other parts of the environment from anthropogenic emissions of greenhouse gases for States and for present and future generations?
(b) What are the legal consequences under these obligations for States where they, by their acts and omissions, have caused significant harm to the climate system and other parts of the environment, with respect to:
(i) States, including, in particular, small island developing States, which due to their geographical circumstances and level of development, are injured or specially affected by or are particularly vulnerable to the adverse effects of climate change?
(ii) Peoples and individuals of the present and future generations affected by the adverse effects of climate change?”
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ressources naturelles et dont les émissions de gaz à effet de serre sont historiquement faibles, il a conscience de l’importance de la coopération internationale pour faire progresser l’action climatique.
1.5. Les propos ci-dessus sont étayés par des actions spécifiques. Ainsi, le Royaume met en oeuvre des programmes ambitieux de réduction, de réutilisation, de recyclage et d’élimination des émissions de dioxyde de carbone, à l’échelle tant nationale que régionale, par le biais de la Saudi Green Initiative et de la Middle East Green Initiative.
1.6. Le Royaume se félicite de l’occasion donnée par le présent avis de faire clarifier par la Cour les obligations juridiques des États dans ce domaine crucial. Il note que la demande de l’Assemblée générale2 vise à clarifier les obligations juridiques des États en matière de protection du système climatique. Ces obligations doivent être entendues comme des obligations juridiques existantes (lex lata).
1.7. Les obligations juridiques pertinentes sont énoncées dans le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques, constitué de la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et de ses accords de mise en oeuvre, en particulier le protocole de Kyoto et l’accord de Paris. L’article 2 de l’accord de Paris définit l’objectif central de cet instrument, à savoir « renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques, dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté », en fixant notamment comme objectif de « [contenir] l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5°C par rapport aux niveaux préindustriels ». L’article 3 poursuit en reconnaissant que, « [à] titre de contributions déterminées au niveau national à la riposte mondiale aux changements climatiques, il incombe à toutes les Parties d’engager et de communiquer des efforts ambitieux … en vue de réaliser l’objet du présent Accord tel qu’énoncé à l’article 2 ».
1.8. Au coeur de ce régime se trouve l’obligation pour les États d’établir, de communiquer et d’actualiser des contributions déterminées à l’échelle nationale (CDN), comme indiqué à l’article 4. Le paragraphe 3 de ce même article prévoit que la CDN de chaque partie représentera une progression par rapport à sa CDN antérieure et correspondra à son niveau d’ambition le plus élevé possible, compte tenu de ses responsabilités communes, mais différenciées et de ses capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales. Le régime à l’examen bénéficie d’une participation quasi universelle des États, y compris du Royaume.
1.9. Dans sa demande d’avis consultatif, l’Assemblée générale invite la Cour à avoir « égard en particulier » à un certain nombre d’instruments et de principes spécifiques en examinant les questions juridiques qui lui sont soumises. Toutefois, pour les raisons exposées ci-après (et comme expliqué plus en détail dans une autre partie du présent exposé), point n’est besoin pour la Cour, aux fins de déterminer les obligations juridiques des États en matière de changements climatiques, d’aller au-delà du régime conventionnel spécialisé.
1.10. Les changements climatiques constituent un défi multidimensionnel, et les obligations des États de prendre des mesures dans le cadre de ce régime conventionnel spécialisé sont façonnées par des considérations économiques et sociales complexes. Conscients de ces complexités, les États ont institutionnalisé l’action climatique dans un cadre conventionnel, en définissant des objectifs et
2 Demande d’avis consultatif de la Cour internationale de Justice sur les obligations des États à l’égard des changements climatiques, 9 mars 2023, doc. A/RES/77/276.
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des procédures pour contracter des obligations en matière de changements climatiques par le biais de négociations continues. Le régime conventionnel spécialisé constitue une plate-forme permettant de négocier des politiques internationales relatives aux changements climatiques, notamment lors de la conférence annuelle des parties à la CCNUCC (COP). Les objectifs et procédures de réduction des gaz à effet de serre dans le cadre de ce régime ont donc été établis à l’issue de négociations approfondies entre les États.
1.11. Le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques adopte une méthode ascendante et n’impose aux pays la mise en oeuvre d’aucune mesure spécifique à l’échelle nationale afin d’atteindre ses objectifs ; les moyens de mise en oeuvre sont laissés à l’appréciation des gouvernements nationaux, ce qui donne aux États parties la possibilité de déterminer les mesures internes à prendre pour participer à la réalisation de l’objectif collectif.
1.12. Lors de l’élaboration du régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques, les États parties sont convenus que leurs obligations en la matière devaient être différenciées. Les États qui ont participé à la révolution industrielle, ainsi que les contributions historiques des secteurs de l’agriculture, de l’industrie, de l’énergie et des transports, sont à l’origine de la majeure partie des émissions cumulées de gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Les États parties qui se sont industrialisés de manière précoce et qui ont entrepris ces activités ont également bénéficié d’avantages précoces et ont connu un développement social, infrastructurel et économique accéléré. Ces États, recensés à l’annexe I de la CCNUCC, reconnaissent qu’ils ont des responsabilités plus importantes que les autres États parties en matière d’atténuation des changements climatiques, ainsi que des obligations financières envers ces derniers.
1.13. Dans le même temps, le régime conventionnel spécialisé reconnaît que l’atténuation des changements climatiques nécessite la prise en compte de circonstances nationales, telles que les priorités de développement économique et social et l’élimination de la pauvreté, la sécurité énergétique dans le monde en développement et le poids des combustibles fossiles dans certaines économies3. De fait, il reconnaît que le « trilemme » énergétique que forment la sécurité énergétique, l’équité (accessibilité et coût abordable) et la durabilité est au coeur de la transition bas carbone. Les États parties doivent trouver un équilibre entre ces trois volets pour prospérer et répondre à la demande croissante d’énergie, tout en réduisant l’empreinte carbone mondiale. Le régime conventionnel spécialisé, en proposant une approche souple de l’action climatique fondée sur des circonstances nationales variables, reflète les défis variés auxquels sont confrontés les différents pays face au « trilemme » énergétique. Lors de la vingt-huitième session de la COP de décembre 2023 (COP 28), les États parties ont réaffirmé l’importance de répondre aux changements climatiques « d’une manière déterminée au niveau national, en tenant compte de l’accord de Paris et de leurs différentes circonstances, trajectoires et approches nationales »4.
1.14. Dès le départ, et jusqu’à aujourd’hui, les résultats négociés reconnaissent que l’objectif mondial essentiel de lutte contre les changements climatiques doit être abordé dans le « contexte plus vaste » de la réalisation du développement durable5, y compris l’élimination de la pauvreté6, la
3 Tel qu’énoncé au paragraphe 8 de l’article 4 de la CCNUCC et réaffirmé dans le préambule de l’accord de Paris.
4 Projet de décision -/CMA.5, résultats du premier bilan mondial, 13 décembre 2023, doc. FCCC/PA/CMA/2023/L.17, par. 28.
5 Ibid., préambule, huitième alinéa ; voir aussi ibid., préambule, deuxième, sixième et huitième alinéas.
6 Accord de Paris relatif à la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (ci-après, l’« accord de Paris »), 12 décembre 2015, préambule.
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sauvegarde de la production alimentaire et l’élimination de la faim
7, le développement économique8, la protection des moyens de subsistance9, la garantie d’emplois décents et de qualité10, la prise en considération des effets socio-économiques11, la promotion de la diversification économique12, la réduction au minimum des effets préjudiciables à l’économie13 et la protection des économies14, y compris celles des États qui sont « particulièrement touché[s] par les effets des mesures de riposte, en particulier les pays en développement parties »15. Plus récemment, en décembre 2023, la COP 28 a réaffirmé la nécessité de renforcer la réponse à la menace des changements climatiques « dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté »16, confirmant ainsi17 qu’il convenait de trouver un équilibre entre la lutte contre les changements climatiques, d’une part, et le développement durable, d’autre part18.
1.15. Aucun autre traité environnemental ne traite des changements climatiques liés aux émissions anthropiques de gaz à effet de serre, de sorte qu’aucun ne saurait prévaloir — et ne prévaut — sur le régime conventionnel spécialisé. Cela vaut aussi pour la convention des Nations Unies sur le droit de la mer (ci-après, la « CNUDM ») et tous les traités relatifs aux droits de l’homme.
1.16. Pour expliquer la décision du Royaume de se joindre à la demande d’avis consultatif de l’Assemblée générale adoptée par consensus, le représentant de celui-ci a observé, après l’adoption de la résolution, que les obligations juridiques internationales des États en matière de changements climatiques étaient principalement contenues dans la CCNUCC et l’accord de Paris, en précisant notamment ce qui suit :
« Nous reconnaissons qu’il importe de conjuguer nos efforts pour mettre en oeuvre la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et l’Accord de Paris. Nous attachons une grande importance aux questions climatiques, et mettons tout en oeuvre pour limiter les causes des changements climatiques.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
[N]ous soulignons qu’il est nécessaire de trouver des solutions multiformes pour remédier au problème des changements climatiques et relever les défis climatiques conformément aux conventions internationales sur le climat, au premier rang desquelles figurent la CCNUCC et l’Accord de Paris. Le principe des responsabilités communes,
7 CCNUCC, art. 2 ; accord de Paris, préambule, huitième et neuvième alinéas et art. 2, par. 1, al. b).
8 Ibid.
9 Projet de décision -/CMA.5, résultats du premier bilan mondial, 13 décembre 2023, doc. FCCC/PA/CMA/ 2023/L.17, par. 61.
10 Ibid., par. 140 et 143.
11 Ibid., par. 136, 138, 141 et 147.
12 Ibid., par. 140.
13 CCNUCC, art. 4, par. 1, al. f).
14 Projet de décision -/CMA.5, résultats du premier bilan mondial, 13 décembre 2023, doc. FCCC/PA/CMA/ 2023/L.17, par. 61 et 137.
15 Ibid., par. 141.
16 Ibid., préambule, premier alinéa.
17 Ibid., préambule, premier, deuxième, sixième, huitième et onzième alinéas.
18 Ibid., par. 6, 9, 26, 32, 34, 43, 65, 101, 121, 129, 146, 151, 157 et 163.
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mais différenciées et des capacités respectives des États exige que nous prenions en considération la situation particulière des pays les moins avancés dans le cadre de la mise en oeuvre des conventions et accords internationaux susmentionnés, comme indiqué dans le septième alinéa du préambule de la résolution.
Nous devons oeuvrer de concert pour aider les États à lutter contre les effets néfastes des politiques de lutte contre les changements climatiques. Nous devons également tenir compte de la responsabilité historique en ce qui concerne les émissions, qui ne doit pas compromettre les efforts faits par les États pour parvenir au développement. »19
1.17. La résolution 77/276 a été présentée à l’Assemblée générale par le premier ministre de Vanuatu, au nom d’un « groupe restreint » d’États responsables de sa rédaction. Le premier ministre de Vanuatu a été explicite quant à son objectif de promouvoir la demande d’avis consultatif. Il a précisé que, selon lui, cette demande pourrait « apporter une contribution majeure à l’action climatique, notamment en catalysant une ambition beaucoup plus grande dans le cadre de l’Accord de Paris »20. Il a ensuite fait part de son « désir de renforcer davantage [les] efforts collectifs de lutte contre les changements climatiques, de donner à la justice climatique l’importance qu’elle mérite et de faire en sorte que l’ensemble du droit international s’applique à ce défi sans précédent »21. D’autres États ont prononcé des déclarations similaires, invitant en réalité la Cour à renforcer les obligations acceptées par les États dans le cadre de traités et accords soigneusement négociés qui jouissent d’un soutien universel, en particulier la CCNUCC. Or, tel n’est pas le rôle de la Cour. D’autres États ont proposé une approche totalement différente, soulignant que la Cour n’avait pas pour fonction d’imposer des obligations supplémentaires aux États. À titre d’exemple, l’Union européenne et ses 27 États membres ont salué « l’explication donnée par … Vanuatu » concernant son intention de mener cet effort, à savoir que la Cour « n’impose pas d’obligations ou de responsabilités supplémentaires aux États »22. L’Union européenne et ses États membres ont poursuivi comme suit :
« Ainsi, conformément à l’objectif et au contenu de la résolution, nous attendons de l’avis consultatif, premièrement, qu’il réponde aux questions juridiques en se fondant sur l’état actuel du droit international et en tenant compte de tous les États ; deuxièmement, qu’il identifie et, dans la mesure du possible, clarifie les obligations qui incombent aux États en vertu du droit international et les conséquences juridiques encourues par tous les États en cas de non-respect de ces obligations. La résolution ne préjuge pas de la question de savoir si et quand des violations se sont produites, se produisent ou se produiront à l’avenir, mais est plutôt axée sur les conséquences de ces violations pour tous les États. »23
19 Nations Unies, Assemblée générale, soixante-dix-septième session, 6[4]e réunion plénière, 29 mars 2023, doc. A/77/PV.6[4], p. 4.
20 Ibid., p. 3.
21 Ibid. (les italiques sont de nous).
22 Ibid., p. 9.
23 Ibid.
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1.18. D’autres pays ont exprimé des points de vue similaires, notamment l’Australie24, l’Allemagne25, le Royaume-Uni26, la République de Corée27, l’Islande28, la Norvège29, le Canada30,
24 Ibid., p. 16 (Australie) : « nous rappelons que la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques demeure l’instance centrale et indispensable de coopération internationale et d’engagement en faveur de l’action climatique ».
25 Ibid., p. 20 (Allemagne) : « L’objectif était de produire un texte abordant clairement les obligations de tous les États sur la base de l’état actuel du droit en envisageant l’évolution future de la situation liée aux changements climatiques. »
26 Ibid., p. 23 (Royaume-Uni) :
« L’examen des obligations telles qu’elles existent aujourd’hui montre que les questions visent clairement à aider les États à comprendre les obligations qui leur incombent en vertu du droit international, afin d’être en mesure de les respecter à l’avenir et de comprendre les conséquences qu’ils encourent en cas de violation. Nous avons notamment le plaisir de formuler les quatre observations suivantes. Premièrement, ces questions ne permettent pas de déterminer s’il existe des obligations ni quelle est leur source. Deuxièmement, elles ne préjugent pas de la question de savoir si des infractions se sont produites, se produisent ou se produiront, mais examinent les conséquences possibles si et quand elles se produisent. Troisièmement, elles ne se limitent pas à l’examen des obligations et des conséquences juridiques pour un ou plusieurs États précis. Quatrièmement et enfin, elles ne permettent pas de déterminer si des États ont été particulièrement touchés ou lésés. »
27 Ibid., p. 24 : (République de Corée) :
« Premièrement, de la même manière que les questions soulevées dans la résolution que nous venons d’adopter sont libellées en termes juridiques, l’avis consultatif que cette résolution demande à la Cour est fermement fondé sur le droit. Le droit applicable en l’espèce est censé être le droit international en vigueur et non le droit en cours d’élaboration. Ma délégation est d’avis que la distinction établie entre lex lata et lex ferenda reste valable dans ce domaine du droit international en pleine évolution. C’est pourquoi nous attendons de la Cour qu’elle s’en tienne à un objectif juridique clair et qu’elle maintienne son intégrité judiciaire, en prenant ses distances par rapport à toute initiative législative. »
Voir également les deux paragraphes suivants.
28 Ibid., p. 26-27 (Islande) :
« Nous attendons de la Cour qu’elle réponde aux questions juridiques sur la base des obligations auxquelles sont actuellement soumis tous les États pour assurer la protection du système climatique et d’autres parties de l’environnement contre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre … [N]ous notons que le préambule fait référence à un certain nombre de questions qui n’ont pas trait aux obligations juridiques et qui, en tant que telles, ne sont pas susceptibles d’avoir une incidence sur l’avis consultatif que rendra la Cour … Nous demeurons attachés à l’action climatique et rappelons le rôle primordial que jouent la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et l’Accord de Paris à cet égard. »
29 Ibid., p. 29 (Norvège) :
« La réponse aux changements climatiques exigera des solutions à la fois concrètes et juridiques. Les discussions sur les conséquences juridiques des changements climatiques doivent donc être menées en parallèle avec notre détermination politique à remédier à cette question pressante, et ne pas lui faire de l’ombre. Sachant que la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, avec l’Accord de Paris sur les changements climatiques, est la principale instance de négociation pour l’élaboration et la mise en oeuvre du cadre climatique international, nous espérons que l’examen par la Cour des questions qui lui sont soumises par l’intermédiaire de la résolution apportera une contribution constructive au renforcement de l’action climatique tant mondiale que nationale et nous permettra de revoir nos ambitions à la hausse. »
30 Ibid., p. 30 (Canada) :
« Selon le Canada, il importe que la Cour examine les obligations des États dans le contexte des instruments et des principes évoqués dans la résolution. Il convient de tenir dûment compte du caractère contraignant ou non des instruments cités, du fait que les États ne sont liés que par les traités auxquels ils sont parties, ainsi que des limites temporelles et territoriales spécifiques de certaines obligations. Le Canada tient également à souligner qu’il n’existe actuellement aucune compréhension commune et reconnue par la communauté internationale d’un certain nombre de concepts mentionnés dans la résolution, tels que le droit à un environnement propre, sain et durable. »
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les États-Unis d’Amérique
31, la Fédération de Russie32, la Chine33, les Émirats arabes unis34 et l’Afrique du Sud35.
1.19. À la lumière des négociations en cours entre les États sur leurs obligations respectives en matière de changements climatiques, la Cour devrait adopter une approche prudente pour répondre aux questions qui lui sont posées. Elle devrait notamment veiller à se limiter à l’exercice de sa fonction judiciaire, qui est de rendre un avis sur le droit tel qu’il existe actuellement. La Cour devrait éviter de chercher à formuler des règles ou des obligations juridiques nouvelles ou supplémentaires allant au-delà de ce que les États ont déjà accepté dans le cadre du régime conventionnel spécialisé. Cette question relève en effet de la compétence des États dans le cadre des négociations en cours entre les parties audit régime.
31 Ibid., p. 30-31 (États-Unis d’Amérique) :
« les États-Unis réaffirment leur point de vue fondamental, à savoir que la diplomatie est le meilleur moyen d’atteindre nos objectifs climatiques communs … Nous pensons que le lancement d’un processus judiciaire, compte tenu notamment de la portée très large des questions, risque d’accentuer les désaccords et ne favorisera pas la progression des processus diplomatiques et autres en cours. À la lumière de ces préoccupations, les États-Unis ne partagent pas l’opinion selon laquelle cette initiative est la meilleure approche pour atteindre nos objectifs communs et saisissent cette occasion pour réaffirmer leur point de vue, à savoir que les efforts diplomatiques sont le meilleur moyen de s’attaquer à la crise climatique … [E]n ce qui concerne les alinéas, nous soulignons que plusieurs d’entre eux, tels que ceux relatifs aux objectifs non contraignants, traitent de sujets qui ne sont pas liés à des obligations juridiques et n’ont donc pas trait aux questions posées. » (Les italiques sont de nous.)
32 Nations Unies, Assemblée générale, soixante-dix-septième session, 65e réunion plénière, 29 mars 2023, doc. A/77/PV.65, p. 17 (Fédération de Russie) :
« Nous sommes convaincus que son avis consultatif sur cette question ne peut pas et ne doit pas conduire à une renégociation des instruments relatifs au climat, tels que la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et l’Accord de Paris sur les changements climatiques, ni les textes issus des sessions de la Conférence des Parties à la CCNUCC. »
33 Ibid., p. 18 (Chine) :
« La Chine estime que, dans le cadre de son examen de la question des changements climatiques, la Cour internationale de Justice doit respecter le statut de la Convention en tant que canal principal dans ce domaine, soutenir les principes et les arrangements institutionnels établis par la Convention et l’Accord de Paris, et aider à promouvoir la mise en oeuvre de la Convention plutôt que d’intervenir indûment dans le processus de gouvernance climatique mondiale. Elle doit en particulier mettre l’accent sur la responsabilité historique des pays développés conformément au principe des responsabilités communes mais différenciées, en demandant à ces pays de s’acquitter effectivement de leurs engagements en aidant les pays en développement à relever les défis climatiques, tout en intensifiant leurs efforts de réduction des émissions. »
34 Ibid., p. 19 (Émirats arabes unis) :
« Conformément au principe de la souveraineté des États, le soutien des Émirats arabes unis à la résolution 77/276 tient compte du fait que les obligations des États reposent sur le droit international applicable et varient en fonction des instruments par lesquels ils ont consenti à être liés. En outre, les Émirats arabes unis espèrent que la Cour prendra bien en considération le principe d’équité et de responsabilités communes mais différenciées, ainsi que les besoins spécifiques et la situation particulière des pays en développement, lorsqu’elle élaborera sa réponse aux questions posées. »
35 Ibid., p. 19 (Afrique du Sud) :
« Notre action climatique repose sur les textes multilatéraux issus de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et du Protocole de Kyoto, ainsi que de l’Accord de Paris, qui contiennent des obligations juridiques claires et spécifiques, notamment pour les pays développés qui y sont parties. Nous, les pays en développement, menons notre action climatique dans le contexte du développement durable, du droit inaliénable au développement consacré par le droit international et des transitions équitables. »
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1.20. La suite du présent exposé s’articule comme suit :
 Le chapitre 2 présente le contexte factuel dans lequel s’inscrivent les positions du Royaume dans la présente procédure consultative.
 Le chapitre 3 examine les questions posées à la Cour et son rôle dans cette procédure.
 Le chapitre 4 décrit le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques.
 Le chapitre 5 présente les observations du Royaume sur la première question posée à la Cour. Dans la section I, il est expliqué que les obligations juridiques internationales des États tendant à ce que soit assurée la protection du système climatique sont inscrites dans le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques. La section II résume les obligations des États en la matière.
 Le chapitre 6 présente les observations du Royaume sur la deuxième question posée à la Cour. Ce chapitre explique comment le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques aborde les conséquences juridiques en cas de dommages significatifs.
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CHAPITRE 2 L’APPROCHE CONSTRUCTIVE DU ROYAUME DANS LA LUTTE CONTRE LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES
I. INTRODUCTION
2.1. Les changements climatiques constituent un défi complexe. Ils trouvent leur origine dans l’asymétrie de l’industrialisation et du développement historiques des États. Certains États ont largement contribué à la concentration des gaz à effet de serre dans l’atmosphère dès le XVIIIe siècle. Ces États ont défriché des forêts, produit du bétail, consommé des quantités considérables d’hydrocarbures, entrepris d’intenses activités manufacturières et exploité les ressources à l’intérieur de leurs frontières et dans les territoires sous leur contrôle.
2.2. Les États qui se sont industrialisés de manière précoce ont bénéficié de manière disproportionnée des émissions qui ont contribué à l’accumulation des gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Le défi des changements climatiques est donc lié aux charges économiques inégales qui pèsent aujourd’hui sur les États en raison des évolutions qui ont eu lieu au cours des siècles passés.
2.3. Le Royaume ne fait pas partie des États qui se sont industrialisés de manière précoce. Ce n’est que récemment qu’il a commencé à tirer profit des ressources présentes sur son territoire. La majorité de ses ressources naturelles restent inexploitées. En outre, il lui faut encore diversifier pleinement son économie et il n’en est qu’aux premiers stades de la promotion de l’industrie nationale et de la privatisation.
2.4. En tant qu’État en développement doté d’une économie à source unique et très vulnérable aux changements climatiques, le Royaume a adopté une approche pragmatique en ce qui concerne l’atténuation de ces derniers, qui comprend la diversification économique, l’efficacité énergétique et la durabilité. Parallèlement, il reconnaît que des solutions innovantes peuvent améliorer de manière significative les efforts en la matière.
2.5. Les obligations en matière de changements climatiques doivent être examinées dans le contexte des émissions historiques, des aspirations au développement et de la nécessité de trouver des solutions innovantes. Depuis sa création et jusqu’à aujourd’hui, le régime conventionnel spécialisé, à savoir la CCNUCC et ses accords de mise en oeuvre, a toujours fourni un cadre permettant aux États de négocier des politiques internationales liées aux changements climatiques dans le cadre d’un ensemble de principes convenus, de responsabilités communes, mais différenciées, de responsabilité historique en ce qui concerne les émissions de gaz à effet de serre, d’équité et de développement durable. Ces principes reflètent fondamentalement les diverses positions des États quant à leur responsabilité et leur approche en matière de lutte contre les changements climatiques.
2.6. Le présent chapitre expose les éléments factuels qui permettent de replacer la position du Royaume sur les changements climatiques dans son contexte ; il illustre la complexité que revêt la détermination des obligations des États en la matière, qui sous-tendent le régime conventionnel spécialisé.
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II. HISTORIQUEMENT, LES ÉTATS N’ONT PAS CONTRIBUÉ DE LA MÊME MANIÈRE À L’ACCUMULATION DES GAZ À EFFET DE SERRE DANS L’ATMOSPHÈRE
2.7. Les changements climatiques sont influencés par plusieurs facteurs, dont le total cumulé des gaz à effet de serre dans l’atmosphère. Les gaz à effet de serre, en particulier le dioxyde de carbone, peuvent en effet rester dans l’atmosphère pendant des siècles.
2.8. Pendant leur durée de vie dans l’atmosphère, les gaz à effet de serre piègent la chaleur, ce qui contribue au réchauffement de la planète. Bien que ces gaz soient présents dans l’atmosphère à l’état naturel, les activités anthropiques telles que la consommation de combustibles fossiles, la déforestation, l’élevage, la fertilisation, la gestion des déchets et les processus industriels en augmentent la concentration.
2.9. Par rapport aux émissions atmosphériques de gaz à effet de serre imputables aux États qui ont connu une industrialisation précoce, les contributions des émissions à l’intérieur des frontières du Royaume sont marginales et ne sont survenues que dans l’histoire récente, et non pendant des siècles.
2.10. De nombreux ensembles de données permettent de retracer les émissions cumulées de gaz à effet de serre depuis les années 1750 ou 185036. Les émissions mondiales y sont estimées sur la base de données agrégées concernant la consommation d’énergie et d’autres activités37. Bien que les émissions de gaz à effet de serre de chaque État varient légèrement d’un ensemble de données à l’autre, tous montrent le contraste frappant entre les émissions cumulées de gaz à effet de serre attribuables aux États qui se sont industrialisés de manière précoce et les autres38. Le total cumulé de dioxyde de carbone dans l’atmosphère imputable aux émissions anthropiques du Royaume représente moins de 1 % de la quantité totale de dioxyde de carbone présente dans l’atmosphère39. La faible contribution du Royaume aux concentrations mondiales de dioxyde de carbone dans l’atmosphère n’est pas surprenante étant donné que i) plus de la moitié des émissions nettes mondiales de dioxyde
36 Les ensembles de données sur les émissions mondiales les plus importants comprennent aujourd’hui : l’ensemble de données hébergé par le Carbon Dioxide Information Analysis Center (CDIAC), qui estime les émissions anthropiques depuis 1751 et qui est utilisé par le GIEC pour rendre compte des émissions cumulées (voir Dennis Gilfillan & Gregg Marland, Global, Regional, and National Fossil-Fuel CO2 Emissions : 1751-2017 (2021), accessible à l’adresse suivante : https://essd.copernicus.org/articles/13/1667/2021/) ; les émissions cumulées de dioxyde de carbone du Global Carbon Project (GCP), qui comprennent des estimations des émissions cumulées de dioxyde de carbone depuis 1750 (voir Friedlingstein, et al., Global Carbon Budget 2022, Earth Syst. Sci. Data, 14, p. 4811-4900 (2022), accessible à l’adresse suivante : https://essd.copernicus.org/articles/15/5301/2023/) ; le Community Emissions Data System (CEDS) pour les émissions historiques, qui suit les émissions anthropiques de gaz réactifs et d’aérosols depuis 1750 (voir Hoesly et al., Historical (1750-2014) anthropogenic emissions of reactive gases and aerosols from the CEDS, Geosci. Model Dev. (2018), accessible à l’adresse suivante : https://gmd.copernicus.org/articles/11/369/2018/) ; le Potsdam Real-time Integrated Model for probabilistic Assessment of emissions Paths historical emissions dataset (PRIMAP), qui comprend actuellement les émissions cumulées depuis 1850 (voir Johannes Gütschow & Mika Pflüger, The PRIMAP-hist national historical emissions time series (1750-2021) (2023), accessible à l’adresse suivante : https://primap.org/primap-hist/). Le GIEC fait référence à chacun de ces ensembles de données dans son sixième rapport.
37 Voir Robbie M. Andrew, “A comparison of estimates of global carbon dioxide emissions from fossil carbon sources”, EARTH SYST. SCI. DATA, p. 1458 (2020), accessible à l’adresse suivante : https://essd.copernicus.org/articles /12/1437/2020/essd-12-1437-2020.pdf.
38 Les différences en matière d’émissions peuvent être dues à des variations dans les limites du système et dans les approches méthodologiques. Certains ensembles de données incluent certaines émissions tandis que d’autres les omettent. Lorsque les limites du système sont harmonisées, l’écart entre les ensembles de données peut tomber à moins de 5 %. Voir Robbie M. Andrew, “A comparison of estimates of global carbon dioxide emissions from fossil carbon sources”, EARTH SYST. SCI. DONNÉES (2020), accessible à l’adresse suivante : https://essd.copernicus.org/articles/12/1437/2020/essd-12-1437-2020.pdf.
39 Friedlingstein, et al., “Global Carbon Budget 2022”, Earth Syst. Sci. Data, 14, p. 4811-4900 (2022), accessible à l’adresse suivante : https://essd.copernicus.org/articles/15/5301/2023/.
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de carbone d’origine anthropique ont eu lieu avant 1989
40 ; et ii) près de la moitié des émissions cumulées de dioxyde de carbone d’origine anthropique liées aux combustibles fossiles proviennent du charbon41.
2.11. Les différences entre les contributions historiques à la concentration de gaz à effet de serre dans l’atmosphère sont particulièrement prononcées si l’on prend en compte les émissions provenant des colonies et des territoires contrôlés par les pionniers de l’industrialisation. Ces contributions soulignent la complexité de la lutte contre les changements climatiques.
III. LES ÉTATS N’ONT PAS BÉNÉFICIÉ DE LA MÊME MANIÈRE DES AVANTAGES CUMULÉS DÉCOULANT DES ACTIVITÉS QUI ONT CONTRIBUÉ À L’ACCUMULATION DE GAZ À EFFET DE SERRE DANS L’ATMOSPHÈRE
2.12. Les États qui ont connu une industrialisation précoce ont bénéficié d’importantes avancées économiques tout au long des XVIIIe et XIXe siècles, et pendant la majeure partie du XXe siècle, car la déforestation, l’élevage, la fertilisation et la consommation d’hydrocarbures n’étaient pas limités. Ils ont notamment bénéficié d’une prospérité et d’un développement économique accélérés, grâce au rôle central que ces activités ont joué durant cette période de mutations durables, et continuent d’en tirer profit.
2.13. Comme indiqué plus haut, certains États ont eu très tôt accès à des ressources abondantes telles que le bois, le charbon et d’autres hydrocarbures. La consommation de ces ressources leur a permis de développer des méthodes de production plus efficaces, ce qui a eu pour effet d’augmenter la production économique, de réduire les coûts et de stimuler la croissance interne. À mesure que les économies de ces États se développaient, les possibilités d’emploi se sont multipliées pour leurs populations, de même que les revenus, le niveau de vie, les prestations de santé publique, l’espérance de vie et les niveaux de développement en général.
IV. L’APPROCHE CONSTRUCTIVE DU ROYAUME EN MATIÈRE D’ACTION CLIMATIQUE
2.14. Compte tenu de sa position d’État en développement doté d’une économie à source unique qui n’a pu que récemment tirer profit des ressources naturelles présentes sur son territoire, le Royaume a adopté une approche pragmatique en matière de transition énergétique. Celle-ci met l’accent sur la sécurité énergétique en tant que facteur de croissance économique, laquelle permet d’investir dans la transition énergétique. Le Royaume attache une grande importance à la protection du système climatique mondial42.
40 Rapport de synthèse du GIEC sur le changement climatique, p. 4, 446 ; voir aussi Dennis Gilfillan & Gregg Marland. Global, Regional, and National Fossil-Fuel CO2 Emissions : 1751-2017 (2021), accessible à l’adresse suivante : https://essd.copernicus.org/articles/13/1667/2021/ ; P. Friedlingstein et al. : Global Carbon Budget 2022, Earth Syst. Sci. Data, 14, p. 4811-4900 (2022), accessible à l’adresse suivante : https://essd.copernicus.org/articles/15/5301/2023/ (« Au cours de cette période, 46 % des émissions fossiles [de dioxyde de carbone] provenaient du charbon, 35 % du pétrole, 15 % du gaz naturel, 3 % de la décomposition des carbonates et 1 % de la combustion en torchère ») ; Johannes Gütschow & Mika Pflüger, The PRIMAP-hist national historical emissions time series (1750-2021) (2023), accessible à l’adresse suivante : https://primap.org/primap-hist/.
41 Friedlingstein, et al., “Global Carbon Budget 2022”, Earth Syst. Sci. Data, 14, p. 4826 (2022), accessible à l’adresse suivante : https://essd.copernicus.org/articles/15/5301/2023/.
42 Voir Nations Unies, Assemblée générale, résolution A/RES/77/276 en date du 4 avril 2023, préambule, premier alinéa.
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2.15. Le Royaume estime que le « trilemme » énergétique que forment la sécurité énergétique, l’équité (accessibilité et coût abordable) et la durabilité est au coeur de la transition bas carbone. Son approche à cet égard met l’accent sur l’idée que la sécurité énergétique permet la croissance économique, laquelle fournit les moyens d’investir dans la transition. Le Royaume s’efforce de diversifier son économie et d’accélérer la croissance de l’industrie et de l’économie nationales. Il cherche également à mettre en oeuvre des changements systématiques à long terme pour atteindre les objectifs de durabilité. La diversification économique est reconnue comme un élément essentiel de la lutte contre les changements climatiques dans le régime conventionnel spécialisé évoqué au chapitre 4 ci-dessous. Pour soutenir ces efforts, les revenus des hydrocarbures sont essentiels à l’économie nationale.
2.16. La première CDN du Royaume, actualisée en 2021, a pour objectif d’éliminer, de prévenir et de réduire les gaz à effet de serre à hauteur de 278 millions de tonnes d’équivalent dioxyde de carbone par an d’ici à 2030. Il convient de noter qu’il s’agit d’une multiplication par deux de l’ambition du Royaume de réduire les émissions de gaz à effet de serre dans l’atmosphère par rapport à la précédente CDN.
2.17. Historiquement, le Royaume a donné la priorité à la production de combustibles fossiles rejetant un taux de dioxyde de carbone dans l’atmosphère plus faible que dans d’autres États. Cela lui permet notamment d’afficher la plus faible quantité de carbone émise par unité d’énergie consommée parmi les principaux producteurs (à l’exception du Danemark) pour l’extraction, le traitement et le transport du pétrole brut jusqu’à la raffinerie43. Le Royaume a également donné la priorité à la réduction des émissions de méthane, l’un des gaz à effet de serre les plus nocifs. Après avoir pris le contrôle de ses propres activités d’extraction et de production dans les années 1980, il a mis en place un système ambitieux sans précédent pour collecter le méthane des champs pétroliers, plutôt que de le laisser brûler dans l’atmosphère. Aujourd’hui, ce système a pratiquement supprimé la combustion en torchère du gaz associé à la production, éliminant 100 millions de tonnes d’équivalent dioxyde de carbone chaque année depuis sa mise en place. Dans ce contexte, le Royaume a signé le pacte mondial sur le méthane lors de la vingt-sixième session de la COP, qui vise à limiter les émissions mondiales de 30 % par rapport aux niveaux de 2020.
2.18. La Saudi Green Initiative, inaugurée par le Royaume en 2021, regroupe des programmes de protection de l’environnement, de transition bas carbone et de durabilité, avec pour objectifs principaux la réduction, le recyclage, la réutilisation et l’élimination des émissions de gaz à effet de serre, ainsi que la lutte contre les changements climatiques44. Depuis son lancement en 2021, 77 projets ont été adoptés, parmi lesquels l’objectif d’atteindre une réduction à zéro des émissions nettes d’ici à 2060 grâce à l’approche de l’économie circulaire du carbone45. Les éléments essentiels de l’initiative sont la réduction des émissions par l’augmentation des transports publics, le développement des énergies renouvelables, le déploiement des technologies de captage et d’élimination du dioxyde de carbone et l’efficacité énergétique.
2.19. La Saudi Green Initiative vise à porter à 50 % la capacité locale de production d’électricité à partir de sources renouvelables d’ici à 2030. À cette fin, le Royaume a mis en oeuvre un plan national pour les énergies renouvelables, dans le cadre duquel il élabore des réglementations et des politiques visant à stimuler les investissements du secteur privé, ainsi que la recherche et le développement des énergies renouvelables. Les technologies spécifiques à déployer comprennent les
43 Voir Mohammad S. Masnadi et al., “Global Carbon Intensity of Crude Oil Production”, 361 SCIENCE 851 (2018).
44 SGI: steering Saudi Arabia towards a green future, SAUDI & MIDDLE EAST GREEN INITIATIVES, accessible à l’adresse suivante : https://www.greeninitiatives.gov.sa/about-sgi/ (consulté le 5 décembre 2023).
45 Voir ibid.
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systèmes solaires photovoltaïques, l’énergie solaire à concentration, l’énergie éolienne, l’énergie géothermique, la valorisation énergétique des déchets et l’hydrogène vert. Le Saudi Energy Efficiency Program, lancé en 2012, rassemble 100 projets visant à une plus grande efficacité énergétique.
2.20. Par ailleurs, le Royaume soutient les efforts de lutte contre les changements climatiques dans d’autres pays, notamment en dirigeant la Middle East Green Initiative. Celle-ci vise à encourager les pays du Moyen-Orient à mettre en oeuvre des activités d’économie circulaire du carbone, afin de stimuler l’utilisation d’énergies propres et de réduire les émissions régionales de gaz à effet de serre, notamment grâce à des solutions naturelles d’élimination du dioxyde de carbone et à un meilleur accès à l’énergie propre46.
2.21. Le Royaume a profité de sa présidence du G20 en 2020 pour promouvoir le cadre de l’économie circulaire du carbone, dont l’objectif est la réduction, la réutilisation, le recyclage et l’élimination des émissions de carbone du système. Cette initiative a reçu l’aval du G20, ce qui témoigne du rôle moteur mondial du Royaume dans ce domaine47.
V. LA TRANSITION BAS CARBONE NÉCESSITE DES SOLUTIONS INNOVANTES
2.22. La mise à disposition d’énergie pour les populations de la planète et l’atténuation des effets néfastes des changements climatiques impliquent de réduire les émissions de gaz à effet de serre. C’est pourquoi le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques est principalement axé sur les émissions de gaz à effet de serre provenant de toutes les sources48. Il n’est cependant pas possible de mettre fin immédiatement à l’approvisionnement des consommateurs mondiaux en énergie et autres produits à base d’hydrocarbures. Pour garantir à la fois la sécurité énergétique, l’équité (accessibilité et coût abordable) et la durabilité, ce que l’on appelle le « trilemme » énergétique, il convient de recourir à une multitude de solutions et d’investir dans les nouvelles technologies qui réduisent les émissions de gaz à effet de serre dans l’atmosphère.
2.23. Bien que l’accent ait été mis sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre, les États exportateurs d’énergie font face à une demande sans cesse croissante, en raison de l’augmentation de la population mondiale. Les niveaux d’investissement actuels dans le pétrole et le gaz, même s’ils restent inchangés, entraîneront des écarts importants entre l’offre et la demande au cours de la décennie actuelle. Des investissements soutenus dans les sources d’énergie traditionnelles ainsi que des efforts continus pour réduire les émissions, notamment en développant les énergies renouvelables et les technologies de captage et d’élimination du dioxyde de carbone, sont donc nécessaires pour assurer une transition méthodique, qui préserve à la fois la prospérité économique et la sécurité énergétique. À cet égard, certains événements géopolitiques récents ne font que souligner l’importance de la sécurité énergétique.
46 Kingdom of Saudi Arabia, Updated First Nationally Determined Contribution, 2021 Submission to UNFCCC, p. 11, accessible à l’adresse suivante : https://unfccc.int/sites/default/files/resource/202203111154---KSA%20NDC%2020 21.pdf ; voir aussi SGI: steering Saudi Arabia towards a green future, SAUDI GREEN INITIATIVE, accessible à l’adresse suivante : https://www.greeninitiatives.gov.sa/about-sgi/ (consulté le 5 décembre 2023).
47 Circular Carbon Economy National Program, https://www.cce.org.sa/Pages/Home.aspx (consulté le 30 novembre 2023).
48 Voir chap. 4 ci-dessous.
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2.24. Les modèles de consommation énergétique ne permettent pas aux États qui fournissent de l’énergie au monde entier de cesser immédiatement d’exporter du pétrole et du gaz. Ces États, qui ne peuvent pas diversifier du jour au lendemain les composantes de leur économie, dépendent du commerce international pour devenir moins dépendants des exportations internationales d’énergie. Les consommateurs internationaux d’énergie continuent en effet de dépendre des États exportateurs d’énergie pour les besoins de base tels que le chauffage, la cuisine et l’électricité, et ce, malgré les efforts considérables qui ont été déployés pour accroître l’utilisation des énergies renouvelables. Si les États qui fournissent du pétrole et du gaz à l’échelle mondiale décidaient de cesser instantanément de fournir de l’énergie à leurs clients internationaux, ces derniers ne pourraient plus répondre à ces besoins fondamentaux. Lesdits États ont donc la responsabilité, vis-à-vis de la communauté internationale, de soutenir les marchés mondiaux de l’énergie.
2.25. Certaines des demandes énergétiques les plus pressantes se situent dans des régions où les populations n’ont toujours pas accès à l’énergie. Bien qu’ils représentent les deux tiers de la population mondiale, les États en développement ne bénéficient actuellement que d’un cinquième des investissements mondiaux dans les énergies propres. Les taux de pauvreté énergétique restent élevés dans les pays en développement : plus de 675 millions de personnes n’ont pas accès à l’électricité et 2,3 milliards de personnes n’ont pas accès à une cuisson propre. La majeure partie du pétrole produit dans le Royaume est aujourd’hui exportée vers les pays en développement qui ont besoin d’aide pour combler le fossé de l’accès à l’énergie.
2.26. Pour répondre à cette demande mondiale, le pétrole et le gaz naturel joueront un rôle essentiel dans la transition énergétique, de nombreuses régions du monde en développement ayant besoin d’un approvisionnement en énergie abordable et fiable. Par ailleurs, les produits à base d’hydrocarbures, tels que les produits pétrochimiques, sont des composants des projets éoliens, solaires et de stockage par batterie. L’accélération de la transition énergétique nécessitera un recours accru à ces types de sources d’énergie renouvelables, ainsi que la réduction de la quantité de carbone émise par unité d’énergie consommée, la réduction au minimum de la combustion en torchère et la lutte contre les émissions de méthane.
2.27. Ainsi que cela ressort du régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques49, la technologie reste également un outil essentiel pour atteindre les objectifs climatiques mondiaux. Plus de deux tiers des technologies nécessaires pour réduire les émissions cumulées de gaz à effet de serre afin de s’orienter vers des voies conformes aux ambitions de l’accord de Paris en sont encore à leurs premiers stades de développement ou ne peuvent pas encore être commercialisées. Des technologies sont en cours de développement pour produire de nouveaux carburants avec des émissions de gaz à effet de serre réduites, parmi lesquelles l’hydrogène vert et l’hydrogène bleu50.
2.28. Le soutien à ces technologies peut contribuer à accélérer les stratégies visant à assurer une transition méthodique et abordable en matière d’émissions. L’approche constructive du Royaume en matière d’atténuation des changements climatiques repose sur la nécessité d’assurer la
49 Voir chap. 4, sect. II.B.4 et IV.B.7, ci-dessous.
50 L’hydrogène bleu est obtenu en séparant les hydrocarbures en hydrogène et en dioxyde de carbone, le captage et le stockage du carbone étant utilisés pour piéger en permanence le dioxyde de carbone associé à sa production. L’hydrogène vert, quant à lui, est produit à partir d’eau en utilisant des énergies renouvelables. Il émet peu de gaz à effet de serre, mais sa production est jusqu’à 7,5 fois plus coûteuse que celle de l’hydrogène obtenu à partir du gaz naturel. La production et l’utilisation de l’hydrogène vert pourraient devenir plus abordables au fur et à mesure que la technologie progresse et est mise à l’échelle, mais l’hydrogène bleu pourrait apporter une contribution significative aux carburants à faible teneur en carbone plus rapidement.
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sécurité énergétique pour tous et d’envisager toutes les options et solutions disponibles pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.
VI. CONCLUSION
2.29. Comme indiqué dans le présent chapitre, la lutte contre les changements climatiques est notoirement complexe et trouve son origine dans l’asymétrie de l’industrialisation et du développement historiques des États.
2.30. Bien que n’ayant pas joué un rôle important dans les débuts de l’industrialisation, le Royaume est susceptible de subir les effets néfastes des changements climatiques en raison de sa situation géographique, de sa topographie et de son climat.
2.31. La vulnérabilité du Royaume est unique, car il fournit aujourd’hui de l’énergie à de nombreuses parties du monde en développement. Le succès du Royaume en matière d’atténuation des changements climatiques est donc déterminé — et continuera de l’être — par les mesures dont il dispose pour lutter contre les émissions de gaz à effet de serre provenant d’activités menées à l’intérieur de ses frontières nationales. Ces mesures comprennent la diversification économique, le captage du méthane et du dioxyde de carbone, le remplacement de l’utilisation des combustibles liquides à l’échelle nationale, ainsi que le développement des transports publics, de la capacité des énergies renouvelables et de l’efficacité énergétique.
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CHAPITRE 3 PORTÉE ET SIGNIFICATION DES QUESTIONS POSÉES À LA COUR
I. INTRODUCTION
3.1. Le présent chapitre examine la portée et la signification des questions juridiques posées à la Cour, et suggère la meilleure façon pour celle-ci de les aborder, compte tenu de leur portée apparente et de leur complexité.
3.2. Les questions posées à la Cour sont énoncées dans la résolution 77/276 de l’Assemblée générale, adoptée le 29 mars 2023. Bien que ce texte ait été adopté sans vote, certaines préoccupations de différents ordres ont été exprimées. Il a même été avancé qu’une demande d’avis consultatif pourrait avoir des répercussions négatives sur les négociations en cours sur les changements climatiques51. Les termes employés dans la résolution ont également été critiqués pour leur manque de clarté et leur caractère potentiellement préjudiciable. L’Islande, par exemple, a noté « que le préambule fai[sait] référence à un certain nombre de questions qui n’ont pas trait aux obligations juridiques et qui, en tant que telles, ne sont pas susceptibles d’avoir une incidence sur l’avis consultatif que rendra la Cour »52.
3.3. La partie liminaire de la demande énumère en effet un certain nombre d’instruments extérieurs au régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques53, qui ne sauraient se substituer aux obligations qui y sont énoncées et n’ont pas vocation à le faire54. Ces autres instruments n’ont pas été négociés pour lutter contre les changements climatiques et ne font pas référence à des droits ou obligations juridiquement contraignants en la matière. Ils ne l’emportent pas sur les droits et obligations découlant du régime conventionnel spécialisé convenu par les parties aux traités, et ne les modifient pas.
3.4. Le présent chapitre est divisé comme suit : la section II examine les questions de compétence et d’opportunité judiciaire ; la section III porte sur le rôle et l’approche de la Cour ; la section IV conclut le chapitre.
51 [Note de bas de page omise dans l’original.]
52[Note de bas de page omise dans l’original.]
53 La partie liminaire de la demande est rédigée comme suit :
« Eu égard en particulier à la Charte des Nations Unies, au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, à l’Accord de Paris, à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, à l’obligation de diligence requise, aux droits reconnus dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, au principe de prévention des dommages significatifs à l’environnement et à l’obligation de protéger et de préserver le milieu marin », Nations Unies, Assemblée générale, résolution 77/276 en date du 29 mars 2023.
54 Nations Unies, Assemblée générale, soixante-dix-septième session, 64e réunion plénière, 29 mars 2023, doc. A/77/PV.64, p. 31 (États-Unis) :
« [E]n ce qui concerne le chapeau de la question, si l’Accord de Paris énonce un certain nombre d’obligations relatives aux changements climatiques, ainsi que de nombreuses dispositions non contraignantes, la référence à d’autres traités ne doit pas être comprise comme impliquant que chacun de ces traités contient des obligations en ce qui concerne la protection du système climatique. En outre, nous insistons sur le fait que les références à certains principes et devoirs ne doivent pas être comprises comme reflétant une quelconque conclusion sur la nature, la portée ou l’application de ces principes ou devoirs à la question qui nous occupe. »
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II. COMPÉTENCE ET OPPORTUNITÉ JUDICIAIRE
3.5. Le Royaume ne remet pas en cause la compétence de la Cour pour donner l’avis consultatif demandé par l’Assemblée générale. La Cour a compétence, en vertu du paragraphe 1 de l’article 96 de la Charte des Nations Unies et du paragraphe 1 de l’article 65 de son Statut, pour donner un avis consultatif sollicité par l’Assemblée générale sur « toute question juridique ». Les questions posées sont libellées en des termes juridiques. La Cour devrait toutefois se montrer prudente dans l’exercice de sa compétence en raison du caractère politique des négociations en cours sur le droit international relatif aux changements climatiques, et parce que les principales obligations internationales des États en la matière sont énoncées dans l’ensemble universellement accepté d’accords internationaux composé de la CCNUCC, du protocole de Kyoto et de l’accord de Paris.
3.6. Aux termes de l’article 38 de son Statut, la Cour a pour mission de « régler conformément au droit international les différends qui lui sont soumis ». Comme elle l’a précisé à plusieurs reprises, l’exigence fondamentale de sa fonction judiciaire s’applique aussi bien aux procédures consultatives qu’aux affaires contentieuses :
« L’article 65, paragraphe 1, du Statut qui confère à la Cour le pouvoir de donner des avis consultatifs est permissif et le pouvoir qu’il lui attribue ainsi a un caractère discrétionnaire. Dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire, la Cour internationale de Justice, de même que la Cour permanente de Justice internationale, a toujours suivi le principe selon lequel, en tant que corps judiciaire, elle doit rester fidèle aux exigences de son caractère judiciaire, même lorsqu’elle rend des avis consultatifs. »55
3.7. La Cour devra faire preuve de prudence pour déterminer comment répondre aux deux questions qui lui sont posées, et ce, en raison de la complexité des circonstances sous-jacentes et du caractère hautement politique des négociations en cours sur les changements climatiques.
3.8. Le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques rassemble les instruments juridiques pertinents pour répondre aux questions posées à la Cour, à savoir la CCNUCC, le protocole de Kyoto et l’accord de Paris. Conformément à sa fonction judiciaire, et compte tenu du caractère hautement politique des négociations politiques en cours, la Cour devrait veiller à ne pas perturber l’accord conclu entre les États.
III. LE RÔLE ET L’APPROCHE DE LA COUR
3.9. Comme la Cour l’a toujours reconnu, il ne lui appartient pas de faire des choix politiques, d’élaborer de nouvelles normes juridiques ou d’établir de nouvelles obligations en réinterprétant le droit existant, lequel a été soigneusement et spécifiquement négocié56. Dans le contexte des
55 Sahara occidental, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1975, p. 21, par. 23 (citant Interprétation des traités de paix conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie, première phase, C.I.J. Recueil 1950, p. 72 ; Conséquences juridiques pour les États de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, C.I.J. Recueil 1971, p. 27). Voir aussi Statut de la Carélie orientale, avis consultatif, 1923, C.P.J.I. série B no°5, p. 29 (« La Cour, étant une Cour de Justice, ne peut pas se départir des règles essentielles qui dirigent son activité de tribunal, même lorsqu’elle donne des avis consultatifs. ») ; Composition du Comité de la sécurité maritime de l’Organisation intergouvernementale consultative de la navigation maritime, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1960, p. 153 (« Les exposés présentés à la Cour ont fait apparaître qu’à la question qui lui a été soumise s’en rattachent d’autres qui ont un caractère politique. Cependant, en tant que corps judiciaire, la Cour doit dans l’exercice de sa fonction consultative rester fidèle aux exigences de son caractère judiciaire. »).
56 Voir Compétence en matière de pêcheries (Royaume-Uni c. Islande), fond, arrêt, C.I.J. Recueil 1974, p. 23-24, par. 53 (« la Cour, en tant que tribunal, ne saurait rendre de décision sub specie legis ferendae, ni énoncer le droit avant que le législateur l’ait édicté »).
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changements climatiques, ces questions relèvent de la compétence des États, des négociations multilatérales étant en cours dans le cadre de la CCNUCC
57. Une action efficace contre les changements climatiques ne sera possible que grâce à la coopération internationale, qui nécessite des négociations et des décisions prises par les États individuellement et collectivement.
3.10. Le rôle des juridictions dans les procédures consultatives, si elles entendent respecter les limites de leur fonction judiciaire, est d’appliquer le droit existant. De fait, dans ses avis consultatifs antérieurs, la Cour a soigneusement veillé à établir une distinction entre le fait de déterminer des règles de droit existantes et de légiférer. Elle a ainsi établi qu’une « question juridique » au sens de l’article 96 de la Charte des Nations Unies et de l’article 65 de son Statut signifiait que la question était « par [sa] nature même, susceptible[] de recevoir une réponse fondée en droit »58. En outre, dans la procédure sur la Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, la Cour a déclaré qu’elle « ne saurait certes légiférer … Il lui appartient seulement de s’acquitter de sa fonction judiciaire normale en s’assurant de l’existence ou de la non-existence de principes et de règles juridiques applicables à la menace ou à l’emploi d’armes nucléaires. »59. La Cour « dit le droit existant et ne légifère point »60. Dans son avis sur les Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, la Cour a précisé qu’elle « n’aura[it] à faire que ce qu’elle a[vait] souvent fait par le passé, c’est-à-dire “déterminer les principes et règles existants, les interpréter et les appliquer…, apportant ainsi à la question posée une réponse fondée en droit” »61.
3.11. Les États sont actuellement engagés dans des négociations concernant les obligations juridiques liées aux changements climatiques. L’élaboration d’un nouveau corpus de droit international est une question politique qui implique des négociations souvent difficiles. Cela est particulièrement vrai pour lutter efficacement contre le phénomène mondial des changements climatiques, ce qui nécessite la participation active, la coopération et, partant, l’accord de la quasi-totalité des États. De nombreux intérêts et circonstances sont en jeu. Les négociations relatives à la mise en oeuvre du régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques et aux obligations des États en la matière sont continues ; elles se déroulent notamment lors de chaque session annuelle de la COP, lors des réunions intersessions et des négociations impliquant les organes subsidiaires de la CCNUCC qui ont lieu tout au long de l’année, et dans le cadre de discussions bilatérales et multilatérales permanentes entre les États en dehors de ces négociations formelles. Bien que, comme la Cour l’a précisé62, le fait que des négociations soient en cours ne l’empêche pas juridiquement d’exercer sa fonction judiciaire, il ne lui appartient pas d’exercer une fonction politique en établissant de nouvelles règles ou obligations juridiques. En tout état de cause, la Cour n’est pas en mesure d’évaluer tous les facteurs politiques, économiques, environnementaux et scientifiques liés aux changements climatiques pour imposer aux États des obligations et des conséquences juridiques fondées sur des règles ou des principes qui n’ont pas été négociés et convenus dans le cadre du régime conventionnel spécialisé existant. Si elle devait réinterpréter les règles ou obligations existantes d’une manière contraire aux intentions spécifiques des parties, cela risquerait de compromettre la
57 Voir ci-dessous chap. 4, sect. II.A, et chap. 5 (qui décrit le processus de négociation en cours de la COP).
58 Sahara occidental, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1975, p. 18, par. 15 Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo, avis consultatif, C.I.J. Recueil 2010 (II), p. 415, par. 25.
59 Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1996 (I), p. 237, par. 18.
60 Ibid.
61 Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, C.I.J. Recueil 2004 (I), p. 154, par. 38 (citant Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1996 (I), p. 234, par. 13).
62 Application de l’accord intérimaire du 13 septembre 1995 (ex-République yougoslave de Macédoine c. Grèce), arrêt, C.I.J. Recueil 2011 (II), p. 664, par. 57 (« le fait que des négociations se poursuivent activement pendant la procédure » actuelle « ne constitue pas, en droit, un obstacle à l’exercice par la Cour de sa fonction judiciaire »), citant Plateau continental de la mer Égée (Grèce c. Turquie), arrêt, C.I.J. Recueil 1978, p. 12, par. 29.
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capacité des États à s’appuyer sur des textes soigneusement négociés, ainsi que leur volonté de négocier de nouveaux instruments pour lutter contre les changements climatiques.
3.12. Les négociations difficiles et approfondies de la CCNUCC, du protocole de Kyoto et de l’accord de Paris ont abouti à un ensemble très nuancé de dispositions conventionnelles, qui reconnaissent les circonstances nationales différenciées par le biais des CDN et prévoient une répartition asymétrique des rôles en matière d’atténuation des changements climatiques entre les principaux émetteurs de gaz à effet de serre qui se sont industrialisés de manière précoce et les autres pays, ainsi que des obligations financières pour les pays développés63. Ce régime conventionnel spécialisé contient également un mécanisme visant à assurer le respect des responsabilités communes, mais différenciées des États en matière de climat, qui consiste en un comité d’experts et de facilitation expressément chargé d’« accorde[r] une attention particulière à la situation et aux capacités nationales respectives des Parties »64. Conformément à ces dispositions, la CCNUCC, le protocole de Kyoto et l’accord de Paris ne prévoient pas de règlement obligatoire des différends par une tierce partie65.
3.13. Compte tenu de ce qui précède, la Cour devrait faire preuve de prudence dans l’exercice de sa compétence consultative en la présente procédure. On rappellera à cet égard que la Commission du droit international (ci-après, la « CDI ») s’est elle aussi récemment montrée prudente en adoptant des lignes directrices sur la « protection de l’atmosphère », dont le projet, comme elle l’a expliqué, « a été élaboré à la condition qu’il ne viserait ni à empiéter sur les négociations politiques pertinentes ni à imposer aux régimes conventionnels actuels des règles ou des principes qui n’y figurent pas
63 Voir accord de Paris, art. 4
« 2. Chaque Partie établit, communique et actualise les contributions déterminées au niveau national successives qu’elle prévoit de réaliser. Les Parties prennent des mesures internes pour l’atténuation en vue de réaliser les objectifs desdites contributions. 3. La contribution déterminée au niveau national suivante de chaque Partie représentera une progression par rapport à la contribution déterminée au niveau national antérieure et correspondra à son niveau d’ambition le plus élevé possible, compte tenu de ses responsabilités communes mais différenciées et de ses capacités respectives, eu égard aux différentes situations nationales. »
64 Ibid., art. 15
« 1. Il est institué un mécanisme pour faciliter la mise en oeuvre et promouvoir le respect des dispositions du présent Accord. 2. Le mécanisme visé au paragraphe 1 du présent article est constitué d’un comité d’experts et axé sur la facilitation, et fonctionne d’une manière qui est transparente, non accusatoire et non punitive. Le comité accorde une attention particulière à la situation et aux capacités nationales respectives des Parties. »
65 Au contraire, un consentement distinct à la compétence de la Cour ou d’un tribunal arbitral est nécessaire. Voir CCNUCC, 9 mai 1992, Nations Unies, Recueil des traités (RTNU), vol. 1771, p. 107, art. 14
« 1. En cas de différend entre deux ou plus de deux Parties au sujet de l’interprétation ou de l’application de la Convention, les Parties concernées s’efforcent de le régler par voie de négociation ou par tout autre moyen pacifique de leur choix. 2. Lorsqu’elle ratifie, accepte ou approuve la Convention ou y adhère, ou à tout moment par la suite, une Partie qui n’est pas une organisation régionale d’intégration économique peut déclarer dans un instrument écrit soumis au dépositaire que, pour ce qui est de tout différend lié à l’interprétation ou à l’application de la Convention, elle reconnaît comme obligatoire de plein droit et sans convention spéciale, à l’égard de toute Partie acceptant la même obligation : a) La soumission du différend à la Cour internationale de Justice ; b) L’arbitrage conformément à la procédure qu’adoptera dès que possible la Conférence des Parties dans une annexe consacrée à l’arbitrage. » ;
protocole de Kyoto, 10 décembre 1997, RTNU, vol. 2303, p. 162, art. 19 (« Les dispositions de l’article 14 de la Convention relatif au règlement des différends s’appliquent mutatis mutandis au présent Protocole. ») ; accord de Paris, art. 24 (« Les dispositions de l’article 14 de la Convention relatif au règlement des différends s’appliquent mutatis mutandis au présent Accord. »).
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déjà »
66. La CDI a agi de la sorte alors même que, contrairement à la Cour, son mandat est « de promouvoir le développement progressif du droit international »67.
3.14. Dès lors, la Cour devrait exercer son pouvoir d’interpréter les questions générales qui lui sont posées afin d’être en mesure de « répondre, de façon rationnelle et satisfaisante, aux “points de droit … véritablement mis en jeu” »68. Comme elle l’a fait par le passé, elle devrait « déterminer les principes et règles existants, les interpréter et les appliquer ..., apportant ainsi à la question posée une réponse fondée en droit »69.
3.15. Ainsi que l’ont indiqué de nombreux participants au débat à l’Assemblée générale du 29 mars 202370, les questions posées à la Cour l’invitent à déterminer les obligations des États en matière de changements climatiques, et les conséquences juridiques de ces obligations, au regard des règles de droit international existantes.
3.16. En ce qui concerne les changements climatiques, ces règles existantes sont énoncées dans le régime conventionnel spécialisé, composé de la CCNUCC, du protocole de Kyoto et de l’accord de Paris, comme cela est expliqué plus en détail dans le chapitre 4 ci-dessous.
IV. CONCLUSION
3.17. Les conclusions suivantes peuvent être tirées du présent chapitre, et seront confirmées dans les chapitres suivants :
a) Dans l’exercice de sa compétence en la présente espèce, la Cour devra examiner les complexités factuelles et juridiques des questions qui lui sont posées, en tenant compte des limites inhérentes à sa fonction judiciaire et de la nature consultative de la procédure.
b) La fonction de la Cour est de dire le droit existant. Tout comme dans le cas d’une procédure contentieuse, il ne lui appartient pas de légiférer.
c) Le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques (CCNUCC, protocole de Kyoto et accord de Paris) joue un rôle juridique central en ce qui concerne les obligations des États en la matière.
d) La Cour devrait éviter tout prononcé qui contredirait les compromis atteints lors des négociations menées dans le cadre du régime conventionnel spécialisé.
66 Nations Unies, Assemblée générale, résolution 76/112 en date du 9 décembre 2021 ; rapport de la CDI, 2021, doc. A/76/10, p. 13 et 20 ; texte des projets de directive sur la protection de l’atmosphère, et commentaires y relatifs, 2021, préambule, huitième alinéa, et commentaire (10), p. 13 et 20.
67 Nations Unies, Assemblée générale, résolution 174 (II) en date du 21 novembre 1947, intitulée « Statut de la Commission du droit international », art. 1, par. 1 ; Charte des Nations Unies, art. 13, par. 1, al. a).
68 Voir Demande de réformation du jugement no 273 du Tribunal administratif des Nations Unies, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1982, p. 348-349, par. 46-47 (confirmant que la Cour peut interpréter la question qui lui est posée, afin de « s’efforcer de dégager ce qui lui paraît être l’intention véritable de [la question], puis de chercher à répondre, de façon rationnelle et satisfaisante, aux “points de droit … véritablement mis en jeu” »).
69 Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1996 (I), p. 234, par. 13 ; Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, C.I.J. Recueil 2004 (I), p. 154, par. 38.
70 Voir ci-dessus, chap. 1, Introduction, par. 1.9.
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CHAPITRE 4 LE RÉGIME CONVENTIONNEL SPÉCIALISÉ SUR LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES
I. INTRODUCTION
4.1. Le présent chapitre expose les règles de droit international qui sont déterminantes pour les questions posées à la Cour.
4.2. Les règles pertinentes sont énoncées dans le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques, qui régit les obligations des États au regard du droit international dans ce domaine et comprend la CCNUCC, le protocole de Kyoto et l’accord de Paris ; ce régime peut être complété par d’autres instruments juridiques conclus au sein de la COP. Dans la section V du présent exposé, d’autres normes internationales qui ne concernent pas les changements climatiques, mais dont la Cour a été invitée à tenir compte, seront également examinées.
4.3. La CCNUCC, conclue en 1992, a été soigneusement négociée par les États, dans le but de lutter contre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre qui s’accumulent dans l’atmosphère. La quasi-totalité des États sont parties à la convention71. Celle-ci définit le cadre général des actions relatives aux changements climatiques. Elle est examinée plus en détail dans la section II du présent chapitre. La CCNUCC est le fruit d’une série de négociations longues et complexes entre près de 200 États égaux et souverains, chacun ayant son propre contexte, son niveau de développement économique, son histoire et ses intérêts politiques.
4.4. Le protocole de Kyoto et l’accord de Paris, qui sont examinés dans les sections III et IV du présent chapitre, s’inscrivent dans le cadre institutionnel de la CCNUCC. Ces deux instruments ont été adoptés pour améliorer la mise en oeuvre de la CCNUCC et s’appuient sur les principes et les dispositions établis dans celle-ci. Loin de renégocier, récrire, restructurer, réinterpréter ou supplanter les obligations et principes juridiques énoncés dans la CCNUCC, ils y ajoutent des objectifs spécifiques et ambitieux pour lutter contre les changements climatiques qui servent à poursuivre la mise en oeuvre de la convention.
4.5. Le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques ne définit pas les mesures spécifiques que les pays doivent mettre en oeuvre à l’échelle nationale pour atteindre ses objectifs ; les moyens de mise en oeuvre sont laissés à l’appréciation des gouvernements nationaux.
II. LA CCNUCC
A. La CCNUCC régit les questions soumises à la Cour
4.6. En ratifiant la CCNUCC, ses parties sont parvenues à un consensus sur une préoccupation commune, à savoir que les changements climatiques constituent « un sujet de préoccupation pour l’humanité tout entière »72, et elles sont « [r]ésolues à préserver le système climatique pour les
71 Au mois de janvier 2024, 198 États et organisations régionales d’intégration économique étaient parties à la CCNUCC.
72 CCNUCC, préambule, premier alinéa.
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générations présentes et futures »
73. Pour répondre à cette préoccupation et à cette volonté, l’objectif ultime de la CCNUCC est de parvenir à
« stabiliser, conformément aux dispositions pertinentes de la Convention, les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique … dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter naturellement aux changements climatiques, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable »74.
Cet objectif indique clairement que la CCNUCC traite des émissions de gaz à effet de serre provenant de toutes les sources. De plus, il apparaît clairement que l’équilibre entre la protection du climat et les autres objectifs de développement durable est inscrit dans le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques.
4.7. La CCNUCC est une « convention-cadre » qui établit un régime juridique international concernant les changements climatiques qui définit l’objectif, les institutions et des processus d’adoption d’obligations. Les États ont mis en place une structure institutionnelle pour l’adoption d’obligations par la négociation de protocoles, d’amendements et d’autres accords visant à mettre en oeuvre la CCNUCC75, dont le protocole de Kyoto76 et l’accord de Paris77. À cet égard, la COP est « l’organe décisionnel suprême » de la CCNUCC78.
4.8. Les parties se réunissent régulièrement lors des sessions de la COP pour négocier la mise en oeuvre et le développement du régime conventionnel spécialisé et adopter des décisions ainsi que d’autres instruments juridiques connexes dans le cadre de la structure de la convention79. Au fil du temps, cette structure permet aux parties d’envisager des objectifs appropriés et de faire face aux changements climatiques sur la base des données scientifiques les plus récentes et des progrès de l’innovation et de la technologie.
4.9. La capacité de la CCNUCC à s’adapter et à évoluer par voie d’accord international s’inscrit dans le cadre d’un effort délibéré visant à harmoniser l’action coopérative et à permettre le développement des obligations des parties en matière de protection du système climatique par un processus de négociation continu, tout en maintenant le consensus mondial sur les changements climatiques.
73 Ibid., vingt-troisième alinéa.
74 Ibid., art. 2.
75 Ibid., art. 15 et 17.
76 Protocole de Kyoto, préambule.
77 Accord de Paris, préambule, premier alinéa ; ibid., art. 2, par. 1.
78 Conférence des parties à la CCNUCC, accessible à l’adresse suivante : https://unfccc.int/fr/process/ bodies/supreme-bodies/conference-of-the-parties-cop (dernière consultation le 12 octobre 2023) ; voir aussi CCNUCC, art. 7, par. 2 (« En tant qu’organe suprême de la présente Convention, la Conférence des Parties fait régulièrement le point de l’application de la Convention et de tous autres instruments juridiques connexes qu’elle pourrait adopter et prend, dans les limites de son mandat, les décisions nécessaires pour favoriser l’application effective de la Convention. »).
79 Voir CCNUCC, art. 7, par. 2.
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B. La CCNUCC contient des principes et des obligations essentiels applicables aux questions soumises à la Cour
4.10. La CCNUCC traite des émissions de gaz à effet de serre provenant de toutes les sources. Les actions des États pour atteindre l’objectif de la convention sont guidées par les principes énoncés en son article 3. Ces principes sont la différenciation, l’équité80, la situation spécifique des pays en développement parties, notamment ceux qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques81, le principe de précaution82, le droit et le devoir des parties de promouvoir le développement durable83, le principe de coopération84 et la protection du système climatique dans l’intérêt des générations présentes et futures85. La CCNUCC ne prescrit pas les mesures spécifiques que les pays doivent mettre en oeuvre à l’échelle nationale pour atteindre les objectifs du régime conventionnel ; les moyens de mise en oeuvre sont laissés à l’appréciation des gouvernements nationaux.
1. Différenciation
4.11. La CCNUCC repose sur le principe des responsabilités communes mais différenciées86. Ce principe implique que tous les États ont un rôle à jouer dans la lutte contre les changements climatiques, mais que celui-ci varie en fonction de faits qui différencient les États, notamment « la part [historique] de chacun d’eux dans le renforcement de l’effet de serre »87.
4.12. La CCNUCC énonce des obligations générales qui s’appliquent à toutes les parties. À l’instar des responsabilités communes mais partagées, ces obligations générales sont assorties de conditions qui reconnaissent entre autres que les États ont des capacités asymétriques pour atténuer les changements climatiques, compte tenu des circonstances nationales et des priorités de développement économique et social, telles que la demande d’énergie dans le monde en développement et l’importance des combustibles fossiles pour certaines économies88. Ainsi, pour atteindre l’objectif du régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques, les parties doivent « ten[ir] compte de leurs responsabilités communes, mais différenciées et de la spécificité de leurs priorités nationales et régionales de développement, de leurs objectifs et de leur situation »89.
4.13. La CCNUCC crée également des obligations différenciées pour les « pays développés parties » à qui « il appartient … d’être à l’avant-garde de la lutte contre les changements climatiques et leurs effets néfastes »90. Le principe des responsabilités communes mais différenciées est concrétisé par la distinction entre les parties visées à l’annexe I de la CCNUCC et celles qui ne le sont pas. Les premières ont une des obligations plus importantes dans le cadre du régime
80 CCNUCC, art. 3, par. 1.
81 Ibid., par. 2.
82 Ibid., par. 3 (s’appliquant aux atteintes à l’environnement).
83 Ibid., par. 4.
84 Ibid., par. 5.
85 Ibid., par. 1.
86 Ibid.
87 Ibid., préambule, troisième et dix-huitième alinéas ; art. 3, par. 1, et art. 4, par. 1.
88 Ibid., troisième, quatrième, sixième, huitième, dix-neuvième, vingtième et vingt et unième alinéas.
89 Ibid., art. 4, par. 1 (« dans la mesure du possible »).
90 Ibid., art. 3, par. 1.
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conventionnel spécialisé
91. Elles ont accepté cette différenciation, reconnaissant ainsi qu’elles ont une plus grande responsabilité dans l’atténuation des effets néfastes des changements climatiques et que leurs émissions dépassent celles des parties non visées à l’annexe I92. Les autres États, les « Parties non visées à l’annexe I », se sont industrialisés plus tardivement ou ne se sont pas encore industrialisés, et ont moins d’obligations au regard du régime conventionnel spécialisé93. La CCNUCC reflète donc le consensus international selon lequel les pays dont la part historique des émissions de gaz à effet de serre est plus importante acceptent des obligations plus lourdes en matière de lutte contre les changements climatiques.
2. Développement durable et élimination de la pauvreté
4.14. Le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques met l’accent sur l’équilibre entre l’action climatique et la nécessité « que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable », « sur la base de l’équité, et dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté »94. À cet égard, la CCNUCC repose sur la promotion du « développement durable »95. Elle proclame notamment que son « objectif ultime » est de parvenir à « stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre … dans un délai suffisant pour que les écosystèmes puissent s’adapter …, que la production alimentaire ne soit pas menacée et que le développement économique puisse se poursuivre d’une manière durable »96. La CCNUCC exige que les considérations relatives aux changements climatiques soient prises en compte, dans la mesure du possible, dans les politiques et actions sociales, économiques et environnementales pertinentes de chaque Partie97. L’obligation générale de contrôler les émissions est contrebalancée par une injonction de « réduire au minimum les effets préjudiciables à l’économie »98. L’un des principes fondamentaux de la convention est que les parties « ont le droit d’oeuvrer pour un développement durable et doivent s’y employer »99. Leurs politiques et mesures doivent tenir compte du fait que « le développement économique [est] indispensable pour adopter des mesures destinées à faire face aux changements climatiques »100.
4.15. La CCNUCC reconnaît donc que le « trilemme » de la sécurité énergétique, de l’équité (accessibilité et coût abordable) et de la durabilité est au coeur de la transition des émissions, et cherche à le résoudre.
91 CCNUCC, art. 4, par. 2-5, et art. 12, par. 2-3 ; pour une vue d’ensemble, voir ibid., art. 3.
92 Le préambule de la CCNUCC reflète ce constat. Il y est relevé que « la majeure partie des gaz à effet de serre émis dans le monde par le passé et à l’heure actuelle ont leur origine dans les pays développés » et, par conséquent, reconnu que « les pays développés doivent agir immédiatement …, ce qui constituera une première étape vers des stratégies d’ensemble ». Ibid., préambule, troisième et dix-huitième alinéas. Lors des négociations de la CCNUCC, les pays industrialisés étaient responsables d’environ trois quarts des émissions mondiales de dioxyde de carbone, alors qu’ils ne représentaient qu’un cinquième de la population mondiale.
93 L’annexe I comprend généralement les membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) de 1992, ainsi que la Fédération de Russie, les États de la mer Baltique et les États d’Europe centrale et orientale.
94 Ibid., art. 2 ; accord de Paris, art. 4, par. 1.
95 CCNUCC, art. 3, par. 4.
96 Ibid., art. 2 (les italiques sont de nous).
97 Ibid., art. 4, par. 1, al. f). Voir également chap. 2 ci-dessus.
98 Ibid. (les italiques sont de nous).
99 Ibid., art. 3, par. 4.
100 Ibid.
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4.16. La CCNUCC reconnaît en outre le droit souverain des États, conformément à la Charte des Nations Unies, d’exploiter leurs propres ressources101, ce qui souligne la nécessité d’adopter une approche souple et de tenir compte des situations différenciées des États102. Le droit à la souveraineté permanente sur les ressources naturelles a été élaboré dans le contexte historique de la décolonisation et de la nécessité d’assurer le développement économique des États qui ne s’étaient pas industrialisés à un stade précoce. L’Assemblée générale a énoncé ce droit dans sa résolution 1803 (XVII) du 14 décembre 1962, dans laquelle elle a déclaré que « [l]e droit de souveraineté permanente des peuples et des nations sur leurs richesses et leurs ressources naturelles d[evait] s’exercer dans l’intérêt du développement national et du bien-être de la population de l’État intéressé »103. Dans l’arrêt qu’elle a rendu en 2005 dans l’affaire des Activités armées sur le territoire du Congo, la Cour a « reconn[u] l’importance » de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles en tant que « principe de droit international coutumier »104. Dans sa résolution 1803, l’Assemblée générale a souligné « le droit inaliénable qu’a tout État de disposer librement de ses richesses et de ses ressources naturelles, conformément à ses intérêts nationaux »105, et reconnu que ce droit comprenait la liberté d’un État à explorer, à mettre en valeur et à disposer de ses ressources naturelles, ainsi que son droit de réglementer cette utilisation106. Elle a également précisé dans ce même texte que la violation du droit à la souveraineté permanente sur les ressources naturelles était contraire à l’esprit et aux principes de la Charte des Nations Unies107. En application dudit droit, le paragraphe 1 de l’article 4 de la CCNUCC prévoit une certaine souplesse dans la mise en oeuvre des engagements des parties, autorisant ces dernières à « ten[ir] compte de leurs responsabilités communes mais différenciées et de la spécificité de leurs priorités nationales et régionales de développement, de leurs objectifs et de leur situation »108.
4.17. Le paragraphe 8 de l’article 4 de la CCNUCC impose en outre aux parties d’examiner les actions nécessaires pour répondre aux besoins et préoccupations spécifiques des parties non visées à l’annexe I qui sont touchées par les mesures de riposte aux changements climatiques, notamment les pays dont l’économie est fortement tributaire de la production et de l’exportation de combustibles fossiles.
4.18. La CCNUCC exige également que les États, lorsqu’ils prennent des mesures pour protéger le système climatique, réduisent au minimum les effets négatifs de ces mesures sur les autres États dont l’économie dépend des combustibles fossiles109. Elle dispose que les parties, notamment celles qui ne sont pas visées à l’annexe I et dont les économies sont fortement tributaires de la
101 Voir CCNUCC, préambule, huitième alinéa.
102 Voir, par exemple, ibid., dixième, vingtième, vingt et unième et vingt-deuxième alinéas ; voir aussi ibid., art. 3, par. 1-3, et art. 4, par. 1-2.
103 Nations Unies, Assemblée générale, résolution 1803 (XVII) en date du 14 décembre 1962, par. 1.
104 Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ouganda), arrêt, C.I.J. Recueil 2005, p. 251, par. 244.
105 Nations Unies, Assemblée générale, résolution 1803 (XVII) en date du 14 décembre 1962, préambule.
106 Ibid., par. 2.
107 Ibid., par. 7.
108 CCNUCC, art. 4, par. 1.
109Ibid., par. 8, al. h).
« Aux fins de l’exécution des engagements énoncés dans le présent article, les Parties étudient les mesures — concernant notamment le financement, l’assurance et le transfert de technologie — qui doivent être prises dans le cadre de la Convention pour répondre aux besoins et préoccupations spécifiques des pays en développement parties face aux effets néfastes des changements climatiques et à l’impact des mesures de riposte, notamment dans les pays suivants : … [l]es pays dont l’économie est fortement tributaire soit des revenus de la production, de la transformation et de l’exportation de combustibles fossiles et de produits apparentés à forte intensité énergétique, soit de la consommation desdits combustibles et produits. »
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production et de l’exportation de combustibles fossiles, doivent faire l’objet d’une attention particulière afin d’éviter d’exacerber les vulnérabilités et les répercussions négatives sur leurs économies lorsque les États mettent en oeuvre des actions de protection du système climatique
110.
4.19. Les obligations des États en matière de protection du système climatique imposent de tenir compte du fait que les pays qui se sont industrialisés tardivement et dont l’économie n’est pas diversifiée et dépend des combustibles fossiles ont encore besoin d’une marge de manoeuvre pour se développer et doivent s’appuyer sur leurs ressources naturelles pour ce faire. Ces pays se trouvent donc dans une situation différente de celle des pays qui se sont industrialisés de manière précoce. Cela est conforme au principe général des responsabilités communes mais différenciées, le rôle d’un État dans la lutte contre les changements climatiques variant en fonction de sa dépendance à l’égard des combustibles fossiles.
3. Objectifs
4.20. Conformément au statut de convention-cadre de la CCNUCC, le cadre de gouvernance de cet instrument permet aux États d’adopter une approche progressive dans la lutte contre les changements climatiques. La CCNUCC ne fixe pas d’objectifs obligatoires.
4.21. Aux termes des alinéas a) et b) du paragraphe 2 de l’article 4, chacune des parties visées à l’annexe I s’est engagée à « adopte[r] des politiques nationales et prend[re] en conséquence les mesures voulues pour atténuer les changements climatiques en limitant ses émissions anthropiques de gaz à effet de serre et en protégeant et renforçant ses puits et réservoirs de gaz à effet de serre », ainsi qu’à communiquer des informations « en vue de ramener individuellement ou conjointement à leurs niveaux de 1990 » les émissions d’origine anthropique de dioxyde de carbone et d’autres gaz à effet de serre d’ici à 2000111. En conséquence, dans le cadre de la CCNUCC, les parties visées à l’annexe I ont pris des engagements, mais sans fixer d’objectifs obligatoires. À l’inverse, et malgré son objectif à long terme de réduction des émissions de gaz à effet de serre, la convention reconnaît que la part des émissions de gaz à effet de serre des parties non visées à l’annexe I « ira en augmentant pour leur permettre de satisfaire leurs besoins sociaux et leurs besoins de développement »112.
4.22. En outre, en application du paragraphe 1 de l’article 4, toutes les parties doivent établir des inventaires nationaux de leurs émissions, promouvoir les efforts tendant à la mise en oeuvre de mesures d’atténuation et d’adaptation et coopérer à cette fin113.
110 CCNUCC, art. 4, par. 10
« Dans l’exécution des engagements découlant de la Convention, les Parties tiennent compte, conformément à l’article 10, de la situation de celles d’entre elles, notamment les pays en développement, dont l’économie est vulnérable aux effets néfastes des mesures de riposte aux changements climatiques. Tel est notamment le cas des Parties dont l’économie est fortement tributaire soit des revenus de la production, de la transformation et de l’exportation de combustibles fossiles et de produits apparentés à forte intensité énergétique, soit de la consommation desdits combustibles et produits, soit de l’utilisation de combustibles fossiles qu’il est très difficile à ces Parties de remplacer par des produits de substitution. »
111 Ibid., par. 2, al. a)-b).
112 Voir ibid., préambule (« la part des émissions totales imputable aux pays en développement ira en augmentant pour leur permettre de satisfaire leurs besoins sociaux et leurs besoins de développement »).
113 Ibid., art. 4, par. 1.
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4. Établissement de rapports
4.23. La CCNUCC exige de toutes les parties qu’elles rendent compte de leurs émissions114. L’obligation d’établir des rapports incite les États à adopter une politique définie à l’échelle nationale en vue d’atténuer les changements climatiques et de s’y adapter. Ces rapports nationaux doivent être communiqués à la COP, qui les examinera et évaluera l’application de la convention par chaque partie115.
4.24. Les parties visées à l’annexe I doivent également rendre compte des politiques et mesures nationales adoptées pour atténuer les changements climatiques116.
5. Financement et moyens de mise en oeuvre
4.25. Les obligations de financement sont imposées uniquement aux parties visées à l’annexe I figurant également à l’annexe II (c’est-à-dire les pays de l’OCDE, mais pas les économies en transition).
4.26. Les parties visées à l’annexe II doivent fournir un financement aux parties non visées à l’annexe I « pour couvrir la totalité des coûts convenus encourus » du fait de l’exécution de leurs obligations d’établissement de rapports117. Elles sont aussi tenues de leur fournir un financement « pour couvrir la totalité des coûts supplémentaires convenus » afférents à leurs autres obligations au regard du paragraphe 1 de l’article 4118. Les parties visées à l’annexe II « aident également les pays en développement parties particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques » à faire face aux coûts d’adaptation à ces effets119.
4.27. Les parties visées à l’annexe II se sont engagées à aider toutes les parties, en particulier celles qui ne sont pas visées à l’annexe I, en prenant « toutes les mesures possibles en vue d’encourager, de faciliter et de financer, selon les besoins, le transfert ou l’accès de technologies et de savoir-faire écologiquement rationnels … afin de leur permettre d’appliquer les dispositions de la Convention »120.
4.28. Toutes les parties ont également l’obligation d’« [e]ncourag[er] et sout[enir] par leur coopération la mise au point, l’application et la diffusion — notamment par voie de transfert — de technologies, pratiques et procédés qui permettent de maîtriser, de réduire ou de prévenir les émissions anthropiques des gaz à effet de serre … dans tous les secteurs pertinents »121. En outre, le paragraphe 8 de l’article 4 impose à toutes les parties d’envisager les actions nécessaires, y compris en matière de financement, d’assurance et de transfert de technologie  pour répondre aux besoins et préoccupations spécifiques des parties non visées à l’annexe I touchées par les mesures de riposte
114 CCNUCC, art. 4, par. 1, al. a), art. 7, par. 2, al. d), et art. 12, par. 1.
115 Ibid., art. 12, par. 1.
116 Voir ibid., art. 4, par. 2, al. b), et art. 12, par. 2.
117 Ibid., art. 4, par. 3, et art. 12, par. 1.
118 Ibid., art. 4, par. 3 et par. 1.
119 Ibid., art. 4, par. 4.
120 Ibid., par. 5.
121 Ibid., par. 1, al. c).
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aux changements climatiques, notamment les États dont l’économie est fortement tributaire de la production et de l’exportation de combustibles fossiles
122.
C. La CCNUCC contient des dispositions sur la conformité et le règlement des différends
1. Conformité
4.29. La COP est chargée d’apprécier la mise en oeuvre de la CCNUCC en examinant périodiquement les obligations des parties et en évaluant les progrès accomplis par les États dans la réalisation des objectifs de la convention123. Le respect de celle-ci se trouve renforcé par l’organe subsidiaire de mise en oeuvre, qui aide la COP dans cette tâche124.
2. Règlement des différends
4.30. En ce qui concerne les progrès réalisés par les États dans la réalisation des objectifs de la CCNUCC, le régime de lutte contre les changements climatiques encourage le respect des règles et la coopération, plutôt que le règlement des différends par des procédures contradictoires.
4.31. L’article 13 de la CCNUCC prévoit la mise en place d’un mécanisme non juridictionnel permettant la coopération et offrant un processus consultatif pour contribuer à la mise en oeuvre de la convention. Bien qu’ils n’aient pas immédiatement adopté ce mécanisme, les États partie sont convenus de mécanismes similaires dans le cadre du protocole de Kyoto et de l’accord de Paris, dont il est question ci-dessous, dans les sections III et IV du présent chapitre.
4.32. En outre, l’article 14 de la CCNUCC prévoit le règlement des différends relatifs à l’interprétation ou à l’application de celle-ci par la négociation ou d’autres moyens pacifiques laissés au libre choix des parties (recours à la Cour ou à l’arbitrage). Si les parties concernées ne parviennent pas à régler le différend, l’une ou l’autre peut le soumettre à conciliation.
III. LE PROTOCOLE DE KYOTO
A. Le protocole de Kyoto est un instrument juridique connexe applicable aux questions soumises à la Cour
4.33. Le protocole de Kyoto a été adopté pour « atteindre l’objectif ultime de la Convention tel qu’il est énoncé à l’article 2 de celle-ci », à savoir stabiliser les concentrations de gaz à effet de
122 CCNUCC, art. 4, par. 8, al. h).
« Aux fins de l’exécution des engagements énoncés dans le présent article, les Parties étudient les mesures — concernant notamment le financement, l’assurance et le transfert de technologie — qui doivent être prises dans le cadre de la Convention pour répondre aux besoins et préoccupations spécifiques des pays en développement parties face aux effets néfastes des changements climatiques et à l’impact des mesures de riposte, notamment dans les pays suivants : [l]es pays dont l’économie est fortement tributaire soit des revenus de la production, de la transformation et de l’exportation de combustibles fossiles et de produits apparentés à forte intensité énergétique, soit de la consommation desdits combustibles et produits. »
123 Ibid., art. 7, par. 2, al. a) et e).
124 Ibid., art. 10.
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serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique
125.
4.34. Le protocole de Kyoto est le résultat de réunions de la COP au cours desquelles les parties à la CCNUCC sont convenues d’établir un processus de négociation d’engagements renforcés pour les parties visées à l’annexe I126 ; tout nouvel engagement pour les parties qui n’y sont pas visées a été expressément exclu127. Les parties ont reconnu que les niveaux élevés d’émissions de gaz à effet de serre dans l’atmosphère étaient principalement dus aux activités industrielles menées par certains pays au cours des 150 dernières années . Sur cette base, des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre contraignants à l’échelle nationale ont été fixés pour les parties visées à l’annexe I128.
4.35. Bien que plusieurs États se soient retirés du protocole de Kyoto et que les périodes d’engagement des États en matière de réduction des gaz à effet de serre aient aujourd’hui expiré, cette négociation et les instruments qui en ont résulté montrent que, lorsque les États ont l’intention d’imposer des obligations juridiquement contraignantes, ils le font de manière explicite.
4.36. Quoique les périodes d’engagement précitées aient expiré, les principes du protocole de Kyoto restent essentiels pour les négociations et l’action climatiques.
B. Le protocole de Kyoto comprend des principes et des obligations essentiels qui sont applicables aux questions soumises à la Cour
4.37. Comme la CCNUCC, le protocole de Kyoto porte sur les émissions de gaz à effet de serre provenant de toutes les sources. S’appuyant sur les principes et dispositions de la convention, il définit les obligations des États en matière de changements climatiques, et énonce des objectifs juridiquement contraignants pour les parties visées à l’annexe I.
1. Différenciation
4.38. Comme la CCNUCC, le protocole de Kyoto établit une distinction entre les parties visées à l’annexe I et les autres. Se référant au principe des responsabilités communes mais différenciées pour ne pas fixer de nouveaux engagements pour les parties non visées à l’annexe I129, il reconnaît explicitement les besoins et les préoccupations spécifiques de celles-ci. Ainsi le protocole de Kyoto exigeait-il des parties visées à l’annexe I qu’elles s’efforcent de s’acquitter de leurs obligations en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre de manière à réduire au minimum les effets néfastes sur les parties non visées à l’annexe I130.
125 Protocole de Kyoto, préambule.
126 Rapport de la conférence des parties sur sa première session, 2 juin 1995, doc. FCCC/CP/1995/7/Add.1, p. 4, accessible à l’adresse suivante : https://unfccc.int/sites/default/files/resource/docs/french/cop1/g9561656.pdf.
127 Ibid.
128 Rapport de la conférence des parties sur sa deuxième session, 29 octobre 1996, doc. FCCC/CP/1996/15/Add.1, p. 73, accessible à l’adresse suivante : https://unfccc.int/sites/default/files/resource/docs/french/cop2/g9664237.pdf.
129 Protocole de Kyoto, art. 10.
130 Voir, par exemple, ibid., art. 2, par. 3, et art. 3, par. 14.
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2. Objectifs
4.39. Dans le protocole de Kyoto, les parties visées à l’annexe I131 ont accepté de respecter des réductions d’émissions de gaz à effet de serre individualisées, liées à leurs émissions historiques à l’intérieur de leurs frontières nationales132.
4.40. Le protocole de Kyoto prévoit que les parties visées à l’annexe I « font en sorte », individuellement ou conjointement, « que leurs émissions anthropiques agrégées, exprimées en équivalent-dioxyde de carbone, des gaz à effet de serre … ne dépassent pas les quantités qui leur sont attribuées … en vue de réduire le total de leurs émissions de ces gaz d’au moins 5 % par rapport au niveau de 1990 au cours de la période d’engagement allant de 2008 à 2012 »133. Les engagements de réduction propres à chaque pays ont été définis dans une annexe du protocole de Kyoto. Les parties non visées à l’annexe I n’étaient pas soumises aux engagements de réduction des gaz à effet de serre. Dans le cadre de l’amendement de Doha au protocole de Kyoto, adopté en décembre 2012, les parties visées à l’annexe I ont accepté de nouvelles obligations de réduction des émissions pour la période allant de 2013 à 2020.
3. Établissement de rapports
4.41. Le protocole de Kyoto a établi des obligations procédurales pour les parties visées à l’annexe I, notamment celle de communiquer un inventaire annuel des émissions anthropiques134 et de publier une communication nationale périodique135.
4. Financement et moyens de mise en oeuvre
4.42. Le protocole de Kyoto a confirmé l’engagement des parties visées à l’annexe I à fournir des ressources financières nouvelles et supplémentaires136.
4.43. Le paragraphe 8 de l’article 12 du protocole de Kyoto prévoit également que les parties visées à l’annexe I aident les autres parties qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques à faire face aux coûts liés aux efforts d’adaptation. Le protocole de Kyoto dispose ainsi que les parties visées à l’annexe I fourniront « aux pays en développement Parties, notamment aux fins de transferts de technologies, les ressources financières dont ils ont besoin » pour faire face à certains coûts137.
C. Le protocole de Kyoto contient un mécanisme de respect des dispositions
4.44. Les États parties à la CCNUCC qui ont négocié le protocole de Kyoto ont expressément prévu un mécanisme de lutte contre le non-respect de celui-ci en créant un comité de contrôle du respect des dispositions, doté d’une chambre de l’exécution et d’une chambre de la facilitation. Cette
131 Les États visés à l’annexe I sont énumérés à l’annexe B du protocole de Kyoto.
132 Protocole de Kyoto, art. 3, par. 1.
133 Ibid.
134 Ibid., art. 7, par. 1.
135 Ibid., par. 3.
136 Ibid., art. 11, par. 2.
137 Ibid., al. b).
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dernière est chargée de donner des conseils et de faciliter la mise en oeuvre du protocole, en encourageant au respect des dispositions par des mesures non punitives, la chambre de l’exécution étant quant à elle chargée d’établir si les parties visées à l’annexe I respectent ou non leurs engagements en matière de limitation ou de réduction des émissions et de communications d’informations, ainsi que les critères d’admissibilité à l’échange de droits d’émission et au mécanisme de développement propre
138.
IV. L’ACCORD DE PARIS
A. L’accord de Paris est un instrument juridique connexe applicable aux questions soumises à la Cour
4.45. L’accord de Paris, qui a été adopté en 2015, vise à « contribu[er] à la mise en oeuvre de la [CCNUCC], notamment de son objectif » et à « renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques »139. La quasi-totalité des parties à la CCNUCC y sont parties140.
4.46. En raison, notamment, du manque d’engagement de certaines parties visées à l’annexe I dans le cadre protocole de Kyoto141, les États ont décidé de mettre davantage l’accent sur « l’action concertée » plutôt que sur une méthode descendante en matière d’atténuation des changements climatiques142. L’accord de Paris se fixe pour objectif d’améliorer la mise en oeuvre de la CCNUCC et, ainsi, de « renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques »143. En particulier, il « vise à renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques, dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté, notamment en » prenant trois mesures : a) contenir l’augmentation de la température moyenne de la planète à des niveaux précis ; b) renforcer les capacités d’adaptation aux effets néfastes des changements climatiques et promouvoir la résilience à ces changements et un développement à faible émission de gaz à effet de serre ; c) rendre les flux financiers compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient au changement climatique144. Les États parties doivent engager et communiquer des efforts ambitieux en ce qui concerne leurs contributions pour atteindre l’objectif de l’accord de Paris145.
4.47. Toutefois, contrairement au protocole de Kyoto, l’accord de Paris n’impose pas d’objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre aux différents États, qu’ils soient visés ou non à l’annexe I. De fait, l’historique des négociations de cet instrument montre que les États ont
138 Rapport de la deuxième session de la conférence des parties agissant comme réunion des parties au protocole de Kyoto — Additif, deuxième partie : mesures prises par la conférence des parties agissant comme réunion des parties au protocole de Kyoto à sa deuxième session, décision 27/CMP.1 intitulée « Procédure et mécanismes relatifs au respect des dispositions de Kyoto », 30 mars 2006, doc. FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.3, sect. II, par. 1 ; ibid., sect. IV-V. Chaque groupe doit comprendre un membre de chacun des cinq groupes géographiques des Nations Unies, un membre des petits États insulaires en développement et deux membres de l’annexe I et des parties non visées à l’annexe I, respectivement.
139 Accord de Paris, art. 2, par. 1.
140 Cent quatre-vingt-quinze États et organisations d’intégration économique régionale sont parties à l’accord de Paris. Voir RTNU, accord de Paris, vol. 3156, p. 79, accessible à l’adresse suivante : https://treaties.un.org/pages/View Details.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-7-d&chapter=27&clang=_fr (consulté le 12 octobre 2023).
141 Certaines parties développées visées à l’annexe I ont refusé de ratifier le protocole de Kyoto, d’autres s’en sont retirées et d’autres encore n’ont pas respecté leurs obligations en matière de réduction des émissions.
142 Rapport de la conférence des parties sur sa treizième session (tel qu’amendé), 14 mars 2008, doc. FCCC/CP/2007/6/Add.1, p. 3 ; voir aussi CCNUCC, art. 3, par. 3 et 5.
143 Accord Paris, art. 2, par. 1.
144 Ibid., art. 2.
145 Ibid., art. 3.
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décidé de mettre davantage l’accent sur « l’action concertée » plutôt que sur une méthode descendante en matière d’atténuation des changements climatiques
146. Les travaux préparatoires de l’article 2 montrent que les États ont rejeté les formulations qui auraient pu impliquer des obligations contraignantes, axées sur des objectifs ou des obligations de résultat. Par exemple :
a) Le 25 février 2015, un groupe de travail a proposé que
« [t]outes les Parties prennent des mesures et coopèrent pour poursuivre la mise en oeuvre de la Convention en vue d’atteindre son objectif ultime … en parvenant à un profil d’évolution des émissions compatible avec la nécessité de limiter l’élévation de la température moyenne de la planète à moins de 2°C ou 1,5°C par rapport aux niveaux préindustriels »147.
b) Le 6 novembre 2015, le même groupe de travail a proposé la formulation suivante, moins prescriptive :
« Le présent Accord a pour objet d’améliorer la mise en oeuvre de la Convention et d’atteindre son objectif tel qu’énoncé à l’article 2. Afin de renforcer et de soutenir la réponse mondiale à la menace urgente des changements climatiques, les Parties conviennent de prendre des mesures d’urgence et de renforcer le soutien à la coopération de manière à : a) contenir l’augmentation de la température moyenne de la planète. »148
B. L’accord de Paris contient des principes et obligations essentiels applicables aux questions soumises à la Cour
4.48. Comme la CCNUCC et le protocole de Kyoto, l’accord de Paris porte sur les émissions de gaz à effet de serre provenant de toutes les sources. Il contient des dispositions soigneusement négociées, de caractère juridique variable, dont des objectifs, des ambitions, des principes et des obligations.
1. Différenciation
4.49. L’accord de Paris différencie les responsabilités des États149. Il prévoit que l’accord « sera appliqué » pour refléter les principes de l’équité et des responsabilités communes mais différenciées150.
4.50. Les obligations générales énoncées dans l’accord de Paris sont assorties de la reconnaissance de ce que les États ont des responsabilités communes mais différenciées. Nombre de dispositions de l’accord reconnaissent cette différenciation des responsabilités. Pour atteindre l’objectif de l’accord, les États parties doivent tenir compte des « différentes situations
146 Rapport de la conférence des parties sur sa treizième session (tel qu’amendé), 14 mars 2008, doc. FCCC/CP/2007/6/Add.1, p. 3 ; voir aussi CCNUCC, art. 3, par. 3 et 5.
147 Groupe de travail spécial de la plate-forme de Durban pour une action renforcée sur la huitième partie de sa deuxième session, 25 février 2015, doc. FCCC/ADP/2015/1, p. 6 (texte de négociation, C. Général/objectif, option 3) (les italiques sont de nous).
148 ADP, projet d’accord et projet de décision sur les axes de travail 1 et 2 du groupe de travail spécial de la plate-forme de Durban pour une action renforcée, ADP, 2015.11. Note informelle, 6 novembre 2015, p. 3 (art. 2, option 1, par. 1).
149 Voir, par exemple, accord de Paris, préambule, troisième alinéa, art. 2, par. 2, art. 4, par. 3, et art. 4, par. 19.
150 Ibid., art. 2, par. 2.
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nationales »
151, des « besoins spécifiques et [de] la situation particulière des pays en développement Parties »152, ainsi que des « besoins spécifiques et de la situation particulière des pays les moins avancés (PMA) »153.
4.51. L’accord de Paris précise également ce que devraient faire les États qui se sont industrialisés précocement. Il prévoit que les pays développés parties « devraient continuer de montrer la voie en assumant des objectifs de réduction des émissions en chiffres absolus à l’échelle de l’économie » dans leurs CDN, comme indiqué ci-dessous154. Les pays en développement parties, quant à eux, sont « encouragés à passer progressivement » à ces objectifs155.
2. Développement durable et élimination de la pauvreté
4.52. Les États parties reconnaissent dans l’accord qu’il convient de tenir dûment compte du droit au développement dans la lutte contre les changements climatiques156. L’accord de Paris souligne l’importance de répondre aux besoins spécifiques et aux circonstances uniques de « ceux qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques »157, et « que l’action et la riposte face aux changements climatiques et les effets des changements climatiques sont intrinsèquement liés à un accès équitable au développement durable et à l’élimination de la pauvreté »158.
4.53. Les parties se sont donc engagées à réduire les émissions « dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté »159. La mise en oeuvre de l’accord devrait prendre en compte les préoccupations des parties « dont l’économie est particulièrement touchée par les effets des mesures de riposte, en particulier les pays en développement Parties »160. Les mesures d’adaptation au climat doivent être prises « en vue de contribuer au développement durable »161.
4.54. L’article 7 souligne également l’importance de la transparence et de la participation des groupes et communautés vulnérables à l’élaboration des politiques d’adaptation, « en vue d’intégrer l’adaptation dans les politiques et les mesures socio-économiques et environnementales pertinentes »162.
151 Accord de Paris, préambule, quatrième alinéa, art. 2, par. 2, et art. 4, par. 3.
152 Ibid., préambule, cinquième alinéa.
153 Ibid., sixième alinéa.
154 Ibid., art. 4, par. 4.
155 Ibid.
156 Ibid., préambule.
157 Ibid., cinquième alinéa.
158 Ibid., huitième alinéa.
159 Ibid., art. 4, par. 1.
160 Ibid., par. 15.
161 Ibid., art. 7, par. 1.
162 Ibid., par. 5.
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4.55. Compte tenu de ces principes, l’accord de Paris offre une certaine souplesse à chaque État pour concevoir sa propre transition juste dans la poursuite d’un objectif commun163. Une transition juste exige que le passage à une énergie propre se déroule en consultation avec les producteurs et les travailleurs concernés, et de laisser aux communautés touchées par la transition le temps de procéder à des ajustements économiques. Le « trilemme » de la sécurité énergétique, de l’équité (accessibilité et coût abordable) et de la durabilité joue un rôle central dans la transition bas carbone.
3. Objectifs
4.56. Plutôt que de fixer des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre comme le protocole de Kyoto, l’accord de Paris donne toute latitude aux États pour déterminer et mettre en oeuvre leur propre approche.
4.57. Dans son article 2, l’accord énonce l’objectif de renforcer la réponse mondiale à la menace des changements climatiques,
« notamment en … contenant l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5°C par rapport aux niveaux préindustriels, étant entendu que cela réduirait sensiblement les risques et les effets des changements climatiques »164.
4.58. L’article 2 indique clairement que l’objectif de limiter l’augmentation de la température mondiale ne crée pas pour les États d’obligation d’agir ou de s’abstenir de prendre des mesures particulières. Il ne peut pas non plus être interprété comme imposant une obligation de résultat pour atteindre les objectifs en matière de réduction de la température.
4.59. L’article 2 dispose que l’accord « vise » à renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques « notamment » en contenant l’augmentation de la température moyenne mondiale aux objectifs spécifiés. L’utilisation du terme « vise » indique qu’il s’agit d’un objectif incitatif.
4.60. La nature incitative des objectifs de température énoncés dans l’accord de Paris est encore plus évidente pour celui de 1,5°C, puisqu’il est indiqué qu’il convient de « poursuiv[re] l’action menée » pour limiter l’augmentation de la température à 1,5°C par rapport aux niveaux préindustriels.
4.61. Pour guider les parties vers la réalisation de ces objectifs de température, l’accord de Paris encourage les mesures d’atténuation et d’adaptation.
4.62. Les mesures d’atténuation sont encouragées à l’article 4, bien qu’aucune obligation ne soit imposée à cet égard. De fait, l’article 4 comporte une précision importante : les parties « cherchent » à parvenir au plafonnement mondial des émissions de gaz à effet de serre dans les
163 Voir projet de décision -/CMA.5, résultats du premier bilan mondial, 13 décembre 2023, doc. FCCC/PA/CMA/2023/L.17, par. 10, 28, al. h), 42, 140, 151 et 152.
164 Accord de Paris, art. 2, par. 1, al. a).
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meilleurs délais. Reflétant le principe des responsabilités communes mais différenciées, les parties reconnaissent également que « le plafonnement prendra davantage de temps pour les pays en développement Parties »
165. En outre, l’objectif énoncé au paragraphe 1 de l’article 4 doit être atteint « sur la base de l’équité, et dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté »166.
4.63. L’accord de Paris souligne également l’importance d’améliorer la capacité d’adaptation et de renforcer la résilience, en particulier dans les pays vulnérables. Il définit trois actions globales que les parties doivent entreprendre dans le cadre de leurs efforts d’adaptation : i) intensifier la coopération ; ii) entreprendre des processus de planification de l’adaptation et mettre en oeuvre des mesures ; et iii) préparer et soumettre des communications relatives aux efforts d’adaptation. Le paragraphe 13 de l’article 7 dispose qu’un « appui international renforcé est fourni en permanence » aux parties non visées à l’annexe I pour la mise en oeuvre des efforts d’adaptation167. Comme indiqué au chapitre 2 ci-dessus, le Royaume est particulièrement vulnérable aux changements climatiques et déploie des efforts d’adaptation et d’atténuation des changements climatiques, notamment par des actions multilatérales, régionales et nationales.
4. Contributions déterminées au niveau national
4.64. L’accord de Paris établit un processus dans le cadre duquel chaque État prépare et communique des CDN successives pour faire avancer son objectif168. Les CDN constituent le principal instrument pour réaliser les ambitions à long terme de l’accord. Grâce à leurs CDN, les parties sont en mesure d’autodifférencier leurs efforts en matière d’action climatique et disposent de la souplesse nécessaire pour décider du type et de la portée de leurs contributions169.
4.65. Chaque partie « communique » une CDN « tous les cinq ans »170. Bien qu’elles ne soient pas juridiquement tenues d’atteindre leurs CDN, les parties ont l’obligation juridique d’exposer clairement leurs engagements et de rendre compte des progrès accomplis dans la réalisation de celles-ci171.
4.66. Les CDN sont établies sur la base d’une autodifférenciation. Autrement dit, les parties doivent justifier leur contribution comme étant « équitable et ambitieuse »172 et « devraient s’employer à formuler et communiquer des stratégies à long terme de développement à faible émission de gaz à effet de serre, en gardant à l’esprit l’article 2 », compte tenu des responsabilités communes, mais différenciées173. Cela signifie également que « [l]es Parties tiennent compte, dans la mise en oeuvre du présent Accord, des préoccupations des Parties dont l’économie est
165 Accord de Paris, art. 4, par. 1.
166 Ibid.
167 Ibid., art. 7, par. 13.
168 Ibid., art. 4, par. 2.
169 Ibid., art. 3.
170 Ibid., art. 4, par. 9.
171 Ibid., art. 4, par. 8, et art. 13, par. 7.
172 Ibid., art. 2 ; décision 1/CP.21, adoption de l’accord de Paris, 29 janvier 2016, doc. FCCC/CP/2015/10/Add.1, par. 51.
173 Accord de Paris, art. 4, par. 19.
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particulièrement touchée par les effets des mesures de riposte, en particulier les pays en développement Parties »
174.
4.67. Ainsi, l’accord de Paris exige des États parties qu’ils identifient et publient des CDN ambitieuses au regard de leur situation nationale. C’est par le biais d’une CDN qu’un État précise dans quelle mesure il peut prévenir, réduire et contrôler ses propres émissions de gaz à effet de serre. C’est en effet dans la CDN qu’un État définit son ambition de réduire les émissions de gaz à effet de serre qui se produisent à l’intérieur de ses propres frontières, en fonction de sa situation nationale. Comme cela a aussi été soigneusement négocié, les États sont tenus de « viser » à atteindre les objectifs de leurs CDN par le biais de mesures nationales175. Ils ne sont pas juridiquement tenus d’atteindre les buts ou résultats fixés dans leurs CDN.
4.68. Les États parties n’ont cependant pas accepté d’être liés par des obligations régissant le contenu ou la mise en oeuvre de leurs CDN. À cet égard, ils continuent de bénéficier d’une souplesse et d’un pouvoir discrétionnaire. L’historique des négociations de l’accord de Paris montre que les États ont rejeté un texte antérieur qui visait à réglementer plus strictement le contenu des CDN, notamment en prescrivant une liste de critères spécifiques sur lesquels elles seraient fondées176. La quasi-totalité des parties a soumis des CDN.
4.69. La transition vers l’approche déterminée à l’échelle nationale de l’accord de Paris en ce qui concerne les CDN souligne la fonctionnalité de la CCNUCC en tant que convention-cadre, offrant aux parties la souplesse nécessaire pour adapter leurs stratégies en matière d’action climatique au fil du temps conformément au développement durable.
4.70. Ni les traités, ni les orientations fixées par la COP, ni les méthodes prescrites par le GIEC n’exigent des États parties qu’ils tiennent compte des émissions du champ d’application 3 dans leurs inventaires nationaux d’émissions anthropiques ou dans leur CDN. En effet, selon les lignes directrices 2006 du GIEC pour les inventaires nationaux de gaz à effet de serre (révisées en 2019), « [l]es inventaires nationaux comprennent les émissions et les absorptions de gaz à effet de serre qui ont lieu sur le territoire national et dans les zones au large des côtes qui sont du ressort du pays ».
5. Établissement de rapports
4.71. Conformément à leurs obligations d’adopter des CDN et au cadre de coopération établi par l’accord de Paris, toutes les parties doivent rendre compte des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs fixés dans leurs CDN177. Les parties visées à l’annexe I ont l’obligation supplémentaire de rendre compte de leur « appui fourni, sous la forme de ressources financières, d’un transfert de technologies et d’un renforcement des capacités, aux pays en développement Parties au titre des articles 9, 10 et 11 »178.
174 Ibid. art. 4, par. 15.
175 Ibid., par. 2.
176 Groupe de travail spécial de la plate-forme de Durban pour une action renforcée, texte de négociation, deuxième session, huitième partie, 25 février 2015, doc. FCCC/ADP/2015/1, p. 13.
177 Accord de Paris, art. 13, par. 7.
178 Ibid., par. 9.
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6. Mesures de riposte
4.72. Comme la CCNUCC, l’accord de Paris reconnaît que les États peuvent être touchés non seulement par les changements climatiques, mais aussi par les répercussions des mesures prises en réponse à ces derniers. L’accord de Paris souligne ainsi que les réponses aux changements climatiques et l’accès équitable au développement durable et à l’élimination de la pauvreté sont « intrinsèquement liés » et reconnaît la « priorité fondamentale » de préserver la sécurité alimentaire et de venir à bout de la faim179. En outre, il indique que les parties ont pris en compte la question de la « transition juste pour la population active et de la création d’emplois décents et de qualité conformément aux priorités de développement définies au niveau national »180.
7. Financement et moyens de mise en oeuvre
4.73. L’accord de Paris aborde la question du financement et des moyens de mise en oeuvre en établissant des mécanismes pour mobiliser des ressources financières, faciliter le transfert de technologies et améliorer le renforcement des capacités pour soutenir l’action climatique dans les pays en développement181. Aux termes du paragraphe 4 de l’article 9, « [l]a fourniture de ressources financières accrues devrait viser à parvenir à un équilibre entre l’adaptation et l’atténuation, en tenant compte des stratégies impulsées par les pays et des priorités et besoins des pays en développement Parties ». Les dispositions relatives au financement et aux moyens de mise en oeuvre soulignent une fois encore la différenciation qui existe dans le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques, puisque l’accord de Paris fait référence au financement de l’action climatique dans le contexte des besoins, des priorités et des stratégies nationales des parties non visées à l’annexe I, et que seules les parties visées à l’annexe I sont tenues de fournir un financement. Cela est encore renforcé par le fait que l’accord de Paris reflète les notions de différenciation et de responsabilités communes mais différenciées en faisant référence au financement climatique dans le contexte des besoins, des priorités et des stratégies nationales des Parties non visées à l’annexe I.
4.74. Les pays développés parties « fournissent des ressources financières pour venir en aide aux pays en développement Parties aux fins tant de l’atténuation que de l’adaptation »182. Cependant, d’autres pays sont également autorisés  et même « invités »  à fournir un tel financement : « [l]es autres Parties sont invitées à fournir ou à continuer de fournir ce type d’appui à titre volontaire »183.
4.75. Les parties visées à l’annexe I sont tenues de communiquer leurs contributions financières : elles « communiquent tous les deux ans des informations quantitatives et qualitatives à caractère indicatif »184 concernant leurs efforts de financement de la lutte contre les changements climatiques, y compris les montants prévus des ressources financières publiques à accorder aux pays en développement parties. Le bilan mondial « prendra » en compte les informations financières communiquées185.
179 Ibid., préambule, huitième et neuvième alinéas.
180 Ibid., par. 10.
181 Ibid., art. 9-11.
182 Ibid., art. 9, par. 1.
183 Ibid., par. 2.
184 Ibid., par. 5. Dans le cadre de ces efforts, les pays développés parties sont également tenus de fournir tous les deux ans « des informations transparentes et cohérentes sur l’appui fourni aux pays en développement Parties », conformément aux modalités, procédures et lignes directrices qui seront adoptées par la COP agissant comme réunion des parties à l’accord de Paris lors de sa première session. Voir ibid., art. 9, par. 7, et art. 13, par. 13.
185 Ibid., art. 9, par. 6.
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C. L’accord de Paris contient des mécanismes de mise en oeuvre, de conformité, et de pertes et préjudices
1. Conformité
4.76. L’accord de Paris établit un cadre de transparence qui permet de suivre les progrès réalisés par les parties dans la mise en oeuvre de leurs CDN et de leurs mesures d’adaptation186. Ce mécanisme prévoit que les progrès des parties sont soumis à un examen technique par des experts et que celles-ci participent à un examen des progrès pour évaluer la mise en oeuvre et la réalisation de leur contribution déterminée à l’échelle nationale187. Dans le cadre de cet examen sont définis des domaines d’amélioration pour la partie concernée188.
4.77. L’article 14 prévoit également que la COP fera « périodiquement le bilan de la mise en oeuvre [de l’accord de Paris] afin d’évaluer les progrès collectifs accomplis dans la réalisation de l’objet [de l’accord] et de ses buts à long terme »189.
2. Mécanisme de conformité
4.78. L’article 15 de l’accord de Paris établit un mécanisme pour « faciliter la mise en oeuvre et promouvoir le respect » de cet instrument. Le mécanisme « est constitué d’un comité d’experts et axé sur la facilitation, et fonctionne d’une manière qui est transparente, non accusatoire et non punitive ». Le Comité « accorde une attention particulière à la situation et aux capacités nationales respectives des Parties »190.
4.79. Il s’agit d’une procédure « non accusatoire » et « non punitive », destinée à faciliter et à promouvoir le respect de l’accord. La référence expresse aux « capacités et situations nationales » renforce cette conclusion.
3. Règlement des différends
4.80. L’article 24 de l’accord de Paris, par référence à l’article 14 de la CCNUCC, comprend un mécanisme de règlement des différends prévoyant la négociation, la conciliation ou un règlement arbitral ou judiciaire. En cas de différend entre les États parties concernant l’interprétation ou l’application de l’un des traités sur les changements climatiques, et si ce différend ne peut être réglé par la négociation ou la conciliation, il est prévu qu’il le soit par la Cour ou par une procédure d’arbitrage. La compétence reste toutefois subordonnée à l’acceptation expresse de l’État concerné en vertu de l’article 14 de la CCNUCC.
4. Pertes et préjudices
4.81. Les efforts déployés dans le cadre du régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques pour traiter les « pertes et préjudices », c’est-à-dire les dommages causés par les effets néfastes des changements climatiques ou les vulnérabilités à cet égard en fonction de
186 Accord de Paris, art. 13, par. 5.
187 Ibid., par. 11.
188 Ibid.
189 Ibid., art. 14, par. 1.
190 Ibid., art. 15.
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la situation géographique et du niveau de développement, ont débuté en 2010. C’est à cette date que les parties à la CCNUCC ont mis en oeuvre un programme visant à prendre en compte les pertes et les préjudices liés aux changements climatiques, ainsi que les répercussions sur les pays particulièrement vulnérables aux événements physiques catastrophiques causés par ces changements
191.
4.82. En 2013, les parties ont mis en place un mécanisme international relatif aux pertes et préjudices liés aux incidences des changements climatiques (ci-après, le « mécanisme international de Varsovie »). La décision portant établissement de ce mécanisme indique que les fonctions de celui-ci comprennent entre autres i) l’amélioration de la connaissance et de la compréhension des pertes et préjudices ; ii) la consolidation du dialogue entre les parties sur les pertes et préjudices ; et iii) la promotion de l’action et de l’appui à fournir, notamment en matière de financement, de technologie et de renforcement des capacités afin de remédier aux pertes et préjudices en fournissant un appui technique, des informations et en facilitant l’amélioration de l’appui192.
4.83. L’accord de Paris traite également des pertes et préjudices, prévoyant en son article 8 que le mécanisme international de Varsovie est soumis à l’autorité et à l’orientation de la conférence des parties agissant comme réunion des parties à l’accord, « et peut être amélioré et renforcé », conformément aux décisions de cet organe193. La décision portant adoption de l’accord de Paris indique explicitement que l’article 8 ne détermine pas la responsabilité ou l’indemnisation194.
4.84. Reconnaissant la nature complexe et la répartition asymétrique des devoirs de protection du système climatique, les parties continuent de traiter les pertes et préjudices en facilitant l’accès au financement, en améliorant la coordination et la supervision et en renforçant les connaissances, notamment par la technologie et le renforcement des capacités195.
4.85. Lors de la vingt-septième session de la COP en novembre 2022, les États parties sont convenus de créer un nouveau fonds pour les pertes et préjudices (ci-après, le « fonds ») « pour aider les pays en développement qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques à faire face aux pertes et préjudices économiques et autres liés à ces effets »196. Les
191 Les accords de Cancún en 2010 ont énuméré des exemples de pertes et de préjudices : « l’élévation du niveau des mers, la hausse des températures, l’acidification des océans, le retrait des glaciers et les effets connexes, la salinisation, la dégradation des terres et des forêts, la diminution de la diversité biologique et la désertification ». COP 16, décision 1/CP.16, 15 mars 2011, par. 25.
192 Rapport de la conférence des parties sur sa dix-neuvième session (COP 19), 31 janvier 2014, doc. FCCC/CP/2013/10/Add.1, par. 5-7.
193 Accord de Paris, art. 8, par. 2.
194 Décision 1/CP.21 en date du 29 janvier 2016 intitulée « Adoption de l’accord de Paris », doc. FCCC/CP/2015/10/Add.1, par. 51.
195 Ibid., par. 47 (décision de maintien du Mécanisme international de Varsovie relatif aux pertes et préjudices liés aux incidences des changements climatiques) ; décision 3/CP.18, adoption de l’accord de Paris, 28 février 2013, doc. FCCC/CP/2015/10/Add.1, par. 51 (Démarches permettant de remédier aux pertes et préjudices liés aux incidences des changements climatiques dans les pays en développement qui sont particulièrement exposés aux effets néfastes de ces changements en vue de renforcer les capacités d’adaptation) ; décision 2/CP.19, adoption de l’accord de Paris, 31 janvier 2014, doc. FCCC/CP/2013/10/Add.1 (Mécanisme international de Varsovie relatif aux pertes et préjudices liés aux incidences des changements climatiques).
196 Décision 2/CP.27 de la CCNUCC, 17 mars 2023, doc. FCCC/CP/2022/10/Add.1, p. 12, par. 1.
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parties ont également créé un comité de transition « sur la mise en place des nouvelles modalités de financement », notamment en recensant les sources de financement
197.
4.86. Le 4 novembre 2023, le Comité de transition a formalisé ses recommandations concernant l’organisation du fonds ainsi que l’instrument de base régissant celui-ci, et a recommandé la création d’un conseil de 26 membres doté de la personnalité juridique et d’un secrétariat198. Le Comité a également recommandé que la Banque mondiale soit l’administrateur intérimaire du fonds et qu’elle en administre les actifs199. L’instrument de base indique que le fonds pourra recevoir des contributions d’entités publiques et privées, y compris « de sources innovantes, selon qu’il convient » et précise que le conseil « élabore pour le Fonds une stratégie et un plan de collecte de fonds et de mobilisation des ressources à long terme, afin d’orienter la mobilisation de ressources financières nouvelles, additionnelles, prévisibles et adéquates provenant de toutes les sources de financement »200. L’instrument de base a également établi des facteurs à utiliser pour l’allocation des ressources du fonds, y compris un « pourcentage plancher pour les fonds affectés aux pays les moins avancés et aux petits États insulaires en développement »201. Les recommandations du Comité de transition, qui ont été adoptées par les parties lors de la COP 28, ont rappelé qu’il était entendu que la décision portant création du fonds et des modalités de financement n’avait pas trait à la responsabilité ou à l’indemnisation202.
4.87. Lors de la COP 28 en novembre/décembre 2023, les parties ont adopté les recommandations du Comité de transition, qui comprennent des dispositions relatives à un mécanisme permettant de rendre le fonds opérationnel203. En adoptant les recommandations du comité, elles ont « exhort[é] les pays développés parties à continuer de soutenir les activités visant à remédier aux pertes et aux préjudices et encourag[é] les autres Parties à les soutenir ou à continuer de les soutenir, sur une base volontaire » et « invit[é] les pays développés parties à continuer de prendre l’initiative de verser des ressources financières pour commencer à rendre le Fonds opérationnel ».
4.88. Au 13 décembre 2023, lors de la COP 28, les promesses de dons au fonds s’élevaient à 792 millions de dollars des États-Unis204.
4.89. La création du fonds pour les pertes et préjudices témoigne d’un consensus sur la réponse à apporter aux besoins des parties non visées à l’annexe I qui subissent les effets néfastes des changements climatiques. Elle constitue également une reconnaissance par les États de l’existence d’un moyen, dans le cadre du régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques, de soutenir les parties non visées à l’annexe I qui sont les plus vulnérables aux effets néfastes des
197 Ibid., par. 4.
198 Proposal of the Fifth Meeting of the Transitional Committee on the Operationalization of the New Funding Arrangements for Responding to Loss and Damage and the Fund Established in Paragraph 3 of Decisions 2/CP.27 and 2/CMA.4 (TC5/2023/4/Rev.2), 4 Nov. 2024, par. 2-3, 7, 15, Annex I, par. 21.
199 Ibid., par. 15 et 35.
200 Ibid., Annex I, par. 55.
201 Ibid., par. 59.
202 Ibid., p. 1.
203 Ibid., par. 1-2 et 27.
204 Projet de décision -/CMA.5, résultats du premier bilan mondial, 13 décembre 2023, doc. FCCC/PA/CMA/ 2023/L.17, par. 79.
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changements climatiques en raison de leur situation géographique et de leur niveau de développement.
V. AUTRES NORMES INTERNATIONALES DONT LA COUR A ÉTÉ INVITÉE À TENIR COMPTE
4.90. Comme le montrent les sections précédentes, les obligations de droit international des États en matière de changements climatiques sont énoncées dans le régime conventionnel spécialisé. Ces obligations ne sont pas modifiées ou remplacées par d’autres sources de droit.
4.91. Certaines questions relatives aux gaz à effet de serre sont traduites en termes opérationnels dans d’autres régimes conventionnels. Compte tenu du caractère unique des sujets couverts par ces traités, les États ont exprimé l’intention de coopérer et effectivement géré ces régimes juridiques séparément :
 L’incidence de certaines substances appauvrissant la couche d’ozone est traitée dans la convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone de 1985, le protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone de 1987 et l’amendement de Kigali au protocole de Montréal (le « régime de l’ozone »). Ces instruments établissent des exigences juridiques internationales et prévoient des réductions de la production de substances qui appauvrissent la couche d’ozone. Étant donné que certaines substances de ce type sont également de puissants gaz à effet de serre, le régime de l’ozone a contribué à atténuer les changements climatiques. De fait, l’amendement de Kigali de 2016 a des retombées positives en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant des émissions de ces substances qui appauvrissent la couche d’ozone205. Ce nonobstant, le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques et le régime de l’ozone prévoient tous deux que le second n’est pas destiné à traiter les effets sur le climat des substances réglementées, qui le sont dans le cadre du premier206.
 D’autres régimes spécifiques traitent des émissions de gaz à effet de serre par secteur. Il s’agit notamment :
 des émissions des aéronefs, qui sont réglementées par l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI). Dans le cadre de la convention de Chicago, l’OACI a adopté des dispositions visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre de l’aviation civile internationale, notamment des normes d’efficacité énergétique (volume III) et le régime de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale (CORSIA) (volume IV) ;
 des émissions provenant du transport maritime, qui sont réglementées par l’Organisation maritime internationale (OMI). Le mandat de l’OMI s’étend, entre autres, à la prévention de la
205 UN Environment Program, The Montreal Protocol, Phase down of HFCs — the Kigali Amendment, accessible à l’adresse suivante : https://www.unep.org/ozonaction/who-we-are/about-montreal-protocol#:~:text=The%20Parties% 20to%20the%20Montreal,cent%20by%20the%20late%202040s (dernière consultation le 19 janvier 2024).
206 CCNUCC, art. 4, par. 1, al. a)
« Toutes les Parties, tenant compte de leurs responsabilités communes mais différenciées et de la spécificité de leurs priorités nationales et régionales de développement, de leurs objectifs et de leur situation : a) Établissent, mettent à jour périodiquement, publient et mettent à la disposition de la Conférence des Parties, conformément à l’art. 12, des inventaires nationaux des émissions anthropiques par leurs sources et de l’absorption par leurs puits de tous les gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal. » ;
voir aussi CCNUCC, art. 4, par. 1, al. b)-j). L’article III de l’amendement de Kigali prévoit que celui-ci n’exclut pas les hydrofluorocarbures des engagements prévus aux articles 4 (Engagements) et 12 (Communication d’informations concernant l’application) de la CCNUCC, et aux articles 2, 5, 7 et 10 du protocole de Kyoto.
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pollution marine et atmosphérique par les navires207. Comme l’a confirmé le protocole de Kyoto, les parties visées à l’annexe I sont convenues de poursuivre la réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant du transport maritime par l’intermédiaire de l’OMI208.
4.92. Le droit de la mer, constitué à la fois de traités multilatéraux et de normes de droit international coutumier, comprend un certain nombre de règles concernant la protection et la préservation de l’environnement marin. Cependant, la CNUDM ne contient aucune référence expresse aux changements climatiques ou aux émissions de gaz à effet de serre. Sa partie XII traite en termes généraux de l’obligation des États de protéger et de préserver le milieu marin209, mais réserve aussi expressément le droit souverain des États « d’exploiter leurs ressources naturelles selon leur politique en matière d’environnement et conformément à leur obligation de protéger et de préserver le milieu marin »210.
4.93. La partie XII de la CNUDM est avant tout un accord-cadre, comme c’est souvent le cas en matière de droit international de l’environnement. Elle prévoit que les États prennent à l’avenir des « règles » et des « normes » plus spécifiques pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution211. Ces dispositions ultérieures régiront donc la mise en oeuvre de l’obligation des États de prévenir, réduire et maîtriser des types spécifiques de pollution. Dans le domaine des changements climatiques, il s’agit du régime conventionnel spécialisé composé de la CCNUCC, du protocole de Kyoto et de l’accord de Paris.
4.94. Le cadre général que constitue la partie XII de la CNUDM n’est pas destiné à supplanter ou à modifier les droits et obligations plus détaillés énoncés dans ces conventions internationales ou régionales spécifiques. Dans le même ordre d’idées, le paragraphe 1 de l’article 237 de la CNUDM indique que « [l]a … partie [XII] n’affecte pas les obligations particulières qui incombent aux États en vertu de conventions et d’accords spécifiques … qui peuvent être conclus en application des principes généraux énoncés dans la convention ». De même, le paragraphe 2 de l’article 311 dispose que « [l]a convention ne modifie en rien les droits et obligations des États parties qui découlent d’autres traités compatibles avec elle, et qui ne portent atteinte ni à la jouissance par les autres États parties des droits qu’ils tiennent de la convention, ni à l’exécution de leurs obligations découlant de celle-ci »212.
4.95. Le Royaume rappelle que les dispositions pertinentes de la CNUDM doivent être interprétées conformément au régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques, qui constitue la lex specialis en la matière et en ce qui concerne les émissions de gaz à effet de serre. Ni la CNUDM ni ses accords de mise en oeuvre ne constituent une base juridique pour imposer aux États des obligations dans ce domaine qui vont au-delà des obligations que ces derniers ont déjà acceptées dans le cadre du régime conventionnel spécialisé ou sont incompatibles avec celles-ci. Aux fins présentes, le Royaume se réfère à l’exposé oral qu’il a fait devant le Tribunal international du droit
207 Convention de l’Organisation maritime internationale, art. 1er, al. a).
208 Protocole de Kyoto, art. 2, par. 2
« Les Parties visées à l’annexe I cherchent à limiter ou réduire les émissions de gaz à effet de serre non réglementés par le Protocole de Montréal provenant des combustibles de soute utilisés dans les transports aériens et maritimes, en passant par l’intermédiaire de l’Organisation de l’aviation civile internationale et de l’Organisation maritime internationale, respectivement. »
209 CNUDM (dossier n°45), art. 192 et 194.
210 Ibid., art. 193.
211 Ibid., art. 207 et 212.
212 Ibid., art. 311.
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de la mer le 13 septembre 2023
213. Il se réserve le droit, le moment venu, de commenter l’avis consultatif qui sera rendu par cette juridiction.
4.96. Le Royaume est partie à de nombreux régimes et traités environnementaux spécialisés (mentionnés dans le préambule de la demande d’avis consultatif soumise à la Cour) qui ont été ratifiés par presque tous les États. Ces régimes ou traités sont antérieurs à la CCNUCC et à l’accord de Paris et visent à réglementer, à l’échelle internationale, les efforts des États parties pour prévenir ou réduire d’autres formes spécifiques de dommages environnementaux, et non les changements climatiques214.
4.97. Dans sa demande, l’Assemblée générale se réfère à certains traités internationaux relatifs aux droits de l’homme. Outre le fait que ces instruments ne lient pas les États qui n’y sont pas parties, ils ne traitent tout simplement pas des obligations des États en droit international d’assurer la protection du système climatique contre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre. Aucune interprétation des traités relatifs aux droits de l’homme par les comités créés en vertu de ces instruments ou leurs rapporteurs ne saurait imposer des obligations relatives aux changements climatiques au-delà de celles qui ont été soigneusement négociées et acceptées par les États dans le cadre du régime conventionnel juridiquement contraignant en la matière. Les décisions des juridictions nationales ou régionales ne peuvent pas non plus récrire ou annuler le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques universellement accepté.
4.98. Aussi importants soient-ils, même si les traités relatifs aux droits de l’homme pourraient en principe l’emporter sur la lex specialis en matière de changements climatiques (ce qui n’est pas le cas), d’autres raisons font qu’il n’en est rien. Les principaux traités relatifs aux droits de l’homme ne sont pas universels. De nombreux États215, dont au moins douze petits États insulaires216, ne sont parties ni au Pacte international relatif aux droits civils et politiques (174 parties) ni au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (172 parties). Cela contraste avec la quasi-universalité de la CCNUCC (198 parties) et de l’accord de Paris (195 parties).
4.99. Enfin, étant donné que l’Assemblée générale demande à la Cour d’avoir « égard en particulier » à différents principes, elle n’avance pas que ceux-ci relèvent du droit international coutumier dans le contexte des changements climatiques. Tel ne pourrait d’ailleurs pas être le cas. Au regard du droit international actuel, la meilleure preuve d’une pratique générale des États et d’une opinio juris est fournie par l’adoption et la mise en oeuvre du régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques.
213 Demande d’avis consultatif soumise par la Commission des petits États insulaires sur le changement climatique et le droit international, exposé oral du Royaume d’Arabie saoudite au TIDM (ITLOS/PV.23/C31/5), 13 septembre 2023.
214 Convention sur la diversité biologique du 5 juin 1992, RTNU, vol. 1760, p. 79 ; convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique, du 14 octobre 1993, RTNU, vol. 1954, p. 3.
215 Par exemple, la Malaisie, Singapour, les Émirats arabes unis et le Royaume ne sont parties ni au Pacte international relatif aux droits civils et politiques ni au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. La Chine n’est pas partie au Pacte international relatif aux droits civils et politiques et les États-Unis d’Amérique ne sont pas parties au Pacte international relatif aux droits civils et politiques.
216 Les petits États insulaires suivants au moins ne sont parties ni au Pacte international relatif aux droits civils et politiques ni au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels : Comores, Îles Cook, Kiribati, Micronésie, Nauru, Nioué, Palaos, Saint-Kitts-et-Nevis, Sainte-Lucie et Tuvalu. En outre, les Îles Salomon ne sont pas parties au Pacte international relatif aux droits civils et politiques et Vanuatu n’est pas partie au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.
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VI. CONCLUSION
4.100. Comme cela a été exposé dans le présent chapitre, le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques, universellement accepté, définit de manière exhaustive le droit international applicable aux émissions de gaz à effet de serre et aux changements climatiques.
4.101. Un principe important du régime conventionnel spécialisé, pertinent pour la réponse aux questions posées à la Cour, est celui des responsabilités communes mais différenciées. Ce principe est la reconnaissance de ce que certains États qui ont connu une industrialisation précoce et qui, historiquement, ont produit d’importantes émissions de gaz à effet de serre sur leur territoire, inclus dans l’annexe I de la CCNUCC, ont des responsabilités accrues en matière de protection du système climatique. Il constitue une pierre angulaire du régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques, dont l’application doit garantir une différenciation sur cette base.
4.102. Si l’action climatique est importante, d’autres éléments du développement durable revêtent cependant aussi une importance vitale et urgente. Bien que l’atténuation des changements climatiques puisse limiter certains effets dommageables de la pauvreté, il est impératif de reconnaître que certaines mesures mises en oeuvre pour atteindre les objectifs climatiques pourraient involontairement entraver l’objectif d’élimination de la pauvreté. Comme l’ont relevé les parties lors de la COP 28, « la transition mondiale vers un développement à faibles émissions et résilient face aux changements climatiques est … un défi au regard des impératifs du développement durable, de la croissance économique et de l’élimination de la pauvreté »217.
4.103. Par exemple, des pénuries d’énergie résultant de mesures extrêmes de lutte contre les changements climatiques retarderaient considérablement l’élimination de la pauvreté et nuiraient à la croissance économique. De fait, la réduction des investissements dans la production responsable ou la diminution brutale de l’utilisation du pétrole pourrait entraîner un grave choc économique. L’histoire récente montre d’ailleurs que les pénuries de pétrole ou de gaz et les hausses de prix qui les accompagnent en raison d’une guerre ou d’une instabilité géopolitique peuvent causer des dommages économiques considérables.
4.104. Le régime conventionnel spécialisé tient compte de la complexité de ces relations réciproques, en soulignant la nécessité de trouver un équilibre entre les objectifs climatiques et les objectifs plus larges du développement durable, y compris l’élimination de la pauvreté.
4.105. Le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques établit en outre un mécanisme de conformité et de mise en oeuvre de nature facilitatrice et coopérative, adapté au caractère spécifique des obligations et des engagements des États qu’il énonce. Il traite également des pertes et des préjudices, ainsi que de la manière dont les États qui sont lésés ou spécialement atteints par les effets néfastes des changements climatiques en raison de leur situation géographique et de leur niveau de développement, ou qui sont particulièrement vulnérables à ces changements, peuvent bénéficier d’un soutien financier.
217 Projet de décision -/CMA.5, résultats du premier bilan mondial, 13 décembre 2023, doc. FCCC/PA/CMA/ 2023/L.17, par. 150.
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4.106. L’accord de Paris impose à tous les États parties d’établir et de communiquer des CDN, qui sont devenues le principal instrument pour réaliser les ambitions du régime conventionnel. Les États disposent d’une certaine souplesse pour décider du type et de la portée de leurs contributions.
4.107. À cet égard, le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques n’énonce pas les mesures spécifiques que les pays qui ne sont pas visés à l’annexe I de la CCNUCC doivent mettre en oeuvre à l’échelle nationale afin d’atteindre ses objectifs ; ces mesures sont laissées à l’appréciation des gouvernements de ces États.
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CHAPITRE 5 QUESTION A) : LES OBLIGATIONS DES ÉTATS DE PROTÉGER LE SYSTÈME CLIMATIQUE DES GAZ À EFFET DE SERRE D’ORIGINE ANTHROPIQUE
5.1. Ce chapitre traite de la question a), qui se lit comme suit :
« Quelles sont, en droit international, les obligations qui incombent aux États en ce qui concerne la protection du système climatique et d’autres composantes de l’environnement contre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre pour les États et pour les générations présentes et futures ? »
5.2. Comme indiqué au chapitre 4, les obligations spécifiques relatives aux changements climatiques sont énoncées dans le régime conventionnel spécialisé, qui se compose actuellement de la CCNUCC et des décisions et accords adoptés dans le cadre de celle-ci, y compris le protocole de Kyoto et l’accord de Paris. Ce régime a été soigneusement négocié par les États, à la lumière d’un certain nombre de facteurs, notamment leur situation particulière, leur histoire, leur niveau de développement économique et leur besoin de solutions innovantes.
5.3. Le régime spécialisé a été soigneusement élaboré pour tenir compte, entre autres : i) de la portée et des répercussions des émissions historiques depuis la révolution industrielle ; ii) des avantages asymétriques dont ont bénéficié certains États grâce à leur industrialisation précoce, et de la position des différents États sur leur trajectoire de développement ; iii) des vulnérabilités asymétriques des États face aux changements climatiques ; iv) des différences fondamentales entre États en ce qui concerne les réponses possibles aux mesures climatiques ; et v) d’autres circonstances nationales.
5.4. Il n’existe aucune base pour imposer des obligations juridiques allant au-delà de ce que les États ont accepté dans le cadre de la CCNUCC, du protocole de Kyoto et de l’accord de Paris.
I. LES OBLIGATIONS DES ÉTATS EN MATIÈRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES SONT ÉNONCÉES DANS LE RÉGIME CONVENTIONNEL SPÉCIALISÉ
5.5. Le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques ne peut être interprété sur la base d’un régime juridique différent, tel que les droits de l’homme ou le droit de l’environnement. L’évaluation du contenu des obligations des États en matière de changements climatiques commande au contraire d’accorder une attention particulière à la fonction du régime conventionnel, lequel est distinct des autres régimes juridiques218.
218 Conclusions des travaux du groupe d’étude sur la fragmentation du droit international : difficultés découlant de la diversification et de l’expansion du droit international, adoptées par la Commission du droit international, cinquante-huitième session, p. 177, par. 247-248 (2006)
« Les nouveaux types de droit spécialisé n’apparaissent pas fortuitement, mais visent à répondre à de nouveaux besoins techniques et fonctionnels … Pour être efficace, le nouveau droit comporte souvent de nouveaux types de clauses conventionnelles ou de pratiques qui peuvent ne pas être compatibles avec l’ancien droit général ou le droit de telle ou telle autre branche spécialisée. Très souvent, de nouvelles règles ou de nouveaux régimes sont précisément développés pour s’écarter des règles prévues précédemment par le droit général … Il importe de noter que de telles déviations ne résultent pas de “méprises” juridiques ou techniques. Elles reflètent la diversité de visées et de préférences des acteurs d’une société pluraliste (mondiale). »
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5.6. Le régime conventionnel constitue une lex specialis. Ainsi que cela a été expliqué par le groupe d’étude de la CDI, « [l]a maxime lex specialis derogat legi generali est une méthode généralement admise d’interprétation et de résolution des conflits en droit international. Elle signifie que, chaque fois que deux normes ou plus traitent de la même matière, priorité devrait être donnée à la norme la plus spécifique »219.
5.7. La Cour a reconnu et appliqué cette maxime, notamment dans l’avis consultatif qu’elle a donné sur la Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, dans lequel elle a décrit la relation entre le droit relatif aux droits de l’homme et le droit des conflits armés comme suit :
« La Cour observe que la protection offerte par le pacte international relatif aux droits civils et politiques ne cesse pas en temps de guerre … En principe, le droit de ne pas être arbitrairement privé de la vie vaut aussi pendant des hostilités. C’est toutefois, en pareil cas, à la lex specialis applicable, à savoir le droit applicable dans les conflits armés, conçu pour régir la conduite des hostilités, qu’il appartient de déterminer ce qui constitue une privation arbitraire de la vie. Ainsi, c’est uniquement au regard du droit applicable dans les conflits armés, et non au regard des dispositions du pacte lui-même, que l’on pourra dire si tel cas de décès provoqué par l’emploi d’un certain type d’armes au cours d’un conflit armé doit être considéré comme une privation arbitraire de la vie contraire à l’article 6 du pacte. »220
5.8. En raison de son caractère spécifique, le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques constitue une lex specialis en ce qui concerne les obligations potentiellement pertinentes en la matière contenues dans d’autres instruments et principes de nature plus générale, tels que les droits de l’homme221.
5.9. Le recours à des obligations extérieures au régime conventionnel spécialisé nuirait à l’importance de la coopération prévue dans le régime spécialisé lui-même pour veiller à ce que les États adoptent au fil du temps des décisions et d’autres instruments juridiques par consensus afin de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêcherait toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique, comme indiqué au chapitre 4.
5.10. Il n’existe aucune base pour imposer des obligations juridiques allant au-delà de ce que les États ont accepté dans le cadre de la CCNUCC, du protocole de Kyoto et de l’accord de Paris.
II. OBLIGATIONS DES ÉTATS EN MATIÈRE DE CHANGEMENTS CLIMATIQUES
5.11. Dans cette section sont résumées les obligations des États d’assurer la protection du système climatique et d’autres composantes de l’environnement contre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre, telles qu’elles sont énoncées dans le régime conventionnel spécialisé sur le changement climatique décrit au chapitre 4 ci-dessus.
219 Commission du droit international, conclusions des travaux du groupe d’étude de la fragmentation du droit international : difficultés découlant de la diversification et de l’expansion du droit international, Annuaire de la Commission du droit international, 2006, vol. II, deuxième partie, p. 186, conclusion 5.
220 Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1996 (I), p. 240, par. 25.
221 Voir Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. États-Unis d’Amérique), fond, arrêt, C.I.J. Recueil 1986, p. 137, par. 274 (« D’une manière générale, les règles conventionnelles ayant le caractère de lex specialis, il ne conviendrait pas qu’un État présente une demande fondée sur une règle de droit international coutumier si, par traité, il a déjà prévu des moyens de régler une telle demande. »)
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5.12. Obligations découlant des responsabilités communes mais différenciées et mise en oeuvre du droit au développement :
 Tout en poursuivant des objectifs communs dans le cadre du régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques, les États ont des obligations différenciées. Cette différenciation ressort clairement des termes employés dans les traités spécialisés sur le climat et de la distinction entre les parties visées à l’annexe I et celles qui ne le sont pas.
 Les obligations des parties non visées à l’annexe I dans le cadre du régime conventionnel spécialisé « tiendr[ont] pleinement compte du fait que le développement économique et social et l’éradication de la pauvreté sont les priorités premières et essentielles des pays en développement parties »222. Conformément au droit des États à disposer de leurs ressources naturelles et à leur droit au développement, le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques souligne qu’un équilibre doit être trouvé entre les efforts visant à atténuer les changements climatiques d’une part, et, d’autre part, la lutte contre la pauvreté énergétique, les contraintes géographiques et en matière de ressources et les droits des États, en particulier ceux qui ne sont pas visés à l’annexe I de la CCNUCC, de développer et d’utiliser leurs ressources naturelles et de poursuivre le développement durable à la lumière de leurs circonstances nationales.
5.13. Contributions historiques aux émissions de gaz à effet de serre :
 Tout au long du processus d’adoption du régime conventionnel spécialisé et des décennies de négociations au sein de la CCNUCC, et jusqu’à aujourd’hui, les États ont reconnu que la plus grande partie des émissions mondiales historiques de gaz à effet de serre provenait des territoires des parties visées à l’annexe I, ainsi que des territoires sous leur contrôle. Les contributions historiques aux changements climatiques devraient être dûment prises en compte pour évaluer le contenu des obligations des États en la matière, par le biais des responsabilités communes mais partagées.
 Les parties visées à l’annexe I devraient jouer un rôle de premier plan dans la lutte contre les changements climatiques et leurs effets néfastes. Ces États ont tiré les principaux bénéfices de l’industrialisation et des émissions sur leur propre territoire ou sur les territoires sous leur contrôle, ce qui a entraîné une augmentation des émissions de gaz à effet de serre.
5.14. Obligations de communiquer des CDN :
 Tous les États, qu’ils soient visés à l’annexe I ou non, sont tenus d’établir, de communiquer et d’actualiser des CDN. Bien que le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques impose des obligations de comportement et de nature procédurale en la matière et soit juridiquement contraignant, les CDN elles-mêmes (contenu, mise en oeuvre et réalisation) ne sont pas juridiquement contraignantes.
5.15. Obligations de réduction des émissions :
 Toute partie visée à l’annexe I a l’obligation « [d’adopter] des politiques nationales et [de] prend[re] en conséquence les mesures voulues pour atténuer les changements climatiques en limitant ses émissions anthropiques de gaz à effet de serre et en protégeant et renforçant ses puits et réservoirs de gaz à effet de serre »223. En revanche, sans diminuer son objectif à long terme, le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques reconnaît que la part des
222 CCNUCC, art. 4, par. 7.
223 Ibid., par. 2.
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émissions de gaz à effet de serre des parties non visées à l’annexe I « ira en augmentant pour leur permettre de satisfaire leurs besoins sociaux et leurs besoins de développement »
224.
5.16. Adaptation :
 L’accord de Paris oblige toutes les parties, visées ou non à l’annexe I, à « entreprend[re], selon qu’il convient, des processus de planification de l’adaptation et [à] met[tre] en oeuvre des mesures »225, dans le but de « renforcer les capacités d’adaptation, [d’]accroître la résilience aux changements climatiques et [de] réduire la vulnérabilité à ces changements, en vue de contribuer au développement durable »226. L’obligation d’adaptation est prospective et vise la prévention. Les exigences en matière d’adaptation diffèrent d’un État à l’autre et d’un secteur à l’autre, et varient souvent considérablement.
5.17. Obligations en matière de financement et de moyens de mise en oeuvre :
 La CCNUCC, le protocole de Kyoto et l’accord de Paris imposent tous des obligations de financement aux parties visées à l’annexe I, ainsi que celle d’aider les parties non visées à l’annexe I dans leurs efforts d’atténuation et d’adaptation, y compris par le transfert de technologies et le renforcement des capacités.
5.18. Obligations de faire rapport :
 Aux termes de l’accord de Paris, chaque partie doit rendre compte de ses émissions anthropiques et des « progrès accomplis … dans la mise en oeuvre et la réalisation de sa [CDN] »227. En outre, les parties visées à l’annexe I doivent rendre compte de « l’appui fourni, sous la forme de ressources financières, d’un transfert de technologies et d’un renforcement des capacités, aux pays en développement Parties au titre des articles 9, 10 et 11 »228.
III. CONCLUSION
5.19. Le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques a été négocié pour refléter les intérêts de tous les États dans ce domaine, la réduction de la pauvreté et le développement durable. La communauté internationale est convenue d’une répartition asymétrique de la charge que constitue l’atténuation des changements climatiques entre les parties fortement émettrices de gaz à effet de serre, c’est-à-dire les pays qui se sont industrialisés de manière précoce et sont visés à l’annexe I, et les autres, conformément au principe des responsabilités communes mais différenciées.
5.20. Ce régime global définit les obligations des parties en matière de changements climatiques et est juridiquement contraignant pour les parties aux traités concernés, ce qui inclut la quasi-totalité des États.
224 Ibid., préambule.
225 Accord de Paris, art. 7, par. 9.
226 Ibid., par. 1.
227 Ibid., art. 13, par. 7.
228 Ibid., par. 9.
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5.21. Les obligations des parties en matière d’action climatique doivent être considérées à la lumière des engagements reflétés dans le régime conventionnel spécialisé, en reconnaissant que les États ont des responsabilités communes mais différenciées.
5.22. Les parties à la CCNUCC et à l’accord de Paris n’ont pas adopté de mesures plus strictes, telles que des exigences spécifiques en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre ou des sanctions en cas de non-respect. L’imposition d’obligations juridiques allant au-delà de ce dont les États sont convenus dans ces accords multilatéraux nuirait à l’importance de la coopération prévue dans lesdits instruments.
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CHAPITRE 6 QUESTION B) : CONSÉQUENCES JURIDIQUES POUR LES ÉTATS QUI ONT CAUSÉ UN PRÉJUDICE IMPORTANT AU SYSTÈME CLIMATIQUE
6.1. Ce chapitre traite de la question b), qui est ainsi libellée :
« Quelles sont, au regard de ces obligations, les conséquences juridiques pour les États qui, par leurs actions ou omissions, ont causé des dommages significatifs au système climatique et à d’autres composantes de l’environnement, à l’égard :
Des États, y compris, en particulier, des petits États insulaires en développement, qui, de par leur situation géographique et leur niveau de développement, sont lésés ou spécialement atteints par les effets néfastes des changements climatiques ou sont particulièrement vulnérables face à ces effets ?
Des peuples et des individus des générations présentes et futures atteints par les effets néfastes des changements climatiques ? »
6.2. À titre liminaire, il est important de relever que la question est hypothétique. Il n’a pas été demandé à la Cour de se prononcer sur la question de savoir si une violation des obligations incombant aux États a effectivement eu lieu. Or, si aucune violation n’a été établie par une décision faisant autorité, qu’elle soit judiciaire ou non, aucun remède n’est requis.
6.3. Comme cela est exposé aux chapitres 4 et 5, les obligations des États de protéger le système climatique et d’autres composantes de l’environnement contre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre sont énoncées exclusivement dans le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques (hormis certains cas particuliers décrits dans la section V du chapitre 4). Dès lors, les conséquences juridiques de tout manquement à ces obligations doivent être déterminées par référence à ce régime.
6.4. Par l’article 8 de l’accord de Paris, le mécanisme international de Varsovie et les décisions de la COP, les États sont déjà convenus d’un mécanisme pour traiter les pertes et préjudices associés aux effets néfastes des changements climatiques et ont commencé à le rendre opérationnel et à le mettre en oeuvre. Toutefois, ce mécanisme ne peut servir de fondement à quelque responsabilité ; il s’inscrit dans le cadre consultatif, coopératif et non contradictoire du régime conventionnel spécialisé. Les États ont décidé par consensus qu’il n’y avait pas lieu d’imposer un mécanisme distinct prévoyant une indemnisation pour les pertes et préjudices sur la base d’un recours en cas de violation par un État des obligations qui lui incombent en matière climatique.
6.5. Si une partie à la CCNUCC, au protocole de Kyoto ou à l’accord de Paris considère qu’une autre partie n’a pas respecté ses engagements — dans l’hypothèse, par exemple, où une partie visée à l’annexe I aurait manqué à son obligation d’aider les pays en développement parties qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes des changements climatiques à faire face aux coûts d’adaptation229, ou si un État omet prétendument d’établir une CDN —, il est possible de recourir aux mécanismes pertinents de respect des dispositions et de règlement des différends, au titre de l’article 14 de la CCNUCC ou des mécanismes de conformité du protocole de Kyoto ou de l’accord de Paris. Comme expliqué au chapitre 4, le mécanisme de conformité de l’accord de Paris
229 CCNUCC, art. 4, par. 4.
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« fonctionne d’une manière qui est transparente, non accusatoire et non punitive », ce qui reflète la nécessité de coopérer pour faire face aux effets mondiaux des changements climatiques
230.
6.6. Si une affaire concernant le manquement allégué d’un État à ses engagements en application de la CCNUCC, du protocole de Kyoto ou de l’accord de Paris était portée devant une cour ou un tribunal international compétent, les conséquences juridiques seraient déterminées conformément aux dispositions de ces trois instruments et, à titre subsidiaire, si nécessaire, par les règles générales régissant la responsabilité de l’État pour autant qu’elles soient applicables.
6.7. Le but du régime conventionnel spécialisé sur le climat n’est pas d’attribuer la responsabilité des effets néfastes des changements climatiques à des États ou à des groupes d’États particuliers. Les parties ont clairement indiqué lors de l’adoption de l’accord de Paris que le mécanisme international de Varsovie « ne p[ouvait] donner lieu ni servir de fondement à aucune responsabilité ni indemnisation »231. En tout état de cause, les règles générales régissant la responsabilité des États pourraient n’être que d’une utilité limitée dans le contexte des changements climatiques, notamment pour les raisons suivantes :
 Premièrement, il doit y avoir eu violation d’une obligation internationale pertinente. Un certain niveau d’émissions de gaz à effet de serre n’emporterait pas violation d’une telle obligation internationale, et il n’existe pas non plus d’obligation internationale d’atteindre un objectif spécifique de réduction de la température.
 Deuxièmement, la violation doit être attribuable à une partie. Les actions d’acteurs privés qui ne sont pas sous le contrôle de l’État et qui causent des dommages au système climatique, y compris la plupart des émissions de gaz à effet de serre, n’engageraient pas, en elles-mêmes, la responsabilité de l’État ; la CCNUCC, le protocole de Kyoto et l’accord de Paris imposent aux États certaines obligations liées aux changements climatiques (par exemple, d’établir et de communiquer des CDN), mais n’imposent pas d’obligations aux acteurs privés, comme cela est exposé aux chapitres 4 et 5 ci-dessus.
 Troisièmement, pour qu’un État ou ses ressortissants aient droit à réparation, il doit exister un lien de causalité direct entre une violation spécifique d’une obligation internationale pertinente attribuable à une partie ou à un groupe de parties et le préjudice subi par une autre partie. Étant donné que les dommages résultant des changements climatiques sont le résultat de l’accumulation historique des émissions de gaz à effet de serre au cours de nombreuses décennies par de nombreux États, l’existence d’un lien de causalité avec une partie en particulier est extrêmement problématique.
6.8. En cas de violation d’une obligation internationale pertinente prévue par le régime conventionnel spécialisé sur les changements climatiques attribuable à une partie, les conséquences juridiques de cette violation se limiteraient à la cessation du comportement illicite en question et à une réparation consistant dans le rétablissement de la situation antérieure232. La cessation pourrait
230 Accord de Paris, art. 15, par. 2 ; voir aussi chap. 4, sect. IV.C.2 ci-dessus.
231 CCNUCC, décision 1/CP.21, 29 janvier 2016, doc. FCCC/CP/2015/10/Add.1, par. 51.
232 CDI, « Projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite » (2001), art. 28, commentaire 2 (« Les conséquences juridiques essentielles d’un fait internationalement illicite … sont l’obligation pour l’État responsable de mettre fin au comportement illicite (art. 30) et de réparer intégralement le préjudice causé par le fait internationalement illicite (art. 31). ») ; art. 31, commentaire 2 (soulignant que la fonction de la réparation est « de rétablir la situation affectée par le fait illicite »). Voir également ibid. (« [L]a réparation doit, autant que possible, effacer toutes les conséquences de l’acte illicite et rétablir l’état qui aurait vraisemblablement existé si ledit acte n’avait pas été commis. » (Citant Usine de Chorzów, fond, arrêt no 13, 1928, C.P.J.I. série A no°17, p. 47.)
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par exemple signifier de cesser de ne pas établir et de ne pas publier de CDN. Quant à la réparation, elle pourrait par exemple consister à ce que soit données des assurances que seront établies et publiées des CDN à l’avenir ou qu’une CDN précédemment omise le sera.
Le 21 mars 2024.
L’ambassadeur du Royaume d’Arabie saoudite
auprès du Royaume des Pays-Bas,
(Signé) Ziad M.D. AL ATIYAH.
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