Opinion dissidente de M. Koretsky (traduction)

DISSENTING OPINION BY JUDGE KORETSKY

1 regret that 1cannot agree with the Opinion of the Court both
(a) as 1 do not consider that the Court would and should give an
opinion on the given question posed to it by the General Assembly
of the United Nations, and (b) as the Court, to my mind, did not

come to the acceptable conclusion in relation to the question which
in substance is a question of financial obligations of Member States
in peace-keeping operations.
I. To give an Advisory Opinion on the question "do the expen-
ditures authorized in General Assembly resolutions [numbered
in its request] constitute 'expenses of the Organization' within the
meaning of Article 17, paragraph 2,of the Charter of the United
Nations?" is impossible without an appraisal, from the point of
view of validity, "charterability", of the named resolutions.
The French delegation proposed an amendment to the draft of
the given resolution:to include the words :(The expenses .."decided

on in conformity with the Charter" (AIL 378)). The amendment
was rejected. In this connection the following question arises: is
the Court to be precluded from giving an advisory opinion without
entering into the question of conforrnity of the resolutions with the
Charter? The Court's Opinion says "No" referring to "the clear
statements of sponsoring delegations that they took it for granted
the Court would consider the Charter as a whole". Generally speak-
ing, an interpretation of sponsors of a given resolution after it was
adopted does not always have a decisive significance. But even if
we might equate the phrase "that the Court may consider the
Charter as a whole" to "leaving it to the Court to examine whether
the resolutions are in conformity with the Charter", then may we
consider that the situation is as if the amendment was approved
or-what is the same to Say that the General Assembly had no
grounds to reject the amendment-as if by that expression (to
consider the Charter as a whole) the Court were invited to ignore

the voting of the Assembly on the French amendment. The phrase
mentioned in the Opinion was pronounced by one of the sponsors
of the resolution in the Fifth Committee before the French amend-
ment was proposed. The amendment was submitted later-in the
plenary meeting of the Assembly. In the plenary meeting (A1P.V.
1086) even sponsors spoke in a different way-that the adoption of
the amendment would "compel the Court to consider the validity of
a large number of resolutions adopted by the General Assembly
itself", that it "calls into question every resolution", that it "raises
a political issue, the legality of action taken by the General Assem-
bly in implementation of decisions of the Security Council".
106 OPINION DISSIDENTE DE M. KORETSKY

/Traduction]
J'ai le regret de ne pouvoir donner mon accord àl'avis de la Cour,
à la fois (a) parce que je considère que la Cour ne peut ni ne doit
rendre un avis sur la question donnéequi lui a étéposéepar l'As-
semblée générale desNations Unies, et (b) parce qu'à mon avis
la Cour n'a pas abouti à une conclusion acceptable çur la question

qui, sur le fond, vise les obligations financières des Etats Membres
en matière d'opérations destinéesau maintien de la paix.
I. Il est impossible de rendre un avis consultatif sur la question
((Les dépensesautoriséespar les résolutionsde l'Assembléegénérale
[énaméréesdans la requête] constituent-elles des ((dépenses de
l'Organisation » au sens du paragraphe 2 2e l'article 17 de la Charte

des Nations Unies? ))sans porter un jugement sur la validité, sur
la «conformité à la Charte D,des résolutions énumérées.
La délégation françaiseavait proposéun amendement au projet
de résolution pour y insérer les mots: (Les dépenses ...«décidées
conformément aux dispositions de la Charte » (AIL 378)). Cet
amendement a étérejeté. Ace propos, la question se pose de savoir
si la Cour doit êtreempêchéede rendre un avis consultatif sans
examiner la question de la conformité des résolutions avec la
Charte. L'avis de la Cour dit (non »en se référant «aux déclara-
tions très claires d'après lesquelles les délégationsqui ont présenté

le projet de résolution considéraient comme acquis que la Cour
examinerait la Charte dans son ensemble ».D'une manière générale,
l'interprétation donnéepar les auteurs d'une résolution déterminée,
après qu'elle a été adoptée,n'a pas toujours une signification
décisive. Mais même si nous pouvions considérerque la phrase
« que la Cour peut examiner la Charte dans son ensemble » équi-
vaut à la phrase «laissant à la Cour le soin d'examiner si les réso-
lutionssont conformes àla Charte »,nous pourrions alors considérer
que la situation est semblable à ce qu'elle aurait étési l'amende-
ment avait été approuvé ou - ce qui revient à dire que l'Assem-

blée généralen'avait pas de motifs de rejeter I'amendement -
comme si, par cette expression (examiner la Charte dans son en-
semble), la Cour était invitée à ignorer le vote de l'Assembléesur
l'amendement français. La phrase mentionnée dans l'avis a été
prononcée par l'un des auteurs de la résolution au sein de la Cin-
quièmeCommission, avant la proposition del'amendement français.
Cet amendement a étéprésentéplus tard - à la séance plénièrede
l'Assemblée. A cette séance(A1P.V. 1086), les auteurs eux-mêmes
se sont exprimés de manière différente - les uns disant que l'a-

doption de I'amendement « obligerait [la Courà examiner la validité
d'un grand nombre de résolutions que l'Assembléea elle-mêmeSo it was apparently considered that the Court must, pro veritate

habetur the resolutions of the General Assembly, proceed on the
presumption of their validity, of a kind of "infallibility" of the
General Assembly.

2.The General Assembly in its request for an advisory opinion
put to the Court the question connected with the resolutions
already adopted and the expenses already effected. Hence the
Court, in answering the question, would give, instead of answering

the question in the form of principle, based on an interpretation
of the Charter, a quasi-judicial appraisal of the effected expenses,
some kind of judgment as if it had before it a concrete case about
effectedexpenses.
3. The question posed to the Court, in spite of its apparent
narrowness, involves more than an interpretation of only one
Article and even of one paragraph of that Article (Article 17 (2)).
As was stated by the Mexican delegate, the problem would not be
regarded as basically a budgetary one; there was, rather, a basic
constitutional problem. Political issues prevailed over juridical
considerations. First and foremost we have there a political question,
the question of financial policy in peace-keeping matters and,
connected with it, a question of the powers and responsibilities of

the principal organs of the United Nations, the political essence
of which can hardly be denied. As the political aspect of the ques-
tion posed to the Court is the prevailing one, the Court, to my mind,
ought to-avoid giving an answer to the question on the substance
and ought not to find unwillingly that its opinion may be used as an
instrument of political struggle.1 think that there are "compelling
reasons" for not giving an answer on the substance of the request of
the General Assembly as "the circumstances of the case are of such
a character as should lead it to decline to answer the request"
(I.C.J. Reports 1950, p. 72).

The Court embarked on a different course. 1 am obliged therefore
to follow the Court and examine also the substance of the posed
question. 1find it necessary to examine the history of the resolu-
tions numbered in the request. In that way it is easier to come to
the right conclusion.

4. The Opinion of the Court pays much attention to the de-
scription of the functions of UNEF as set forth in the resolutions
of the General Assembly. It accepts the creation of the United
Nations Emergency Force as something that can be based on the
Charter, strives to soften the military purpose of this Force by
denying the fact that it has been set up for "enforcement action"
107 adoptées à diverses sessions »,les autres qu'il ((met ... en cause
toutes les résolutions », d'autres encore qu'il cpose un problème
politique, celui de la légalité des décisions prisespar l'Assemblée

générale,en exécution des décisions du Conseil de Sécurité ». Il a
donc étéconsidéréque la Cour devait pro veritate habetur les réso-
lutions de l'Assemblée générale, qu'elle devait partir de la présomp-
tion de leur validité, d'une espèced'ccinfaillibilité ))de l'Assemblée
générale.
2. L'Assemblée générale,dans sa demande d'avis consultatif, a
poséà la Cour la question se rattachant à des résolutions déjàadop-

tées et à des dépenses déjà encourues. En y répondant, la Cour,
au lieu de répondre sous la forme d'un principe fondé sur l'interpré-
tation de la Charte, donnerait une appréciation quasi judiciaire des
dépenses déjà effectuées, une espèce d'arrêt, comme si elle était
saisie d'un cas concret relatif aux dépenseseffectuées.

3. La question poséeà la Cour, en dépit de ces limites étroites en
apparence, soulève plus que l'interprétation d'un seul article et

même d'un seul paragraphe de cet article (le paragraphe 2 de
l'article17). Comme l'a déclaré le délégué mexicai n il ne faut
pas envisager le problème comme étant essentiellement budgétaire :
il s'agit plutôt d'un problème constitutionnel fondamental. Les
questions politiques ont prévalu sur les considérations judiciaires.
Nous avons là par-dessus tout devant nous une question politique:
celle de la politique financière dans les affaires qui touchent au
maintien de la paix et, rattachée à cette question, celle des pouvoirs
et des responsabilités des principaux organes des Nations Vnies
dont on ne saurait guère contester le caractère politique. Etant
donné que l'aspect politique de la question soumise à la Cour est
prédominant, celle-ci devrait, à mon avis, éviter de répondre à

la question sur le fond et ne devrait pas volontiers accepter que son
avis puisse êtreutilisé aux fins d'une lutte politique. J'estime qu'il
y a des ((raisons décisives 1)de ne pas répondre sur le fond de la
question poséepar l'Assembléegénérale,étant donnéque cles cir-
constances de l'espèce sont telles qu'elles doivent déterminer à ne
pas répondre à une demande d'avis )(C.I. J. Reczieil1905 ,. 72).
La Cour s'est engagéesur une voie différente. Je suis donc obligé
de l'y suivre et d'examiner aussi le fond de la question posée. Il
-apparaît nécessaire d'examiner l'histoire des résolutions énumé-
réesdans la requête.De cette façon il est plus facile d'aboutir à la
conclusion correcte.

4. L'avis de la Cour attache beaucoup d'attention à la descrip-
tion des fonctions de la FUNU telles qu'elles sont énoncéesdans les
résolutions de l'Assemblée générale. Elleaccepte la création de la
Force d'urgence des Nations Unies comme quelque chose qui trouve
sa base dans la Charte. Elle essaie d'effacer les buts politiques de
cette Force en niant le fait qu'elle a étécrééepour une ((action

107and stating that it corresponds to the measures provided by
Articles II and 14 of the Charter.
On this basis, the Court reaches the conclusion that the expenses
forthe United Nations Force must be considered as those provided
by Article 17 of the Charter and allocated according to paragraph 2
of this Article.
The Court illustrates al1this by the resolutions approved by the
General Assembly, quoting some paragraphs of these resolutions.
The Opinion states that the resolutions about the functions of
UNEF have been approved without a dissenting vote, and at the
same time it states that the question of the financing of UNEF
presented perplexing problems in the debates of these problems
and that the resolutions reflected "the uncertainties and the con-
flicting views about financing UNEF".

5. The Opinion did not consider it necessary to go into details
about the contradictions, statements and positions of the delega-
tions, limiting itself to quoting some paragraphs of the resolutions
and paying much attention to the quotations of the Secretary-
General's statements and reports.
This can be partly explained by the fact that in the General

Assembly's resolutions, as was the case with resolution 1001 (ES-1),
the reference is often made to that or those "guiding principles for
the organization and functioning of the United Nations Emergency
Force as expounded in paragraphs 6 to gof the Secretary-General's
report", to "the definition of the functions of the Force asstatedin
paragraph 12 of the Secretary-General's report" to "the basic rule
concerning the financing of the Force laid down in paragraph 15
of the Secretary-General's report" a.s.0. Thus the recommendations
on the measures to be taken have been made not by the Member
States but by the Secretary-General.

The mere formula of refemng the expenses of the United Nations
Force to paragraph 2 of Article 17 originated in the Secretariat.
The Secretary-General, who "shall be the chief administrative
officer of the Organization" (Article gj), has proved to be an
instrument directly influencing United Nations policy.

6. It seems to me necessary to follow more critically the course
of development of the provisions of the General Assembly's reso-
lutions, considering them from an angle somewhat different from
the Opinion of the Court.

7. As has been done in the Opinion of the Court, one should
naturally begin with resolution 997 (ES-1) of 2 November 1956.
The General Assembly, stating there that foreign armed forces
"have penetrated deeply into Egyptian territory" and "are conduct-
ing military operations against Egyptian territory", appealed to: I. "Al1parties now involved in hostilities in the area agree to an
immediate cease-fireand as part thereof, halt the movement of
military forces and arms into the area";

2. "the parties to the armistice agreements ...to observe scrupu-
lously the provisions of the armistice agreements";
3. recommended "that all MemberStates refrain from introducing
military goods in the area of hostilitie...",and finally,

4. it has askedthe Secretary-Genera1"toobserveandreportpromptly
in compliancewith the present resolution to the Security Council
and to the General Assembly.. .".
In these resolutions, which in their nature are nothing else but
recommendations, one cannot yet see anything contradicting the
Charter.
But in the Opinion of the Court the attention is drawn to the
words in paragraph 5 which state that the Secretary-General has
been asked to report to the General Assembly "for such further
action as they may deem appropriate in accordance with the
Charter".
The Court's Opinion stresses the words "action as they may deem

...". It tries to make the word "action" especially important and
justifies with thir word the creation of the United Nations Emer-
gency Force.
Quite apart from the fact that by a UN0 resolution approved
even without a dissenting vote one cannot change the Charter, stiil
it 'should be pointed out that in this very resolution the word
"action" is subordinated to the possibility of implementing it "in
accordance with the Charter".
And in accordance with the Charter the General Assembly in the
problems relating to the maintenance of international peace and
security may only discuss and make recommendations.This recom-
mendation in some cases may be considered as an "action" in its
common meaning, but itis not an "action" within the meaning of
Article II (2) of the Charter. The words "action" and "recom-
mendation" are not identical.
But the expression "to report to the Security Council and to the
General Assembly", while mentioning the word "action" expressed
the wish of some States, if not to put aside the Security Council in
any case to make the Security Council equalto the General Assembly
regarding the function of maintaining international peace and

security.
8. The resolution 998 (ES-1) of4 November 1956 has immediately
revealed it.It has violated the Charter, turned "a dangerous corner"
in requesting the Secretary-General to submit "a plan for the setting
up ..of an emergency international United Nations Force to secure
and supervise the cessation of hostilities in accordance with al1the
terms of the aforementioned resolution" (997 (ES-1)). I. que toutes les parties actuellement mêléea sux hostilités dans
la régionacceptent immédiatementde cesserle feu et, à ce titre,
s'arrêtentd'envoyer dans la régiondes forces militaires ou des

armes ));
2. aux partieS.aux conventions d'armistice ...de respecter scrupu-
leusement les dispositions des conventions d'armistice »;
3. elle a recommandé (à tous les États Membresde s'abstenir d'in-
troduire du maeriel militaire dans la zone des hostilités ...))et
enfin,

4. elle a chargéle Secrétairegénéral ((de surveiller l'application de
la présente résolution et d'en rendre comptesans délaiau Conseil
de Sécurité et à l'Assembléegénéral ..».
Dans ces résolutions qui, par leur nature, ne sont rien d'autre
que des recommandations, on ne voit encore rien de contraire à la

Charte.
Mais l'avis de la Cour attire l'attention sur les termes du para-
graphe 5 qui déclare que le Secrétaire général aétéchargé de
rendre compte à l'Assemblée générale ((en vue des mesures ulté-
rieures que ces organes pourraient juger opportun de prendre con-
formément à la Charte )).

La Cour souligne les mots ((mesures .. que ces organes pourraient
juger opportun ». Elle essaie d'attacher une importance particu-
lière au mot (mesures )et de justifier par ce mot la création de la
Force d'urgence des Nations Unies.
En dehors mêmedu fait qu'on ne saurait modifier la Charte,

mêmepar une résolution de l'ONU approuvée sans un vote con-
traire, il faut signaler que, dans la même résolution,le mot ((ac-
tion ))est subordonné à la possibilité d'agir ((conformément à la
Charte ».
Et selon la Charte, dans les problèmes qui visent le maintien de
la paix et de la sécuritéinternationales, l'Assembléegénéralepeut

seulement discuter et faire des recommandations. Dans certains
cas, cette recommandation peut êtreconsidérée commeune ((me-
sure ))au sens ordinaire, mais ce n'est pas une « action ))au sens du
paragraphe 2 de l'article II de la Charte. Les mots ((action ))et
((recommandation )ne'sont pas identiques.

Mais la formule ccrendre compte au Conseil de Sécuritéet à
l'Assembléegénérale », tout en visant le mot (mesures », exprimait
le vŒu de certains États sinon d'écarter le Conseil de Sécurité,
en tout cas d'en faire l'égalde l'Assembléegénérale à propos des
fonctions visant au maintien de la paix et de la sécurité internatio-
nales.

8. La résolution 998 (ES-1) du 4 novembre 1956 l'a révélé
immédiatement. Elle a violéla Charte et pris un tournant dange-
reux ))en demandant au Secrétaire généralde lui soumettre «un

plan en vue de constituer ... une Force internationale d'urgence
des Nations Unies chargée d'assurer et de surveiller la cessation
des hostilités, conformément à toutes les dispositions de la résolu-
tion précitée ))(997 (ES-1)). Here we can see two violations of the Charter:
I. The General Assembly has entrusted the Secretary-
General to secure the cessation of hostilities, i.e. entrusted him
to take an action within the meaning of the Charter. The Court
in its Opinion assures that the verb "secure" as applied here
"might suggest measures of enforcement were it not that the
Force was to be set up with the consent of the nations concern-
ed". "The consent" means that they ought not to be forced to
give such a consent. But the United Nations Armed Force has

to be ready to maintain (i.e. to enforce) the preservation of
conditions, to which the parties concerned gave their consent.

2. The General Assembly has assumed a task of setting up
the United Nations Force. One should state that the Charter
does not include such a notion as a United Nations Armed
Force. Even the Security Council itself is not authonzed to set
it up. Article 45 binds the Members to hold immediately
.available for urgent military measures national air force
contingents for combined international enforcement action.
This Article refers to Article 43. Article 43 says that "Al1
Membersof the UnitedNations ..undertake to make available
to the Security Council, on its cali and in accordance with a
special agreement or agreements, armed forces, assistance and
facilitie...".Armed forces which would be available to the
Security Council would continue to be armed forces of the
Membersof the Organization and not those of the Organization.

They must be relatiyely compared with the armies of some
military alliance (coalition), which might act together or in
closeco-ordination, but do not form an army separate from the
national armed forces. Article 42 of the Charter, mentioning
action by air, sea and land forces, which the Security Council
may take "to maintain or restore international peace and
security" states that such action is being carried out by air,
sea or land forces of Members of the United Nations and
not by forces of the United Nations. Article 47 refers to "the
employment and command of forces", and to "the strategic
direction of any armed forces placed at the disposa1 of the
Security Council".

g. Resolution 999 (ES-1), approved on the same day, authorized
the Secretary-General "immediately to arrange with the parties
concerned for the implementation of the cease-fire and the halting
of the movement of military forces and arms into the area". But
in order "to obtain cornpliance of the withdrawal of al1forcesbehind
the armistice line", it needed the force which would be capable of On peut voir ici deux violations de la Charte:
I. L'Assemblée généralea chargé le Secrétaire général
d'assurer la cessation des hostilités, c'est-à-dire de prendre

une action au sens de la Charte. Dans son avis, la Cour déclare
que le verbe (assurer )tel qu'il s'applique ici ((pourrait laisser
penser qu'il s'agit de mesures coercitives, si la Force ne devait
pas être crééeavec l'assentiment des nations intéressées ».
L'« assentiment » signifie que ces nations ne devaient pas
êtrecontraintes de donner cet assentiment. Or, la force armée
des Nations Unies doit êtreprête àmaintenir (c'est-à-dire par la
force) la sauvegarde des conditions auxquelles les parties

intéresséesont donné leur assentiment.
2. L'Assemblée généralea assumé la tâche de créer la
Force des Nations Unies. 11 faut rappeler que la Charte ne
contient pas cette notion d'une force armée des Nations Unies.
Le Conseil de Sécuritélui-mêmen'est pas autorisé à la consti-

tuer. L'article 45 oblige les Members à maintenir immédiate-
ment utilisables, en vue de mesures d'ordre militaire urgentes,
des contingents nationaux de forces aériennes,. en vue de
l'exécution combinéed'une action coercitive internationale.
Cet article se réfère à l'article 43. L'article 43 déclare que
((tous les Membres des Nations Unies ...s'engagent à mettre
à la disposition du Conseil de Sécurité,sur son invitation et
conformément à un accord spécial ou à des accords spéciaux,

les forces armées, l'assistance et les facilités ...)).Les forces
arméesmises à la disposition du Conseil de Sécurité demeure-
raient des forces armées des Membres de l'organisation et ne
deviendraient pas celles-de l'organisation. On peut les com-
parer, toutes proportions gardées, aux armées d'une alliance
ou d'une coalition militaire pouvant agir ensemble ou en
étroite coordination, sans pour autant former une armée dis-
tincte des forces armées nationales. L'article 42 de la Charte,

qui mentionne l'action que le Consel de Sécuritépeut entre-
prendre, au moyen des forces aériennes, navales ou terrestres
en vue du cmaintien ou [du] rétablissement de la paix et
de la sécuritéinternationales 1)dispose que cette action est
exécutée «par des forces aériennes, navales ou terrestres
de Membres des Nations Unies 1)et non par des forces des
Nations C'nies.L'article 47 concerne l'emploi et le comman-

dement des forces ))ainsi que c(la direction stratégique de
toutes forces armées mises à la disposition du Conseil )).
9. La résolution 999 (ES-1) approuvée le même jour a autorisé
le Secrétaire général «.à prendre immédiatement des dispositions
avec les parties intéresséespour établir le cessez-le-feu et arrêter

l'envoi de forces militaires et d'armes dans la région ». Toutefois,
pour ((obtenir ...la mise en Œuvre du retrait de toutes les forces
en deçà des lignes d'armistice »,il avait besoin d'une force à même securing the fulfilment of this task. The General Assembly suggested
that the Secretary-General should apply for "the assistance of the
Chief of Staff and the members of the United Nations Truce Super-
vision Organization".

IO. And on that very day the Secretary-General, in compliance
with resolution 998 (ES-1), presented his report on the plan for an
emergency international United Nations Force (Doc. A/3289). In his
report he considers that "the General Assembly should decide
immediately on the establishment of a United Nations Command",
declanng that he would try "to determine from which countnes the
necessary troops might be drawn without delay, as well as from
which countries recruitment may be possible for a somewhat later
stage", and that "as a matter of principle, troops should not be
drawn from countries which are permanent members of the Security
Council".
II. On the following day (i.e.5 November 1956) the General

Assembly, in its resolution 1000 (ES-1), repeating almost word for
word the main proposais of the Secretary-General, established "a
United Nations Command for an Emergency International Force to
secure and supervise the cessation of hostilitie...",and appointed
the Chief of the Command, authorizing him to undertake the
recruitment of officers in consultation with the Secretary-General.
12. One reads all that and wonders involuntarily whether Article
43 and especially Article 47 ever existed, in compliance with which
there has been set up a Military Staff Committee "to advise and
assist the Security Council on all questions relating to the Security
Council'smilitary requirements for the maintenance of international
peace and security, the employment and command of forces placed

at its disposal...".
13. The Opinion uses quite a number of quotations from the
Secretary-General's report of 6 November 1956 (Doc.A/3302). In his
report the Secretary-General assured that the setting up of the
Force must not be considered "as part of an enforcement action
directed against a Member-country". "There is", he wrote, "an
obvious differencebetween establishing the Force in order to secure
the cessation of hostilities, withawithdrawalof forces,and establish-
ing such a Force with a view to enforcing a withdrawal of forces."

Was then the United Nations Force only an observers' corps? In
the Secretary-General's report it was stated that the United Nations

Force is "more than an observers' corps". If it is "more" than that,
then it is not simply "observers". And he acknowledged that the
Force had military functions, but he added that this Force must
not exceed the limits necessary to secure peaceful conditions. Such
peaceful conditions might be secured by the mere "presence" in a
dangerous area of the armed forces sent there in compliance with
the Charter. But circumstances might compel the armed forces to
IIIde s'acquitter de cette tâche. L'Assembléegénéralea suggéréau
Secrétaire général de demander c(l'assistance du Chef d'état-
major et des membres de l'organisme des Nations Unies chargé de
la surveillance de la trêve ».

IO. Le mêmejour, le Secrétaire générala, conformément à la
résolution 998 (ES-1),présentéun rapport concernant le plan pour
une Force internationale d'urgence des Nations Unies (A13289).
Il a indiqué que c(si l'Assembléegénéraleprenait immédiatement
une décisionquant à la création d'un commandement des Nations
Unies », il essaierait de cdéterminer quels [étaient] les pays qui
pourraient fournir sans retard les troupes nécessaires et quels
[étaient] ceux dans lesquels il serait possible de procéder un peu
plus tard à un recrutement »; il a préciséaussi qu'en principe les

troupes ne devraient pas êtrerecrutées dans des pays qui étaient
membres permanents du Conseil de Sécurité.
II. Le lendemain 5 novembre 1956, reprenant presque textuel-
lement les principales propositions du Secrétaire général,1'Assem-
bléegénéralea créépar sa résolution 1000 (ES-1) cun Comman-
dement des Nations Unies pour une Force internationale d'urgence

chargée d'assurer et de surveiller la cessation des hostilités » et
désignéun chef du Commandement qu'elle a autorisé à recruter
des officiers en consultation avec le Secrétaire général.
12. Lorsqu'on lit cela, on ne peut manquer de se demander si
l'article 43 et surtout l'article 47 ont jamais existé, alors que,
conformément à leurs dispositions, a étécréé«un Comité d'état-

major chargé de conseiller et d'assister le Conseil de Sécurité pour
tout ce qui concerne les moyens d'ordre militaire nécessaires au
Conseil pour maintenir la paix et la sécuritéinternationales, l'em-
ploi et le commandement des forces mises à sa disposition ...».
13. L'avis emprunte d'assez larges citations au rapport du Secré-
taire généralen date du 6 novembre 1956 (A/3302). Dans ce docu-

ment, le Secrétaire général affirmait que laconstitution de la Force
ne devait pas êtreconsidérée c(comme faisant partie d'une action
coercitive dirigée contre un État Membre ». «Il y a- ajoutaitil--
une différencemanifeste entrela création dela force envue d'assurer
la cessation des hostilités, accompagnée d'un retrait des forces
armées, et la création de cette force en vue d'imposer un retrait
des forces armées. ))
Dans ces conditions, la Force des Nations Unies n'est-elle qu'un
corps d'observateurs? Le Secrétaire générala dit, dans son rap-
port, que cette Force était cplus qu'un corps d'observateurs ».

Mais êtreplus qu'observateur, c'est aussi n'êtreplus simplement
« observateur ». Tout en reconnaissant que la Force avait des
fonctions militaires, le Secrétaire générala ajouté qu'elle ne devait
pas allerau-delà de ce qui étaitnécessairepour assurer desconditions
pacifiques. Certes, ces conditions pacifiques pouvaient résulter de
la seule ccprésence », dans une zone dangereuse, des forces armées
III undertake "enforcement action". The Secretary-General himself
acknowledged the fact that "the possibility that the Security
Council could use such a Force within the wider margins provided
under Chapter VI1 of the United Nations Charter" is not excluded.

Ergo, they were forces of compulsion, whether they w2re only

"stationed" there, i.e. "supervised", or were acting, i.e. undertook
"actions".

14. On 7November 1956 the General Assembly in resolutio1001
(ES-1) continued on its "anti-Charter" way as recommended by
the Secretary-General. It approved "the guiding principles for the
organization and functioning of the Emergency international
United Nations Force as expounded inparagraphs 6 tog ofthe Secre-
tary-General's report", agreed with his definition of the functions of
the Force, authorized him "to issue al1regulations and instructions
which may be essential to the effective functioning of the Force",
requested "the Chief of the Command, in consultation with the
Secretary-General as regards size and composition, to proceed
forthwith with the full organization of the Force".

Al1these provisions were directed to performing "actions", which
did not fa11within the functions of the General Assembly. They
cannot naturally be substantiated by the Charter. But the General
Assembly made no reference to Articles of the Charter, as it is quite
clear that ArticlesII and 12 of the Charter bar the way to the
aforementioned decisions of the General Assembly.
The Opinion invites reference to Article 14 of the Charter,
considering that "actions" undertaken in pursuance of decisions of
the General Assembly might be considered as "measures" recom-
mended under Article 14. But Article14 has nothing to do with the
question under discussion. It provides for quite different situations.
If one considers that it involves "the maintenance of international
peace and security", asstated by the Court, then there would be no
need to include in the Charter before Artic14, ArticlesII and 12
which specially define the role of the General Assembly "in the
maintenance of international peace and security". Besides, Article

14 provides that "the General Assembly may recommend measures
for the peaceful adjustment ofany situation". What kind ofmeasures
are they supposed to be? One may refer to Chapter VI and to
Article33(1) in partic~lar. The General Assembly may only recom-
mend measures in distinction to the Security Council which may-
as stated in that Article-"cal1 upon the parties to settle their
dispute by such means". To whom may the General Assembly
recommend measures? To the Governments of the Member States
II?envoyéessur place en application de la Charte, mais les circonstan-
ces pouvaient fort bien obliger ces forces à mener une ((action
coercitive ». Le Secrétaire générallui-mêmea reconnu que la pos-
sibilité que le Conseil de Sécuritépuisse utiliser cette force dans
les limites plus étendues prévues au chapitre VI1 de la Charte des
Nations Unies n'était pas exclue.
Il s'agissait donc de forces de contrainte, qu'elles fussent simple-

ment « stationnées », c'est-à-dire « en mesure de surveiller », ou
qu'elles fussent «actives », c'est-à-dire «engagéesdans des opéra-
tions ».

14. En adoptant la résolution 1001 (ES-1) le 7 novembre 1956,
l'Assembléegénérale est restéefidèle à l'attitude (anti-Charte ))
recommandée par le Secrétaire général.Elle a approuvé «les
principes directeurs de l'organisation et du fonctionnement de la

Force internationale d'urgence des Nations Unies, tels qu'ils sont
exposésdans les paragraphes 6 à g du rapport du Secrétairegéné-
ral ».Elle a souscrit à la définitiondes fonctions de la Force, auto-
risé le Secrétaire général « à établir tous règlements et instruc-
tions qui pourraient êtreessentiels au fonctionnement efficace de
la Force 1et prié cle chef du Commandement, après avoir consulté
le Secrétaire généralsur l'importance numérique et la composition
de la Force, de procéder immédiatement à l'organisation complète
de cette Force 1).

Toutes ces dispositions visaient la mise en Œuvre d'actions ne
rentrant pas dans les attributions de l'Assembléegénérale.Elles
n'ont évidemment pas de fondement dans la Charte. Au reste,
l'Assembléegénéralen'a mentionné aucun des articles de la Charte,
car il est manifeste que les articles II et 12 de cet instrument vont
à l'encontre des décisionssusmentionnées adoptées par elle.
L'avis cite l'article14 de la Charte, s'autorisant du fait que les
« actions » entreprises conformément à des décisionsde l'Assemblée

générale pourraient êtreconsidéréescomme des « mesures » recom-
mandéesen vertu de l'article 14. Mais l'article 14 n'a aucun rapport
avec la question à l'étude. Il s'applique à des situations fort diffé-
rentes. Si l'on admet, comme le fait la Cour, qu'il concerne (( le
maintien de la paix et de la sécuritéinternationales »,il n'était nul
besoin de le faire précéder desarticles II et 12 qui ont spécialement
pour objet de définirle rôle de l'Assembléegénéralesur le plan du
maintien de la paix et de la sécurité internationales. En outre,
d'après l'article 14, «l'Assembléegénéralepeut recommander les

mesures propres àassurer l'ajustement pacifique de toute situation ».
De quel genre de mesures peut-il s'agir? Que l'on se reporte au
chapitre VI, en particulier à l'article 33, paragraphe I.L'Assemblée
généralenepeut que recommander des mesures alors que le Conseil
de Sécuritépeut - aux termes mêmesde cet article - inviter les
parties à réglerleur différendpar de tels moyens. A qui l'Assemblée
généralepeut-elle recommander des mesures si ce n'est aux gouver-

112concerned. If they approve the recommendations, then they have
to carry them out. The General Assembly cannot make recommen-
dations to itself or to the United Nations staff. And in this case the
General Assembly not only recommended these measures but
brought and stationed the armed forces set up by it in the area
where the military invasion had taken place, i.e. in Egyptian
territory.
To consider that the recommendation of measures for the peaceful
adjustment, referred to in Article 14, may be turned into the
measures for securing "the cease-fire, withdrawal of troops and other
matters related to the military operations in Egyptian territory"
would have been, from a logical point of view, a deviation from the
Charter and its provisions.

15. Citing the resolutions mentioned inthe preceding paragraphs,
the Opinion has deemed it necessary to mention several times that
they were adopted without a dissenting vote. But it did not mention
that in the statements of a number of delegations who considered it
possible to abstain from voting, as indicated in the written and oral

statements (p. 112) as well, the Delegation of the USSR made a
statement in which it gave its reasons in detail for the view that it
"regards theproposalforthe establishmentby the GeneralAssembly
of an international force to be stationed on Egyptian territory, a
proposal which bypasses the Security Council,as contrary to the
United Nations Charter. However, in view of the fact that in this
instance the victim of aggression has been compelledto agree to
the introduction of the international force, in the hope that this
may prevent any furtber extension of the aggression, the Soviet
delegationdid not vote against the draft resolution, but abstained."

This statement forces us to make another evaluation of abstention
from voting. But this will be a matter for later discussion.

16. Resolution 1001 (ES-1) of7 November 1956 opened the epic
struggle for and against the anti-Charter meth~dc,of financing the
so-called peace-keeping operations.

The General Assembly in this resolution confined itself to pro-
visionally approving "the basic de concerning the financing of
the Force laid down in paragraph 15 of the Secretary-General's
report".
1 do not intend to consider whether this form of resolution of the

General Assembly (which has been used in the three paragraphs of
the resolution and has usually been found objectionable under
domestic legislation) was apt. But it reveals the role played by the
Secretariat in defining the methods of financing the armed forces
and operations.
Despite the aforementioned paragraph 15 of the Secretary-
General's report (Doc. A/3302), no final conclusion has yet been
113nements des États Membres intéressés?S'ils approuvent les recom-
mandations, ils doivent les exécuter. L'Assembléegénéralene peut
adresser de recommandations ni à elle-mêmeni au personnel des
Nations Unies. En l'espèce, l'Assemblée générale ne s'est pas
bornée à recommander ces mesures, elle a envoyéet fait stationner
les forces armées réuniespar elle dans la zone où l'invasion militaire
avait eu lieu, c'est-à-dire en territoire égyptien.
Considérerque les mesures recommandées en vue de l'ajustement
pacifique des différends et sur lesquelles porte l'article 14 puissent

se transformer en mesures intéressant le cessez-le-feu, le retrait et
d'autres questions concernant les opérations militaires en temtoire
égyptien serait logiquement revenu à s'écarter des dispositions de
la Charte.

15. Il a étéjugénécessairede préciserdans.l'avis que les résolu-
tions mentionnées aux paragraphes précédentsavaient étéadoptées
sans vote contraire. On n'a pas indiqué cependant qu'au nombre
des diverses délégationsqui ont estimépossible de s'abstenir - on
peut se référer aussisur ce point aux exposésécritset oraux (p. 112)
- figurait la délégationde l'URSS, laquelle a exposéen détails les
raisons pour lesquelles elle estimait que

«la proposition relative à la création par l'Assembléegénérale
égyptien,faite en dehors du Conseilde Sécurité,[était] contrairee
à la Charte des Nations Unies. Cependant, étant donné qu'en
l'occurrencela victime de l'agression[avait] dû donner son assen-
timent à l'entrée d'une Force internationale sur son territoire,
dans l'espoir que cette mesure [empêcherait] l'agression de
s'étendre,la délégation soviétiqun e'a pas voté contre ce projet,
mais s'est abstenue.11

Ce passage appelle un nouvel examen de l'abstention de vote.
Mais c'est un point sur lequel nous reviendrons.

16. C'est avec la résolution 1001 (ES-1) du 7 novembre 1956 que
s'est engagéelalutte ardente pour et contre les méthodesde finance-
ment contraires à la Charte des opérations dites opérations relatives
au maintien de la paix.
Dans cette résolution, l'Assemblée générale s'est bornée à
approuver (à titre provisoire, la règle fondamentale concernant le
financement de la Force, telle qu'elle est énoncéeau paragraphe 15
du rapport du Secrétaire général B.
Je n'ai pas l'intention d'examiner si ce mode de présentation -
utilisé pour trois paragraphes du dispositif et d'ordinaire jugé
contestable en droit interne - est ou non approprié. Il traduit en

tout cas le rôle jouépar le Secrétariat pour ce qui est de la définition
des moyens de financer les forces armées et les opérations.

Malgré lestermes du paragraphe 15 susmentionné du rapport du
Secrétaire général(A/3302) on n'a abouti à aucune conclusion reached on the procedure of financing the Force. The Secretary-
General wrote that "the question of how the Force should be
financed ...requires further study". But still he considered that
"A basic rule which, at least, could be applied provisionally, would
be that a nation providing a unit would be responsible for all costs
for equipment and salaries, while al1other costs should be financed
outside the normal budgetof the United Nations".

There has not yet been any direct or indirect reference to Arti-

cle 17 of the Charter.
In resolution 1122 (XI) of 26 November 1956the General Assem-
bly authorized the Secretary-General"to establish a United Nations
Emergency Force Special Account to which funds received by the
United Nations, outside the regular budget ...shall be credited...",
but at the same time it authorized him "pending the receipt of
funds for the Special Account, to advance from the Working
Capital Fund such sums asthe Special Account may require to meet
any expenses chargeable to it".
This already constitutes a scarcely permissible utilization of the
common funds of the United Nations. The Working Capital Fund
was set up in the beginning in order to finance the provisional
budget of 1946, pending receipt of contributions. And later on its
purpose was to meet regular budgetary expenses, inasmuch as
contributions were usually delayed. It was not designed to meet un-
budgeted expenditures. That was why the General Assembly had no

grounds for authorizing the Secretary-General to advance sums
from the Working Capital Fund for financing the United Nations
Emergency Force.

17. On 21 November the Secretary-General presented to the
General Assernbly his new report (Doc. Al3383 and Rev. 1) in
which he wrote that he "considers it essential that the General
Assembly decide at any early date on the method of allocating to
Member States the costs of the Force to be financed by the United
Nations" and recommended ("in order to assist the General Assem-
bly in considering this question") the approval of a resolution "that
the expenses of the Force be allocated to Member States on the
basis of the scale of assessments to be adopted for the United
Nations budget for 1957".
At the meeting of the Fifth Committee on 3 December 1956

(A/C. 5/SR. 541) the Controller, reporting on the above-mentioned
proposa1 of the Secretary-General, made by him with regard "to
the views expressed informally by a number of delegations", could
not but mention that "from a strictly budgetaryand accounting view-
point, the expenses of the Force might be treated as distinct from
the regular annual appropriation for financing United Nations
activities". But, he added, "they nevertheless remained United
Nations expenditures within the general scope and intent of Arti-
114 définitive quant aux modalités de financement de la Force. Selon
le Secrétaire général((les modalités de financement de la Force
envisagée restent ... à préciser ». Il n'en a pas moins considéré
qu'ccon pourrait au moins appliquer provisoirement comme règle

fondamentale que toute nation fournissant une unitédevra assumer
tous les frais de matériel-et de personnel, tandis que toutes les
autres dépensesseront couvertes sur des ressources autres quecelles
du budgetordinairede l'organisation des Nations Unies ».
On ne s'est encore référéni directement, ni indirectement à
l'article 17 de la Charte.
Dans sa résolution 1122 (XI) du 26 novembre 1956, l'Assemblée
généralea autorisé le Secrétaire général ((à créerun Compte spécial

pour la Force d'urgence des Nations Unies, qui sera créditédes
fonds reçus par l'Organisation des Nations Unies hors du budget
ordinaire » mais il l'a aussi autorisé,((en attendant le versement de
fonds au Compte spécial, à virer à titre d'avance, du Fonds de
roulement au Compte spécial, les sommes qui pourront êtrenéces-
saires pour régler les dépensesimputables sur ce compte ».
Cette mesure constitue déjàuneutilisation difficilementadmissible

desfonds communs des Nations Unies. Le Fonds de roulement a été
crééà l'origine en vue de financer le budget provisoire de 1946 dans
l'attente du versement des contributions. Il a eu ensuite pour but de
couvrir les dépenses budgétaires ordinaires, les contributions étant
en général enretard. Il n'était pas destiné à régler les dépenseshors
budget. C'est pourquoi l'Assemblée générale n'était pas fondée à
autoriser le Secrétaire généralà prélever des avances sur le Fonds

de roulement pour financer la Force d'urgence des Nations Unies.

17. Le 21 novembre, le Secrétaire général asoumis à l'Assemblée
généraleun nouveau rapport (Doc. Al3383 et Rev. I) dans lequel il
déclarait: ((Le Secrétaire généralconsidère qu'il est essentiel que
l'Assembléegénéralefixesanstarder la méthode de répartition entre
les États Membres des dépensesde la Force qui seront à la charge

de l'organisation des Nations Unies ))et recommandait (((Pour
faciliter à l'Assemblée l'examende cette question ») l'approbation
d'une résolution tendant à (répartir les dépensesde la Force entre
les États Membres conformément au barème qui sera adopté pour
les contributions au budget de l'Organisation pour 1957 D.
Lors de la séancetenue par la Cinquième Commission le 3 dé-
cembre 1956 (A/C.5/SR. 541), le Contrôleur, se référantà la propo-

sition du Secrétaire généralci-dessus indiquée, laquelle tenait
compte ((des vues exprimées ogicieusementpar un certain nombre
de délégations »,a dû reconnaître que (d'un point de vue strictement
budgétaireet comptable.les dépensesde la Force peuvent êtrecon-
sidérées comme distinctesdes crédits annuels ordinaires destinés au
financement des activités de l'organisation 1).Mais il a ajouté:
((elles restent néanmoins des dépensesde l'Organisation des Nationscle 17 of the Charter".

Thus, Article 17 was brought into action for getting funds for
operations beyond the Charter.
The General Assembly in resolution 1089 (XI) of 21 December
1956 has recorded that it took into consideration the recommen-
dation made by the Secretary-General "that the expenses relating
to the Force should be apportioned in the same manner as the.
expenses of the Organization", but it could not fail to draw atten-
tion to the still growing controversies and to the fact that "several
divergent views, notyetreconciled,have been held by various Member
States on contributions or on the method suggested by the Secre-
tary-General for obtaining such,contributions", and decided "that
the expenses of the United Nations Emergency Force, other than
for such pay, equipment, supplies and services as may be furnished
without charge by Governments of Member States, shall be borne
by the United Nations and shall be apportioned among the Member
States, 'to the extent of $IO million, in accordancewith the scale
of assessments adopted by the General Assembly for contributions
to the annual budget of the Organization for the financial year

1957"~and set up a Committee "to examine the question of the
apportionment of the expenses of the Force in excess of $IO mil-
lion ..including the principle or the formulation of scales of contri-
butions di8erent from the scale of contributions by Member States
to the ordinary budget for 1957".

In this resolution there is no mention of Article 17. It did not
equate, as the Secretary-General proposed, an apportionment of
the expenses relating to the Force to an apportionment of the
expenses of the Organization, but only compared thern, drew an
analogy between them, using the expression "in accordance with".
The General Assembly requested that the question of the appor-
tionment of the expenses of the Force should be further studied,
directing the Committee to look for an eventual principle and a
formula of different scales of apportionment. And in al1 these
researches, hesitations and unreconciled divergent views one could
clearly distinguish the difference of principle between budgetary
expenses and the expenses for the armed forces which stood beyond

the limits of the budget aiid even of the Charter itself.
It should be stressed that the General Assembly did not exclude
the possibility of any "subsequent determinations as to responsi-
bilities for situations leading to the creation of the United Nations
Emergency Force and to ultimate determination as to claims
established as a result ofexpenses arising in connection therewith".

18. In resolution rogo (XI) of 27 February 1957 the General
Assembly again returned to the question of financial arrangements
11.5Unies soumises au principe général énoncéà l'article 17 de la
Charte D.
Ainsi l'article 17 était-il invoqué pour obtenir les recettes néces-
saires à des opérations dépassant le cadre de la Charte.
Dans sa résolution 1089 (XI)du 21 décembre 1956, l'Assemblée
généralea indiqué qu'elle avait pris en considération la recomman-
dation du Secrétairegénéraltendant àce «que les dépensesrelatives
à la Force soient réparties de la mêmemanièreque les dépensesde

l'organisation »,mais elle n'a pu manquer d'attirer l'attention sur
les divergences dJ9pinion croissantes et sur le fait«que des opinions
divergentes, qui ne sont pas encoreconciliées,ont étéexpriméespar
divers États Membres au sujet des contributions ou de la méthode
suggéréepar le Secrétaire général pourobtenir ces contributions »;
elle a décidé «que, sauf en ce qui concerne la rémunération, le
matériel, les approvisionnements et les services que des Etats
Membres prendront à leur charge ou fourniront gratuitement,
les dépensesde la Force d'urgence des Nations Unies seront suppor-

téespar l'organisation des Nations Unies et réparties entre les États
Membres à concurrence de IO millions de dollars, conformémentau
barème des contributions que l'Assembléegénéralea adopté en
ce qui concerne le budget annuel de l'organisation pour l'exercice
1957 »;et elle a crééun Comité «chargé d'examiner la question de
la repartition des dépenses de la Force en sus de IO millions de
dollars ...et ...notamment ...le principe ou la détermination de
barèmes de contributions diférentsdu barème descontributions des
États Membres au budget ordinaire de 1957 )).
Cette résolutionne mentionne pas l'article 17.Elle n'assimilepas,
comme le Secrétaire général l'avait proposé, la répartition des

dépensesrelatives àla Force àla répartition des dépensesde 1'Orga-
nisation; elle se borne à les comparer et à établir entre elles une
analogie, se servant du mot «conformément 1).
L'Assembléegénéralea demandé que la question de la répartition
des dépenses de la Force soit examinée plus complètement et elle
a chargé le Comitéde rechercher le principe et la détermination
éventuels de barèmes de contributions différents. Au milieu de
toutes ces recherches, hésitations et divergences de vues non
conciliées, on distingue nettement une différencede principe entre

les dépensesbudgétaires et les dépensesrelatives aux forces armées
qui dépassent le cadre du budget et mêmede la Charte.
Il convient de souligner que l'Assemblée générale n'a pas exclu
la possibilitéde «décisionsqui pourraient êtreprises ultérieurement
en ce qui concerne la responsabilité des situations ayant provoqué
la création de la Force d'urgence des Nations Unies, ni la décision
finale en ce qui concerne les réclamations présentéesdu fait des
dépensesdécoulant de cette mesure ».

Dans sa résolution 1090 (XI) du 27 février 1957, l'Assemblée

généralea repris la question des dispositions financières relatives à
115for the United Nations Emergency Force. The allocated sums
would be quickly exhausted.
The General Assembly assumed that "the expenses of the Force
already approved for 1957 represent a sizeable increase in assess-
ments placed on Member States, causing a grave unantici-
pated financial burden for many Governments", but it decided

"to enter into commitments for the Force up to a total of $16.5
million", appealed to Member States to make voluntary contri-
butions, permitted the borrowing of sums from the Working
Capital Fund and even from "other funds under the control of the
Secretary-General" (though the rightfulness of that is doubtful) .

But still the General Assembly did not find the appropriate basis
for the financing of the Force.

19. The expenses for maintaining the United Nations Force
continued to grow. The terms of the stationing of the military
contingents were prolonged. The financial claims of Members
contributing troops were also growing.
The General Assembly by resolution 1151 (XII) of 22 November
1957 once again increased the supplementary allocations to $13.5
million, and even to $25 million.

The Secretary-General reported to the General Assembly (Doc.
A/3694)' that "a number of Member States have notified the
Secretary-General that they will not participate in the financing of
the Force for reasons stated, when the relevant decision was taken
by the General Assembly. The percentage assessments of the States
involved amount to a total of approximately 20 per cent."
The resolution passed over this statement and almost repeated
the formula of resolution 1089(XI), which provided that the expen-

ses shall be borne by the Members of the United Nations in accord-
ancewith the scales of assessments adopted by the General Assem-
bly for the hancial yearS 1957 and 1958 respectively.
20. On 27 August 1958 the Secretary-Generalpresented a report
to the General Assembly in which he summarized the activity of the
United Nations Emergency Force and its financing position. He
wrote that contributions had been very badly assessed and that on

31July 1958only 41.1per cent. ofthetotal amount assessedfor 1958
had been received, and sixty-two Members had made no payment
of their 1958 UNEF assessment at that date and that "certain
Members have reiterated their intention not to participate in the
financing of the Force". Al1 this (taking into consideration that
regular budgetary contributions have been made more or less
normally) was a kind of protest, whether direct or silent, against
the adopted methods of financing.
The Secretary-General strove to achieve stand-by financial
arrangemects. He considered that it should be established that the
116la Force d'urgence des Nations Unies. Les sommes réparties al-
laient êtrerapidement dépassées.
L'Assemblée générale a admis que «les dépenses de la Force
déjàapprouvéespour 19 7 représentent une augmentation sensible
de la quote-part des Eta's Membres, causant à de nombreux
gouvernements une lourde charge financière imprévue »,mais elle
a décidé d'«engager des dépensespour la Force jusqu'à concurrence
d'une somme totale de 165ooooo dollars »,invité les États Mem-
bres à faire des contributions volontaires et autorisé des emprunts
au Fonds de rohiement et mêmeà d'autres fonds soumis au
contrôle du Secrétaire général » (bien que cela fût d'une légitimité
douteuse).
Mais l'Assembléegénéralen'avait pas trouvé la base qui conve-
nait pour financer la Force.

19. Les dépensespour l'entretien de la Force des Nations Cnies
ont continuéà grandir. Lesconditions du stationnement des contin-
gents militaires ont étéprolongées. Lesréclamations financières des
Membres qui ont fourni des troupes ont grandi également.
Par la résolution 1151 (XII) du 22 novembre 1957, l'Assemblée
généralea, encore une fois, augmenté les crédits supplémentaires
jusqu'à 13,5 "Ilions de dollars et mêmejusqu'à 25 millions de
dollars.
Le Secrétaire générala rendu compte à l'Assemblée générale
(Doc. Al3694 de ce qu'ccuncertain nombre d'États Membres ont
fait savoir au Secrétaire généralqu'ils ne participeraient pas au
financement de la Force pour les raisons qu'ils avaient indiquées
au moment où l'Assembléegénéraleavait pris sa décisionà ce sujet.

La part de ces États représente20 pour cent environ du total.))
La résolution a négligécette déclaration et a presque répété la
formule de la résolution 1089 (XI) qui prévoyait que les dépenses
seront supportées par l'organisation des Nations Unies conformé-
ment au barème descontributions que l'Assembléegénéralea adopté
pour les exercices 1957 et 1958 respectivement.
20. Le 27 août 1958le Secrétairegénéral a présenté un rapport à
l'Assemblée généralreésumant l'activitéde la Force d'urgence des
Nations Unies et sa position financière.Il écrivait quelesrentréesdes
contributions se faisaient très mal, qu'au 31 juillet 1958, ~I,I pour
cent seulement du total prévu pour 1958 avaient étéversés, qu'à

cette date 62 États Membres n'avaient encore fait aucun versement
au titre de leur contribution à la FUNU pour 1958et que ((certains
États Membres ont déclaréà nouveau ...qu'ils n'avaient pas l'in-
tention de participer au financement de la Forc))Tout cela (compte
tenu du fait que les contributions budgétaires régulièresont été
versées plusou moins normalement) était une sorte de protestation
directe ou silencieusecontre les méthodes de financement adoptées.
Le Secrétaire générals'est efforcéde réaliser des arrangements
financiers provisoires. Il considérait qu'il fallait qu'il soit entendu
116costs for the United Nations operations of the type in question,
based on decisions of the General Assembly or the Security Council,
should be allocated in accordance with the normal scale of con-

tributions.
In reply, the General Assembly adopted resolution 1263 (XIII) of
14 November 1958 in which it limited itself to requesting the Fifth
Committee "to recommend such action as mav be necessarv to
finance the continuing operation of the United Nations ~mer~enc~
Force".
21. By that time the three main positions on the question of the
method of financing the expenses of the Force (Doc. Al40721 had

been crystallized :
(a) The costs of the Force should be borne by al1 Member
States on the basis of the regular scale of assessments, and
Article 17 of the Charter should be ap- -ed to them;
(b) the application of the regular scale of asesssments for the
costs of the Force was not equitable and therefore it was
suggested, while sharing the expenses of the Force, to take

into consideration :(1) the special responsibility for the
maintenance of peace and security of the permanent
members of the Security Council (though by the usurping
of the functions of the Security Council by the General
Assenlbly, this special responsibility of the permanent
members of the Security Council had been put aside
' together with the Security Council itself), (2) the sub-
stantial public and private investments of certain States
in the area;
(c) the expenses should be borne by those States whose action
had necessitated the creation of the Force.

At that time a great deal was said at the meetings of the Fifth
Committee (697th and 698th meetings) about the fact that the costs
of the Force related rather to Chapters VI and VI1 of the Charter,
that it was impossible to apply to those costs Article 17 which
related to expenditures under the regular United Nations budget,
that UNEF had not to be financed in the same way as the regular
United Nations budget ("had that not been true, expenditure on
UNEF could have been included under Section 4 of the regular
budget estimates,relating to special missions and related activities",

and that "financial commitments arising out of emergency action
under the Charter should be allocated by an entirely different
system from that provided for the Organization's regular expenses".

Thus were expressed the views of Member States on the question
of meeting the expenses for the Force in some way other than as
budgetary expenses.
At the same time voices were raised against the conversion of the
UNEF, as an Emergency Force set up (though not by the appro-que les frais des opérations des Nations Unies du type en question,
fondées sur les décisions de l'Assemblée générale ou du Conseil
de Sécurité,devraientêtrerépartisconformémentau barèmenormal
des quotes-parts.
En réponse, l'Assemblée générale a adopté la résolution 1263
(XIII) du 14 novembre 1958 où elle se bornait à prier la Cinquième
Commission (de recommander les mesures voulues pour couvrir les
dépenses nécessairesau maintien en fonctions de la Force d'ur-
gence des Nations Unies ».

21. A ce moment, les trois positions principales sur le problème
de la méthode de financement des dépenses de la Force (Doc.
A/4072) s'étaient cristallisée:
a) les dépenses de la Force devaient êtresupportées par tous
les États Membres sur la base du barème ordinaire des

quotes-parts et l'article7 de la Chartedevait s'appliquer;
b) l'application du barème ordinaire des quotes-parts aux
dépensesde la Force n'était pas équitable et l'on proposait
donc, pourlarépartition des dépensesde la Force, de prendre
en considération: (1) la responsabilité particulière pour le
maintien de la paix et de la sécuritédes membres permanents
du Conseil de Sécurité(encore que, du fait de l'usurpation
des fonctions du Conseilde Sécuritépar l'Assembléegénérale,

cette responsabilité particulière des membres permanents
du Conseil de Sécuritéavait étémise de côté ainsi que le
Conseil de Sécurité lui-même), (2) les investissements
publics et privés importants de certains États dans la
région ;
c) les dépenses devraient êtresupportées par les États dont
l'action avait nécessitéla création de la Force.

A cette époque, il a étébeaucoup parlé aux séancesde la Cin-
quième Commission (697me et 698meséances)du fait que les dépen-
sesde la Forcerelevaient plutôt des chapitresVI et VI1 de la Charte,
qu'il était impossible d'appliquer à ces dépensesl'article 17 visant
lesdépensesqui rentrent dans le budget ordinaire desNations Unies,
que la FUNU n'avait pas étéfinancéede la mêmemanière que le
budget ordinaire des Nations Unies (((s'il en avait étéautrement,
les dépenses de la Force auraient pu êtreinscrites au chapitre 4

du projet de budget ordinaire relatif aux missions spéciales et aux
activités connexes 1))et que ((les dépenses qu'entraîne une action
d'urgence entreprise conformément à la Charte devraient être
réparties selon un système entièrement différent du système prévu
pour les dépenses ordinaires de l'organisation 1).
C'est ainsi qu'ont étéexpriméesles vues des États Membres sur
la manière de financer les dépensesde la Force autrement qu'à titre
de dépensesbudgétaires.
En mêmetemps, des voix se sont élevéescontre la conversion
de la FUNU, Force d'urgence créée(bien qu'en dehors des organes

117 priate organs) for stopping the agression against Egypt, into a
permanent international police force, "which had nothing in com-
mon with the principles of the Charter".

22. In order somewhat to yeaken the resistance of a number of
delegations, some Member States promised to make voluntary
contributions "as special assistance towards the 1959 UNEF
expenses".
The General Assembly, in resolution 1337 (XIII) of 13 December
1958 (being obviously under the influence of those promises) stated
that the expenses for the Force "shall be borne by the Members of
the United Nations in accordancewith the scale of assessments
adopted by the General Assembly for the financial year 1959".
As can be seen, the General Assembly still did not consider it

possible to relate the allocated sum directly to the budget for the
year 1959, and suggested that this sum should be apportioned in
acc~dance with the regular scale.
Explaining why the allocated sum was not included inthe budget,
it seemedappropriate to someto refer to the fact that "cost estimates
could not ...be developed with any precision"; but the sum of
$19 million had been determined. Attention is drawn to the in-
creased number of countries which abstained while voting this part
of the resolution: out of 67 votes, 28 abstained. And even this
procedure of financing was approved only for the year 1959.

The General Assembly was compelled to look once again for new
means ofsalving the problem offinancing the Force. Atthesuggestion
of one of the delegations, it decided to request the Secretary-
General "to consult with the Governments concerning the manner
of financing UNEF in the future...".

23. The required consultation was carried out (see Doc. Al4176
and Add. I and 2). Out of 50 States who sent an answer, 23 States
expressed the opinion that the implementation of the regular scale
of assessments should be used. Some of them considered that the
expenses of UNEF "should be borne by the regular budget of the
United Nations itself", that the Force should be financed "under
the regular budget of the United Nations", being against an inde-
pendent account. Six of the States supported the implementation
of the regular scale.
The General Assembly by its resolution 1441 (XIV) of5 December
1959 did not adopt the course of including the expenses for UNEF

in the budget of the Organization, and therefore it did not mention
Article 17of the Charter. Having allocated some further $20million
it (a) decided to assess the amount "against al1 Members of the
United Nations on the basis of the regular scale of assessments",
and (6) striving to overcome the resistance of a number of delega-
tions, it resolved that voluntary contributions "shall be applied as
a credit to reduce by 50 per cent. the contributions of as many
118compétents) pour mettre fin à l'agression contre l'Égypte, en une
force de police internationale permanente, «ce qui n'a rien de
commun avec les principes de la Charte ».

22. Pour affaiblir quelque peu la résistance de plusieurs déléga-
tions, certains États Membres ont promis de verser des contribu-
tions volontaires ((en vue d'une contribution spécialeau titre des
dépenses de la FUNU pour 1959 D.
Dans la résolution1337 (XIII)du 13 décembre 1958, l'Assemblée
générale (évidemment influencée par ces promesses), a décidéque
les dépensesde la Force ((seront supportées par les Etats Membres
de l'organisation des Nations Unies conformément au barème des

quotes-part adopté par l'Assembléegénéralepour l'exercice 1959 )).
Comme on peut le voir, l'Assemblée généralene considérait
toujours pas qu'il fût possible de rattacher le montant réparti
directement au budget pour 1959 et suggérait que ce montant
devrait êtreré~arti conformément au barème ordinaire.
Expliquant pourquoi la somme à répartir n'était pas inscrite au
budget, certains ont jugéopportun de rappeler que les prévisions
de dépenses ne pouvaient être évaluéesavec précision, mais la
somme de 19 millions de dollars avait étéfixée.Il faut souligner le
nombre croissant de pays qui se sont abstenus pendant le vote sur
cette partie de la résolution: sur67 votes, iy a 28 abstentions. Au
surplus, cette méthode de financement n'a été approuvée que pour
l'année 1959.

L'Assemblée générale était obligéede rechercher une fois encore
de nouveaux moyens de résoudrele problème du financement de la
Force. Sur la suggestion de l'une des délégations,elle a décidéde
prier le Secrétaire général ((de prendre l'avis des gouvernements
des États Membres sur le mode de financement futur de la Force ...».
23. La consultation demandée a étéobtenue (voir Doc. Al4176
et Add. I et 2). Sur les50 États qui ont répondu, 23 ont exprimé

l'avis qu'il fallait recouràr l'application du barème ordinaire des
quotes-parts. Certains d'entre eux ont considéréque les dépenses
de la FUNU devaient êtreinscrites au budget ordinaire de l'organi-
sation, que la Force devait êtrefinancée par le budget ordinaire
des Kations Unies, par opposition à un compte indépendant. Six
des États se sont prononcés enfaveur du barème ordinaire.

Dans sa résolution 1441 (XIV)du 5 décembre 1959, l'Assemblée
généralen'a pas adopté la méthode consistant à inclure les dépenses
de la FUNU dans le budget de l'Organisation; elle n'a donc pas
mentionné l'article 17 de la Charte. Ayant autorisé une nouvelle
dépensede 20 millions de dollars, elle a décidé:a) de mettre cette
somme en recouvrement «entre tous les États Membres de l'Orga-
nisation des Nations Unies, sur la base du barème ordinaire des

quotes-parts »; b) en vue de surmonter les résistances d'un certain
nombre de délégations, (que les contributions volontaires ...se-
I18Governments of Member States as ~ossible. commencin~ with
Governments assessed at the minimim percentage of 0.8~ per
cent....". This peculiar form of influencing the vote produced its

results, though they were mgdest. As a result of this measure the
number of those voting for this resolution somewhat increased and
the number of those abstaining slightly decreased (this number, in
comparison with the results of the voting on resolution 1337(XIII),
was still rather substantial), though it did not exert much influence
on the actual contributions for the UNEF.

24. In December 1960 the General Assembly reconsidered the
question of financing UNEF. The problem of UNEF was, at that
time, somewhat overshadowed by the events in the Congo. At the
sessions of the Fifth Committee it was already stated that UNEF
had lost its emergency character.The complaint was made that there
had not yet been any final decision with regard to the methods of
financing the Force.
There continued to be contradictory views as to who should bear
the financial burden of maintaining the Force and who should be
released from it. Each year considerable amounts were allocated,
and with each year that passed the arrears were increasing. Some
of the States, protesting against the anti-Charter creation of the

UNEF, stated more than once that they would not participate in
its financing. '
But not only those who abstained from the voting, but even
some of those who voted, have not paid. According to the data
issued by the Secretariat (Doc.Dossier 217)up to 31 December 1961,
more than 30 States have not made their payments to the UNEF
special account for 1957, 1958 and 1959, and more than 40 States
for the year 1960.The Advisory Committee on Administrative and
Budgetary Questions proposed a number of "possible alternatives"
in order to find a way out of the critical financial position of the
United Nations; in particular (a) to increase the Working Capital
Fund; (b) to finance UNEF from a section of the regular budget;
(c) to establish a Peace and Security Fund; etc.

But the General Assembly in its resolution 1575 (XV) of 20 De-
cember 1960 disregarded these suggestions, limiting itself to a
repetition of the former formula about the assessment of the allo-
cated sum ($19 million) "against al1States Members of the United
Nations on the basis of the regular scale of assessments", indicating
only one thing, i.e. for which States a reduction of 50 per cent.
should be provided at the expense of the voluntary contributions.

25. A year passed. The General Assembly has been plunged in
the operations in the Congo, which it undertook itself despite the
provisions of the Charter, by-passing the Security Council. The
119ront utiliséespour réduire de 50 pour cent les contributions du plus
grand nombre d'États Membres possible, en commençant par les
États à qui est assignée la quote-part minimum de 0,04 pour
cent ..». Cette manière particulière d'influencer le vote a porté
ses fruits, mais des fruits modestes. A la suite de cette mesure,
le nombre des voix favorables à la résolution a quelque peu aug-
menté et le nombre des abstentions a un peu diminué (bien qu'il
soit resté assez important en comparaison des résultats du vote
sur la résolution1337 (XIII)), mais cela n'a pas eu grande influence
sur le versement des contributions aux dépenses de la FUNU.

24. En décembre1960, l'Assembléegénéralea examinéla ques-
tion du financement de la FUNU. Le problème de la FUNU était
alors quelque peu éclipsépar les événementsdu Congo. Il avait
déjàétédit au cours des séancesde la Cinquième Commission que
la FUNU avait perdu son caractère d'urgence. On s'étaitplaint de
l'absence de décisiondéfinitive quant au mode de financement de
la Force.
La divergence de vues persistait quant au point de savoir qui
devait supporter le fardeau financier de l'entretien de la Force et

qui devait en êtredéchargé.Tous les ans des dépensesconsidérables
étaient engagées et tous les ans l'arriérés'augmentait. Certains
États, protestant contre le caractère contraire à la Chartede l'ins-
titution de la FUNU, déclaraient et répétaient qu'ils ne partici-
peraient pas à son financement.
Or, non seulement ceux qui s'abstenaient de voter ne payaient
pas mais certains de ceux qui votaient ne payaient pas non plus.
D'après les statistiques du Secrétariat (doc. 217 du dossier), au
31 décembre1961 plus de 30 États n'avaient pas verséleurscontri-
butions au Compte spécialde la FUNU pour 1957,1958 et 1959,et
plus de 40 États pour 1960.Le Comitéconsultatif pour les questions
administratives et budgétaires a proposé un certain nombre de
solutions possibles en vue de permettre aux Nations Unies de

sortir d'une situation financière critique, et notamment: a) aug-
menter le Fonds de roulement; b) financer la FUNU par un poste
du budget ordinaire; c) établirun Fonds pour la paix et la sécurité;
etc.
Mais dans sa résolution 1575 (XV) du 20 décembre 1960, l'As-
semblée généralea écartéces suggestions, se bornant à répéter
l'ancienne formule reIative à la mise en recouvrement de la somme
engagée (19 millions de dollars) ((entre tous les États Membres
de l'Organisation des Nations Unies, sur la base du barème ordi-
naire des quotes-parts ))et à indiquer quels États pourraient béné-
ficier d'une réduction de 50 pour cent grâce aux contributions
bénévoles.

25. Un an plus tard, l'Assembléegénéraleétait absorbéepar les
opérations qu'elle avait entreprises au Congo en dépit des disposi-
tions de la Charte et sans passer par le Conseil de Sécurité.Les

119 operation in the Middle East seemed to be unnecessary. Attention
was paid to the fact that "there were fewer incidents in the area,
and the threat of a renewed conflict has been diminished". It was

hoped that the Force might shortly cease to function.

The General Assembly in resolution 1733 (XVI) of 20 December
1961 did not give a radically new solution to the question of financ-
ing the UNEF. The General Assembly partly used the formulae
of resolution 1732 (XVI) approved by it on the very day of the
financing of the operations in the Congo. It assigned funds for the
operations in the Middle'Eastforhalf a year only,decided to continue
the special account for the expenses of UNEF (and not to include
the expenses in the regular budget), apportioning the appropriated
sum amongall States Members of the United Nations in accordance
with the regular scale of assessments for 1962, appealed to Member
States to make voluntary contributions, and went forward along
the road of reducing the assessment of a number of Member States

(not only by 50 per cent., but even by 80 per cent.).

26. The whole history of financing the United Nations operations
in the Middle East, mentioned above, shows that in no case could
it have been camed out according tothe regular scale ofassessments,
as those operations had an anti-Charter but at the same time a
peace-keeping character. It is known that the financing of peace-
keeping operations is not made within the regular budget. One
should apply to Article 43 and not to Article 17. And though the
Secretary-General and some of the delegations were forcing the
General Assembly to refer to Article 17, the General Assembly

makes no direct reference in its resolutions to Article 17 (2) of the
Charter.

27. Coming to the operations in the Congo, the Opinion of the
Court gives no detailed analysis: neither of the Security Council's
resolutions nor those of the General Assembly. In its Opinion the
Court limited itself to objecting to the statements that the resolu-
tions were implemented in violation of the Charter, stressing that
the actions of the Secretary-General in implementing the resolu-
tion of 14 July 1960, and consequently other resolutions of the
Security Council, were confirmed, approved and ratified by the
Security Council and the General Assembly.
If one sought to find one's way through the paper jungle (accord-
ing to the expression used by Mr, Lowton, the British Judge),

through the voluminous documentation submitted (though it is
not complete) to the Court by the Secretariat on the instructions
ofthe GeneralAssembly as "likely to throw light upon the question",
then it would be possible to find quite a lot of cornplaints that there
120 opérations du Moyen-Orient ne semblaient plus, nécessaires. L'at-
tention avait été attiréesur le fait que les incidents étaient moins
nombreux dans la zone et que la menace d'un nouveau conflit
avait diminué. On espérait que la Force pourrait avant peu cesser

ses fonctions.
Dans sa résolution 1733(XVI) du 20 décembre 1961, l'Assemblée
généralen'a pas donnéde solution tout à fait nouvelle à la question
du financement de la FUNU. Elle a partiellement repris la formule
de la résolution 1732 (XVI) approuvée par elle le mêmejour et
relative au financement des opérations au Congo. Elle n'engageait
des dépensesconcernant les opérations au Moyen-Orient que pour
un semestre, décidait de maintenir le compte spécial pour les
dépenses de la FUNU (et de ne pas inclure ces dépenses dans le
budget ordinaire), répartissait la somme engagée entre tous les
Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies sur la base du
barème ordinaire des quotes-parts pour 1962, faisait appel aux
Etats Membres pour qu'ils versent des contributions volontaires
et développait sa politique de réduction des contributions de
certains États Membres (jusqu'à concurrence non seulement de

50 pour cent, mais mêmede 80 pour cent).
26. L'historique qui vient d'en êtretracé montre qu'en aucun

cas le financement des opérations des Nations Unies au Moyen-
Orient n'aurait pu se faire sur la base du barème ordinaire des
quotes-parts, car ces opérations avaient un caractère contraire à
la Charte, tout en visant au maintien de la paix. On sait que le
financement des opérations visant au maintien de la paix ne relève
pas du budget ordinaire. C'est l'article43 et non l'article17 qu'il
faut appliquer. Bien que le Secrétaire généralet certaines délé-
gations se soient efforcésd'amener l'Assembléegénéraleà utiliser
l'article17, les résolutions de l'Assembléegénéralene se réfèrent
pas directement au paragraphe 2 de l'article17 de la Charte.

27. Passant aux opérations au Congo, l'avis de la Cour ne donne
d'analyse détailléeni des résolutions du Conseil de Sécurité, ni de
celles de l'Assembléegénérale. Dansson avis, elle se borne à soule-
ver des objections aux allégations que les résolutions ont étéexé-
cutées contrairement à la Charte, soulignant que les actions du
Secrétairegénéralpourdonner effet àla résolutiondu 14 juillet 1960,

et par conséquent aux autres résolutions du Conseil de Sécurité,
ont étéconfirmées,approuvéeset ratifiéespar le Conseil de Sécurité
et par l'AssembléegCnérale.
Si l'on essaie de retrouver son chemin dans la brousse des papiers
(pour reprendre l'expression dont s'est servi le juge britannique
M. Lowton). parmi la volumineuse documentation (et bien qu'elle
soitincomplète)présentéeàla Cour par le Secrétariat sur lesinstruc-
tions de l'Assembléegénérale,comme « pouvant servir à éluciderla
question n,il serait alors possible d'y trouver un très grand monbre
120was a great divergence between what was written down in the

resolutions and their implementation.
And if, in regard to the operations in the Middle East, one could
state that they were implemented ultra vires, beyond the powers
permitted to the General Assembly by the Charter, then, regarding
the operations in the Congo,we may Saythat they were carried out
ultra vires as well as ultra terms of the mandates given to the Secre-
tary-General.
It seems appropriate, though this has not been done in the
Opinion of the Court, to give a short account of the resolutions of
the Secunty Council and the General Assembly which were ap-
proved in regard to the Congo. Otherwise it would be impossible to
evaluate the degree to which these resolutions (including matters
concerning financing) and their implementation correspond to the
provisions of the Charter.
The Court must not shut its eyes to reality. The image of The~nis
with her eyes blindfolded is only an image from a fairy-tale and
from mythology. The Court, taking reality into consideration,
should at the same time have in mind the strict observation of the

Charter.
1 am prepared to stress the necessity of the strict observation and
proper interpretation of the provisions of the Charter, its rules,
without limiting itself by reference to the purposes of the Organi-
zation; otherwise one would have to come to the long ago con-
demned formula: "The ends justify the means".

28. Reports about the beginning of the tragic eventsin the Congo
reached the United Nations on 13 July 1960,when the Government
of the newly-organized State sent telegrams. The Congo Govern-
ment asked the Organization to provide military aid in order "to
protect national temtory against acts of aggression committed by
Belgian metropolitan troops". Chapter VI1 of the Charter ought
to have been brought into action here. It had to be determinating
in choosing the methods for dealing with a threat to the peace and
the means for their implementation.

In the Secunty Council, dunng the discussion of the Congo
GovernmentJs request, reference was made to the necessity of
halting the aggression against the Congo, and the aggression to be
condemned. But the Secunty Council, in resolution SI4387 of
14 July 1960,called upon "the Government of Belgium to withdraw
its troops from the temtory of the Republic of the Congo" (this
was the main point in the resolution) and decides "to authorize
the Secretary-General ...to provide the Government [ofthe Repub-
lic of the Congo]with such military assistance as may be necessary
until, through the efforts of the Congolese Government with the
technical assistance of the United Nations, the national securityde plaintes contre la grande divergence entre ce qui était écrit
dans les résolutions et les mesures prises pour leur exécution.
Et si on pouvait dire à propos des opérations au Moyen-Orient
qu'elles ont étéexécutéesultra vires, au-delà des pouvoirs conférés
à l'Assembléegénéralepar la Charte, alors, pour ce qui est des opé-

rations au Congo, on peut dire qu'elles ont été exécutées ultra
uires aussi bien qu'en dehors des termes du mandat confiéau Se-
crétaire général.
Il parait approprié, bien que cela n'ait pas étéfait dans l'avis
de la Cour, de donner un bref compte rendu des résolutions du Con-
seil de Sécuritéet de l'Assembléegénéraleapprouvées au sujet du
Congo. Sans cela, il serait impossible de vérifierdans quelle mesure
ces résoliitions (y compris les questions relatives au financement)
et leur exécution correspondent aux dispositions de la Charte.

La Cour ne saurait fermer ses yeux àla réalité.L'image deThémis
les yeux bandés n'est qu'un symbole de conte de fée,tiré de la
mythologie. Prenant en considération la réalité,la Cour devrait en
mêmetemps songer à la stricte observation de la Charte.
9
Je vais rri'attacher à souligner la nécessitéde la stricte observa-
tion et de l'interprétation correcte des dispositions de la Charte,
de ses règles, sans se limiter à l'examen desbuts de l'organisation.

Sans cela, il faudrait envenir àla formule depuislongtempscondam-
née: cla fin justifie les moyens ».

28. Les rapportssur le commencement des événements tragiques
au Congosont parvenus aux Nations Unies le 13juillet 1960,lorsque
le Gouvernement de 1'Etat nouvellement organisé a envoyé ses
télégrammes. LeGouvernement du Congo a demandé à l'organi-
sation de fournir une aide militaire pour ccla protection du terri-
toire national contre l'acte d'agression causépar les troupes métro-

politaines belges ))C'est ici que le chapitre VI1 de la Charte aurait
dû êtremis en Œuvre. Il fallait se déciderdans le choix desméthodes
pour traiter d'une menace à la paix et des moyens pour les mettre
en Œuvre.
Au Conseil de Sécurité,pendant la discussion de la demande du
Gouvernement du Congo, il a été faitmention de la nécessitéde
mettre fin à l'agression contre le Congo et l'agression a étécondam-
née. Mais par sa résolution SI4387 du 14 juillet 1960, le Conseil
de Sécurité a «fait appel au Gouvernement belge pour qu'il retire

ses troupes du territoire de la République du Congo 1)(c'était le
point essentiel de la résolution); il a décidé «d'autoriser le Secré-
taire général à ...fournir à ce gouvernement [de la République
du Congo] l'assistance militaire dont il a besoin et ce jusqu'au
moment où les forces nationales de sécurité, grâceaux efforts du
Gouvernement congolais et avec l'assistance technique des Nations forces may be able, in the opinion of the Government, to meet fully
their tasks".
It was apparently supposed that the Belgian Government would
answer the appeal of the Security Council and would withdraw its
troops from the Congo, that some of the Afncan States, who agreed
to render military assistance, would really lend it, that "the tech-
nical assistance in developing the secunty administration" of the
Congo, to which the Secretary-General referred, would be carried
out by the Secretariat. AU this would hardly have required any
considerable funds. Therefore, the question of financing had not yet
been put forward at that penod.

29. The situation in the Congo became more complicated with
each daythat passed. The Belgian troops had not been withdraun.
The Secretary-General brought there the armed forces, which he
regarded as being "necessanly under the exclusive command of the
United Nations, vested in the Secretary-General under the control
of the Secunty Council". This whole formula contradicts what is
said in Article 43 (that the armed forces should be made available
to the Secunty Council on its call), in Articles 45 and 46 (which
stipulate that the strength of national contingents and plans for
their combined action shall be determined by the Security Council).
The Military Staff Committee has been forgotten.

Attention is involuntanly drawn to the Secretary-General's report

(Doc. Sl4389)in which it was said that "it is for thUnite Nations
alone to decide on the composition of military elements", instead of
the clear references made in the Charter to the effect that this right
belongs to the Security Council.
30. In its resolution (Sl4.405)of 22 July 1960, the Security
Council once more called upon "the Government of Belgium to
withdraw its troops", authorized "the Secretary-General to take
ail necessary action to this effect", and requested "all States to
refrain from any action which might tend to impede the restoration
of law and order and the exercise by the Government of the Congo

of its authonty and also to refrain from any action which might
undermine the temtonal integrity and the political independence
of the Republic of the CongoJ'.
This corresponds to Article 39 of the Charter according to which
the Secunty Council, while determining "the existence of any
threat to the peace ..or act of aggression..shall make recommen-
dations, or decide what measures should be taken...".
At that time inthe Secunty Councilit was pointed out that it was
necessary to ensure the withdrawl of Belgian troops without delay
in order to safeguard the territorial integrityof the Republic of
the Congo,that the restoration of law and order in the Congoshould
be effected bythe Central Government of the Republic of the Congo,
and by no-one else, that, thus, this resolution cannot be regardedUnies, seront à même,de l'opinion de ce Gouvernement, de remplir
entièrement leurs tâches ».

Il semble qu'on ait supposéquele Gouvernement belge répondrait
àl'appel du Conseil de Sécuritéet retirerait ses troupes du Congo,
que certains des Etats africains qui étaient convenus d'apporter une
aide militaire la fourniraientrérllement, et quel'assistancetechnique
pour développerl'administration chargéede la sécuritéau Congo, à
laquelle s'était référé l -eSecrétaire général,serait fournie par le
Secrétariat. Rien de tout cela n'aurait exigédes sommes très con-
sidérables. C'est pourquoi, à cette époque,la question du finance-
ment n'avait pas encore étémise en avant.

29. La situation au Congo se compliquait de jour en jour. Les
troupes belges n'avaient pas étéretirées. Le Secrétaire général a
envoyésur place les forces armées qu'il considérait comme placées
((nécessairement sous le commandement exclusif de l'organisation
des Nations Unies en la personne du Secrétaire général, sousle
contrôle du Conseil de Sécurité ».Toute cette formule contredit
l'article43 d'après lequel les forces armées doivent être- mises à la
disposition du Conseil de Sécuritésur son invitation et contredit
aussi les articles 45 et46 qui disposent que le Conseil de Sécurité
fixe l'importance des contingents nationaux et établit des plans
prévoyant leur action combinée. Le Comitéd'État-major a été
oublié.

L'attention se porte d'elle-mêmesur le rapport du Secrétaire
général(S/4389)où il est dit que ccl'organisation des Nations Unies
est seule habilitée à décider de la composition des élémentsmili-
taires »sans qu'on y indique que la Charte contient des dispositions
claires attribuant ce droit au Conseil de Sécurité.
30. Dans sa résolution du 22 juillet1960 (S/4405), le Conseil de

Sécuritéa unefois de plus invitéle Gouvernement belge àretirer ses
troupes, autorisé «le Secrétairegénéral àprendre, à cet effet, toutes
les mesures nécessaires » et prié ((tous les États de s'abstenir de
toute action qui pourrait tendre à empêcher lerétablissement de
l'ordre public et l'exercice de son autorité par le Gouvernement
congolais, et aussi de s'abstenir de toute action qui pourrait saper
l'intégritétemtoriale et l'indépendance politique de la République
du Congo ».
Cela correspondait à l'article 39 de la Charte selon lequel le
Conseil de Sécurité,tout en constatant «l'existence d'une menace
contre la paix ...ou d'un acte d'agression ...fait des recommanda-
tions ou décide quelles mesures seront prises... ».
En mêmetemps, il a étésoulignéau sein du Conseil de Sécurité
qu'il fallait assurer sans retard le retrait des troupes belges afin de

sauvegarder l'intégritétemtoriale de la République du Congo, qu'il
incombait au Gouvernement central de la République et à lui seul
de rétablir l'ordre public et que cette résolution ne peut êtrecon-
sidérée commeconférant à l'organisation des Nations Unies «le
122"as endowing the United Nations with the right to interfere in the
domestic affairs of a Stateand to assume responsibility for a coun-
try's domestic laws and regulations" (S/P.V./87g, paras. 116, 120,
121).
31. Before long (8-9 August 1960) the Security Council had to
turn back to the Congo,where the situation became more and more
complicated. The Belgian troops had not been withdrawn, especially

from the province of Katanga. Some of the delegations had reason
to suppose that there existed some forces who were striving to
dismember the Congo. Another tendency-to prevent the reso-
lutions of the Security Council from their proper realization-was
marked as well. The question, put by a delegate of one of the
African States: How the position taken by the Security Council
was camed out-has become the main question in evaluating the
Security Council's resolutions.
It was said that the United Nations armed forces were slow in
entering Katanga despite the request of the Central Government
of the Congo.Moreover,instead of ensuring the withdrawal of Belgian
troops from the Congo, as stated in the telegram of the Govern-
ment of the Congo, "the United Nations troops are disarming Our
(Congolese) soldiers and allowing Belgian forces to keep their
arms which is incomprehensible". Some of the African States raised
protests. In the Security Council statements were made demanding
that an end be put to Belgian intervention in the domestic affairs of

the Congo (disintegration of Katanga from the Congo), and that
the legitimate rights of the Government of the Congobe restored.
And for the third time the Security Council, in its resolution of
g August 1960 (Doc. S/4426), called upon the Government of Bel-
gium to withdraw immediately its troops from the province of
Katanga, reaffirmed "that the United Nations force in the Congo
will not be a party to or in any way intervene in or be used to
influence the outcome of any interna1 conflict, constitutional or
othenvise" and called upon "all Member States, in accordance with
Articles 25 and 49 of the Charter of the United Nations, to accept
and carry out the decisions of the Security Council and to afford
mutual assistance in carrying out measures decided upon by the
Council". The last call directed to Member States was apparently
caused by the obstacles put in the way of implementing the Security
Council'sresolutions.
The references made to Articles 25 and 49 of the Charter reaf-
firmed that the Council's appeals were nothing else but decisions
binding on all Members of the United Nations. Besides, these

references refute any suggestion that Chapter VI1 of the Charter
has nothing to do with the operations of the United Nations Force
in the Congo. But 1 have to discuss this matter a little later.

The resolution of g August requested the Secretary-General to
implement it, but itdid not give him a blanket mandate; itdealt
123droit de s'immiscer dans les affaires intérieures des États et d'assu-
mer la responsabilité de l'ordre public dans un pays n(S/P.V./879,
par. 116, 120 et121).

31. Peu de temps après,les 8 et 9 août 1960,le Conseilde Sécurité

a dû de nouveau s'occuper du Congo où la situation se compliquait
de plus en plus. Les troupes belges n'avaient pas étéretirées,
notamment du Kantanga. Quelques délégationsavaient des raisons
de croire que certaines forces s'employaient à démembrer le Congo.
On constatait aussi une autre tendance à empêcherla mise en Œuvre
des résolutions du Conseil de Sécurité.La question de savoir com-
ment la position du Conseil de Sécuritéétait traduite dans les faits
- question poséepar un représentant del'un des Etats d'Afrique -
est devenue l'élément essentiel lorsqu'on évalulees résolutions du

Conseil.
On a dit que les forcesarmées desNations Unies ont mis du temps
à pénétrerau Katanga, malgréla demande que leur avait adressée
le Gouvernement central congolais. De plus, il ressort d'un télé-
gramme du Gouvernement congolais ainsi conçu (Troupes ONU
désarment nos soldats et laissent aux troupes belges leurs armes
- chose incompréhensibe »,que les troupes internationales n'assu-
raient pas le retrait des troupes belges du Congo. Certains Etats
africains ofit élevé desprotestations. Au Conseil de Sécurité,on a
demandé qu'il soit mis fin à l'intervention belge dans les affaires

intérieures du Congo (dissociation du Katanga) et que le Gouverne-
ment congolais soit rétabli dans ses droits légitimes.
Pour la troisième fois, le Conseil de Sécuritéa, par sa résolution
du 9 août 1960 (S/4426), invité le Gouvernement belge à retirer
immédiatement ses troupes de la province du Katanga, réaffirmé
que «la Force des Nations Unies au Congo ne sera partie à aucun
conflit interne, constitutionnel ou autre, qu'elle n'interviendra en
aucune façon dans un tel conflit ou ne ,sera pas utilisée pour en
influencer l'issue» et a invité (tous les Etats Membres, conformé-
ment aux articles 25 et 49 de la Charte des Nations Unies, àaccepter

et à exécuterles décisionsdu Conseilde Sécuritéet às'offrirmutuel-
lement assistance dans l'exécution des mesures décidéespar le
Conseil ».C'est apparemment en raison des obstacles mis à l'exécu-
tion des résolutions du Conçeil de Sécurité que cette dernière
invitation a étéadresséeaux Etats Membres.
Les référencesaux articles 25 et 49 de la Charte ont confirméque
les invitations £ormuléespar le Conseil n'étaient autres que des
décisionsliant tous les Membres des Nations Unies. En outre, elles
ont pour effet d'écarter toute suggestion selon laquelle le chapitre
VI1 de la Charte n'aurait rien à voir avec les opérations de la Force

des Nations Unies au Congo. Mais je reviendrai ultérieurement sur
ce point.
Le Secrétaire généralétait prié de mettre en application la
résolution du g août, aux termes mêmede cette dernière, mais un
123with a relatively small area of action which he had to organize
naturally according to the procedure provided by the Charter. This
was stressed in the explanations of votes and in the statements
made at the following sessions of the Security Council. In this

respect it should be noted that the estimates of the results of the
voting on the basis of purely arithmetical counting without taking
into consideration the real position of Member States, can hardly
be regarded as right.

Thus the USSR delegation explained that, despite some short-
comings of the resolution, it voted in favour of the text because it
enabled the Security Council to carry out its most important task,
namely to ensure that Belgium would immediately and uncondi-
tionally withdraw al1 its troops from the entire territory of the
Republic of the Congo, including the province of Katanga (S1P.V.
886, para. 283).

32. In September 1960 the Security Council had to concern itself
with a more detailed consideration of the methods of implementa-
tion of its preceding resolutions. The Belgian troops were still
stationed on the Congolese territory. The separatist elements with
the support from outside had in fact separated Katanga from the
Congo. Some of the African States paid attention to the serious
errors in the implementation of the Security Council's resolutions,
to the erroneous orders issued by the Command. The Prime Minister
of the Republic of the Congo protested against the interference of
the Secretariat in the interna1 affairs of the Congolesenation. There
were even some statements about the attempts to overthrow the
existing Government. It was clear that some of the States tried to

rectify the errors. But the draft resolution which was introduced
to the Security Council did not satisfy some Members of the Council,
and therefore it was not approved.
33. The Court may not go into the dramatic troubles into which
the Republic of the Congo was plunged. But it cannot avoid the
fact that immediately after this draft resolution had been voted
down bythe Security Council there was called an emergency Special
Session of the General Assembly (on the date of the opening of its

regular session) at which the above-mentioned draft of the resolution
was approved, with some amendments.
We shall not dwell at present on the concrete content of this
resolution. Though it did not suggest any measures for eliminating
the errors to which the delegations paid their attention in the
Security Council, and at the Extraordinary Session as well, it
repeated the formulae discussed in the Security Council, the style
of its resolutions, preserving even the references to Articles25 and
49 of the Charter concerning the Security Council, and thus led
itself to thedenial of its powers to consider this question. Its state-
ment that it "fully supports the resolutions of 14and 22 July and

124blanc-seing ne lui était pas pour autant conféré;la résolution
portait sur un domaine d'action relativement étroit qu'il lui in-
combait bien entendu d'organiser conformément à la procédure
prévue par la Charte. Ce point a étésoulignédans les explications
de vote et les exposésprésentésaux séancessuivantes du Conseil

de Sécurité. A cet égard, il convient de noter que l'évaluation des
résultats du vote sur une base purement arithmétique, sans tenir
compte de la position réelledes États Membres, peut difficilement
êtreconsidérée commesatisfaisante.
La délégationsoviétique, pour sa part, a précisé qu'ellevotait
pour le texte, bien qu'il présentât certaines insuffisances, parce qu'il
permettait de résoudre le problème essentielqui se posait au Conseil
de Sécurité,à savoir, assurer que la Belgique retire immédiatement
et inconditionnellement toutes ses troupes de l'ensemble du terri-
toire de la République du Congo, notamment de la province du
Katange (SlP.V.886, par. 283).

32. En septembre 1960, le Conseil de Sécurité adû s'occuper de
plus près des méthodesd'application de ses précédentesrésolutions.
Les troupes belges se trouvaient encore en temtoire congolais. Les
éléments séparatistes appuyés de l'extérieur avaient, en fait,
dissociéle Kantanga du Congo. Certains des États africains ont
relevé les graves erreurs commises dans la mise en Œuvre des
résolutions du Conseil ainsi que les ordres erronés émispar le Com-
mandement. Le Premier Ministre de la République du Congo a
protestécontre l'immixtion du Secrétariatdans lesaffaires intérieures
de la nation congolaise.Certaines déclarationsont mêmefait allusion
à des tentatives visantà renverser le gouvernement au pouvoir. Il

était manifeste que quelques États s'efforçaient de redresser les
erreurs. Quoi qu'il en soit, certains membres du Conseil de Sécurité
n'ont pas étésatisfaits du projet de résolution déposédevant le
Conseil et, de ce fait, ce texte n'a pas été adopté.
33. La Cour ne peut s'étendre sur les événementsdramatiques
qu'a connus la République du Congo. Mais elle se doit de relever

qu'immédiatement après la non-adoption du projet de résolution
par le Conseil de Sécurité, unesession extraordinaire d'urgence de
l'Assemblée générale a étéconvoquéepour la date d'ouverture de
la session ordinaire, et que ledit projet de résolutiona étéapprouvé
sous réserve de quelques amendements.
Nous n'insisterons pas pour le moment sur la teneur concrète
de ce texte. Bien qu'il ne préconiseaucune mesure propre à éliminer
les erreurs qui ont retenu l'attention des délégationsau Conseil
de Sécuritécomme à la session extraordinaire, il reprend les for-
mules discutées au Conseil de Sécurité, s'inspire, pour le style, des
résolutions de cet organe et conserve même les référencesaux
articles25 et 49 de la Charte relatifs au Conseil de Sécurité, four-
nissant ainsi des arguments contre sa propre compétence en la
matière. Lorsque l'Assemblée dit qu'elle «appuie pleinement les

124 272 OPIS. OF 20 VI1 62 (DISÇ.OP. OF JUDGE KORETSKY)
of g August 1960" may be considered as nothing else but a moral

support of the Security Council's resolutions. It would hardly be
possible to reach a conclusion that we have here an example of
some kind of collaboration between the two main bodies of the
United Nations Organization in maintaining and restoring inter-
national peace and security.

People Say that you cannot have two'coachmen in the driver's
seat. In the cause ofthe struggle for international peace and security,
in the question of their maintenance or restoration, in questions of
"action with respect to threats to the peace, breaches of the peace,
and acts of aggression". the organizational confusion would only

have been harmful. Therefore the Charter clearly enough delimits
the functions of the Security Council and those of the General
Assembly.
To place the Security Council, as the Opinion does, beside the
General Assembly, considering them as interchangeable in solving
and implementing the tasks of maintaining international peace and
security, would be objectively to replace the Security Council by
the General Assembly, to put the Council aside and thereby under-
mine the very foundations of the Organization. It does not befit the
Court to follow this line. It has been said that you cannot leave one
word out of a Song.The Charter represents one of the most impor-

tant international multilateral treaties, from which it is impossible
to leave out any of its provisions either directly or through an
interpretation that is more artificial than skilful.

The Court's Opinion thus limits the powers of the Security
Council and enlarges the sphere of the General Assembly. The
Opinion achieves this by (a) converting the recommendations that
the General Assembly may make into some kind of "action", and
(b) reducing this action, for which the Security Council has the
authority, to "enforcement or coercive action", particularly against

aggression.

34. In order to prove that the General Assembly, in the matter of
maintaining international peace and security, may not only discuss
and make recommendations but take measures and carry out
"actions" as well, the Opinion examines Articles IO, II, 12,14, 18
and 35 of the Charter.
The Opinion quotes Article 18in order to show that the Assembly
maytake decisions. This has never been denied by anyone. But the
questions mentioned in Article 18 have nothing in common with the
question of maintaining international peace and security. The

General Assembly may only discuss the latter and make recom-
mendations.
Article 14 of the Charter, which the Opinion apparently considers
to be specially important for purposes of transforming a "recom-
125résolutions adoptées par le Conseil de Sécuritéles 14 et 22 juillet
et le 9 août 1960 ))on peut considérer qu'ellese borne à fournir un
appui moral aux résolutions du Conseil. On ne saurait guère en
conclure, semble-t-il, que nous avons ici l'exemple d'une sorte de
collaboration entre les deux organes principaux de l'organisation
des Nations Unies pour ce qui concerne le maintien ou le rétablisse-

ment de la paix et de la sécuritéinternationales.
La direction supposewl'unitéou, comme on dit, la diligence ne
peut avoir qu'un seul cocher. Pour ce qui est du combat menépour
la paix et la sécuritéinternationales, la question de leur maintien
ou de leur rétablissement et Ies questions liées à une ((action en cas
de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agres-
sion », la confusion institutionnelle n'aurait pu êtreque nuisible.
C'est pourquoi la Charte délimite assez nettement les fonctions

du Conseil de Sécuritéet celles de l'Assembléegénérale.
Mettre le Conseil de Sécurité,comme le fait l'Avis, en parallèle
avec l'Assemblée générale et considérer qu'ilssont interchangeables
et peuvent l'un ou l'autre résoudre les problèmes et exécuter les
tâches intéressant le maintien de la paix et de la sécuritéinterna-
tionales, reviendrait objectivement à remplacer le Conseil de
Sécuritépar l'Assemblée générale,à écarter le Conseil et, de la
sorte, à saper les bases mêmesde l'Organisation. C'est là une atti-
tude qui sied mal à la Cour. De mêmequ'un poèmeest un tout dont

on ne peut rien distraire, de même onne peut éliminerdela Charte -
qui est l'un des traités multilatéraux internationaux les plus im-
portants - l'une quelconque de ses dispositions, soit directement
soit en l'interprétant avec plus d'artifice que d'habileté.
Ainsi donc, l'Avis de la Cour limite les pouvoirs du Conseil de
Sécuritéet élargitle domaine de l'Assemblée généraleI.l y parvient
a) en conférant aux recommandations quepeut prendre l'Assemblée
généraleun élément d'«action ))et b) en réduisant cette action,

pour laquelle le Conseil de Sécurité a compétence, à une action
coercitive, en particulier en cas d'agression.

34. Pour prouver qu'en ce qui concerne le maintien de la paix
et de la sécuritéinternationales 1'AssembIéegénéralepeut non
seulement discuter et recommander mais prendre des mesures et
procéder à des ((actions n,l'Avis étudie les articles IO, II, 12, 14,

18 et 35 de la Charte.
Il cite l'article 18 pour montrer que l'Assemblée peutadopter des
décisions, ce qui n'a jamais étécontesté par personne. Mais les
questions mentionnées à l'article 18 n'ont rien à voir avec la ques-
tion du maintien de la paix et de la sécurité internationales. A cet
égard, l'Assemblée générale ne peut que discuter et recommander.

Selon l'article 14 de la Charte, auquel l'Avis parait attacher une
importance toute particulière pour ce qui est de la transformation

12.5)mendation" into an "action" provides that "the General Assembly

rnay recommend measures for the preaceful adjustment of any
situation...". "To recommend measures" does not mean "to take
measures". The General Assembly in fact rnay recommend measures
but,as has already been pointed out, it is not the GeneralAssembly
that takes these measures but those to whom the recornmendations
are addressed. Article II of the Charter makes it clear to whom the
recommendations relating tothe maintenance of international peace
and security rnay be addressed. That Article provides that the
General Assembly "may make recommendations with regard to
such principles to the Members or to the Security Council or to
both". Article IO also provides (apart from the reference to the
natural powers of the Assembly to discuss any question of any
matters within the scope of the Charter) that "The General Assem-

bly ...except as provided in Article 12, rnay make recommendations
to the Members of the United Yations or to the Security Cauncil or
to both on any such questions or matters".

The Opinion of the Court supposes that Article II (2) rnay be
interpreted in such a way thatit appears that the General Assembly
"could make recommendations only of a generalcharacteraffecting
peace and security in the abstract,and not in relation to specific
cases".
1do not consider it proper to make such an interpretation. Article
35, for example, has in view a "special case"; Article II refers to
"recommendations with régard to any ..'questions"'. The recom-

mendations rnay be, and it is even desirable that they should be,
concrete. But the point is that the General Assembly rnay make
only recommendations in regard to any questions relating to the
maintenance of international peace and security except as provided
in Article 12. It may, for example, recommend a cease-fire; but
it cannot set up the United Nations Force and decide to bring it
into an area of military conflicts in order to provide the implemen-
tation of the cease-fire. Article 35 of the Charter deals with the
proceedings of the General Assembly in respect of matters brought
to its attention concerning any dispute, or any situation which
might lead to international friction. But this Article makes a
direct reference to ArticlesII and 12. and addsnothingnew to Our
question.

To reach the conclusion, on the basis of the aforementioned
Articles, that the Assembly rnay "organize peace-keeping opera-
tions" would, from a logical point of view, mean, to Say the least,
an anti-Charter encroachment upon the sphere of powers of another
organ ;while "to organize peace-keeping operations" means no more
than "to perform peace-keeping actions".d'une ((recommandation » en une ((action », «l'Assemblée générale
peut recommander les mesures propres à assurer l'ajustement paci-
fique de toute situation.. .». c(Recommander des mesures ))est

autre chose que ((prendre des mesures n. En fait, si, comme on l'a
déjàsouligné, l'Assembléegénéralepeut recommander des mesures,
ce n'est pas à elle qu'il incombe de les prendre elle-même,c'est à
ceux auxquels les recommandations sont adressées. L'article II de
la Charte indique clairement à. qui les recommandations intéres-
sant le maintien de la paix et de la sécuritéinternationales doivent
êtrefaites. Il dispose en effet que l'Assembléegénéralepeut « faire,

sur ces principes, des recommandations soit aux Membres de l'Or-
ganisation, soit au Conseil de Sécurité,soit aux Membres de l'Or-
ganisation et au Conseil de Sécurité ». Quant à l'article IO, outre
qu'il mentionne les pouvoirs qu'a naturellement l'Assemblée de
discuter toutes questions ou affaires rentrant dans le cadre de la
Charte, il dispose : (l'Assemblée généralp eeut .. sous réserve des

dispositions de l'article 12, formuler sur ces questions ou affaires des
recommandationsaux Membres del'organisation des Nations Unies,
au Conseil de Sécuritéou aux Membres de l'organisation et au
Conseil de Sécurité D.
L'Avis de la Cour suppose que le paragraphe 2 de l'article II
puisse êtreinterprétéde telle manière que d'après lui (l'Assemblée
généralene [puisse] faire que des recommandations de caractère

général concernant, dans L'abstrait,la paix et la sécurité,et non pas
relatives à des cas particuliers ».
Cette interprétation ne me paraît pas juste. C'est ainsi que
l'article 35 s'applique à des (cas particuliers ))et que l'article II
vise la possibilité de (faire sur toutes questions ...des recomman-
dations ». Les recommandations peuvent être concrètes - et il
est mêmesouhaitable qu'elles le soient -, mais la question qui se

pose est de savoir si l'Assemblée générale peut faire uniquement
des recommandations lorsqu'il s'agit d'une question se rattachant
au maintien de la paix et à la sécuritéinternationales, sous réserve
de l'article 12.Elle peut, par exemple,recommander un cessez-le-feu,
mais elle ne peut créerla Force des Kations Unies et décider de la
faire pénétrer dans la zone des opérations militaires pour assurer

l'application du cessez-le-feu. L'article 35 de la Charte a trait aux
actes de l'Assembléegénérale relativement aux affaires portées à
son attention et concernant tout différend OU toute situation qui
pourrait entraîner un désaccord entre nations. Néanmoins, comme
cet article renvoie directement aux articles II et 12, il n'ajoute rien
en ce qui nous concerne.
Conclure, sur la base des articles susmentionnés, que l'Assemblée

peut ((organiser ... des opérations visant au maintien de la paix 1)
reviendrait logiquement, c'est le moins qu'on puisse dire, à empiéter
d'une façon contraire à la Charte sur le domaine d'action d'un
autre organe, dès lors que ((organiser des opérations visant au
maintien de la paix ))n'a pas un sens plus large que «entreprendre
des actions visant au maintien de la paix )). 3 j. The Opinion curtails the functions of the Security Council,
reducing them, in the question of maintaining international peace
and security, to the implementation of enforcement or coercive
action. In this connection, the Opinion indicates that the Security
Council, as provided in Article 24, has merely the primary but not

the exclusive responsibility.
The word "primary" is not used in Article 24 in the sense of an
ordinal number (i.e. first, second, etc.), but, one may Say, in the
hierarchical sense. The French text reads: "la responsabilité
principale t"e,Spanish text :"la responsabilidad primordial", and
the Russian text : "glavnuju otvjetstvjennostj" (which literally
translated means "chief", "main" responsibility).
Of course no single organ of the United Nations has the monopoly
in the matter of the maintenance of international peace and security,
which is one of the main purposes of the United Nations. But the
Organization is a complicated and intricate piece of "international
machinery" in which each of the organs, as separate parts,has a
specific sphere of operation as provided in the plan, and with regard
to the Organization, as provided in its Charter.
Despite al1 efforts to the contrary, under the Charter only the
Security Council may take an action with regard to a question

relating to the maintenance of international peace and security.
Such is the meaning of Article II (2). It reads: "Any such question
on which action is necessary shall be referred to the Security Council
by the General Assembly either before or after discussion."

36. According to the Opinion the action which the Security
Council should take is enforcement or coercive action. It is worth
mentioning incidentally that the Security Council may not only
take "action" but also make recommendations although they are
not "action" as that word is used in the Charter.
But it may be agreed that the Security Council's decisions have
a coercitive or (that is almost the same) enforcement character.
(This is borne out by Article 25 and by the whole of Chapter VI1
itself;mention may also be made of Article 94 (2)of the Charter.)
But the main point inthe arguments apparentlylies not in this, but in

the statement that the Security Council is competent to implement
enforcement actiondirected against any of theStates "if for example
[to use the words of the Opinion] it [the Security Council] issues an
order or command to an aggressor under Chapter VII". What is
the basis for such an interpretation? If we turn to the first Article
of Chapter VII, i.e. to Article 39, we are unable to find there any
direct reference to the fact that the measures which, as decided by
the Security Council, "shall be taken ...to maintain or restore
international peace and security" should be directed against any of
the States. But then the question arises: What prompted the
above-mentioned interpretation? It is hardly worth reasoning in 35. L'Avis a donc pour effet de restreindre les fonctions du
Conseil de Sécuritéet de les réduire, sur le plan du maintien de la
paix et de la sécuritéinternationales, à Ia mise en jeu d'une action
coercitive. Il indique qu'à cet égard, aux termes mêmesde l'arti-
cle 24, le Conseil de Sécurité ala responsabilité principale - inais
non exclusive.

Le mot ((principale ))n'est pas utiIisé à I'article 24 en un sens
ordinal, sens qu'évoquent les adjectifs premier, deuxième, etc.,
mais en un sens en quelque sorte (hiérarchique n. Le texte anglais
dit: ccprimary responsibility », le texte espagnol ((la responsa-
bilidad primordial ))et le texte russe: ((glavnuju otvjetstvjennostj ))
(ce qui, traduit littéralement, signifie responsabilité «principale »).
11va sans dire qu'aucun organe des Nations Unies ne détient un
monopole pour ce qui est du maintien de la paix et de la sécurité

internationales, lequel est l'un des buts principaux des Nations
Unies. Mais l'organisation est un mécanisme international fort
compliquéoù chaque organe a le champ d'action spécifiquequi lui
est attribué dans le plan et, à l'égardde l'organisation elle-même,
le champ d'action qui lui est attribué dans la Charte.
Malgréles efforts déployéspour qu'il en aille différemment, seul
le Conseil de Sécuritépeut, en vertu de la Charte, décider d'une
action à propos d'une question touchant au maintien de la paix
et de la sécurité internationales. Tel est le sens de l'articleII, para-

graphe 2. On y lit: « toute question de ce genre qui appelle une
action est renvoyéeau Conseil de Sécuritépar l'Assemblée générale,
avant ou après discussion n.

36. D'aprèsl'Avis consultatif, l'action qui incomberait au Conseil
de Sécurité serait une action coercitive. Il n'est pas inutile de men-
tionner incidemment que le Conseil de Sécuritépeut non seulement
déciderune «action smais qu'il peut aussi adopter des recomman-
dations, celles-cin'étant pas des «actions 1)au sens de la Charte.

Mais on peut admettre que les décisionsdu Conseil de Sécurité
ont un caractère de coercition ou, ce qui est presque synonyme,
un caractère exécutoire. C'est un point que confirme l'article 25 de
la Charte et l'ensemble du chapitre VII; on peut se référerégale-
ment à l'article 94 (2) de la Charte. L'essentiel de l'argumentation
n'est cependant pas là, semble-t-il. Il est dans la thèseselonlaquelle
le Conseil de Sécurité acompétence pour engager une action coer-
citive contrel'un quelconque des États si, pour reprendre les termes
de l'Avis, il émet des ordres au titre du chapitre VI1 par exemple

contre un agresseur. Sur quoi se fonde une telle interprétation?
Si nous nous référonsau premier article du chapitre VII, l'article
39, nous n'y trouvons aucune mention expresse du fait que les
mesures prises par le Conseil de Sécuritépour maintenir ou
rétablir la paix et la sécurité internationales doivent êtredirigées
contre un État. La question se pose alors de savoir quelle est la
source de l'interprétation susmentionnée. 11 n'est guère utile de

127 the abstract, and losing contact with the real situation that gave
rise to the request for an Advisory Opinion and to the above-
mentioned interpretation. The matter concerned the procedure for
financing operations in the Congo. A number of Member States
insisted that the question concerning the financing of these opera-
tions should be decided by the Security Council in accordance with
Article 43 of the Charter.
The course of reasoning followed by the opponents of such a po-
sition may be outlined as follows: the implementation of Article 43
of the Charter might have been necessary, had the aforementioned
operations been carried out in compliance with the procedure pro-

vided by Chapter VI1 of the Charter; Chapter VI1 allegedly pro-
vides for enforcement action against any of the States. The opera-
tions in the Middle East and in the Congo are allegedly not directed
against any of the States. Ergo, the provisions of Article 43 of the
Charter cannot be applied to them.
This is motivated in the statements of some delegations and
in the Secretary-General's reports. In one of his latest state-
ments (A/C.j/864), the Secretary-General, summarizing the state-
ments of some delegations, spoke of the inapplicability of Article 43
ofthe Charter inasmuch as the Security Council'sresolutionsregard-
ing the Congo could be considered as implicitly taken under
Article 40, but certainly did not involve the type of coercitive action
directed against Governments envisaged by the enforcement
measures of Articles 41 and 42.
This provision has apparently been suggested to their chief by
his legal advisers, who had in mind what had been said in literature
or what they themselves had published; they did not, however, take
into consideration the fact that Article 40 is closely connected with
Articles 41 and 42 of the Charter through Article 39. The situation
in the Congo uras by no means a simple one and al1 efforts were
devoted to preventing an aggravation of the situation. It was not

simply a question of "call[ing] upon the parties concerned to com-
plu with such provisional measures as it deems necessary or desir-
able".

37. Long before that date, the Security Council had had to take
"account of failure to comply with such provisional measures" as
provided in its resolutions from July 1960 onwards. And it in-
evitably had to turn its attention to the other Articles ofChapter VII.

'rloreover, the Security Council should, from the very beginning,
have acted in compliance with Article 39 of the Charter.
As already noted, the Government of the Republic of the Congo,
applying for assistance on 13 July 1960, pointed out that "the
purpose of the aid requested is not to restore the international
situation in the Congo but rather to protect the national territory
against acts of aggression".

12sraisonner dans l'abstrait et d'oublier la situation de fait qui est
à l'origine de la demande d'avis consultatif et de l'interprétation
exposéeprécédemment. Il s'agissait des modalitésde financement
des opérationsau Congo.Un certain nombre d'États Membres ont
insisté pour que la question de ce financement soit décidéepar le
Conseilde Sécuritéconformément à l'article 43 de la Charte.

On peut résumer comme suit le raisonnement des adversaires
de cette thèse: il aurait peut-être été nécessaired'appliquer l'ar-
ticle 43 de la Charte si les opérationsen cause avaient étéexécutées
conformément à la procédure prévuepar le chapitre VI1 de la
Charte et qui (d'après eux) concerneraient une action coercitive
contre un État. Or, nous dit-on, les opérations du Moyen-Orient
et du Congone sont pas dirigéescontre un État. Donc les disposi-
tions de l'article 43 de la Charte ne peuvent s'appliquer.

Cette attitude est expliquéedans les déclarations faites par cer-
taines délégationset dans les rapports du Secrétaire général.
Dans l'une de ses dernières déclarations(A/C.5/864),le Secrétaire
générala dit, aprèsavoir résumé lesexposésprésentéspar diverses
délégations, que l'article43 était inapplicable dans la mesure où
l'onne pouvait considérerqueles résolutionsdu Conseilde Sécurité
avaient étéprises implicitement en vertu de l'article 40, car elles
n'impliquaient en rien le genre d'action coercitivecontre un gouver-
nement que visent les mesures de coercition prévues aux articles
41 et 42. Ce passage a peut-êtreétésuggéré au Secrétaire général
par ses conseillersjuridiques, qui s'appuyaient sur les ouvrages
parus en la matière ou sur leurs propres publications. Ils ne pre-
naient cependant pas en considération le fait que l'article 40 est
étroitement liéaux articles 41 et42 de la Charte par le jeu de l'ar-
ticle 39. La situation au Congoétaitrien moins que simple et aucun
effort n'était négligépour éviter une aggravation de la situation.
Il ne s'agissait pas simplement d'cc inviter les parties intéressées
à se conformer aux mesures provisoires [que le Conseilde Sécurité
jugeait] nécessairesou souhaitables ».

37. Longtemps auparavant, le Conseil de Sécuritéavait dû
tenir compte de la non-exécutiondes mesures provisoires indiquées
dans les résolutions qu'ilavait adoptées depuis le mois de juillet
1960.Et il a dû inévitablement se tourner vers d'autres articles du
chapitre VII.
Au surplus le Conseil de Sécuritéaurait dû agir dès le début
conformément à l'article 39 de la Charte.
Ainsi que je l'ai indiqué plus haut, le Gouvernement de la Ré-
publique du Congo, en câblant le 13 juillet 1960sa demande d'as-
sistance, a précisé:«aide demandée nepas avoir pour but rétablir
nal contre acte agressionn1).ais bien protection territoire natio-

128 If the Security Council in its resolutions did not cal1the activity
of the Belgian troops an aggression, then this was only for tactical

reasons. "We have refrained" , said the representative of Tunis
(speaking in support of the draft resolution submitted by Ceylon
and Tunis) "...from using the word 'aggression' or even the term
'aggressive acts' in resolutions, since we are most anxious not to
exacerbate the feelings of the Belgian people ..."But this cannot
change the essence of the matter.
The Secretary-General was authorized totake al1necessary action
and to use force, if necessary, in the last resort. Military contingents
were sent. The so-called United Nations Force in the Congo had
grown up into an army numbering many thousands. To maintain
this army andits operations, millions of dollars have been spent.

The United Nations Force was sent there, not to persuade or to

parade, but to carry out military operations. And they did so. If we
direct ou attention to the last events connected with the blockading
of the roads leading to Elizabethville, then we may Say that such a
blockade can be easily related to the measures provided by Article 41
of the Charter. Thus the whole chain of logical considerations,
designed to justify the deviation from Article 43, may be easily torn
to pieces on contact with reality.

For less than half a year more than $60 million were spent for the
operations in the Congo. This greatly exceeded the expenses for
UNEF and even the regular expenses for the United Nations itself.

The amount of the expenses, the character of the operations, the

contradictions in the evaluation of the character of the United
Nations Organization's activity in the Congo, the methods of
implementing the approved resolutions have influenced the contra-
dictory views put fonvard during the debates on the methods of
financing the above-mentioned operations.
There could not have been the same common approach to the
methods of financing which characterized budget appropriations.
Thereport of the Fifth Committee of 19 December 1960 (A/4676),
which summed up the methods of financing the operations in the
Congo, as proposed by the delegations, has indicated six different
methods :

"(a) The expenses should be included in the regular budget and
apportioned among the Member States in accordance with the
1960 scale of assessments for Members'contributions;
(b) The expensesshould be entered in a special account and appor-
tioned among the Member States in accordance with the 1960
scale of assessments for Members' contributions to the regular
budget; voluntary contributions should be applied, at the request
of the MemberState concerned,to reduce the assessmentsof Mem-
bers with the least capacity to pay; AVIS DU 20 VII 62 (OP. DISS. DE M. KORETSKY) 276
Si le Conseil de Sécuritén'a pas, dans ses résolutions, qualifié
d'agression I'activité des troupes belges, cela est uniquement dû

à des raisons d'opportunité. (Nous avons évité N, a dit le délégué
de la Tunisie (défendant le projet de résolution présentépar Ceylan
et la Tunisie), ((...d'utiliser, dans les résolutions, le mot agres-
sion ))ou mê-mel'expression <actes agressifs », tant nous sommes
soucieux de ne pas exacerber les sentiments du peuple belge ..»
Mais cela ne saurait changer le fond des choses.
Le Secrétaire général aétéautorisé à prendre toutes les mesures
nécessaireset à employer au besoin la force en dernier ressort. Des

contingents militaires ont été envoyés. La soi-disant Force des
Nations Unies au Congo est devenueune armée de plusieurs milliers
d'hommes. Pour entretenir cette armée et ces opérations, des
millions de dollars ont étédépensés.
La Force des Nations Unies n'a étéenvoyée au Congo ni pour
convaincre ni pour défiler, maispour se livrer à des opérations mili-
taires. C'est ce qu'elle a fait. Si nous songeons aux derniers événe-
ments qui ont eu trait à l'interruption du trafic sur les routes me-

r~aqt à Elisabethville, nous pouvons dire que cet acte peut aisé-
ment êtreconsidéré commese rapportant aux mesures prévues à
l'article 41 de la Charte. Ainsi, tout l'enchaînement de considérations
logiques destiné à justifier la déviation opéréepar rapport aux dis-
positions de l'article 43 peut-il aisément êtremis en pièces au con-
tact de la réalité.
En moins de six mois, plus de 60 millions de dollars ont été
dépensés pour lesopérations au Congo. Cela dépassait nettement les
dépensesde la FUNU et même les dépensesordinaires des Nations

Unies.
Le montant des dépenses, la nature des opérations, les apprécia-
tions contradictoires du caractère des activités de l'Organisation
des Nations Unies au Congo, les méthodes de mise en Œuvre des
résolutionsapprouvées, tout cela a affecté les divergences d'opinion
qui se sont fait jour au cours des débatssur les méthodes de finance-
ment desdites opérations.
Il ne pouvait y avoir une seule manière de voir quant aux métho-

des de financement caractérisant la répartition budgétaire.
Le rapport de la Cinquième Commission daté du 19 décembre
1960 (A/4676), qui résume les méthodes de financement des opéra-
tions au Congo proposéespar les délégations, énumère six méthodes
différentes:
«a) Les dépensesdevraient êtreinscrites au budget ordinaire et
répartiesentre les Etats Membresselon le barème desquotes-parts
au budget ordinaire de 1960;

b) Les dépensesdsvraient êtreportées à un compte spécialet ré-
parties entre les Etats Membres selon lebarème des quotes-parts
au budget ordinaire de 1960; lescontributions volontairesdevraient
êtreemployées,sur la demande de 1'Etat Membre intéressé, à A-
duire la contribution des Membres dont la capacitéde paiement
est la plus faible;
129 (c) The expenses should be met under special agreements concluded
in accordance with Article 43 of the Charter; between the Security
Council and the countries providing troops;
(d) The expenses should be borne in larger part by the permanent
members of the Security Council, as having a major responsibility
for the maintenance of peace and security;
(e) The expenses should be borne in larger part by the former
administering Power ;
(f) The expenses should be financed entirely out of voluntary
contributions."

Having regard to the approach of different groups of States to
the methods of financing the operations in the Congo, the only way
to reach a proper decision should be strict compliance with the
Charter, of which Article 43 was to be regarded as decisive.

38. But the General Assembly in resolution 1583 (XV) of
20 December 1960 has followed another course. It accepted that
"the expenses involved in the United Nations operations in the
Congo for 1960 constitute 'expenses of the Organization' within
the meaning of Article 17, paragraph 2, of the Charter of the United
Nations and that assessment thereof against Member States creates
binding legal obligations on such States to pay their assessed
shares".
One need not for the present embark upon a critical analysis of
these "preambular recitals" inasmuch as this wholeresolution soon
ceased to be mentioned (and this was not by chance) in the list of
those resolutions which were recalled in subsequent resolutions

(as is the tradition of the Organization).
Itis however important to note that the Assembly did not dare
to include in the regular budget the expenses of the Congo operations
as advocated by some of the delegations. The delegate of the USA,
whose Government had made a voluntary contribution, stated:

"The voluntary contribution was offeredon the assumption that
the costs for 1960 would be incorporated in the regular budget
of the United Nations for that year. The United States wished to
ensure that no-one wouldbe tempted to argue in the future as some
had argued without foundation in the past, that there was no legal
obligation to pay assessments for expenditure which was not in-
corporated in a section of the regular budget." (A/C.5/SR.803,
para. 36.)

But the Assembly decided to establish only an ad hoc account
(not even a special account) for the expenses of the United Nations
in the Congo. And the voluntary contribution, which was madewith
a purpose in view was used, as in the case of resolution 1575 (XV)
for UNEF, to provide a reduction of up to 50 per ceut. in the c) Les dépenses devraient être couvertes en vertu d'accords
spéciauxconclus conformément àl'article43 de la Charte entre le
Conseilde Sécurité et les pays qui fournissent des troupes;
d) La plus grande partie des dépensesdevrait êtreassuméepar
lesmembres permanents du Conseilde Sécuritéq ,ui ont la responsa-
bilité principaledu maintien de la paix et de la sécurité;
e) La plus grande partie des dépensesdevrait êtreassuméepar
l'ancienne puissance administrante;
f) Les dépenses devraient être entièrement couvertes par des
contributions volontaires.»

Eu égard à la manière de voir des différents groupes d'États
quant aux méthodes de financement des opérations au Congo, la
seule façon de parvenir à une décision correcte aurait été de s'en
tenir strictement aux dispositions de la Charte, parmi lesquelles

celles de l'article3 auraient dû êtreconsidéréescomme détermi-
nantes.
38. Mais dans sa résolution 1583 (XV) du 20 décembre 1960,

l'Assembléegénéralea suivi une autre méthode. Elle a admis ((que
les dépenses entraînées par les opérations des Nations Unies au
Congo pour 1960 constituent des ((depenses de l'organisation )au
sens du paragraphe 2 de l'article 17 de la Charte des Nations Unies
etquela répartition de ces dépensesentre les Etats Membres impose
auxdits États l'obligation iuridique de payer leur quote-part 1).

Point n'est besoin d'entreprendre une analyse critique de ce
considérant du préambule, puisque toute la résolution a rapidement

cessé d'êtrecitée (et cela n'a pas étél'effet du hasard) parmi les
résolutions rappelées en tête des résolutions ultérieures (suivant
la tradition de l'organisation).
Mais il importe de constater que I'Assembléen'a pas oséinclure
les dépenses relatives aux opérations du Congo dans le budget
ordinaire, ainsi que certaines délégations l'auraient voulu. Le
délégué des États-unis, dont le Gouvernement versait une contri-
bution volontaire, avait déclaré:

((Les États-unis offrent cette contribution bénévoleensefondant
sur l'hypothèse queles dépensesen question seront portées au
budget ordinaire de l'organisation pour 1960. Les Etats-Unis
veulent avoir l'assurance que personne n'essaiera deprétendre à
l'avenir, commecertainsl'ont fait àtort dans le passé, qu'il n'existe
aucune obligation juridique de contribuer au paiement de dépenses
qui ne sont. pas inscrites à un chapitre du budget ordinaire. 1)
(A/C.5/SR.803,par. 36.)

Mais l'Assemblée adécidéde ne créer qu'un compte ad hoc (pas
mêmeun compte spécial) pour les dépenses de l'organisation des
Nations Unies au Congo. En outre, comme dans le cas de la résol
lution 1575 (XV) relative à la FUNU, les contributions bénévoles
versées à cette fin devaient êtreemployéesàréduire de 50 pour cent

130contributions of those Governments with a limited capacity to pay.
But some reference has already been made to the true meaning of
such a reduction and 1 must revert to this point. It is impossible
not to mention the fact that slightly more than a half, i.e. 46 out of
87, voted in favour of this resolution.
But when on the same day resolution 1590 (XV) appropriating
$24 million for the operations in the Congo for the penod from
I January to 31 March 1961was put to the vote, less than half of the
delegations, i.e. 39 out of 97 (# delegations abstained) voted for it.
This sounds stronger than adoption without a dissenting vote.

39. In February 1961 tragic events occurred. The Congolese
national leaders,M. Lumumba and others, were killed. The Belgian
troops were still not called back. The Security Council, having come
to the conclusion that an immediate and impartial investigation
should be camed out in order to ascertain the circumstances of
the death of M.Lumumba and his colleagues and that the perpe-
trators of these crimes should be punished, approved a resolution
on 21 February 1961 in which it urged "that the United Nations
take immediately all appropriate measures to prevent the occur-
rence of civil war in the Congo, including arrangements for cease-
fires, the halting of al1military operations, the prevention of clashes,
and the use of force, if necessary, in the last resort"; and "that
measures be taken for the immediate withdrawal and evacuation
from the Congo of all Belgian and other foreign military and para-

military personnel and political advisers not under the United
Nations Command, and mercenaries".

Inasmuch as the Opinion of the Court States that this resolution
was also approved without a dissentingvote, a fact which isregarded
as constituting approval of the Secretary-General's actions, 1 am
obliged to quote the statement made by the representative of the
USSR in the Security Council while this resolution was being voted
on. He said that the delegation of the Soviet Union decided not to
prevent the adoption of this resolution despite its weakness and
shortcomings, as it still contained an objective condemnation of
the national leaders' murderers and a demand to take measures f3r
the immediate withdrawal and evacuation from the Congo of al1
Belgian and other foreign military and para-military personnel

and, also, because the delegation was taking into consideration
the wish of the African and Asian countries.
But at the same time the representative of the USSR made an
objection against entrusting the Secretary-General with the imple-
mentation of the suggested measures.au maximum les contributions de gouvernements ayant des capa-
citéslimitéesde paiement. Ayant déjà fait allusion à la véritable
signification de ces réductions, je dois y revenir. Il est impossible
de ne pas indiquer que plus de la moitié des délégations, c'est-à-
dire 46 sur87,ont votéen faveur de la résolution enquestion.
Mais lorsque, le même jour, a étémise aux voix la résolution
1590 (XV) engageant une dépensede 24 millions de dollars au titre
des opérationsau Congo pour la périodedu ~eqanvier au 31 mars
1961, celle-ci a recueilli moins de la moitiédes voix, 39 délégations
sur 97 ayant voté pour (et 44 s'étant abstenues). Cela semble plus
significatif que le fait que la résolution ait étéadoptée sans vote
contraire.

39. En février 1961 de tragiques événements se produisirent.

Les chefs nationaux congolais, parmi lesquels M. Lumumba, ont
ét6tués. Les troupes belges n'ayaient toujours pas étérappelées.
Le Conseil de Sécurité,étant parvenu à la conclusion qu'une
enquête impartiale devait avoir lieu immédiatement, en vue de
déterminer les circonstances de la mort de M. Lumumba et de ses
collègues,et que les auteurs de ces crimes devaient êtrechâtiés, a
approuvé le 21 février1961 une résolutionpar laquelleil demandait
instamment « que lesNations Uniesprennent immédiatement toutes
mesures appropriéespour empêcherle déclenchementd'une guerre
civile au Congo, notamment des dispositions concernant des
cessez-le-feu, la cessation de toutes opérations militaires, la pré-
vention de combats et le recours à la force, si besoin est, en dernier
ressort N,et (que des mesures soient prises pour le retrait et l'éva-
cuation immédiate du Congo de tous les personnels militaire et

paramilitaire et conseillers politiques belges et d'autres nationalités
ne relevant pas du Commandement des Nations Unies, ainsi que
des mercenaires ».
L'Avis de la Cour énonçant que cette résolutiona égalementété
approuvée sans vote contraire, fait qui est considéré comme cons-
tituant une approbation des actes du Secrétaire général,je dois
faire état de la déclaration prononcée au moment du vote de la
résolutionpar le délégué de l'URSS au Conseilde Sécurité.Celui-ci
a déclaréque la délégationde l'Union soviétique n'avait pas cru
devoir s'opposer àl'adoption de la résolution, si faibleet insuffisante
fût-elle, parce qu'elle formulait une condamnation objective des
assassins des dirigeants nationaux et demandait que des mesures
fussent prises ppur le retrait et l'évacuation immédiatedu Congo

de tous les personnels militaire et paramilitaire, de nationalité belge
ou autre, et aussi parce que la délégationprenait en considération
les vŒux des pays africains et asiatiques.
Mais, en mêmetemps, le délégué de l'URSS exprimait des objec-
tions à ce que la mise en Œuvre des mesures suggéréesfût confiée
au Secrétairegénéral. Therefore, any kind of vote on the resolution (and especially
abstention from voting) does not mean that al1the paragraphs of
the resolution were approved by al1those who did not cast a dissent-
ing vote. Such reservations are often made, even while voting "for"
a resolution.

40. Attention should be drawn to the increasing number of those
who abstained from voting on the resolutions on financing the opera-
tions in the Congo. It sometimes happened that the number of
those abstaining exceeded the number of those voting "in favour".
An evaluation from the political point of view must be made but
this also requires a reconsideration of the importance of abstention
from the procedural and juridical point of view.
Abstention from the vote on the resolutions cannot be made

equal to the Old Roman "non liquet". Another Old Roman rule
could be recalled, i.e. if one ought to Say "yes", but keeps silent,
then that means "no". But that would be excessively logical.
Abstention from the vote on the resolutions on these or those
measures proposed by the Organization should rather be con-
sidered as an expression of unwillingness to participate in these
measures (and eventually in their financing as well) and as un-
willingness to hamper the implementation of these measures by
those who voted "in favour" of them.
Such an interpretation iSproved by the way in which payments
for UNEF operations,and especially for ONUC, are made by States
whose delegations abstained from voting.

According to the data available on I June 1962, more than
30 States, whose delegations abstained from the vote cil financial
resolutions for the Congo operations, did not make their payments

to meet the expenses of those operations, though most of them had
made such payrnents for the regular budget. This was a peculiar
voting by non-payment.

41. The operations in the Congo became more complicated and
expensive although the main tasks, which were set out in the reso-
lutions of the Security Council, had not been implemented.
Though the General Assembly deplored that "the Government of
Belgium has not yet complied with the resolutions and that such
non-cornpliance has mainly contnbuted to the further deterioration
of the situation in the Congo" and expressed once more the convic-
tion "that the central factor inthe present grave situation in the
Congo is the continued presence of Belgian and other foreign
military and para-military personnel and political advisers, and
mercenaries, in total disregard of repeated resolutions of the United
Nations", it decided that the above-mentioned contingents and

personnel "shall be completely withdrawn and evacuated" (reso-
132 Ainsi, la manière dont il a étévoté au sujet d'une résolution (et
plus particulièrement l'abstention) ne signifie pas que tous les para-
graphes de la résolutionaient étéapprouvés par tous ceux qui n'ont
pas voté contre. Des réserves de ce genre sont souvent présentées,
mêmepar ceux qui votent (en faveur » d'une résolution.

40. Il convient d'attirer l'attention sur le nombre croissant des
abstentions lors du vote des résolutions relatives au financement
des opérations au Congo. Il est quelquefois arrivé que le nombre
des abstentions fût supérieur à celui des votes favorables. Cela doit
êtrejugésur le plan politique, ce qui oblige également à réexaminer
la question de l'importance des abstentions au point de vue de la
procédure et au point de vue juridique.
L'abstention lors du vote d'une résolution ne saurait êtrecon-
sidérée commeéquivalent au ((non liquet » des anciens Romains.

Une autre règlede l'Antiquité romaine pourrait être rappelée :celui
qui ne dit mot, alors qu'il devrait dire oui, est censéavoir dit non.
Mais cela serait pousser la logique trop loin. L'abstention au cours
du vote de résolutionsrelatives à telles ou telles mesures proposées
par l'Organisation doit plutôt être considérée comme l'expression
d'un désir de ne pas participer à l'exécution de ces mesures (ni
éventuellement à leur financement) en mêmetemps que de ne pas
empêcherleur mise en Œuvre par ceux qui ont voté pour.
Cette interprétation est confirméepar la manière dont les États

dont les délégationsqui s'étaient abstenues de voter ont participé
au versement des contributions pour les opérations de la FUNU et
plus particulièrement de I'ONUC.
D'après les renseignements à la date du ler juin 1962, plus de
30 États, dont les délégationss'étaient abstenues de voter sur les
résolutions financières visant les opérations au Congo, n'avaient
pas effectuéleurs paiements pour faire face aux dépenses de ces
opérations, bien que la plupart d'entre eux eussent versé leurs
paiements pour le budget ordinaire. Il y avait là une forme curieuse

de vote par le non-paiement.

41. Les opérations au Congo devenaient plus compliquéeset plus
coûteuses, bien que les tâches principales, énoncéesdans les résolu-
tions du Conseil de Sécurité, n'avaient pas étéremplies.
Tout en déplorant que «le Gouvernement belge n'ait pas encore
observé les résolutionset que cette inobservation ait étéune cause
principale de la nouvelle détérioration dela situation au Congo ))et
tout en exprimant une fois de plus la conviction ((que le facteur

central dans la grave situation actuelle au Congo est la présence
persistante de personnels militaires et paramilitaires et conseillers
politiques belges et d'autres nationalités, ainsi que des mercenaires,
au mépris total de résolutions répétées des NationsUnies )),l'As-
semblée généralea décidéque les contingents et le personnel
mentionnés ci-dessus cdevront êtrecomplètement retirés et éva-

132 lution 1599(XV) on 15April1961). At the same time, it complained
of "the many difficulties that have arisen in the way of effective
functioning of the United Nations operation in the Congo", con-
sidered "it essential that necessary and effective measures be taken
by the Secretary-General immediately to prevent the introduction
of arms, military equipment and supplies into the Congo, except in
conformity with the resolutions of the United Nations" and urged
the release of al1members of Parliament, al1political leaders under
detention, and the convening of Parliament without delay. It called

upon the Congoleseauthorities to CO-operatefully in the implemen-
tation of the resolutions of the General Assembly, and although it
decided to appoint a Commission of Conciliation (resolution 1600
(XV) of the same date), it nevertheless continued to appropriate
millions of dollars "pending action" by the General Assembly (reso-
lution 1595 (XV) of 3 April 1961).

When the enormous sum of $100 million had to be appropriated
for nine months, the General Assembly was confronted with an
acute problem of the methods of apportionment of these expenses.
The amount of the appropriations itself (which was twice as large
as the corresponding appropriations in the regular budget) stressed
the qualitative differences between the expenses of the Congo
operations and those for the normal (regular) budget. The General
Assembly's resolutions 1619 (XV) and 1620 (XV) of 21 February
1961 have revealed it. 1 propose to return to this matter a little

later.
It is important at this stage to state thatresolution 1619 (XV)
fixed the results of the continuous struggle that has been going on
in the Fifth Committee and at the plenary meetings of the Assembly
on the question of the procedure and resources for financing peace-
keeping operations.
The Assembly clearly acknowledged that "the extraordinary
expenses for the United Nations operations in the Congo are
essentially digerent in nature from the expenses of the Organization
under the regular budget and that, therefore, a procedure different
from that applied in the case of the regular budget is required for
meeting these extraordinary expenses"; and decided "to open an
ad hoc account for the expenses of the United Nations operations
in the Congofor 1961" and to apportion as expenses of the Organi-
zation the amount of $100 million among ,the Member States in
accordance with the scale of assessment for the regular budget. At
the same time, there was fixed for some of the States a reduction up

to 80'per cent. of the corresponding assessment.This, however, was
considesed as a temporary measure. There was mentioned a year
(1961) for which this sum was appropriated and the sum itself
($100 million) that was to be apportioned. Besides, it was stated
that the aforementioned apportionment was effectea "pending the
establishment of a different scale of assessment to defray the
133 cués » (résolution 1599 (XV) du 15 avril 1961). En mêmetemps,
elle se plaignait des «nombreuses difficultésqui ont surgi en ce qui
concerne le fonctionnement efficace de l'opération des Nations
Unies au Congo ».Elle considérait (indispensable que les mesures
nécessaireset efficacessoient immédiatement prises par le Secrétaire
général pourempêcher des envoisd'armes, de matériels et de four-

nitures militaires au Congo, si ce n'est en conformité des résolutions
des Nations Unies » et demandait instamment la libération de tous
les membres du Parlement, de tous les dirigeants politiques alors
en détention et la convocation du Parlement sans délai.Elle deman-
dait instamment aux autorités congolaises de coopérer pleinement
à l'exécution des résolutions de l'Assembléegénéraleet, bien qu'elle
ait décidéde nommer une Commission de conciliation (résolution
1600 (XV) du mêmejour), elle continuait cependant à engager

des millions de dollars ((en attendant que [l'Assembléegénérale]
prenne une décision » (résolution 1595 (XV) du 3 avril 1961).
Lorsqu'il a fallu ouvrir l'énorme crédit de IOO millions de dollars
pour une période de neuf mois, l'Assembléegénérale s'esttrouvée
en face d'un problème aigu sur les méthodes de répartition de ces
dépenses. Le montant du crédit lui-même(deux fois aussi impor-
tant que les crédits correspondants du budget ordinaire) soulignait
les différences qualitatives entre les dépenses de l'opération au
Congo et celles du budget normal (ordinaire). Les résolutions 1619

(XV) et 1620 (XV) prises par l'Assembléegénéralele 21 février1961
l'ont montré. Je me propose de revenir à cette question un peu
plus tard.
Pour le moment, il importe de dire que la résolution 1619 (XV)
a fixé lesrésultats de la lutte qui s'est constamment manifestée au
sein de la Cinquième Commission et aux séances plénièresde
l'Assembléesur la question de procédure et sur celle des ressources
pour le financement des opérations en vue du maintien de la paix.

L'Assembléea clairement reconnu « que la nature des dépenses
extraordinaires afférentes aux opérations des Nations Unies au
Congo est essentiellementdistincte de celle des dépenses de l'organi-
sation inscrites au bbdget ordinaire, si bien qu'il faut appliquer,
pour les couvrir, une procédure différentede celle qui est appliquée
dans le cas dudit budget »;et elle a décidé «d'ouvrir un compte ad
hoc pour les dépenses entraînées par les opérations des Nations
Unies au Congo en 1961 ))et de répartir, en tant que dépensesde

l'organisation, le montant de IOO millions de dollars entre les Etats
Membres, sur la base du barème des quotes-parts adopté pour le
budget ordinaire. En mêmetemps, elle a fixépour certains États
une réduction, allant jusqu'à 80°/, de leur quote-part correspon-
dant e. Cette mesure était cependant considéréecomme temporaire.
L'annéepour laquelle ce crédit était ouvert (1961) et le montant du
crédit lui-même à répartir (100 millions de dollars) étaient mention-
nés. Enfin, il était dit que Ia répartition précitéeétait faite (en
attendant l'établissement d'un barème des quotes-parts différent

133extraordinary expenses of the Organization resulting from these
operations".
In this last part of the phrase the Opinion finds confirmation of
the fact that in this case reference is made only to anotherscde of

assessmentand not to some méthod other than assessment. But it is
important to stress that the resolution States that the expenses for
operations in the Congo are essentially diflerentin nature from the
expenses of the Organization under the regular budget. Expenses
of a different nature require different procedures. The General
Assembly did not consider this to be the only procedure for defray-
ing the extraordinary expenses of the Organization resulting from
these operations. In the same resolution the General Assembly
appealed to the permanent members of the Security Council and
to the Government of Belgium to make voluntary contributions.
Moreoverthe General Assembly did not choose any of the "gener-
ally recognized procedures". In resolution 1620 (XV) approved on
the same day, the General Assembly decided to provide for the
study of the followingpoints:

"(a) Methods forcoveringthe cost of peace-keepingoperations;

(b) The relationship between such methods and the existing
administrative and b$dgetary procedures of the Organization."
42. By the end of 1961 the resolutions of the Security Council
on the Congo were not yet implemented. Katanga was practically
separated. The General Assembly continued to appropriate ever
neur amounts for operations in the Congo.
Resolution 1633 (XVI) of 30 October 1961 authorized the Secre-
tariat to incur commitments of $IO million per month. The diver-

geccies about financing these operations became more acute. 1 have
already cited various, and at times diametrically opposed, methods
proposed for financing operations in the Congo.The Working Group
of Fifteen which was specially appointed for the examination of the
administrative and budgetary procedures of the United Nations
stated, on the result of its work, that its report had been unable to
indicate, because of the divergence of opinion among its members,
any precise principles for finding a solution to the problem of
financing peace-keeping operations undertaken by the United
Nations (A/4971).The number of votes not cast in support of the
resolutions, especially the number of abstentions, increased. The
number of Member States which "abstained" from payment for
operations in the Congo, even from among those who voted for the
resolutions, also increased (though these Members, as a rule, are
not in arrears in their contributions under the regular budget).
According to the data on I June 1962,49 Member States did not pay
for the operations of the Congoin 1960; still more for the operations

in 1961.pour faire face aux dépenses extraordinaires de l'Organisation

résultant de ces opérations )).
Dans cette dernière partie de la phrase, l'Avis de la Cour voit la
confirmation de ce que, dans ce cas, il n'est fait mention que
d'un barème des quotes-parts di8érentet non d'une méthode autre
que la répartition. Mais il importe de souligner que la résolution
déclareque les opérations des Nations Unies au Congo sont essen-
tiellement distinctesen naturedes dépensesde l'Organisation inscrites
au budget ordisaire. Les dépenses de nature différente appellent
des procédures différentes. L'Assemblée généraln e'a pas considéré
que ce fût la seule procédure pour couvrir les dépenses extra-
ordinaires de l'organisation résultant de ces opérations. Dans la

même résolution, l'Assemblée généraleadressait aux membres
permanents du Conseil de Sécurité etau Gouvernement belge un
appel en vue du versement de contributions volontaires.
Au surplus, l'Assembléegénéralen'a choisi aucune des procédures
((généralement acceptées D.Dans la résolution1620 (XV), approuvée
le même jour,elle a décidéde mettre àl'étudeles points suivants:
«a) [les]Méthodesqui permettraient de couvrirle coût desopéra-
tions relatives au maintien de la paix;

b) [les] Rapports entre ces méthodeset lesprocéduresadminis-
tratives et budgétairesexistantes de l'organisation.
42. A la fin de 1961, les résolutions du Conseil de Sécuritésur le
Congon'étaient toujours pas appliquées. Le Katanga était pratique-
ment en état de sécession. L'Assemblée générala e continué à
ouvrir de nouveaux crédits pour les opérations au Congo.
La résolution 1633 (XVI) du 30 octobre 1961 a autorisé le Secré-
tariat à engager des dépensesà concurrence de IO millions de dollars

par mois. Les divergences de vues quant au financement des
opérations s'étaient aggravées. J'ai déjà fait état des différentes
méthodes, parfois diamétralement opposées, que l'on proposait
pour le financement des opérations au Congo. Le Groupe de travail
des Quinze spécialement constitué pour l'examen des procédures
administratives et budgétaires de l'organisation des Nations Unies
a déclaré, à la suite dé ses travaux, qu'en raison des divergences
d'opinion existant entre ses membres son rapport ne pouvait
formuler des règles précisesen vue d'une solution aux problèmes
que pose le financement des opérations relatives au maintien de la
paix entreprises par l'ONU (A/4971). Le nombre des votes non
favorables aux résolutions, et particulièrement le nombre des

abstentions, s'est élevé.Le nombre des États Membres qui «s'abs-
tenaient )de verser des contributions pour les opérations au Congo
s'est égalementaccru, mêmeparmi les États qui votaient en faveur
des résolutions (bien qu'en principe ces Membres ne fussent pas en
retard quant à leurs contributions au titre du bud et ordinaire).
D'après les statistiques arrêtéesaulerjuin 1962, 49 dtats Membres
n'avaient rien payépour les opérations au Congo de 1960; et encore
plus pour les opérations de 1961. It was further stressed and became more evident that operations
in the Congo should be exclusively within the competence of the
Security Council, as they included such questions as the scope of the
operations, the size and disposition of the Force, its armament and
equipment. The Security Council, discussing the problems of the
operations, had to determine in what way the questions relating to
the financialimplications of the operation were to be solved. There-
fore, when the General Assembly at its session on 21 April 1961
failed (in one of the phases of the discussion) to come to a solution
of the question of financing the operations in the Congo, the dele-
gation of Ghana submitted a draft resolution in which it suggested
that the question of "cost estimates and financing of the United
Yations operations in the Congo be referred immediately to the
Security Councilfor consideration".

The question, as we have seen, was solved without appealing
to the Security Council, but the suggestion made by the delegation
of Ghana is very significant. It had chosen the proper way of solving

this problem.
Once more the Security Council had to deal with the question of
the operations in the Congo. Its resolution (S/5002) of November
1961 may be said to sum up the provisions of al1 its previous
resolutions.
Being a judge, 1 am not able to make an evaluation of this reso-
lution. It is essentially a political document.

1deem it necessary to direct my attention only to what is related
to the voting of this resolution, inasmuch as the Opinion attaches
importance to the absence of a dissenting vote.
The representative of the Soviet Union voted for the above-
mentioned resolution, but in his statement on the reasons for his
vote he said that he considered it possible to support the draft
because it satisfied the main task, i.e. it drew the attention of al1
the staff of the United Nations Organization and the United Nations
Force to the solving of the problem of eliminating the source of

foreign intervention in Katanga.
43. Generally speaking,after a study of al1the Security Council's
resolutionswith regard to the Congo(and this had to be done because
it was sometimes stated that the expenses of the operations in the
Congo were those of the Organization, inasmuch as these operations
were carried out in cornpliance with the Security Council's resolu-
tions), it should be stated that there was no necessary conformity
between the concrete, narrowly-specific resolutions of the Security
Council and the arbitrary carrying out of the operations (which in
the main hardly corresponded to the resolutions of the Council).
What is involved even more is the procedure of implementation
of such operations, which is completely at variance with the pro-

visions of the Charter.
135 On soulignait de nouveau et il devenait plus évident que les
opérations au Congo devaient relever de la seule compétence du
Conseil de Sécurité entant qu'elles posaient des questions telles
que l'étendue des opérations,les effectifs, la disposition, l'armement
et l'équipement de la Force. Le Conseil de Sécurité,discutant des
problèmes relatifs aux opérations, devait déterminer comment les
questions touchant aux conséquences financièresde ces opérations
seraient résolues. C'est pourquoi, lorsqu'au cours de sa séancedu
21 avril1961 l'Assembléegénéraln e'a pu (àl'un des stades dudébat)
parvenir à une solution quant à la question du financement des

opérations au Congo, la délégationdu Ghana a soumis un projet
de résolution par laquelle elle proposait que la question des(pré-
visions de dépenseset [du] financement des opérations des Nations
Unies au Congo » fût crenvoyée immédiatement au Conseil de
Sécuritépour examen n.
Comme nous l'avons vu, on a résolula question sans recourir au
Conseil de Sécurité,mais la proposition de la délégationdu Ghana
est très importante. Cette délégationavait trouvé la bonne méthode
en vue de résoudrele problème.
Une fois de plus, le Conseil de Sécuritéa eu à connaître de la
question des opérationsau Congo. SarésolutionS/~OO~ de novembre
1961 peut êtreconsidéréecommerésumant les dispositions de toutes
ses résolutionsantérieures.
En ma qualitéde juge, je ne sauraisporter un jugement sur cette

résolution. Il s'agit d'un document d'ordre essentiellement poli-
tique.
J'estime nécessaire de borner mon attention à ce qui concerne
le vote de la résolution, puisque'Avis de la Cour attribue de l'im-
portance à l'absence de votes contraires.
Le délégué del'Union soviétique a voté pour la résolution ci-
dessus mentionnée mais, dans ses explications de vote, il a déclaré
que s'il jugeait possibIe d'appuyer le projet, c'était que celui-ci
répondait au principal objectif, qui était d'attirer l'attention de
tout lepersonneldel'Organi sasNiotons Unies et de la Force
des Nations Unies sur la solution du problème de l'élimination des
causes d'intervention étrangère au Katanga.

43. D'une manière générale,après examen de toutes les résolu-
tions du Conseil de Sécurité relativesau Congo (examen nécessaire
parce qu'il a parfois étéaffirmé que les dépenses relatives aux
opérations au Congo sont des dépenses de l'organisation car ces
opérationsont étéexécutéesen application de résolutionsdu Conseil
de Sécurité),il faut dire qu'il n'y a pas nécessairement conformité
entre les résolutions concrètes et précises du Conseil de Sécurité
et l'exécution arbitraire des opérations (qui en généraln'a guère
correspondu aux résolutions du Conseil).
Il s'agit plus encore de la procédure de mise en Œuvre de telles
opérations, laquelle s'écarte complètement des dispositions de la
Charte. 44. The General Assembly, by its resolution 1732 (XVI) of
21 December 1961 providing for the appropriation of some further
$80 million for operations in the Congo up to I July 1962, almost
completely repeated its resolution 1619 (XV).
We can find there an acknowledgment of the fact that the
expenses for operations in the Congo are essentially different in
nature from the expenses of the Organization under the regular
budget.
The Assembly preserved the ad hoc account for the expenses of
the United Nations operations in the Congo, and appealed for
voluntary contributions and reductions for a number of countries.

The studies of the "methods for covering the cost of peace-
keeping operations" initiated by the General Assembly did not
lead to the finding of any "generally recognized procedures". This
was hindered, not by the Charter and its provisions, but by the
heterogeneous political considerations in the aggravated political
situation outside and within the United Nations Organization.

45. The General Assembly, in its resolution 1731 (XVI), adopted
on the same day, decided to submit to the International Court of
Justice for an advisory opinion the question that has become the
subject of the Opinion of the Court.
The General Assembly declared that it considered it necessary
to have legal guidance as to obligations of Member States under
the Charter in the matter of financing the United Nations opera-
tions in the Congo and in the Middle East, and, requiring from the
Court such a legal guidance, it drew the attention of the Court to

the interpretation of Article17, paragraph 2, of the Charter.
1 am not of the opinion that by interpreting this paragraph one
would resolve the political divergences that have arisen in the
United Nations Organization with regard to the operations in the
Congo. The problem submitted to the Court originated in, and is
saturated with, political considerations. It seems to me that the
background of the resolutions which, in the General Assembly's
opinion, called for an advisory opinion, reveals the merely political
essence of the question submitted to the Court.
1have already said, and amready to repeat, that the Court should
have "declined to answer the request". But the Court did not agree
with this. It pays much attention to the analysis of Article 17,
paragraph 2.

46. 1 have to direct my attention to this analysis too, inasmuch
as 1 cannot agree with the statement of the Court that the expen-
ditures in question (which in their essence are nothing else but

expenditures for peace-keeping operations in the Middle East and
the Congo) should be considered as "expenses of the Organization
136 44. Dans sa résolution 1732 (XVI) du 21 décembre 1961, qui
ouvrait un nouveau crédit de quelque 80 millions de dollars pour
les opérations au Congo jusqu'au ~er juillet 1962, l'Assemblée

généralea répété presque exactement sa résolution 1619 (XV).
Nous pouvons y voir la reconnaissance du fait que les dépenses
relatives aux opérations des Nations Unies au Congo sont d'une
nature essentiellement différente des dépensesde l'Organisation
engagéesau titre du budget ordinaire.
L'Assemblée maintenait le compte ad hoc pour les dépenses
entraînées par les opérations des Nations Unies au Congo, lançait
un appel en vue d'obtenir des contributions volontaires et prévoyait
des réductions pour un certain nombre de pays.
L'étudedes (méthodes qui permettraient de couvrir le coût des
opérations relatives au maintien de la paix ))suscitéepar 1'Assem-
blée généraln e'a pas permis de dégager desprocéduresgénéralement

acceptées. L'obstacle n'est pas venu de la Charte et de ses dispo-
sitions, mais des considérations politiques hétérogènestenant à
l'aggravation de la situation politique au sein de l'Organisation des
Nations Unies et en dehors de cette Organisation.

45. Par sa résolution 1731 (XVI) adoptéele même jour,1'Assem-
blée généralea décidéde soumettre à la Cour internationale de
Justice pour avis consultatif la question qui fait l'objet de l'avis
présentement rendu par la Cour.
L'Assembléegénéralea déclaré qu'elleavait besoin d'un avis
juridique quant aux obligations des États Membres en vertu de la
Charte en ce qui concerne le financement des opérationsdes Nations
Unies au Congoetau Moyen-Orient et, en demandant à la Cour cet

avis juridique, elle a attiré son attention sur l'interprétation de
l'article17,paragraphe 2,de la Charte.
Je ne crois pas que l'interprétation de ce paragraphe résolve les
divergences politiques qui se sont fait jour au sein de l'organisation
des Nations Unies à propos des opérations au Congo. Le problème
soumis à la Cour tire son origine de considérationsd'ordre politique
et il en est saturé. Il me semble que la situation qui est à l'origine
des résolutions nécessitant, aux yeux de l'Assemblée généraleu ,n
avis consultatif montre le caractère purement politique de la
question soumise à la Cour.
j'ai déjàditet je suis prêtàrépéter quela Cour aurait dû (décli-
ner de répondre à la requête n.Mais la Cour n'a pas accepté cette

manière de voir. Elle a longuement examiné l'article 17, para-
graphe 2.

46. Je dois égalementporter mon attention sur cet examen, car
je ne saurais accepter le prononcé de la Cour d'après lequel les
dépensesen question (quine sont essentiellement rien d'autre que
des dépenses entraînées par des opérations relatives au maintien
de la paix au Moyen-Orient et au Congo)devraient êtreconsidérées
136within the meaning of Article 17, paragraph 2, of the Charter of
the United Nations".
The General Assembly's request is to define "expenses of the
Organization" within the meaning of Article 17, paragraph 2.
It does not ask the Court to define "expenses of the Organization"
in general. Indeed this notion may include al1 expenditures made
by the Organization or on its behalf, irrespective of the sources
from which it derives them, for example, from different voluntary
contributions.
The question submitted to the Court localizes this notion, con-

necting it with Article 17 of the Charter. But Article 17 deals with
the budget. Therefore the question submitted to the Court should
be regarded as the question whether it is possible to consider the
expenditures made in compliance with the afore-mentioned reso-
lutions as the expenses of the Organization provided by its budget.

47. It is suggested that paragraph 2 is not obligatorily related to
paragraph I of Article 17, and that paragraph z has its own in-
dependent meaning, that the apportionment of the expenses which
the General Assembly may make is connected with al1the expen-

ditures of the Organization, irrespective of whether they were
provided in the budget or not.
This however would contradict the position occupied by para-
graph 2, and what is sometimes called a "topographical" inter-
pretation of the rules of law. Both paragraphs-the first (on con-
sidering and approving the budget) and the second(on the apportion-
ment of the expenses) are not only placed in one Article but the
second paragraph follows the first. And such an order is not a coin-
cidence. If we follow the course of discussion at the San Francisco
Conference of the Article which later became Article 17, then we
may easily see that in the preliminary draft the Article read: "the
General Assembly shall apportion the expenses among the Members
of the Organization ..."and only then followed the matter of the
consideration and approval of the budget.

As a result of the discussion of this Article in the Co-ordination
Cornmittee and at the plenary of the Conference, the above-
mentioned paragraphs changed places. It was as if the two principal
approaches to budgetary policy were placed in juxtaposition.

Here iswhat is decisive:either the possibility of collecting amounts
(by apportionment among the Members) for drawing up the budget
or of meeting the amount of expenses necessary for the Organization
and then apportioning them among the Mernbers.

The preliminary draft Article appeared to reflect the first ap-
proach, and its final form as approved, the second. Thus the qiies-
tion of apportionment is closely connected with the budget and
its appropriations.comme des ((dépenses de l'organisation au sens du paragraphe 2
de l'article 17 de la Charte des Nations Unies ».
L'Assembléegénérale ademandéà la Cour de définirdes (dépen-
ses de l'Organisation » au sens de l'article 17, paragraphe 2.
Elle ne l'a pas invitée à définir les ccdépensesde l'organisation 1)
en général:Cette notion pourrait mêmecomprendre toutes les dé-
penses faites par l'Organisation ou en son nom, indépendamment

des sources de recettes, telles que par exemple les différentescontri-
butions volontaires.
La question soumise àla Cour limite cette notion en la rattachant
à l'article17 de la Charte. Mais l'article 17 a trait au budget. Par
conséquent, la question soumise à la Cour doit être considérée
comme portant sur le point de savoir s'il est possible de tenir les
dépensesfaites en application des résolutionsci-dessus mentionnées
comme des dépenses de l'Organisation prévues au budget.

47. 11est suggéréque le paragraphe 2 de l'article 17 ne serait
pas obligatoirement liéau paragraphe I du mêmearticle, que ce
paragraphe 2 a sa propre signification indépendante et que la
répartition des dépenses à laquelle l'Assemblée généralepeut
procéder visetoutes les dépensesde l'Organisation, qu'elles soient

ou non prévuesau budget.
Mais, suivant ce que l'on appelle parfois une interprétation (topo-
graphique )des règlesde droit, cela est contredit par l'emplacement
du paragraphe 2. Non seulement les deux paragraflhes, le premier
(relatif à l'examen et à l'approbation du budget) et le deuxième
(qui a trait à la répartition des dépenses),appartiennent au même
article, mais le deuxième suit le premier. Cet ordre n'est pas fortuit.
Si l'on suit les débats tenus par la conférencede San Francisco sur
l'article qui allait devenir l'article 17, on peut voir aisément que,

dans l'un des premiers projets, l'article était ainsi conçu: « L'As-
semblée généralerépartira les dépenses parmi les Membres de
l'Organisation ..N, la question de la discussion et de l'approbation
du budget ne venant qu'ensuite.
C'est à la suite de la discussion de cet article au sein du Comité
de coordination et en séanceplénièrede la Conférenceque les deux
paragraphes en question ont étéintervertis. Comme si les deux
principales manières d'envisager la politique budgétaire s'étaient

confrontées.
Voici ce dont il s'agissait: la possibilité de réunir des fonds (par
voie de répartition entre les Membres) pour établir le budget, ou
celle de supporter le montant de dépenses nécessairesà lJOrgani-
sation pour le répartir ensuite entre les Membres.
Le projet préliminaire d'article semble s'êtreinspiré de la pre-
mière méthode et le texte définitivement approuvé de la seconde.
Ainsi la question de la répartition est-elle étroitement liée à celle

du budget et des crédits budgétaires.
137 The budget of the Organization provides for allthe expenses
necessary for its maintenance (in the narrow sense of this word).

These are usually called common expenses, running expenses, and
the budget itself is called a regular budget, budget proper, etc.
What kind of expenses are these? In each of the annual budgets of
the United Nations, the expenses are enumerated. They are ex-
penses for the sessions of the General Assembly, the councils, com-
missions and committees, for special conferences, investigations and
inquiries, for Headquarters, the European Office, Information
Centres, hospitality, advisory social welfare functions, etc. These
expenses are contrasted with the so-called operational expenses for
the various kinds of economic, social and .technical assistance pro-
grammes. Determined by the various interesta ofdifferent countries

they are usually financed through voluntary contributions, in any
case outside the regular budget. In the document submitted by the
Secretariat (Dossier No. 195) on the "Budgetary and Financial
Practice of the United Nations" there is a division into two parts:
(1) Regular b&dget(General Fund and Working Capital Fund),and
(2) Trust Funds, Reserve Accounts and Special Accounts outside
the regular budget.The document enumerates thirteen such Special
Accounts among which it names: Special Account for UNEF and
ad hoc Account for the United Nations operations in the Congo.

Sometimes, ip order not to mix the budgetary and non-budgetary
appropriations and expenses, a distinction was made with regard to
the administrative and operational budgets (if a given programme
is so extensive that it necessitates the elaboration of a special budget
for it, but this budget does not merge with the regular budget).

The Opinion of the Court, in comparing paragraphs I and 3 of
Article 17, denies the fact that the notions of "regular budget" and
"administrative budget" are identical, since paragraph I refers to
the "budgetJJ and paragraph 3 to the "adminstrative budgets" of

specializedagencies .
1am not of the opinion that paragraph 3 makes it at al1possible
to distinguish the "regular" budget from the "administrative" one.
Paragraph 3 rather helps, by singling out "financial and budgetary
arrangements", to distinguish budgetary from operational expenses,
i.e. the expenses provided by the programme outside the regular
budget.
The specialized agencies (see Articles 57 and 63) conclude agree-
ments "defining the terrns on which the agency concerned shall be
brought into relationship with the United Nations" l.

l There is a special United Nations publicatientitledAgreements Setween
the United Nations and the Specialized Agencies. Le budget de l'Organisation prévoit toutes les dépenses néces-

saires pour son entretien (au sens étroit du terme). On les appelle en
généraldes dépenses communes ou courantes et le budget lui-même
est qualifié de budget ordinaire, de budget proprement dit, etc.
De quelgenre de dépensess'agit-il? Danschacun desbudgets annuels
de l'organisation des Nations Unies, les dépensessont énumérées :
dépenses relatives aux sessions de l'Assemblée généraleet des
conseils, commissions et comités; aux conférences spéciales;aux
missions et enquêtes; au personnel du Siège, de l'Office européen

et des centres d'information; aux dépensesde représentation; aux
activités sociales consultatives, etc. Ces dépensessont à distinguer
des dépenses dites opérationnelles, qui ont trait aux différentes
sortes de programmes économiques, sociaux et à l'assistance tech-
niaue. Déterminées en fonction des divers intérêtsdes différents
pays, ces dernières sont habituellement financéespar voie de contri-
butions volontaires et, en tout cas, hors budget. Le document

présentépar le Secrétariat (pièceno 195) etintitulé (Pratiques bud-
gétaires et financières de l'organisation des Nations Unies » com-
porte une division bipartite: 1) budget ordinaire (fonds généralet
fonds de roulement) et 2) trust funas, comptes de réserveet comptes
spéciaux ne relevantfias du budgetordinaire. Ce document énumère
treize de ces comptes spéciauxparmi lesquels le compte spécialde
la Force d'urgence des Nations Unies (FUNU) et le compte ad hoc
pour les opérations des Nations Unies au Congo (ONUC).

Dans certains cas, pour éviter les confusions entre les crédits
ouverts et les dépensesayant un caractère budgétaire ou non bud-
gétaire, on a fait une distinction entre budget administratif et
budget opérationnel (lorsqu'un programme donné est assez impor-
tant pour appeler l'établissement d'un budget sans que celui-ci
soit pour autant incorporé au budget ordinaire).
En comparant les paragraphes I et 3 de l'article17, la Cour nie,

dans son Avis, qu'il y ait identité entre les notions de ccbudget
ordinaire ))et de cbudget administratif » - le paragraphe I se
référantau ((budget » et le paragraphe 3 aux «budgets administra-
tifs »des institutions spécialisées.
Je ne pense pas que le paragraphe 3 justifie une distinction entre
((budget ordinaire ))et «budget administratif 1).Il permet plutôt,
en mettant à part les arrangements financiers et budgétaires, de

faire le départ entre les dépensesbudgétaires et les dépenses opé-
rationnelles, autrement dit les dépensesprévuespar le programme
en dehors du budget ordinaire.
Les institutions spécialisées (voirsur ce point les articles 57 et
63) concluent des accords fixant les conditions dans lesqiielles elles
seront reliées à l'organisation l.

Voir la publication dNations Unies intitulée: «Accords entre I'Ouganisatioq
des Nations Unies et les institutions spécias.sée

138 One of the purposes of these agreements is to avoid "the establish-

ment and operation of competitive or overlapping facilities and
services", which must inevitably lead to the CO-ordination of the
budgets.
In the Agreement with the International Refugee Organization
of 18 November 1948 it is stated that this Agreement is concluded
"with a view to achieving, in so far as practicable, uniformity. in
presentation of the administrative budgets of the United Nations
and of the specialized agencies for thepurpose of providing a basis
for comparison of the several budgets".
But no other special zdministrative, separated from the regular
budget of the United Nations Organization, is known to the Charter.
Apparently the notions "administrative" and "regular" budget
coincide.
In so faras 1have managed to become acquainted with the budgets
of the specialized agencies,1could not find (except in one case) any
such notion of administrative budgets.
Thus the Unesco budget is familiar with the notion "regular
budget" as opposed to the "financing of activities by funds from

sources outside the Organization's budget".
The stressing of this difference in regard to Unesco and other
specialized agenciescan be explained by the extended development
of the programme operations and services. Only in the above-
mentioned agreement of the International Refugee organization can
one find any such notion of "an administrative budget" (ArticleXV,
4 (a)).
But this can be explained by the fact that along with the Special-
ized Agency there also exists "the Officeof the United Nations High
Commissioner for Refugees", which is being maintained within the
budget of the United Nations.
Therefore, the administrative expenditures of the Agency could
only have been implemented on a limited scale.
The Statute of the Office of the United Nations High Commis-
sioner for Refugees refers to administrative expenditures and not
to the administrative budget :

"The Officeof the High Commissionershall be financed under
the budget of the United Nations. Unless the General Assembly
subsequently decides othenvise, no expenditure, other than ad-
ofthe High Commissioner,shallbe borneonthe budget ofthe Unitedffice
Nations, and all other expendituresrelating to the activities of the
High Commissionershall be financedby voluntary contributions."

General Assembly resolution 411 (V) of 7 December 1950 is
entitled "Administrative Budgets of the Specialized Agencies". But
the text of this resolution refers only to the budgets, stressing the
expenditures of technical assistance funds and other extra-budget-
ary funds.

139 Ces accords ont notamment pour but d'éviter la création de
services qui se fassent concurrence ou qui fassent double emploi,
ce qui suppose inévitablement une coordination des budgets.

Dans l'accord entre l'ONU et l'organisation internationale
pour les réfugiésen date du 18 novembre 1948 ,l est dit que l'ac-
cord est conclu cen vue d'assurer, danstoute la mesure du possible,
l'uniformité dans la présentation des budgets administratifs de

l'organisation des Nations Unies et des institutions spécialisées
et de permettre ainsi la comparaison entre les divers budgets D.
Mais la Charte ne connaît aucun autre budget «administratif »,
distinct du budget ordinaire de l'organisation des Nations Unies.
Apparemment, les notions de budget «administratif » et de budget
(cordinaire »coïncident.
Dans la mesure où j'ai pu me familiariser avec le budget des insti-
tutions spécialisées,je n'ai pas rencontré, sauf dans un cas, cette
notion de budget d'administration.
C'est ainsi que le budget de l'Unesco fait la distinction entre le
budget ordinaire et lefinancement~des activités par desfondsprove-
nant de sources extérieures au budget de l'Organisation.

On peut expliquer cette différencemarquéedans le cas de l'Unesco
et d'autres institutions spécialiséespar le grand développement des
opérations et des services relatifsà des programmes. On ne trouve
que dans l'accord citéplus haut entre l'ONU et l'organisation inter-
nationale pour les réfugiéscette notion de budget administratif
(art. XV, 4 a).
Mais cela peut s'expliquer parce que, concurremment à l'institu-
tion spécialisée enquestion, il existe un Haut Commissariat des
Nations Unies pour les réfugiés, financésur le budget de l'ONU.

Les dépenses administratives de l'institution spécialiséen'au-

raient donc eu qu'une faible importance.
Le Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les
réfugiésparle de dépenses administratives mais non de budget
administratif:
«Les dépensesdu Haut Commissariatsont imputéessurle budget
de l'organisation des Nations Unies. A moins que l'Assemblée
générale n'en décideautrement dans l'avenir, aucune dépense,en
dehorsdes dépensesadministratives motivéespar le fonctionnement
du Haut Commissariat,ne sera imputéesurle budget de l'organisa-
tion des Nations Unies, et toutes les autres dépensesafférentesà
l'activité duHaut Commissaireserontcouvertespar descontributions
volontaires.))

La résolution 411 (V) de l'Assemblée générale en date du 7 dé-
cembre 1950 s'intituleccBudgets administratifs des institutions
spécialisées».Mais le texte parle simplement de budget en mention-
nant les dépenses faites au titre de l'assistance technique ainsi
que les autres fonds hors budget.
139 48. May 1 now return to t.he question of the expenses for the
operations in the Congo.
Even the fact thatthose expenses have never been included inthe
regular budget proves that it is impossible to argue that these
expenses might be apportioned under Article 17, paragraph 2, of
the Charter. It has been said more than once that peace-keeping
operations should be financed in another way.
At the San Francisco. Conference the necessity was at any rate

realized of establishing a specialprocedure for assessment ofeventual
expenditures for operations of this kind. It is the Security Council
which has, first of all, to decide about the financial implications of
concrete peace-keeping operations. Article 43 gave directives as to
how to arrange financial questions which might arise from these
operations. Article17 has nothing to do with these questions unless
the Security Council should ask that necessary measures be taken
by the General Assembly.

One cannot consider that decisions of the Security Council
regarding the participation of any Member Statein concrete peace-
keeping operations are not obligatory for a given Member. Its
obligation to participate in a decided operation was based on
Articles25 and 48 ofthe Charter. Agreements envisaged in Article 43
proceed from this general obligation. Article 43 says that al1Mem-
bers undertake to make available to the Security Council on its cal1
armed forces, etc. Agreements must (not may) specify the terms of
participation, the size of armed forces to be made available, the
character of assistance, etc., envisaging al1 the ensuing financial
consequences as well. The General Assembly may only recommend
measures. Expenses which might arise from such recomniendations
should not lead to an obligatory apportionment of them among al1

Members of the United Nations. That would mean to convert a non-
mandatory recommendation of the General Assembly into a
mandatory decision; this would be to proceed against the Charter,
against logic and even against common sense.

This applies even more to resolutions adopted not in conformity
with the Charter. It is not Mthin the power of the General Assembly
"to cure" the invalidity of its resolutions enumerated in the
Request by approving the financial provisions of these resolutions.

For the reasons given above 1 am of the opinion that a negative
answer must be given to the question put to the Court by the
General Assembly.
(Signed) V. KORETSKY. 48. J'en reviens maintenant à la question des dépenses concer-
nant les opérations au Congo.
Comme le prouve le fait mêmeque ces dépensesn'ont jamais été
inscrites au budget ordinaire, on ne peut soutenir qu'elles peuvent
êtreréparties en application du paragraphe 2 de l'article17 de la
Charte. On a dit à plusieurs reprises que les opérations visant au
maintien de la paix devraient êtrefinancéesautrement.
A la conférence de San Francisco, on a compris qu'il était
indispensable de prévoir ane procédure spécialede répartition des
dépensespour les opérations decette nature. Il appartient au premier
chef au Conseil de Sécurité de se prononcer sur les incidences
financières des opérations effectives visant au maintien de la paix.
L'article 43 a donnédes directives quant à la solution des questions
financières que soulèveraient ces opérations. L'article17 n'est sur

ce point d'aucune application, sauf si le Conseil de Sécuritéde-
mande que les mesures voulues soient prises par l'Assemblée
générale.
On ne saurait admettre que lesrdécisionsdu Conseil de Sécurité
concernant la participation des Etats Membres à des opérations
déterminées relatives au maintien de la paix ne s'imposent pas à
tous. Leur obligation de participer à une opération, une fois celle-ci
décidée,est fondéesur les articles25 et48 de la Charte. Les accords
envisagés à l'article 43 résultent de cette obligation générale.
Cet article dispose que tous les Membres s'engagent à mettre à
la disposition du Conseil de Sécurité,sur son invitation,des forces
armAes, etc. Ces accords doivent (ce n'est pas seulement une fa-
culté) préciser les modalités de la participation, l'importance des
forces arméesà fournir, la nature de l'assistance, etc., et envisager

en outre toutes les conséquences financières possibles. L'Assemblée
généralene peut que recommander des mesures. Les dépenses qui
naissent de ces recommandations ne doivent pas aboutir à une
répartition opéréeobligatoirement entre tous les Membres des
Nations Unies. S'il en était ainsi, on transformerait une recomman-
dation non impérative de l'Assemblée généraleen une décision
impérative; ce serait aller à l'encontre de la Charte, de la logique
et mêmedu bon sens.
Ces observations valent plus encore pour les résolutions qui ne
sont pas adoptées conformément à la Charte. L'Assemblée géné-
rale n'a pas le pouvoir de «régulariser» les résolutions entachées
de nullité qui sont énuméréed sans la requête,en approuvant leurs
dispositions financières. ~
Dans ces conditions, je suis d'avis qu'il faut répondre par la

négative à la question poséeà la Cour par l'Assemblée générale.

(Signé)V. KORETSKY.