ORALSTATEMENTS
MINUTESOF THE PUBLIC SITTINGS
held ut rhe Peuce Pu/uce, The I7f.27 mid 23 Ocroberonn20 De-
cen~her1980, The President,Sir /JumphrcvWuldock,presiding
EXPOSÉS ORAUX
PROCÉS-VERBAUX DES AUDIENCES PUBLIQUES
retiuesoupuluis de /LüPHuye,
le21,11 et 251cxtohreer le 10decenzbre1980,
sousluprésidencede sir Huniphrey Waldock,Présideni FIRST PUBLIC SITTING (21 X 80, 10am.)
Presenr :President Sir Humphrey WALDOCK ; Vice-PresidenrELIAS;Judges
FORSTER G,ROS,LACHSM , OROZOV N,AGENDRS AINGH,RUDA,MOSLER O,DA,
AGO.EL-ERIAN S,ETTE-CAMA ;RRegistrar TORREB SERNARDEZ.
Far the World Health Orgunizurion:
Mr. Claude-Henri Vignes, Director, Legal Division.
Mr. H. J. Schlenzka, Senior Legal Officer.
For Egypt :
H.E. Mr. Ahmed Osman, Ambassador to Austria.
H.E. Mr. Alaa Eldin Khairat, Ambassador to the Netherlands.
For the Syrian Aruh Repuhlic:
Mr. Adnan Nachabé,Legal Adviser to the Ministryof Foreign Affairs.
Mr.Mohamad Izzat Habbal, Chargé d'affairesa.i. in Brussels ;Minister.
For Tunisiu:
Mr, Abdelwahab Cherif, Counsellor at the Embassy in The Hague.
Mr. Mondher Jemail, Second Secretary at the Embassy in The Hague.
Mr. Samir ChaFfai,Second Secretaryat the Embassy in The Hague.
For the Ur~iiedArub Ernirates:
Professor Mustafa Kami1Yasseen, Special Counsellor of the Mission of the
United Arab Emirates at Geneva.
For the Uï~iiedStutes of Americ:
Mr. Stephen M. Schwebel,Deputy Legal Adviser, Department of State.
Mr. Stephen R. Bond, LegalAdviser, United States Mission to International
Organizations, Geneva.
Mr, Ralph Dmry Martin, Attorney Adviser, Department of State.
Mrs. Lori Fisler Damrosch, Attorney Adviser, Department of State. OPENING OF THEORALPROCEEDINCS
The PRESIDENT : The Court meets today in the case concerning the Inter-
pretufjan of rhAgreement of25Murch 1952 between~heWHOund Eglpf, But
before the proceedings in the case begin, it is my sad duty to refer to the two
sudden and tragic losseswhich the Court has suffered in the deaths of twoof its
Members. On 25 September 1980,Judge Richard R. Baxter died in hospital in
Boston, Massachusetts, after an illness of some months. On 4October 1980,
Judge Salah ElDine Tarazi met hisdeath near hishomeinThe Hagueina traffic
accident.
Judge Baxter became a Member of the Court in 1979,after adistinguished
career as a teacher and consultant in international la;for 20 years he was the
Manley Hudson Professor of Public International Law at Harvard University.
As a member of the United StatesDepartment of StateAdvisory Committee on
the Lawof the Sea,and a memberof the United Statesdelegation to anumber of
international conferences,hehelped tocontribute to the makingof international
law ;as a professor and as Editor-in-Chief of the AmericunJournalof Interna-
tionalLw, heplayed anotable part in its dissemination and teaching.When he
died, he had been a Member ofthe Court for iittle more than a year-and-a-half;
yetwithin that period hehad alreadymade adistinctivecontribution to the work
of the Court whichenabled its Members to appreciate both hishigh qualities as
an international lawyer and his warm and generous nature as a colleague.
Judge Tarazi had at the tirne of his death been a Member of the Court for
four-and-a-hall years, since February 1976.Pnor to his election to the Court he
had had a distinguished career, first in the academic field at the University of
Damascus, and subsequently as a diplomat in the service of the Syrian Arab
Republic ;in the latter capacity he playedin particular an importantpart in the
work of the United Nations Special Committee on the question of defining
aggression, and in the work of the Vienna Conference on the Law of Trea-
ties.
Onjoining the Court, Judge Tarazi showedhimselfdevoted to its service ; he
played his part in its administrative as waslitsjudicial work.Byhis sensitive
contributions to our debates, his thoughtful individual opinions in the cases in
whichhe took part, and the sincerity he displayed in al1his work, he gained the
admiration and esteem of al1his colleagues.
I invite al1those present at this sitting to rise and obsaminute of silence
in tribute to the memory of Judge Richard Baxter and Judge Salah El Dine
Tarazi.
TheCourt meets today, pursuant to Article 66,paragraph 2,of the Statute, to
hear oral statements relating to the request for an advisory opinion(pp. 3-24,
supro) submitted to the Court by the World Health Assembly. By resolution
WHA.33.16, adopted on 20 May 1980,the Thirty-third World Health Assembly
decided tosubmit twoquestions to theCourt forits advisoryopinion ;1shallask
the Registrar to read these questions. OPENING OF THE ORAL PROCEEDINGS 215
TheREGISTUR :
" 1.Are the negotiation and notice provisionsof Section37of the Agree-
ment of 25 March 1951between the World Health Organization and Egypt
applicable in the event that eitherparty to theAgreementwishes tohave the
Regional Office transferred from the territory of Egypt?
2. If so,whatwould bethe legalresponsibilitiesofboth the World Health
Orgmization and Egypt, with regard to the Regional Officein Alexandria,
during the two-year penod between notice and termination of the Agree-
ment Y
The PRESIDENT :In accordance with Article65,paragraph 2,of the Statute
of the Court, the World Health Organization has suppiied the Court with a
dossier of documents (pp. 27-29,supra)likely to throw light upon those ques-
tions ;and in accordance with Article 66 of the Statute notice of the request for
an advisory opinion was given to al1 States entitled to appear before the
Court.
Ry the specid and direct communication provided for in Article 66 of the
Statute al1member States of the World Health Organization entitled to appear
before the Court were notified that they were considered as likely to be able to
furnish informationon thequestions,and that the Court wasprepared to rcceive
wntten statements from them within a time-limit fixedfor that purpose. Within
that time-limit, the following States submitted written statements : Bolivia,
Egypt, Iraq, Jordan, Kuwait, Syrian Arab Republic, United Arab Emirates,
United States of America (pp. 139-210,supro).
The member States of the World Health Organization entitled to appear
before theCourt wereinformed OC the date fixedforthepreseni oralproceedings
(pp. 329-331,infra),and of the possibility of making oral statements ; the Gov-
ernments of Egypt, Syrian Arab Republic, Tunisia, United Arab Emirates and
United States ofAmerica haveindicated theirintention to makeoralstatements,
and 1 note the presence in Court of the representatives of those Govern-
ments.
I note alsothepresence in Court ofDr. Vignes,theLegalAdviserof the World
Health Organization who, in response to the President'srequests,has supplied
the Court, for its information, with a number of additional documents (pp. 30-
120,supra)supplementingthe dossier which theOrganization has laid before the
Court, The Court already has before it in the dossier the statement made by Dr.
Vignes at the Thirty-third World Health Assemblyon 20 May 1980on certain
legal aspects of the question in regard to which the Court's opinion has been
requested ; and 1understand that it is not his intention to present any oral
statement in the case to the Court on behalf of the Organization. 1 further
understand that, pursuant to Article 77of the Constitution of the Organization,
he appears before the Court as the representative of the Director-Generd in
theseproceedingsin order to reply toany questions which the Court or anyofits
Membersmay desire toput. 1will,however,askDr. Vignesif hewouldbesogood
as to confirm that these understandings are correct.
M.VIGNES :Monsieur le Président, Messieurs, vousavez posé deux ques-
tions etje voudrais,A cette occasion, apporter deux éclaircissements.Au préa-
lable,je voudrais vousinformer que leDirecteur généram l 'apriéde transmettre
itla Cour l'expression de ses se~itimentsde profond respect. Il remercie par
avance la Cour de l'aide qu'elle apportera a l'organisation en donnant les
réponsesappropriées aux deux questions qui lui ont étéposéespar l'Assembléemondialede la Santé.En raison de la nature même decesquestionsqui reflètent
ladivergenced'opinions existant entre certainsEtats membresdeIiOrganisation,
leDirecteur généran l'ajugépossiblenideprendrepositionen faveurdeL'unedes
thèsesen présence,ni d'exposer en son nom propre les arguments respectifs -
arguments qui ont déjhfait l'objet d'exposés écritset qui seront sans nul doute
développésparlesreprésentantsdes diversEtats membres présents aujourd'hui.
Conformémentaux dispositions de l'article77 de la Constitution. le Directeur
générals'estchargéde soumettre l'affaire à la Cour et il lua transmis, confor-
mément auxdispositionsde sonStatut, tousdocumentspouvant servirhélucider
laquestion qu'ilapu découvrir.Sansdoute, leDirecteur général aconsciencq eue
la documentation qui se trouve entre les mains de la Cour laisse subsister des
ombres sur certainsdétailsd'ordre historique.Ceci résultede deux facteurs : en
premier lieu, la disposition qui fait I'objetde la demande d'avisconsultatif s'est
bornéea reprendre purement et simplement une disposition analogue figurant
dans l'accordentrela Suissee tl'OMSde 1948.lcquelaccord reprenait également
une disposition identique figurant dans l'accord conclu entre le RIT et la
Confédérationsuisseen 1946.Ceciexpliqueque letexteen question n'aitpas fait
l'objetde discussions approfondies lors de son adoption car il reproduisait une
clausedéjàbien connue. En secondlieu,lesdocuments en causedatent deplusde
trente ans et il faut reconnaître que le système d'archivagede l'organisation à
cette époquen'étaitpas aussi parfait qu'on aurait pu le souhaiter.
Cependant, le Directeur général adéployétoussesefforts pour soumettre àla
Cour tous les documents pertinents qu'ila découverts.Cesdocuments, de l'avis
du Directeur général,permettent de suivre l'essentiel de la genkse de la sec-
tion 37, ainsi que de l'accord du 25 mars 1951 ; ils permettent égalementde
connaître lesdiscussionsayant amené à la sélectiondu siège régional ainsqiue le
processus ayant conduit til'intégrationdans l'organisation du Bureau sanitaire
existant préalablement h Alexandrie.
IIva sans dire que le Directeur général es t l'entièredisposition de la Cour
pourrépondre i toutes lesquestions qu'il luiplairait de poser et qu'ils'efforcera
de luifournir tousleséclaircissementsadditionnels quiseraientnécessaires.Mais
pour l'instant ilne pense pasqu'il soit utile que l'Organisation présente une
quelconque argumentation.
The PRESIDENT :After consultations between the President of the Court
and the representatives of the States whichhaveexpressed an intention to make
oral statements, the Court has decided to cal1upon those representatives in the
followingorder : United Arab Emirates ; Republic ofTunisia ;United Statesof
America ;Synan Arab Republic ;Arab Republic of Egypt. EXPOSÉ.ORAI, DE M.YASSEEN
M.YASSEEN :Monsieur le Présidentj,e voudrais tout d'abordm'associer, si
vous le permettez, à tout ce que vous avez dit à l'égardde M. Tarai et de
M. Baxter.lesdeuxéminentsjuges quelaCour internationale deJustice vientde
perdre et quej'avais le privilègede connaître et d'admirer. Au nom des Emirats
arabes unis et en mon nom,j'exprime a la Cour et aux famillesdes dispanis les
condoléancesles plus sinccres.
J'appréciehautement l'honneur qui m'échoitde soumettre a la Cour intema-
tionale de Justice au nom des Emirats arabes unis quelques brèvesremarques
concernant l'avisconsultatif sollicitépar l'Assembléemondiale de la Santé.
11s'agitd'une question purementjuridique :l'interprétationde la section 37
de l'accord du 25 mars 1951entre l'organisation mondiale de la Santéet le
Gouvernement de I'Egypteen vue d'endéterminerla portéeet de savoir pri-ci-
sémentsi cette section s'applique au transfert du Bureau régionald'Alexan-
drie.
On a parlé àcet égardde E'excellentfonctionnement de ceBureau au cours de
ses longues annéesd'existenceet de l'attitude coopérative exemplairedu Gou-
vernement égyptien à l'égarddece Bureau,Maisqu'ilmesoitpermisde nepoint
aborder ces questions et pour cause. Je suis d'avisque leur examen ne saurait
aiderà élucider lepointjuridique dont il s'agità savoir la portéede la cornpé-
tence de l'organisation mondiale de la Santéde transférerson Bureau régional
d'Egypte à la lumière du droit international, en général,et des instruments
appropriés, enparticulier.
Nous nous bornerons a faire quelques remarques sur l'un des aspects de la
question posée,a savoirla possibilitéde l'organisation mondiale de la Santéde
transférerson Bureau régionalhors du territoire égyptien.C'estprécisémenc tet
aspect qui a étéla cause directe de la requêtede l'avisconsultatif dont la Cour
internationale de Justice est saisie.
Nous parlerons de l'accorddu 25 mars 195 1et précisémend t e la portéede sa
section 37maisnaturellement ilconvientd'aborddeconnaître I'attitudedu droit
international générae ln ce qui concerne le transfert du sièged'une organisation
internationale.
11faut donc parler tout d'abord de l'attitude du droit international génélne
ce qui concerne le transfert du sièged'une organisation internationale.
Monsieur le Président,Messieursde la Cour, l'organisation internationale ne
peut, selon le droit international, êtreobligéà maintenir son siégelà où il se
trouve qu'en vertu d'une disposition particulière. Nous pensons, qu'en droit
international, leprincipe est que l'organisationgarde toute libertéde transférer
son siègeou son bureau régionala moins qu'il n'ensoit convenu autrement.
Ce principe a étéquelques fois incorporédans certains instruments interna-
tionaux. En effet, certains accords reconnaissent expressémentA l'organisation
la libertéde transférer sonsiège,comme t'accord relatifau siègede l'organisa-
tiondesNations Unies du 26juin 1947aveclesEtats-Unis ',l'accorddel'Agence
vol. 11,p. Il.
' Nations Unies, Recueirles traites.internationale de l'énergieatomique du 1l décembre 1957 avec l'Autriche ',
l'accordde l'organisation del'aviation civileinternationale du 14avril 1951avec
le Canada 2,et tant d'autres. Mais peut-êtreces dispositions qui reconnaissent
expressémentaux organisations la libertéde transférerleur siègeont-elles été
rendues utiles pour dissiper tout doute, parce que ces accords prévoientque les
siègesde ces organisations se situent dans des pays déterminés.
Mais ce principe vaut mêmeen cas de silence,quand il n'y apas de texte qui
confirme la libertéde l'organisation de transférerson siège.Ce principe se
présume,car il sejustifie, étantnécessaireau bon fonctionnement des organi-
sations internationales, il peut a ce titre refléterraisonnablement l'intention
communedesparties.Comme iln'estpas possiblede présumerdesrestrictions à
la souverainetéde I'Etat, il n'estpas possible de présumer desrestrictions àla
compétence constitutionnelle de l'organisation internationale. L'organisation
internationale n'est pas une entité figée maisune institution dynamique. En
l'admettant sur son territoire, 1'Etathôte ne peut l'empêchers,ur la base d'al-
légations équivoquesd ,e prendre lesdécisionsqu'ellejuge nécessaires A son bon
fonctionnement.
Priverune organisationinternationale delalibertéde transférerson siègepeut
aboutir a une véritableparalysie. L'efficacité d'uneorganisation internationale
peut, en effet, dépendredu lieu où est situéson siège.
La libertéd'une organisation internationalede transférerson siègene saurait
donc êtrerestreinte qu'en vertu d'unedisposition particulière. Mais,quoique
possible, une disposition qui restreint directement ou indirectement la liberté
d'uneorganisation internationale de transférerson siège estconsidérée comme
une anomalie. Le Statut dela Cour internationale de Justice est l'undes rares
instruments internationaux qui contiennent une disposition pareille. Il est dit
dans son article 22 : {(Le siègede la Cour est fixéa La Haye. r>Or la Cour
internationale de Justice, examinant son Statut en vertu du pouvoir conférépar
l'article70 de ce Statut, a considéré cette dispositicomme une anomalie et a
recommandéen 1969un amendement qui permet A l'Assembléegénéraledes
Nations Unies de récupérer sa liberté de transférer,si besoin est, le siègede la
Cour sur une recommandation de celIe-ci.L'amendement proposépar la Cour
estainsiconqu : <Le siégedela Cour estfixé àLa Hayeou en tout autre lieu que
l'Assembléegénérale pourra déterminera tout moment, sur la recommandation
de la Cour. i)
Il paraît éminemmentutile de nous référer à quelques passages dc ce que la
Cour a dit a ce propos dans sa note explicative:
<Si la Cour est amenée aujourd'huia proposer un amendement Bi'ar-
ticle 22 de son Statut et diverses modifications qui en découlent pour les
articles 23et 28,c'estaussiparce que la disposition selon laquell« le siège
de la Cour est fixéà La Haye >>constitue une anomalie. Aucun des autres
organes principaux de l'organisation des Nations Unies et aucune des
institutions spécialiséespas plus que l'Agenceinternationale de l'énergie
atomique) n'a son siège fixéen un lieu nommémentdésigné.
La Cour, en proposant un amendement à l'article22 et certains amen-
dements connexes aux articles 23 et 28, ne recommande pas actuellement
que son siègesoit fixéailleurs qu'ALa Haye. II s'agit simplement de lui
laisserla latitude dont jouissent lesNations Unieselles-mêmesl,eursautres
Nations Unies, Recueildestraitésvol.339,p. 111.
Ibid, vol. 96, p.155. organes principaux et toutes lesinstitutions spécialiséesd,e s'établirà tout
endroit quel qu'il soit, où, avec le temps, il apparaîtrait qu'elle peuts'ac-
quitter le plus harmonieusement et le plus efficacement de ses fonc-
tions '.»
Aussiest-iljuste deconclure quelaliberté d'uneorganisationinternationale de
transférer sonsiègene peut êtrerestreinte qu'en vertu d'unedisposition parti-
culitre. Os, semblable disposition constitue une anomalie. Elle ne se présume
donc pas, car il est évident qu'une anomalie nese présumejamais.
Où est donc la disposition en vertu de laquelle on veut priver I'OMSde sa
liberté,a tout moment, de transférerle siègede son Bureau régional?
Celanousamène à examiner I'accorddu 25 mars 1951et àexaminersurtout la
portéede sa section 37.
La section 37 de l'accord du 25 mars 1951est ainsi conçue :
<(Le présentaccord peut êtrerevisé A la demande de l'une ou l'autre
partie. Dans cette éventualité,les deux parties se consultent sur les modi-
fications qu'ilpourrait y avoir lieu d'apporter auxdispositions du présent
accord. Au casoù, dans ledélaid'unan, lesnégociations n'aboutiraientpas
à une entente,leprésentaccord peutêtredénoncp éarl'une ou l'autrepartie
moyennant un préavisde deux ans. ))
Cette disposition n'estpas unique, une disposition analogue se trouvedans les
accords que l'organisation mondiale de la Santé aconclus avecd'autres Etats,
dont le Danemark *,les Philippines etla Suisse et que 1'Egypteaconclu avec
d'autres organisations internationales, dont l'organisation de l'aviation civile
internationale j.
11est évidentque cette section concerne exclusivement l'accorddu 25mars
1951,elleconcerne précisémenlta revisiondes dispositionsde cet accord. Il faut
donc savoir sicet accord règlelechoixdu siégedu Bureau régionalet le transfert
de ce siège.
Nous constatonsque cet accord ne traite ni de l'un ni de l'autre de cesdeux
points. Par conséquent,sa section 37 ne peut leur êtreappliqute.
Comme le dit son titre, c'est un accord (ipour déterminer les privilèges,
immunitéset facilités r)accordés en Egyptepar le gouvernement à I'ûrganisa-
tion, aux représentantsde ses membres, à ses experts età ses fonctionnaires.
Le préambuleconfirme cette réalité : .
<iDésireuxde conclure un accord ayant pour objet de déterminerles
pnvilkges, immunitéset facilitésqui devront Stre accordéspar le Gouver-
nement de1'EgypteAl'organisation mondialedela Santé,auxreprésentants
de ses Membres, a sesexpertset à sesfonctionnaires, notamment en ce qui
concerne lesarrangements pour larégiondela Méditerranée orientde, ainsi
que de régler diversesquestions connexes... fi
L'examenminutieux du textede l'accorddémontreclairement que cet accord
Rupportdelo Courinrernurionalede Justice,Ieaoüt 1968-31juillet1969 . ssemblée
générale s,upplément no 5 (A.G.7605).
Lasection 35de I'accordsignéà Genèvele 29juin 1955et kCopenhaguele7juillet
.955
-'La section35 de l'accord du 22juillet 1951.
L'articl29 de l'accorentrele Conseil fédéraluisseetl'organisationmondiale de
la Santé,Recueil des !roirésvol.26,1949, p.346.
La section37 de I'accorddu 27 août 1953.n'a pour objet que des privilèges,immunités etfacilités. Aucunedisposition ne
déterminelechoixdu siège.Leparagraphe v)del'article 1relatif aux définitions
mentionne, il est vrai, le Bureau régional a Alexandrie :
(iles termes (organes principaux ou subsidiaires )>doivent être entendus
commecomprenant l'Assemblée mondiale delaSanté,leConseilexécutif,le
Comitérégionalde la régionde la Méditerranée orientaleet toute subdi-
visiondecesdiversorganesde même que le Secrétariatet leBureau régional
a Alexandrie. O
Mais certainement il s'agitlà non pas d'une disposition qui décide l'établis-
sement du Bureau a Alexandrie, maisd'une simple constatation que le Bureau
existait déjà.il n'y a rien surtout dans cet accord qui oblige l'organisation
mondiale de la Santé A maintenir son Bureau régional enEgypte.
L'accorddu 25 mars 1951doit de toutefaçon êtreinterprété ala lumièredela
constitution del'OMS.Or,ilestdifficiled'admettre quel'organisation mondiale
dela Santé,enconcluant un accordpour déterminerlesprivilèges,lesimmunités
et les facilités qu'ondoit accorder Al'Organisation, auxreprésentants de ses
membres ou à ses fonctionnaires, ait voulu restreindre la compétenceque la
Constitution reconnaît a l'Assembléede la Santéen ce qui concerne lechoixdu
siège d'un bureau régional.L'Etat qui conclut un tel accord avecl'organisation
mondiale de la Santé,surtoutquand cet Etat est membre de cette Organisation,
est censéconnaître la portéede cette compétence.
Quoi qu'il ensoit, le Bureau régionalpour la Méditerranée orientale existait
avant la conclusionde l'accorddu 25mars 1951.Il a été établ iAlexandrie par
un processusjuridique antérieur à la conclusion de cet accord.
C'estl'article44de la Constitution de l'organisation mondiale de laSantéqui
concerne la détermination des régions géographiques et l'établissemen dtes
organisations régionales.
Cet article dispose que :
<a) l'Assembléede la Santé,de temps en temps, détermineles régions
géographiquesoù il est désirable d'établirune organisation régionale ;
h) l'Assembléede la Santépeut,avecleconsentement de la majoritédes
Etats membres situésdans chaque région ainsidéterminée, établir une
organisation régionalepour répondre aux besoins particuliers de cette
région. Il ne pourra y avoir plus d'une organisation régionaledans chaque
région. a
L'article46 précisepar ailleurs que :<iChacune des organisations régionales
comporte un comitérégional etun bureau régional. 1)
Ilestdonc clairque d'aprèslaConstitution l'établissementd'une organisation
régionale,y compris évidemmentlechoixdu sikgede son bureau, relève,avecle
consentementdes Etats membres situésdans chaque région,de lacompétencede
l'Assemblée de la Santé.
C'estconformément à la Constitution de l'Organisation mondialede la Santé
que le siégedu Bureau de la régionde la Méditerranée orientalea étéétabli.
Dans sa résolution(WHA1.72) 'dejuillet 1948,l'Assembléede la Santéa déli-
mité les régions géographiqued s,ontla régionde la Méditerranéeorientale, et a
décidé :
1Recueildesrésolurionest décisiode /'Assembléemondialede la SantéerduConseil
exécurg vol.1, 1948-1972,p.315. <{de chargerle Conseil exécutif : 1) de constituer des organisations régio-
nales en tenant compte de ladélimitation desrégions géograhiquesétablies, -
des que seraacquis leconsentement de la majoritédesEtats membressitués
dans lesdites régions...s
Le Comitérégionalpour la Méditerranéeorientale a tenusa première session
au Caire, du 7au 10février1949,et a recommandélechoixd'Alexandrie comme
siège du Bureau de la régionde 1a'Méditerranéo erientale. LeConseil exécutifa
examinélerapport surcette sessioneta adoptésarésolution(EB3.R30)1demars
1949,dans laquelle il :
<t1) Approuve sous condition le choix d'Alexandrie commesiègedu
Bureau régionalpour la Méditerranée orientale, cettedécision devantêtre
soumise aux Nations Unies ;
2) Prie le Directeur généralde remercier le Gouvernement égyptien
d'avoir généreusemenm t is l'emplacement et les locaux d'Alexandrie àla
disposition de l'organisation pour une périodede neuf ans, moyennant un
loyer nominal de 10 piastres par an ;
3) Approuve la création d'un Bureau régionalpour la Méditerranée
orientale qui commencera a fonctionner le le'juillet 1949,ou vers cette
date ;
4) Approuve la résolution du Comité régionaldemandant que <les
fonctions du Bureau sanitaire d'Alexandrie soient intégrées acelles de
l'organisation régionalede l'organisation mondiale de la Santé. >)
C'estainsi queleComitéaété créé et le Bureauétablien 1949.Le Bureaua en
effet commence à fonctionner en 1949,bien avant la conclusion de l'accord du
25mars 1951sur les privilèges,immunitéset facilités.
C'est donc par un acte unilatéraldes organes compétentsde l'organisation
mondiale de la Santé selonla Constitution de cetteOrganisation que le siègedu
Bureau de la régionde la Méditerranée orientale a été déterminP e.our être
opposable à l'~~bte, naturellement, cetacteadû êtreacceptépar elle.Maiscette
acceptation n'avoint pour effetdechangerlestatut iuridique del'acte,et surtout
de fhre dépendre lemtransfertdu siègede la volinté de 1'Egypte.Et cela se
comprend. L'Egypteest supposéesavoir,en acceptant cet acte unilatéral,que la
détermination dusièged'une organisation régionaleappartient, selon la Cons-
titution de l'OMS, A l'Assembléede la Santé. On peut mêmesupposer que la
détermination du siègese réalisepar !in accord. L'Etat oir l'organisation veut
établirson siPgeconclut, en acceptant la décisionde l'organisation, un accord
avec celle-ci.On peut supposer que le siègedu Bureau régionalpour la Médi-
terranée orientale a étéétabli à Alexandrie par un accord qui résultede I'ac-
ceptation par 1'Egyptede la décisiondes instances compétentesde l'OMS.Cet
accord n'est certes pas l'accord du 25 mars 1951,et c'est un accord en forme
simplifiéequi ne contient pasde clauseconcernant sadénonciation.Or, selon le
droit international :
Un traitéqui ne prévoitpas qu'on puissele dénoncerne peut faire
l'objet d'une dénonciation à moins qu'il ne soitétabliqu'if entrait dans
l'intentiondes parties d'admettre lapossibilité d'unedénonciationouque le
droit de dénonciationne puisse êtredéduitde la nature du traité. ))
Ibid.,p. 332 C'est la règlereconnue en droit international, c'estune règlecoutumiére.
C'est le paragraphe premier de l'article56 de la convention de Vienne sur le
droit des traitésquiénoncecetterèglequela Commissiondudroit international a
confirméplus tard dans leparagraphe 1 del'article56desonprojet sur lestraités
conclus entre Etats el organisations internationales ou entre deux ou plusieurs
organisations internationales.
Au reste,la Commission du droit international dans son commentaire sur cet
article donne, comme exemple typique ou le droit de dénonciation peut être
déduitde la nature du traité,les accords de siege.
Voici un passage de ce commentaire :
«Parmi les traitésentre un ou plusieurs Etats et une ou plusieurs orga-
nisations internationales, il est une catégoriede traitésqui,en l'absencede
clause ayant cet objet, semblent dénonçables,ce sont les accords de siege
conc1usentre un Etat et uneorganisation. En effet,lechoixde son siègepar
une organisation internationale correspond pour elleh l'exerciced'undroit
dont il est normal de ne pas immobiliser l'exercice. D'ailleurs, lefonction-
nement harmonieux d'un accord de siégesuppose entre l'organisation et
1'Etathôte des relations d'une nature particuliéredont le maintien ne peut
êtreassurépar la volonté d'une partieseulement l.u
Ladoctrine adéjaété trésclairedans cesens.Leprofesseur PhilippeCahierdit
que :
«Certainsaccords desiègeneprévoient pasdedénonciationdel'accord...
Dans ce cas-là il semble que la possibilitéde dénonciationn'est qu'unila-
térale, c'est-à-direque c'estl'organisationqui est titulaire de cedroit qu'elle
peut exerceren changeant de siège,mais que I'Etat lui-méme nesaurait le
faire. Cetterèglevaut aussipour l'accorddesiègeentre l'Unescoet laFrance
qui ne prévoitni la dénonciation,ni le changement de siège,étantdonné
qu'une organisationdoit toujoursêtrelibrededéplacersonsiègecommeelle
l'entend. ))
A supposer donc que l'établissementdu siègedu Bureau de la régionde la
Méditerranée orientale ait été réaliséen 1949en vertu d'un accord, en forme
simplifiée,cetaccord,quoique neprévoyant pas qu'on puisse ledénoncer,estpar
nature dénonçable.
Ainsinouspouvons conclureque l'accorddu 25 mars 1951necontient rienqui
oblige l'OMS à maintenir son Bureau régionala Alexandrie.
Monsieur lePrésident,Messieursde laCour,certainscroient cependant quela
section37decet accord s'applique au transfertdu Bureaurégional.Ilss'efforcent
d'appeler cet accord un accordde siège *.C'estcequeje lisdans l'exposéécritdu
Gouvernement de I'Egypte.On s'efforced'appelercet accord un accord de siège
pour prouver qu'ilconcerne le Bureau régional. Maisqu'importe un nom ? Un
nom nepeut changer lanature deschoses,il nepeut surtoutpasfaire figurerdans
l'accordune disposition qui n'yexiste pas. Deplus cet accord concerne, eneffet,
leBureau régional. Maisilest conclupour faciliterlefonctionnement du Bureau
etnecontient rienqui restreigne lalibertédel'Organisation mondialedela Santé
de transférerleBureau régional horsd'Egypte.Appeler cet accord un accordde
' Rapportde la Commission du droit internationalsules travauxde sa trenteet
uniémesession, Annuaire de lu Commission du droit inrernutional,vol. II, p. 434.
Exposéécritdu Gouvernement de I'Egypie, p. 157et suiv. EXPOS ORAL DE M. YASSEEN 223
siègene peut donc pas cacher une réalitéévidente,a savoir l'absence de toute .
disposition qui concerne l'établissementdu Bureau et son transfert.
D'aucuns ne s'arrêtentpas seulement au nom, mais invoquent une certaine
méthode d'interprétation pour fairedire a cet accord ce qu'ilnedit pas, c'estce
queje lis dans l'exposéécritdu Gouvernement des Etats-Unis. Ils invoquent le
principe d'interprétation ut res magis valeai quanrpereat, souvent désigné sousle
nom du principe de l'effet utile.
Mais ils admettent que :
<iL'accord n'est peut-êtrepas suffisamment bien rédigépour lever tout
doute sur le point de savoir si la section 37 s'applique au retrait du Bureau
régional,mais rien ne permet d'ydéceler uneintention délibéréed'autoriser
un retrait ou une expulsion sans préavis l.1)
Mais que signifie le principe de l'effet utile? Quelle en est la portée
exacte ?
On a cité a ce propos un passage de sir Hersch Lauterpacht :
(iThis isa majorprinciple, in thelight ofwhch theintention of theparties
must be interpreted even to the extent of disregarding the letter of the
instrument and of reading into it something which, on the face of it. it does
not contain - so longas that 'something' isnot contradicted by available
and permissible evidence of the intention of the parties *. i>
Cela donne vraiment l'impression qu'il s'agit d'un principe qui autorise une
interprétation téléologique très libéralem , ais si l'on continue à citer ce grand
auteur on voit qu'il s'agitvraiment d'une garantie contre une interprétation
extensive, car, tout de suite après, sir Hersch Lauterpacht dit :
<(If any lesson can be derived,in this respect, from the expenence of the
aork of the International Court, it isthis : Governmeats cannot relyon the
Court that it willcountenance evasion from the vinculiljurisinto which they
seem to have entered, unless they can show that the legal obligation thus
expressed does not correspond to their intention. Subject to the latter
consideration, theCourt will extract from them every reasonable measure of
effectivencss. n
De toute façon on sait que l'illustre internationaliste que fut sir Hersch
Lauterpacht étendait au-delà des limites acceptées par le droit international
positif la notion de l'interprétation. On sait surtout qu'il a confondu d'abord
l'interprétation d'aprèsle principe ur resniagiset l'interprétation extensive. En
1950,dans son premier rapport sur l'interprétation des traités, a l'Institut de
droit international, il dit dans le projet de résolution :
(iDans lamesure où, ense fondant surdesconsidérations de bonne foi et
sur la nécessité de remplir l'objet essentiel du traité.on peut invoquer le
principe de l'effet utile parfois appeléla règlede l'interprétation exten-
sive. ))
Mais. au cours dela session de Sienne, en 1952,il remplace I'(interprétation
extensive ipar «l'interprétationeffective ))dans leprojet définitifde résolution,
et Henri Rolin, au cours de cette mêmesession;dit à cepropos qu'~il faut éviter
' Exposé écritdes Etats-Unis d'Amérique ci-dessus,p. 195.
H. Lauterpacht, TheDevelopmetatof InternationalLawhy che InternationalCourt,
p. 228 (1958) ;exposéécritdes Etats-Unis,ci-dessus p. 193.en ce qui concerne laréglede l'effet utilele terme interprétarionextensivea. Et
c'est aussi l'opinion delord McNair qui montre dans son célèbre livresur The
Lclwof Treatiesla différenceentre le principe ut resmagis et la règlede l'inter-
prétationextensive '.Le principe ut resmugis ne vise pas, en effeta étendre le
domaine d'application du traité. Selonsa conception généralement acceptée, il
ne permet pas de donner au texte, à I'unequelconque de ses composantes, un
effet qui n'est pas le sien, même si cet effet pouvaiê t trequalifié d'utileCe
principe est surtout invoquc éontre une interprétation restrictive, il peut ainsi
êtreconsidéré commeune garantie contre une interprétation restrictive sans
toutefois justifier une interprétation extensive.
De toute fapri, ladoctrine qui vise à donner au principe ut res mugis une
portéequi dépasseces limites ne reflète pasle droit international positif. Cette
doctrine n'a donc pas été acceptée ni par l'Institut de droit international, dans
sa résolutionsur l'interprétation destraités, ni par la Commission du droit
internationai dans son projet sur le droit des traités, ni par la conférencede
Vienne sur le droit des traitésdans la convention de Vienne sur le droit des
traités.
La portéeexacte du principe ut resmugis a étéénoncéedans un article 72
intitulé (L'interprétation destermes du traitéen fonction de l'effet utileut res
mugis valeurquanipereut >quesirHumphrey Waldock,rapporteur spécialsurle
droit des traités, a propose à la Commission du droit international dans son
troisiémerapport en 1964 2.
D'aprèscet article :
Tout terme d'un traite doit êtreinterprétéde maniérea lui donner tout
le poids et tout l'effet compatibles
a) avecson sens naturel et ordinaire et avecceluides autres termesdu
traité;
h) et avec l'objet etle but du traitéI),
or il est difficile d'aprèsleprincipe ures mugisainsi compris de conclure que la
section 37 de l'accorddu 25 mars 195 1s'applique autransfert du Bureau, c'est-
a-dire a une question qui n'est prévuepar aucune des dispositions de cet
accord.
Qui plus est, il est évidentque ledit accord a pour obiet de déterminerdes
immunitéset facilit& afin de permettre-a l'Org&sation d'exercer ses
fonctions et d'atteindre ses obiectifs lei ne mentt efficacement. Il n'entresur-
tout pas dans l'objet et le bui de ci accord de restreindre la compétencede
l'Assembléemondiale de la Santéen cequi concerne l'établissementdu Bureau
régionalet son transfert.
Detoute façon, leprincipe del'effetutile nevapas,commecertains lepensent,
jusqu'li permettre d'interpréterun accord selonl'intention des parties, si cette
intention n'estpoint reflétépar letextedecet accord.L'intentiondesparties qui
n'estpas expriméedans le texte ne fait certainement pas partie du traité. Mais
même quand l'intention desparties peut quelquefoisêtreprise enconsidération,
quand précisémentl'interprétation dutraité,de bonne foi, suivant le sens ordi-
naire àattribuer aux termes du traitédans leur contexte et A la lumièrede son
objet et de son but, laisse le sens ambigu ou conduit à un résultat qui est
' Lord McNair. The Law of Treariesp. 383-386.
2 Pourplusde détailssur le principUr res magis,voirM. K. Yasseen, (<L'inter-
prétationdestraitésd'apréslaconventiondeViennesurledroitdestraites», Recueildes
cours del'Académie dedroir internarionulvol.III,1976,p. 71 etsuiv.manifestement absurde ou déraisonnable.il ne s'agit pas de l'intention d'une
partie quelconque, mais de I'intention commune. Or iln'est pas shr que 1'Etat
hôte, en concluant un accord qui reconnait à l'organisation des priviléges,
immunitéset facilités,ait eu I'intention de restreindre la compétence constitu-
tionnelle que l'Assembléemondiale de la Santé a de transférerson bureau
régional.
Mais, de toute façon, l'OMS ne pouvait pas, en concluant cet accord, avoir
l'intention de restreindre de quelque manitre que ce soit ladite compétence.
Ajoutons que, quoique l'article 72proposé ait énoncela portée exactedu
principe ut res mugis, il n'a pas étéacceptépar la Commission du droit inter-
national, iln'apasété jugénécessaireétantimplicitedans leprincipede labonne
foi l.C'étaitl'opinion du regrettéprofesseur Verdross ;c'est aussi l'opiniondu
professeur Castrén. Et il a étédit que:
e la regledel'article 72 n'apassa placedansle projet. L'interprétation d'un
traitéa pour but de déterminerlesens véritableet la portée exactedu texte,
ce qui signifie que l'on doit donner aux stipulations des parties tout leur
poids et leur plein effet. Cette exigencen'estpas seulement imposéepar la
bonne foi :c'est lanotion fondamentalesur laquelle repose toute interpré-
tation 2. ))
C'est pour ainsi dire le sens même de l'interprétation.
De surcroît, certains membresde laCommissiondudroitinternational, parmi
lesquelsje me permets de mentionner M. Ago et M. Ruda, ont estiméque la
non-inclusion de cet article dans le projet étaitpréférablepour éviterle risque
qu'un article de ce genre, entendu dans un sens excessif, puisseêtreinvoqué en
faveur d'une interprétation extensive 3.
Signalons,enfin. sur le plan pratique, que ce qui est utile relativemeAtune
situation particuliere peut êtrecontroverk. Mais il est certain que lorsqu'on
pense l'effet utiled'un accordil ne faut pas avoir une vision limitée etil ne
convient surtout pas de s'efforcer de donner artificiellement à I'accord du
25 mars 1951un prétendueffet utile en exigeant une négociationd'une annéeet
un préavisde deux ans pour le transfert du Bureau régional.Du reste, cet effet
rend inutile l'existencememedu Bureaupendant quelques années.II ne fautpas
oublier, &cetégard,quela trksgrande majoritédesEtats membresdu Bureauont
notifié au Directeur géneralde l'OMS qu'ils ne peuvent pas coopéreravec le
Bureau s'ilcontinue àavoir son siégeà Alexandrie. Qu'on nepousse pas lezéle,
pour sauver artificiellement l'accord, jusqu'aupoint de sacrifier le Bureaului-
même.
Monsieur de Président,Messieurs de la Cour,j'ai parléde l'absencede lien
juridique entre l'accorddu 25 mars 195 1 et le problème dutransfert du Bureau.
Peut-êtreconvient-il de parler brièvement de l'absence de ce que je pourrais
appeler le lien logique entre cet accord et ledit probléme?
Le transfert du Bureau n'estpas liéA la dénonciationde I'accord ;le Bureau
peut &tremaintenu malgrécette dénonciationet rien n'empêche l'organisation
de renoncer aux priviléges,immunitéset facilités quilui sont reconnus et d'en
dispenser 1'Etathôte.
'VoirdanscesensVeidross, Annlruirede la CD{, 1964,vol. 1,p. 3no71; Castrén,
op. cil.,. 302, n72 etsuiv.
M.K. Yasseen,op. cil.p.302,no 79.
M. Ago, op. ci?.p. 303, no 91 et no IO2 et suiv. M. Ruda, op. ci!.p. 303,
no 97, De plus, le transfert du siéged'une organisation internationale n'est souvent
pas le résultatd'un différend surles privilèges,immunitéset facilités.Toutes
sortes de raisons qui n'ont aucun rapport avec ceux-ci,et que l'organisation a
exclusivement le droit d'apprécier, peuvent déterminer le transfert de ce
siège.
N'est-ildonc pas illogiqued'exiger d'uneorganisation internationale qui veut
transférerson siégepour d'autres raisonsque la portée desprivilègesqui lui sont
reconnus qu'elle négocie avec1'Etathôte en vue de reviser un accord sur ces
privilèges? En effet, 1'Etathôte peut s'engager a donner le maximum imagi-
nable de privilègessans que cela puisse affecter la décisionde l'organisation a
cette fin.
Au terme de cet exposéj,e voudrais confirmer les conclusions que les Emirats
arabes unis, au nom desqu-lsj'-i l'honneur de parler, ont déjà formuléesdans
leur exposéécrit.
L'accord du 25mars 1951a étéconclu entre l'OMSet I'Egyptepour déter-
miner les privilèges,immunités etfacilites accordés enEgypte par le gouverne-
ment A l'organisation,aux représentantsde ses membres, Ases experts et àses
fonctionnaires. Cet accord ne concerne nullement le transfert du Bureau. Sa
section 37,qui prévoit lesconditions de la revision de l'accord, n'estdonc pas
applicable au casoù l'OMSsouhaite queleBureau régional soittransféréhors du
territoire égyptien. EXPOSE ORALDE M. CHÉRIF
M. CHERIF :Monsieur le Président,Messieursde la Cour,j'ail'honneur de
vous présenter ci-aprésles observations du Gouvernement de la République
tunisienne au sujet de I'lnte~pretutionde I'uccorddu mars 1951entre IJOrga-
nisotionmondialede la Suntéet ('Egypre.
En vertu de l'article96, paragraphe 2, de la Charte des Nations Unies, de
l'articl76 de la Constitution de l'Organisation mondiale de la Santéet de
l'articleX, paragraphe 2, de l'accord entre l'organisation des Nations Unies
et l'organisation mondiale de la Santé,la trente-troisiémeAssembléede la
Santé a adopté, le20 mai 1980,la résolutionWHA33.16, par laquelle elle a
demandéa votre honorable Cour de rendre un avis consultatif sur les questions
suivantes :
<(1. Les clausesde négociationet de préavis énoncéedsans la section 37
de t'accord du 25 mars 1951entre l'organisation mondiale de la Santéet
1'Egyptesont-elles applicables au cas où l'une ou l'autre paritl'accord
souhaite que le Bureau régionalsoit transféré hors duterritoire égyp-
lien?
2. Dans l'affirmative, quellesseraient les responsabilitésjuridiques tant
del'organisation mondiale de la Santéquede1'Egypteencequi concerne le
Bureau régionalà Alexandrie, au cours des deux ans séparantla date de
dénonciationde l'accord et la date où celui-ci deviendrait cadu?>)
La requêteen avis consultatif présentéepar l'organisation mondiale de la
Santé à l'honorable Cour trouve son origine dans la session extraordinaire du
sous-comité A du Comitérégionalde la Méditerranéeorientale, tenue a Geneve
le 9 mai 1980.Durant cette session,le sous-comitéA a recommandé à1'Assem-
blce mondiale de la Santé,a la quasi-unanimité de ses membres (19 voix
contre I), ((le transfert du Bureau régionalde la Méditerranée orientaleii
Amman, en Jordanie.
Cette requêteporte sur deux questions :le première question est uneinter-
rogation quant a l'applicatiode la section 37dans le casou l'uneou l'autre des
parties exprimerait le souhait de voir transférerle Bureau régiondela Médi-
terranéeorientale hors du territoire égypti;nla seconde question concerne les
responsabilitésjuridiques qui incomberaientaux deux parties durant la période
séparantla date de dénonciationde l'accord de sa date d'extinction.
La section 37 dispose :
c Le présent accord peut êtrereviséii la demande de l'une ou l'autre
partie. Dans cette éventualité,les deux parties se consultent sur les modi-
fications qu'il pourrait y avoir lieu d'apporter aux dispositions du présent
accord. Au casou, dans ledélai d'unan. lesnégociations n'aboutiraient pas
àune entente, leprésentaccord peut êtredénoncp éar l'uneoul'autre partie
moyennant un préavis de deux ans. ))
De ce qui précède,il ressort clairement que l'accordcomporte à la fois une
clause de revision et une clause de dénonciation.
Toutefois, lasection 37prévoitlapossibilitédedénonciationdel'accord, maisseulement dans lecasoù des négociationspréalablesentre lesdeux parties sur la
revision n'auraient pas abouti à une entente dans le délaid'un an. La dénon-
ciation de l'accorddépenddonc de la question desa revision. Elle luiest, en lait,
étroitementsubordonnée.
La question du transfert du Bureau régionalde la Méditerranée orientale
rentre-t-elledanslecadred'une revisionde l'accordde 1951ou bien relévet--elle
d'un domaine de compétenceautre que celui défini par la section 37 sinon par
I'accord lui-même et, dans l'affirmative,de quel domaine ?
Pour que la question du transfert du Bureau régionalpuisse se voir valable-
ment opposer d'éventuelles réserve dse la part des partieàl'accord, il faudrait
que ledit accord traitât, en l'unde sesarticles, de la question du siégedu Bureau
régional,cequi n'estpasdu tout lecas.Eneffet,le Bureau régionald'Alexandrie
n'est mentionnéqu'à l'alinéa 5 de l'article 1de I'accord.Cette mention prouve
que le Bureau régionald'Alexandrie existait bien antérieurement à la date de
conclusion-de-l'accord en ouestion. * -- - -
L'accord du 25mars 195 1a, en fait, un tout autre objet que celui de prévoir
l'établissement d'un bureau régional,puisque son titre énonce clairementqu'il
s'agitd'un (accord pour déterminerlespriviléges,immunitéset facilitésaccor-
dés enEgypte, par le Gouvernement A l'organisation, aux représentantsde ses
Membres, à ses experts et sesfonctionnaires n.
Le préambulede I'accord est rédigé comme suit :
Désireuxde conclure un accord ayant pour objet de déterminer les
priviléges,immunitéset facilités qui devrontêtreaccordéspar le Gouver-
nement de1'Egypte a l'organisation mondialedelaSanté,auxreprésentants
de ses Membres, à sesexperts etI ses fonctionnaires, notamment en ce qui
concerne lesarrangementspour la régiondela Méditerranée orientale, ainsi
que de régler diversesautres questions connexes.
Ce préambulevient, d'ailleurs, confirmer cette constatation.
Ilapparaît donc que,non seulementlasection 37mais I'accordlui-mDmen'est
pas opposable a l'uneou l'autredes parties BI'accordqui exprimerait le souhait
de voir transférerle Bureau régionalde la Méditerranéeorientale.
Il reste déslors Adéterminer dans quel domaine de compétenceentre la
question du transfert du siégedu Bureau régional.
A l'origine, le choixdu siègedu Bureau pour la régionde la Méditerranée
orientale résulte d'unedécisionde 1'Assemblée mondiale de la Santé,en cntitre
conformitéavec la Constitution de l'organisation mondiale de la Santé,qui
prévoiten son article44 :
u) I'Assemblkede la Santé.de temvs en temDs.détermineles régions
où il est désirable d'établir unoighsation régionale;
61l'Assembléede laSanté * .. avec leconsentement de la maioritédes
tais Membres situésdans chaque région ainsidéterminée,ét-ablirune
organisation régionalepour répondre aux besoins particuliers de cette
région.Il ne pourra y avoir plusd'une organisation régionaledanschaque
région. 0
Par ailleurs etconformément la Constitution de l'organisation mondiale de
la Santé,le Conseil exécutif,dûment habilitépar l'Assembléede la Santé, a
approuvéIechoixdu siegedu Bureaupour la ré6ondela Méditerranée orientale
et cepar la résolutionEB3.R30de mars 1949stipulant en sonpremier alinéaque
ce conseil (1approuve sous condition le choi; d'~lexandrie comme siege du
Bureau régionalpour la Méditerranée orientalec ,ette décision devantStresou-miseauxNations Unies s.Enoutre, l'alinéa3dela mOmerésolution disposeque
le Bureau régional commencera àfonctionner le ierjuillet 1949,ou vers cette
date B.
Le Bureau régionalpour la Méditerranée orientale adonc étécrééa ,ntérieu-
rement al'accord du 25 mars 1951,par un acte unilatéralde l'Assembléemon-
diale de la Santé, accepté commetel et en toute souverainetépar 1'Etathôte.
Le transfert du siègeainsi crédevrait, par conséquent,et conformémentau
droit international, Etreeffectuépar un acte de mêmenature, relevant exclusi-
vement de la compétencede l'Assembléede la Santé.
En outre, la recommandation du sous-comitéA du Comitérégionalde la
Méditerranéeorientale,susmentionnée, a étédictéepar une situation de fait qui
met le Bureau régional actueldans l'incapacitéde remplir la missionqui lui est
dévolue.
Il convient en effet de rappelea cet égard la raison essentielleqaiprésidéà
l'établissementd'un Bureau régionalpour la Méditerranéeonentale, a savoir :
mettre à la disposition des pays intéressés un organisme pour les assisteeffi-
cacement dans ledomaine de lasanté.Or, cet objectifnepeut êtreréalisé que sur
la base d'une coopérationeffective et étroiteentre le Bureau en question etles
Etats concernés.
Il est incontestable que les circonstances actuellesont créé un contextequi
empOcheune tellecoopération conformeaux buts et principes de l'organisation
mondiale delaSanté,altérantainsi gravement lebon fonctionnement du Bureau
régionalqui ne se trouve plus à mêmede remplir sa mission.
En conclusion et pour les raisons exposéesplus haut, le Gouvernement de la
République tunisienne est d'avis que l'accorddu 25 mars 1951 conclu entre
l'organisation mondiale de la Santéet I'Egypten'a eu pour objet que de déter-
miner <les privil&ges,immunitéset facilités accordés en Egyptepar le Gouver-
nement a l'organisation, auxreprésentantsde sesMembres, à sesexpertset a ses
fonctionnaires t)Il ne constitue nullement un instrument en vertu duquel le
Bureau régionalpour la Méditerranéeorientalea étc éréé ou peut étretransféré.
Et, par conséquent,lasection 37del'accorddu 25mars 195 1n'estpas applicable
a la question du transfert de ce Bureau hors du territoire égyptien.
L'audience,suspendue à II h20, est repriseLiII h30 ORALSTATEMENTBY MR. SCHWEBEL
REPRESENTATIVE OF THE GOVERNMENT OF THE UNITED STATES OF AMERlCA
Mr. SCHWEBEL :Mr. Presidentand Members of the Court. On behalf of my
Government 1wouldliketo associatemyselfwith theexpressionofgriefofwhich
you, Mr. President, spoke this moming at the tragic deaths of Judge Baxter and
of Judge Tarazi. 1was not privileged to know Judge Tarazi but having known
Richard Baxter1cm Saythat hewillbe painfully missed,not only professionally
by the world of international lawbut personally by al1those whowerefortunate
enough to know him.
1profoundly appreciate the privilegeof presenting the viewsof the Govern-
ment of the United States of America on the questions which have been sub-
mitted to the Court.
These questions may appear to be narrow in scope. Actually they raise legal
issues of profound importance concerning the law of treaties and the law of
international organizations. The Stateswhich havesubmitted their viewson the
questions before the Court are divided into two groups. SomeStates support an
affirmative answer to the first and primary question. Other States support a
negative answer to that question.
Thosewhosupport anegativeanswerappear essentially todo soon the theory
that the relevantrelationship between theWorldHealth Organization and Egypt
does not rest upon the Host Agreement of 25 March 195 1but on some pnor or
collateral agreement. They see the Host Agreement of 1951as an Agreement
limited to regulation of privileges and immunities.
Those who support an affirmative answer seethe Host Agreement of 1951 as
encompassing if not the whole of the arrangements between the Organization
and Egypt, then solarge and essential apart that it is not possible to remove the
Regional Officefrom the territory of Egyptwithout complying withthe termsof
that Agreement. Among those terms are those of Section 37.
As the Court is aware from the Wntten Statement of the United States, the
United States supports an affirmativeanswer tothe primary questionbefore the
Court. This oral statement will accordinglybe directed towards providing the
Court with further submissions favounng such a conclusion. I shail proceed as
follows :
First, 1should like to set out certain saiient facts of the case,especially those
that relate totheorigins of the EasternMediterranean Regional Office of the
World Health Organization in Alexandna, and to the origins of the Host
Agreement of 1951.
Second, 1 shall invite the Court to consider what is the most natural and
compelling conclusion to be drawn from these facts, namely, that the Host
Agreement of 1951is the relevant text goveming every matenal aspect of the
relationship between the World Health Organization and Egypt. In so doing 1
shdl addressthearguments whichhavebeen madeon behalf oftheGovernments
of the Hashernite Kingdom of Jordan, the United Arab Emirates, Iraq, Kuwait,
Tunisia and the Syrian Arab Republic.
1shallsuggestthat the conclusions which theStatesin the negativeespouseare
not those which may be naturally or obviously drawn from the facts. ORAL STATEMENT BY MR. SCHWEBEL 231
1shall show as well that, even if,contrary to my Govemment's analysis, the
Host Agreement of 1951 is not controlling, it still does not follow that the
Organization isfreeto removethe RegionalOfficeon lessthan twoyears' notice.
For, under thegeneral international lawoftreaties, theOrganizationinany event
is bound to giveEgypt reasonable noticeof removalof the RegionalOffice.And
in the circumstances of this case that notice can be no less than two years.
Third, 1shall recapitulate why the Government of the United States is of the
viewthat the negotiation and notice provisionsof Section 37of the Host Agree-
ment of 1951between Egypt and the World Health Organization apply in the
event that either party to that Agreement wishes to have the Organization's
Regional Office transferred from the territory of Egypt. 1shalI also summarize
the legal responsibilitieof the parties that would arise during the two-year
penod which must elapse between anynotice and the termination of the Agree-
ment.
1. THEORIGINS OF THE WHO ~GIONAL OFFICE IN ALEXANDRIA
Mr. President, having concluded theseintroductory rernarks, 1wish to set out
certain salient facts.Thesefacts aredry but vital.Thequestionsbefore the Court
are not general. They are particular questions whose answers must tum on the
facts and law of the particular relationship between the World Health Organj-
zation and Egypt.
In order to interpret the Host Agreement of 1951inits contand in thelight
of its object and purpose, it will be useful initially to sketch the origins of the
Regional Officeof the World Health Organizationin Alexandna. 1hope that the
Court will accordingly permit what may at first sound likean histoncal digres-
sion. As 1~roceed,1 shall showthat the orinins of the Office arepertinent to the
expectatiok of the parties when they conduded the Host ~~réementof 1951.
For thenresenceof theOfficeinAlexandna isno accident.On thecontrarv. itisa
conseq;ence of direct and relevant historicd antecedents.
The Alexandna Office isnot a recent creation of the World Health Organi-
zation. Rather it is an institution with roots in the modem history of the Middle
East, and in the history of man's endeavours to marshal international co-
operation for the purpose of rnaintaining his health. With its antecedents it is
"probably the oldest international health body in the world". The quotation is
from Dr. NevilleM. Goodman's authontative book, Inlernufiond HeafthOrgo-
nizutionsund Their Work, 1952,at page 235.
As the Court is aware, every year, for many centuries, many thousands of
Muslims have madepilgnmages to visit the Holy Places in and around Mecca.
They cornefrom much of the world - from West Africa to the East Indies, from
Central Asia to the most southerly islands of the IndiaOcean. In yearspast,
pilgrims from someareas sometirn&brought cholera, plague and smdlpoxhith
them to Mecca. In the overcrowded andsometimes unsanitaw conditions in
whichthe pilgrimsfound themselvesthesediseaseswereoften p&sed on toother
pilgrims who Iater returned home via Egypt. As a result, terrible epidemics,
usualiy originating in the East, spread to Egypt and through Egypt to the
West.
In 1831,MehmetAli,the ruler of Egypt,established ageneral Boardof Health
to protect Egypt against these epidemics.I1835,as the resultof a greatcholera
epidemic of 1833,the Board was enlarged by the addition of representatives of
the Powers which possessed capitdatory rightsin Egypt. The purpose of this232 INTERPRETATION OF AGREEMENT
enlargement was to permit enforcement of quarantine regdations against for-
eign ships, which, under the capitulations, could only be done through the
consular courts. In 1852,the first international sanitary convention recognized
the Board as an international authority.
In 1881the titleof the Boardwaschanged to the "Conseilsanitairemaritime et
Quarantenaire d'Alexandriew.Internaiheaith affairsweresplitoff and entrusted
to a purely Egyptian Council. The Conseil Sanitaire - usually known as the
Egyptian Quarantine Board - was given full power over quarantine and other
health matters related to shipping.
The International Sanitary Convention of Veniceof 1892made the Quaran-
tine Boardan international institution. OverEgyptian objections, thenumber of
international representatives on the Board was increased while the number of
Egyptian representatives was sharpiy reduced. The Roard was also entrusted
with theadministration of the sanitary régimeofthe SuezCanal. Ttadministered
its own finances ;funds camefrom a grant from the Egyptian Govemment, and
from sanitary dues and fines paid by ships and pilgrims.The Board essentially
functioned asan international health agency. None of its Executive Directors
was Egyptian. A delicate but efficient balance was maintained between inter-
national claims and Egyptian sovereign interests.
In 1927,the Egyptian Quarantine Board entered into anagreement with the
Office international d'hygiènepublique, a forerunner of the World Health
Organization. Byvirtueof thisagreement,the Boardbecamearegionalbureau of
that international organization and the official centre in the Near East for the
exchange of information relating to epidemic diseases.
By 1927, then, the Board was an international organization in the modem
sense,or rather, a regiond bureau of suchan organization. Butit is importantto
note that from the timeof Mehmet Ali, Egypt had considered the international
influenceon,and later control of,theQuarantine Boardto be an infringementof
its sovereignty. On more than one occasion, the Egyptian Government
attempted to regain control over sanitary policingin Egypt. Finally, in 1938the
international SanitaryConvention wasmodified to transfer the functions of the
Quarantine Board to the Egyptian Governrnent. At that time,the Board became
the Alexandria Sanitary Bureau.For its part, the Egyptian Government wasto
assume the duties of the international regional bureau, to form a commission
including representatives of the affiliated countries, and to negotiate a new
agreement with the Office international d'hygiénepublique.
The outbreak of the SecondWorld War prevented the planned establishment
of international ties by the Alexandria Sanitary Bureau. Shortly after thwar,
however,theArab Leaguedecidedto utilizetheAlexandriaSanitary Bureauas a
centre for the exchange of epidemiological information. The League formed a
new organization, called the Pan Arab Regional Health Organization, which
quickly became a functioning regional health organization. Even though this
internationalorganization was administered by theAlexandna Sanitary Bureau,
the Bureau itseif remained under the authonty of the Government of Egypt.
In 1946,the World Heaith Couference met in New York in order to estabhsh
the World Health Organization. It set up an Interim Commission, which pre-
pared the First World Health Assembly which metin June 1948.The Consti-
tution of the World Health Organization came inio force on 7 April 1948.
Chapter XI deais with regional arrangements. Article 46 provides that each
Regional Organization "shall consist of a Regional Committee and a Regional
Office".Article 51providesthat, subject to thegeneral authority of the Director-
General of the Organization, the Regional Office shall be the administrative ORAL STATEMENT BY MR. SCHWEBEL 233
organ of the Regional Committee. It shall cary out, within the region, the
decisions of the Health Assembly and Board.
Article 54of the Constitution isparticul~ly pertinent to the questionsbefore
the Court. It provides that the Pan American Sanitary Organization
"and allother inter-governmental regionalhealth organizationsin existence
prior to the date of signature of this Constitution, shall in due course be
integrated with theOrganization.Thisintegration shall be effected as soon
as practicable through common action based on mutuai consent of the
competent authorities expressed through the organizations concemed."
In February 1949, in Cairo, at the First Meeting of the World Heaith Orga-
nization's Regiond Committee for the Eastern Mediterranean, the Egyptian
delegation offered to transfer the functions, files and records of the Alexandna
Sanitary Bureau to the World Health Organization. The Organization's Execu-
tive Board acceptedthe offershortlythereafter.The Alexandria Sanitary Bureau
commenced operations as the World Health Organization's Regional Officefor
the Eastern Mediterranean on 1July 1949.
The Organization chose to make the Alexandria Sanitary Bureau into its
Regional Office for the simple reason that, as stated by the President of the
Organization's Intenm Commission, Professor Stampar,
"An ouistanding and by now secure, tradition in sanitary work of the
required type has given Alexandria an incomparable advantage over any
other place with regard to the choice of the seat of a Regional Health
Organization for the Near and theMiddle East." (A. Starnpar,Reporon the
SanitclryBureau a[Alexandria, WHO, Offici Raecoràs,No. 12,p. 65.)
Indeed, Professor Stampar's Report to the First World Health Assembly con-
cluded, "The conditions which predestinate Alexandria to be the centre of the
future Regional Health Organization for the Near and Middle East are literally
unique", at page 71. To maximize the functional effectiveness of a Regional
Office of the World Health Organization, Alexandria clearly was the only
obvious choice.
Now, at the time the Alexandria Sanitary Bureau was converted into the
Eastern Mediterranean Regional Office,no host agreement existed between the
World Health Organization and Egypt conceming the Regional Office. But
plans dready existed to conclude such an agreement. In fact, the "model host
agreement" whichis before the Court and which was to be used as a basis for
negotiating the Host Agreement of 1951 had been drafted the year before the
Regional Officewasopened in 1948.That fact isestablished by theReport ofthe
Second Meeting of the Organization's WorkingGroup on the Question of the
Transfer of the Regional Officefor the EasternMediterranean Region,which,at
page 12,Statesthat "...amodel of adraft agreement between the World Health
Organization and a 'host'government of a Regional Office was deveioped in
1948". Negotiations with Egypt to conclude a host agreement based on the
Organization's mode1began hefore the date the Regional Office commenced
operations on 1 July 1949. That instructive fact is established by resolution
WHA2.82 of lune 1949 which, a month before the Regional Office opened,
requested theDirector-General "to continue" negotiations with theGovernment
of Egypt "in order to obtain an agreement". In the meantime, the Organization
requested Egypt, whichhad not yet accededto the Convention on the Privileges
and Immunities of the Specialized Agencies,to cxtend the provisions of that
agreement to the RegionalOfficeuntil ahost agreement could beconcluded. On234 INTERPRETATIONOF AGREEMENT
25 March 1951, the Host Agreement was signed. It went into effect, after
ratification by Egypt, on 8 August 1951.
Thishistory establishesthreefacts whichIbelievewillbeof use to theCourtin
establishing the intentions of the parties to the Host Agreement and in inter-
preting the tems of that Agreement. First, the Regional Officein Alexandria is
the latest manifestation of what is probably the oldest international health body
in theworld, a body whichisnot to be Iightlyuprooted. Second,Egypt was long
concemed with carefully limiting theextent to whichthisbody would beallowed
to encroach upon its sovereignty or adversely affect its interests. Third, the
World Health Organization and Egypt, at the time Egypt tumed overcontrol of
the Alexandria Sanitary Bureau to the Organization, contemplated that a host
agreement would be signed.The substance of that host agreementwasalreadyin
view,for a draft had been prepared by the Organization based upon its head-
quarters agreement with Switzerland. That draft had been communicated to
Egypt before the Regional Office commenced operations.
1shallretum to thesefacts in the course of thecontentions 1shallnow submit
to the Court.
II.THE ARGUMENA TSGAINS TTHE APPLICABILIT OF SECTION 37OF THE HOST
AGREEMENT
1 turn now to the arguments made in support of the contention that the
Regional Office may be moved from Egypt without notice to Egypt under the
provisionsof Section 37of theHost Agreement.Though theseargumentsappear
to besimpleand straightforward, theydo not,in the respectfulsubmissionof the
United States, withstand analysis.
1.TheArgumentrhaithe Host Agreement L not a HeadqtlortersAgreement hut
Mere(yan Agreernenron Privilegesund Immuniries
The States that support a negative answer to the primaryquestion put to the
Court initiallyargue that the Host Agreementof 1951between theWorld Health
Organization and Egypt is not a headquarters agreement at all. They maintain
that it is merean agreement goveming the privileges and immunities to be
extended by Egypt to any activities of the Organization in Egypt. Thus the
United Arab Emirates' Written Statementmaintains"...that the Agreement is
concerned solelywith privileges,immunities and facilities ..." (atsupra)4,
and Professor Yasseen reiterated that contention ths morning. Similarly, the
Written Statement of the Syrian Arab Republic contends that the Host Agree-
ment'sprovisions "concem only the privileges,immunities and facilitiesgranted
in Egypt by the Egyptian Governmentto theOrganization, therepresentativesof
its Members. its ex~erts and its officiaiso.209",uorul.
Now, befbre coisidering whether the facis support this argument, let us
consider what the significanceisof thecontentionthat the Host Agreementisno
more than an agreement on privilegesand immunities. It raises the complemen-
tary question of the significanceof the contrasting conteofEgypt and the
United States that the Host Agreementisa headquarters agreement. The dis-
tinction betweenaheadquarters agreement and an agreement on privilegesand
immunities is not semantic. Weare concerned with thefundamental question of
the roleand thecontent of theHost Agreementof 1951.It isthecontention of the
United States that the Host Agreement of 1951provides the full and cornlire- ORAL STATEMENT BY MR. SCHWEBEL 235
hensive legd basis for the continuing presenceand operation of the Regional
Office in Alexandria. This is not a situation in which the 1951Host Agreement
regulatesan ancillaryaspectof apre-existingand independent legalrelationship.
Thefunction of the Host Agreement is to place on a proper and enduring legal
footing the establishment, maintenance and operation of the Regional Office.
Muiat~s mufandis, theHost Agreementistheparticular international convention
which, in the words of Article 38 of the Statute of this Court, establishes the
"rulcs expressly recognizedby the Contesting States". When we speak of the
Host Agreement as a headquarters agreement, we use a kindof legalshorthand
which expressesthe essenceof Ourargument.Similarly,whentheStatesthat seek
a negative answer îrom the Court Speak of an agreement on privileges and
irnmunities theyusea kindoflegalshorthand whichexpressestheessenceof their
argument.
Now, if the characterizations of the Host Agrecmcnt as an agrccment on
privilegesand immunities were correct, there would have beenno need for the
I-iostAgreement.At the timethe HostAgreement wassignedthe Conventionon
the PrivilegesandImmunitiesof theSpecializedAgencieç oithe United Nations
was inforce. Egypt was asked by the Second World Health Assernbly provi-
sionally to apply it and apparentlydid,pending its accessionon 28 September
1954 (UNTS, Vol. 199, p.314). Moreover, the Organization and Egypt had
already entered intoa bilateral pnvileges and immunities agreementin connec-
tion with the Organization's provisionof servicesin Egypt. That agreement was
concluded on 25 August 1950. Thus if the only purpose of the 1951 Host
Agreement was to regulateprivilegesand immunities,it wouldhave been super-
fluous.
The Host Agreement isundeniably concerned with privilegesand immunities
but clearly it goes beyond that concern. Thefact is that Egypt and the Organi-
zation dccided, before the establishment of the Regional Office, toconclude an
agreement governing its establishment and maintenance. That agreement is a
headquarters agreementin formand content. To be sure, the HostAgreementof
195 1isriotentitled "headquarters agreement". It doesnot expresslyprovide that
the Organization's Regional Office "shall be established and maintained in
Alexandria". Nevertheless,it is cleq that the parties in concluding the Host
Agreement contcmplated maintenance of a permanent seat of the Organization
forand in its Eastern Mediterranean Region.They did not have in mind a legal
régimeof privileges and immunities for officiais of the Organization passing
throughor temporarilyassignedto Egypt.The Organization and Egypt assumed,
understood and expressed theirmutual accord that this seatwouldbe physically
located in Egypt, specificallyin Alexandria.
Thus intheAgreement theparties referto "the RegionalOfficeinAlexandria"
(sec. 1,para, V),"the premisesof the Organization in Egypt" (sec.6). and "the
seat of the Organization" (sec.30).These are referencesto a physical locationof
the Eastern Mediterranean RegionalOfficeat itsAlexandria headquarters.They
are references to a permanent location containedinan agreement of indefinite
duration. Moreover, under the Host Agreement, the obligations of the parties
embracethe establishment, operationand maintenance of physical facilities in
Alexandria, For example, section 30 provides for electricity, gas and water
supply, refuse rcmoval, and police protection. These are the earrnarks of a
headquarters agreement, not a pnvilegesand imrnunitiesagreement.If this Host
Agreement is compared with other headquarters agreements, their essentid
identity of content is manifest, as the Written Statements of the United States
and Egypt demonstrate. May 1 draw the Court's attention to pages 196-199,236 INTERPRETATION OF AGREEMENT
supr~,of theWritten Statement of the United Statesand pages 159-162,srrpra.of
the Written Statement of Egypt.
The intentions of the parties accordingly are clear from the terms of the
Agreement itself. But further evidence of the parties' intentions is abundantly
available.The negotiating history of the Agreement,including the development
of themodelsonwhichitwasbased,suggestthat therewas neveranydoubt inthe
minds of the negotiators that a permanent headquarters régime was being
established.
Insupport of thissubmission, the Court'sattention isrespectfullydrawnto the
following considerations.
First, the Host Agreement of 1951was based upon and closely follows the
World Health Organization's "mode1host agreement" of 1948.As the report of
the WorkingGroup of theOrganization'sExecutiveBoardon thequestion of the
transfer of the RegionalOfficefor the Eastern Mediterranean points out, and as
Mr. Vignes has confirmed this morning, the Organization's model host agree-
ment wasdrawnfrom the World Health Organization'sheadquarters agreement
with Switzerland.That latter agreement, in turn, was modelled upon the head-
quarters agreementof the IL0 with Switzerland.Noone hasever doubted - and
there is no room for doubt - that the headquarters agreements of the World
Health Organization and of the IL0 with Switzerland are indeed headquarters
agreements. If these parents of the Egyptian Host Agreement areheadquarters
agreements, why is not their immediate ofïspring also a headquarters agree-
ment? it cannot be because the Host Agreement is not entitled "headquarters
agreement". The headquarters agreements of the World Health Organization
and of the IL0 with Switzerland alço are not entitled "headquarters agree-
ments". Nor can it be because the substance of the three agreements differs
decisively.On the contrary, while there are differences, their substance is very
much the same. Moreover, it isundeniable that Section 37 of the Host Agree-
ment of 1951isliterally based on the notice and denunciation provision of the
Organization's headquarters agreement with Switzerland. It is no less obvious
that, in turn, that notice and denunciation clause isliterally based on the clause
pioneered by the then legaladviserof the ILO, Dr. WiifredJenks, and Professor
Paul Guggenheim, who was the representative of Switzerland,and other distin-
guishedinternational lawyers.in the IL0 headquarters agreement withSwitzer-
land.
Second, it is plain fromthe history of the negotiations between Egyptand the
Organization that the parties believedthat they werenegotiating a headquarters
agreement for the Eastern Mediterranean Regional Office.Let me speak first to
the understanding of Egypt. Consider the "Memorandum on the Pnvileges,
Irnmunities and Exemptions of the Regional Office of the World Health Orga-
nization" prepared by the Contentieuxof the Egyptian Ministries of Foreign
Affairs and Justice (pp. 53-64supra).It begins by referring to the draft agree-
ment submitted by the World Health Organization "in connection with the
institution of a Regional Officeof that Organization in the EgyptiaKingdom,
at Alexandria". It notes the Contentieuxintroduced several amendments to
the draft in view of the "requirements of the host Stateas regards its safety,
sovereignty and security". The Memorandum continues that, in examining the
Organization's draft, the Contentieux not only consulted the United Nations
General Convention on Privilegesand Immunitiesand thecomparable Conven-
tionof the SpecializedAgencies,but alsoconsulted "agreementsconcluded, or in
course of conclusion between a number of States and certain SpecializedAgen-
cieson the occasion of the latter taking up anyof the said Staastheir seats or ORAL STATEMEPJT BY MR. SCHWEBEL 237
upon the establishment of Regional Offices in their territories". Clearly this
quotation indicates that, in the rnind of the Egyptian negotiators, what the
parties werenegotiating wasaheadquarters agreement.Thememorandum of the
Contentieuxproceeds "in particular" to cite the following precedents as those
pertinent to its consideration of the Organization's draft of the Host Agree-
ment :
- the agreement betweenFrance and Unesco upon Unesco'staking Paris as its
seat;
- the agreement concluded between Switzerland and the World Health Orga-
nization when the Organization "took Geneva as its seat" ;
- the draft agreement between France and the International Civil Aviation
Organization following the establishment of a European Regional Office of
that Organization in Pans ; and
- thedraft agreement betweenPeru and that Organization followingtheestab-
lishment of ICAO's Regionai Officein Lima.
Throughout the Memorandum of the Contentieux there is reference to "the
corresponding text" in the headquarters agreement "concluded between the
WHO and Switzerland" and to the headquarters agreement of Unesco with
France and of ICA0 with France and with Peru. The Memorandum of the
Contentieuxrefers to the "premises of the Organization" in respect of their not
seMng as a place of refuge for a person under warrant of arrest. It refers to
premises whose expropriation may be required. It refers to "Meetings of the
Regional Office". It speaksof the normal residenceofthe Regional Director and
his Deputy "in Egyptian territory, at the seat of the Regiond Office".
Third, let us turn from the process of negotiation to the circumstances of
Egyptian ratification. The Host Agreementdid not receiveproformaratification
by the Govemment of Egypt. Rather, the Host Agreement was the subject of
vigorousdebate in the EgyptianChamber ofDeputies(pp. 173- 181, supra).Some
Members of the Charnber raised the question of whether the Host Agreement
would not subject Egypt to a kind of modem régimeof capitulations. The
Minister of Foreign Affairs replied :
"When such agenciessetup officesin a certaincountry, they request that
country togrant themprivilegesandimmunities sirnilartothoseaccorded to
the [United Nations] itself.
No one can clairn that the United States of Arnerica .. .accepted to
commit itself to the granting of pnvileges to foreigners sirnilar to those
hateful privilegeswhich Egypthad rid herself of,just becauseit accepted to
be host to the United Nations Organization and granted it such privileges
and immunities.
Sirnilarly,it cannot be said that Egypt, whichhas accepted to be thehost
to the WHO Regional Officefor theEastem Mediterranean, isinaugurating
a new era of foreign pnvileges if it grants this Office the pnvileges and
imrnunities according to international practice."
And that is excerpted from the Minutes of the 33rd Open Meeting of the
Egyptian Charnber of Deputies of 25-27June 1951provided to the Court by the
Govcmment of Egypt, at page 178,supra.
Moreover, in urging acceptance of the Agreement, the Minister of Foreign
Affairs told the House that : "It must be borne in mindthat many countries are
trying to get theWHO Regional Officefor the Eastern Mediterranean moved to
their territory."238 INTERPRETATIONOF AGREEMENT
Thesepassages demonstrate Egypt'sunderstanding of the bargain involved :
as the quid pro quo for Egypt's agreementto grant privileges, immunities and
facilitiesin derogation from its sovereignrights, Egypt wouldobtain the benefits
of maintenance of the Regional Office in its territory. It is crystal clear that
Egypt, in ratifying the Host Agreement, believed that it was ratifying a Head-
quarters Agreement governingthe definitiveestablishmentand indefinite main-
tenance of the Regional Office of the World Health Organization in Alexan-
dria.
It is submitted that the Court should give this Egyptian understanding par-
ticular weight. It was reached in an atmosphere of evocation of the régimeof
capitulations. It was an understanding on the basis of which a government,
sensitive to sometimes arbitrary behaviour by foreign elements in the past,
wished to make a fair agreement which would ensure its future freedom from
arbitrary treatment. It may be recalled that this Court gave weight to the
intentions of theParliament of the Government ofIranin a not whollydissimilar
situation, which also related to the former régimeof capitulations. 1refer to the
Court's Judgment in the A nlplo-ranian OifCo.case (Jurisdiction),1.CJ. Reports
1952,pages 93, 105-107.The Court willwish to be no lesssensitive to Egyptian
interests in this case.
Let us turn now from the expectations of Egypt to those of the World Health
Organization. Nothing in the record of the negotiation and adoption by the
World Health Organization of the Host Agreement with Egypt suggeststhat,for
its part, the Organization viewed the Host Agreement as anything but the
headquarters agreement for its Regional Office in Alexandria. In tact, the
Organization'streatment of theHost Agreement indicatesthat, from theearliest
stages, it regarded it as a local headquarters agreement and thereafter it con-
tinued so to regard it.
This is illustrated by discussionswhichtook placein the Intenm Commission
of the World Health Organization as early as 1947.May 1 draw the Court's
attention to the Statement of the United States representative, Mr. Hayes, who
noted that the problem of agreements between the World Health Organization
and States in this sphere should be divided into two parts: "One concerning a
general convention on privileges and immunities, and the other a special con-
vention which might be called a Convention on Site and Headquarters Immu-
nities." The second convention would deal with the immunities of an Organi-
zation at the place where it has its headquarters. He read out a statement
prepared by the Officeof the LegalAdviser of the Department of State noting
that the proposed provisional agreement between the Interirn Commissionand
the SwissGovernment is in "the nature of a special site or headquarters agree-
ment.. . A special agreement betweena host State and aninternational orga-
nization.. .".The statement goes on to say :
"It willbe the function thereforeof theHealth Assemblyto approve such
special arrangements with the host State or States as may be required in
connection with the establishment of Headquarters and of Regional
Offices." (Seethe ProvisionolSummatyMinutesoftheSecond Meetingofthe
InterimCommissionofthe WorldHealihOrganizasion,WHO.IC/Min.3/2 of
1April 1947, pp. 5-6.)
No other representative recorded any dissent from the Statement 1havejust
read out.
Whennegotiations betweentheOrganization and Egypton a Host Agreement
took place, theOrganizationproffered adraft based on amode1agreementwhich ORAL STATEMENTBY MR, SCHWEBEL 239
in turn was based on its own main headquarters agreement. (See the Written
Statement of the United States, at p. 186,supra,and the sources there cited.) If
the Organization believed that it was negotiating not a headquarters agreement
but sotelyan agreement regulatingprivilegesand immunities, thiswasa strange
way for it to proceed.
Thereafter, when the Host Agreement with Egypt came before the World
Health Assembly, the Secretariat spokesman, Mr. Antoine Zarb, said that the
proposed agreement between the Egyptian Government and the Organization
wassimilar incontent ifnot inform to that concluded between the WorldHealth
Organization and the Government of Switzerland. He noted that the negotia-
tions with Egypt had resulted in the replacement of certain provisions of the
mode1draft with the corresponding provisions in the agreement between the
SwissGovernment and the World Fiealth Organization,
For his part, the Egyptian representative stated, with regard to the Host
Agreement, that hisGovemment "was veryhappy to have a WHO Officeon its
territory and would lose no opportunity of serving it". (OfJcial Recordsof the
Fourth World HeulrhAssembly, No. 35, p. 314.)
FinalIy, Mr. President, it is important to note the consistencyof the Organi-
zation's position, its conçistency in regarding the Host Agreement as a head-
quarters agreement. The distinguished Special Rapporteur of the International
Law Commission, Professor PaulReuter, addressed a questionnaire to interna-
tional organizations, among them, the World Health Organization, in connec-
tion with the drafting of articles on treaties between States and international
organizations orbetween international organizations. In its reply, the World
Health Organization spoke of its regional "accord de siège" - with al1that
implies.
Ishould like now to pass from the argument that the Host Agreement is not a
headquarters agreement to another argument made by the States who maintain
that Section 37of the Host Agreement doesnot apply to the questionof removal
of the Regional Office from Alexandria.
2. TheCluimthat the AlexundriaOffice WasEstublishedby anAgreement other
thun and Anterior ro the 1951 Host Agreement
The States that deny theapplicability of Section 37point out that the Regional
Office for the Eastern Mediterranean "existed before the conclusion of the
Agreement of 25 March 1951".They maintain that it was established in Alex-
andria "through a tegal procedure pnor 10 the conclusion of the Agreement".
(Thesequotationsare from theWritten Statement of the United Arab Emirates,
p. 144,supra,asimilar argument ismadein that of Kuwait at p. 152,supra.)They
argue that the establishment of a Regional Officeof the World Health Organi-
zation falls within the competence of the World Health Assembly.
Therefore, they maintain, the siteof the RegionalOfficewasdetermined "by a
unilateral act". While Egypt had to accept this act, that acceptance did not
change thelegal status of theact, nor makethe transfer of thesiteofthe Regional
Officedependent upon Egypt'swill.Itisaccepted inthisargumentthat the siteof
the Regional Office was established in Alexandria by an agreement resulting
from Egypt's acceptanceof the decisionof the World Health Organization. But,
the argument continues :"That agreement was certainly not the agreement of
25 March 1951 :it was an agreement in simplified form" containing no denun-
ciation clause. Accordingly,denunciation is possible if it may be implied from240 INTERPRETATION OF AGREEMENT
thenature of the treaty. May 1referto theWritten Statement of the United Arab
Emirates, page 146,supra, and that of Kuwait, page 154,supra.
Now, thereare elementsof thisargument with whichtheUnited States agrees.
This argument recognizes that no international organization can establish a
headquarters or office in the territory of a State unilaterally, for, while the
argument beginswith the contention that it wasby aunilateral act of theorgans
of theWHO competent in accordance withtheConstitution ofthat Organization
that the site of the Regional Office for the Eastern Mediterranean was deter-
mined, it immediately adds that, to be opposable to Egypt, that act had to be
acceptedby it. Accordingly,the United Arab Emiratesand Kuwait maintain that
Egypt's acceptance of the Organization's decision constitutes an international
agreement in simplified form.
The United States not only agrees that no international organization can
establish a headquarters in the territory of a Statewithout the agreement of that
State, but with the United Arab Emirates and Kuwait, it accepts as well that
Egypt and theWorld Health Organization concluded a headquarters agreement
and that it remains in force. It agrees that in order for the World Health
Organization to move the Regional Office from Egypt, it rnust denounce the
agreement. And it agrees thatdenunciation isgoverned byinternational law.On
al1these important propositions, the viewsof the United Statesand those of the
United Arab Emirates and Kuwait are concordant.
Where we differ with Our distinguished colleagues from the United Arab
Emirates and Kuwait isin this :wedo not agreethat the governingheadquarters
agreement is anything else but the Host Agreement between the Organization
and Egypt of 25 March 1951.
We cannot agree that the 1949decision of the Executive Board of the Orga-
nization and its acceptance by Egypt constitutes the goveming international
headquarters agreement.If thisbe the governinginternational agreement,where
is it to be foun?It is not printed in the United Nations TreutySeriesor in the
publications of the World Health Organization. It has not been presented tothe
Court. There appears to be no written record of such an agreement anywhere,
even in an exchange of letters between the Organization and the Egyptian
Govemment. The terrns of any such agreement are unknown. And most impor-
tantly for these proceedings and for this Court, this alleged agreement has not
been registered with the Secretariat of the United Nations pursuant to Arti-
cle 102 of the United Nations Charter. Consequently, it cannot be invoked
before theCourtby any party to it, nor presumably,by a third State on behalf of
anysuch party.
It cannot be believedthat any govemment would permit the indefinite estab-
lishment on its territory of a regional headquarters of an international organi-
zationon thebasisof sosimpleasimplifiedagreement.Still1esscanit bebelieved
that Egypt would so agree. The sensitivity of Egypt to several legal problems
dealt within thenegotiationsbetween Egypt and theOrganizationoverthe terms
of the 1951Agreementdemonstratesthat Egyptwasnotprepared lightly to agree
to theindefiniteestablishment and maintenance ofan international organization
on its territory. The parliarnentaq debates to which 1have referred and their
preoccupation with capitulations, as well as the history of the Alexandria San-
itary Bureau and its predecessors,graphicallyshow that Egypt did not ever treat
the emplacement of an international organization on itsterritory casually,as,for
example, a matter to be dealt with ina sumrnary resolution of an international
organization towhichEgyptwould manifestunwritten consent. On thecontrary,
beginning early in 1949,Egypt carefully considered the Host Agreement and ORAL STATEMENT BY MR. SCHWEBEL 241
meticulously negotiated it.And, for the reasons which 1have earlier described,
both Egypt and the Organization plainlyregarded the Host Agreement as the
governing headquarters agreement for the Eastern Mediterranean Regional
Office at Alexandna.
It maybe useful,if at this point 1setforth thepertinent chronologybecause,in
the subrnission of the United States, it lays to rest the contention that the
relationship between Egypt and the World Health Organization is based on an
agreement separate'from and antenor to the Host Agreement of 1951.
In July of 1948 the First World Health Assembly recommended that the
Alexandna Sanitary Bureau be integrated into the Organization as soon as
possible. (Resqlution WHA1.72.)
That same month, the Assembly approved the draft headquarters agreement
between the Organization and Switzerland. (Resolution WHAl.83.)
In 1948 the model host agreement was prepared, modelled on the Swiss
headquarters agreement.(Final Report of theWorkingGroup on theTransfer of
the Regional Office for the Eastern Mediterranean, EB65/19, Rev.1, Annex 2,
P 7.)
In November 1948 the Executive Board requested the Director-General to
continue negotiations with the Government of India in order to conclude a host
agreement withit - an agreement whoseterms when concluded reflectthoseof
the model host agreement. (Resolution EB2.R49.)
In Februaty 1949 the Regional Committee for the Eastem Mediterranean
Region held its first session. It adoptea resolution recommending that, "in
establishing the Regional Organization and the Regionai Officefor the Eastern
Mediterranean the functions of the Alexandna Sanitary Bureau be integrated
within thoseof the Regional Organization ...".At this meeting,the Committee
noted that the Director-General would negotiate a Host Agreement with the
Govemment of Egypt. (Report on the First Sessionof the Regional Committee
for the Eastern Mediterranean, paras. 9 and 10,WHO, OfficiulRecoràs,No. 17,
p. 45.)
In March 1949 the Executive Board adopted a resolution establishing the
Eastern Mediterranean Regional Office. (Executive Board resolution 3.R30.)
InJune 1949the Second World Health Assembly approved the draft host
agreement with India and authorized the Director-General to sign it. The very
next remlutionit adopted requested the Director-Generd tocontinue negotia-
tions with the Government of Egypt for the host agreement for the Eastem
Mediterranean Region. (Resolution WHA2.82.)
In July 1949the Eastern Mediterranean Regional Office commenced opera-
tions. (Resolution EB3.R30.)
In May 1950theThrdWorld Health Assemblyapproved theHost Agreement
with Egypt and authorized the Director-General to sign it. (Resolution WHA
3.83.)
~nd in March 195 1 the Host Agreement wasfinallysigned. Upon ratification
by Egypt, it came into force on 8 August 1951.
This chronology shows that, when the Regional Committee for the Eastern
Mediterranean first considered thequestion of establishinga regionaloffice, the
model host agreementhad been drafted and used in negotiationswith India. In
recornmending to the Executive Board that Alexandria be chosen as the site of
the Regional Office, the Regional Committee noted that the Director-General
would negotiate a host agreement with Egypt. These negotiations must have
begun shortly thereafter because, three months later, and a month before the
Regionai Officecornmencedoperations, the World Health Assembly requested242 INTERPRETATIONOF AGREEMENT
the Director-Generai "to continue" the negotiations. Less than a year after the
Regional Office began operation, negotiations had been completed, and the
Assembly approved the Host Agreement.
It cannot be emphasued too stronglythat thesefactsrefute thecontention that
there was a separate, anterior agreement,apart from the Host Agreement, which
wasintended to regulate thelocation and maintenance of the Regional Officein
Egypt. They show that, well before the Regional Officewas approved or began
operations, the parties contemplated that a host agreement would be negotiated
and signed which would be the headquarters agreement for the Eastern Medi-
terranean Regional Office and which would set out their nghts and responsi-
bilities respecting that office. .
To be sure, the Regional Officewas actually installed in 1949,before the Host
Agreement came into force in 1951.But the fact that the Host Agreement was
ratified in 1951by no meansproves that the Host Agreement isnot thegoverning
headquarters agreement. Al1it shows is that, in 1949, Egypt permitted the
conversionof thelong-establishedAlexandria SanitaryBureauinto the Regional
Officeof the World Health Organizationin viewof thecontinuing negotiation of
a host agreement based on the existing mode1host agreement. That is to Say,
Egypt was prepared to agree to the selection of Alexandria asthe site of the
Regional Office for the Eastern Mediterranean area which the Executive Board
had conditionally approved, and to integrate the functions of the Alexandria
Sanitary Bureau into, and to transfer that Bureau'sfiles to the Regional Office
upon thecommencement of itsoperations. But,both Egypt and theOrganization
well knew that the preliminary measure of agreement indicated by the Organi-
zation's resolution and Egypt's actions was reached in contemplation of the
parties cornpleting negotiations for a host agreement - as in fact theydid. And
when they concluded that Host Agreement, the preliminary understandings
evidencedby the Executive Board's resolutionand Egypt's actsweremergedand
integrated into the Host Agreement.That integration isdefinitive.It alone,inthe
termsofthe Host Agreement, fullyandadequately expressestheintentions of the
parties concerning thelocation and regulation of the seatof the Regional Office.
The Host Agreement of 1951is a complete and forma1headquarters agreement
which contains a denunciation clause. Accordingly, that clause, rather than a
non-existent clauseina non-existent agreement,govemsanydisestablishment of
the Alexandria Office.
That the Host Agreement of 1951integrates and displaces any prior under-
standing about the establishment and maintenance of the Regional Office is
confirmed by a statement made to the World Health Assembly asitwasabout to
adopt the Agreement.That statement wasmadeby themernberof the Secretariat
who wasperhaps most informed, Mr. Antoine Zarb,whosubsequently servedas
the Organization'sLegalAdviser.In explaining the background of the proposed
host agreement, Mr. Zarb
".. .stressed the fact that the Egyptian Govemment had so far shown a
large measure of understanding and had in fact accorded theOrganization
most of the facilities necessary for the proper functioning of the regional
officeat Alexandria. However,although the Organization thus enjoyed the
mostcourteous treatment, it wouldbehighlydesirableforsuchtreatment to
be accorded dejure and not onlydefacto." (WHO, Official Records,No. 35,
Fourth World Health Assembly, p. 315.)
The remarks at the same sessionof the Egyptian representative,Dr. Hashem,
are also suggestive : 243
ORALSTATEMENT BY MR. SCHWEBEL
"His Government was very happy to have a WHO officeon its territory
and would lose no opportunity of servingit. Nevertheless,when it came to
forrnulating a long-term agreement, the Egyptian Government had to
become cautious ..." (Ibid., p. 314.)
The Wntten Statements of the United Arab Emirates and Kuwait also argue
that this "antenor agreement", which we do not believe exists, is subject to
denunciation. They support this agreement with a reference to Article 56of the
Vienna Convention on the Lawof Treaties, and toArticle 56 of thedraft articles
on treatiesconcludedbetween States and international organizations or between
two or more international organizations which recently have been adopted on
firstreading by theInternational Law Commission.Thoseprovisionsstatethat a
treatywhich contains no provision regardingits termination and whichdoes not
provide for denunciation or withdrawal is not subject to denunciation or with-
drawalunlessitis established thatthe parties intended to admit thepossibilityof
denunciation or withdrawal, or a right of denunciation or withdrawal rnay be
implied by thenature of the treaty. Article56 alsoprovides that : "A party shall
givenot lessthan twelvemonths'noticeof its intention todenounfe or withdraw
from a treaty" pursuant to the foregoing provisions.The United Arab Emirates
and Kuwait ihen quote the folIowing passage from the comnientary of the
International Law Commission on draft Article 56 :
"Treaties between one or more States and one or more international
organizations include a class of treaties which,although having no denun-
ciation clause, seern to be denounceable : the headqu~ters agreements
concluded between a State and an organization. For an international orga-
nization, the choiceof its headquarters represents a right whose exerciseis
not normally imrnobilized; moreover,thesmooth operation of a headquar-
ters agreement presupposes relations of a specialkind between the organi-
zation and the host State, which cannot be maintained by the will of one
party only."
This quotation is supplemented by a quotation from a leading work by Pro-
fessor Philippe Cahier, which notes that :
"Certain headquarters do not provide for the denunciation of the agree-
ment. . .In such a case, it seems that the possibility of denunciation is
unilateral only, Le.,the organization has this right whichit can exerciseby
changing its headquarters, but the State itself cannot do so."
The passage from the commentary of the International Law Commission is
arresting, but it in no way buttresscs the arguments of those who deny the
applicability of Section 37 of the Host Agreement. It may parenthetically be
noted that the passage in question does not appear in the report of the distin-
guished SpecialRapporteur on the subject,in thisor anyotherform. The point it
makes was not made in the course of the International Law Commission's
discussion of the draft article or its commentary. There is no indication as to
whether it reflects customary international law or is a proposed progressive
development of that law. No authority in its support is found in the Commis-
sion'sreport. TheCourtisof coursefreetoweighthispassageon thebasisofsuch
intnnsic merit as it may have.
The rcasonswhy the United Statesrespectfullysubmits that, in any event,this
passage from the Commission'scommentary on draii Article 56dces not assist
the case of those who deny any penod of notice are two. First, this passage244 INTERPRETATION OF AGREEMENT
appliesby its termsonlyto a casein whichaheadquarters agreementcontains no
denunciation clause. That is not the case of the Host Agreement of 1951which
contains a denunciation clause, narnely Section37. Second, Article 56 itself
provides that, where there is no denunciation clause, a treaty may not be
denounced unlesscertainconditionsare metand then maybedenounced onlyon
12 rnonths' notice.
That is to say, Article 56 sustains Ourcontentions on the essentiai point at
issue :that notice of denunciation isrequired.Article 56in no waysupports the
viewthat an international organization maydenounce a headquarters agreement
without notice ;on the contrary, it specifies that one year's notice is required.
But, where the agreement does contain a denunciation clause then that clause
governs. Accordingly,inthe casebefore theCourt, the twoyears'notice specified
in Section 37 applies,a period which beginsto run in theevent that negotiations
over revision of the Agreement do not result in an understanding within one
year.
Thequotationfrom ProfessorCahier'slearned workislikewiseconsistent with
the position of the United States.It addressesheadquarters agreementswhichdo
not provide for denunciation, whereas the Host Agreement of 1951, unques-
tionably a headquarters agreement,unquestionably theheadquarters agreement,
does contain a denunciation clause.
It may be added that reliance by the United Arab Emirates and Kuwait on
ProfessorCahier's distinguishedmonograph isnot ascomplete asit rnightbe. In
a section on revision and denunciation of headquarters agreements, Professor
Cahier writes :
"The purpose of these conventions [on privileges and immunities] is in
fact to apply the articles and charters of international organizations which
require States to grant pnvileges and immunities to those organizations.
Consequently, as long as the State is a member of an organization it must
also respect the general conventions on privilegesand immunities which it
has ratified. The possibility of denunciation by means other than with-
drawal from the organization would present too many dangers for the
organization. The samedoes not hold true for headquarters agreements. In
the event of denunciation the organization can always relocate its head-
quarters, and, inconvenient as that may prove, it will not thereby lose its
privileges.That iswhy mostheadquarters agreementsprovide for unilateral
denunciation by the host State as well as the organization if the revision
procedure is not successfulbecause of a lack of agreement between the two
parties. The organization is, however, providedwith the assurance that the
agreement will remain in force for a period varying, according to the
agreement, from one to two years. It is worth emphasizing that the time-
limit shouldbe reasonable and ~ermittheorganization the tirnenecessaw to
transfer itsheadquarters ;from'that standp&t theheadquarters agreekent
between theUN and Switzertandifinal article) am,a.. oDento criticism."
(P. Cahier, Etude des uccordr de siège conc/u.i entre les organisations
ititernafiona/eserles Eratsouellesrésident,1959,pp. 388-389 ; translation by
the United States.)
In this passage Professor Cahier recognizesthat headquarters agreements may
and usually do reciprocally provide for denunciation, and permit relocation of
the headquarters only after reasonable notice.
Let us assumefor the moment that the contentions of the Statesthat deny the
applicability ofSection 37areessentiallyrighton thekeyquestion at issue.Letus ORAL STATEMENTBY MR. SCHWEBEL 245
assume, for the purposes of argument, that the Host Agreement of 1951is not
controlling, and that what is controlling is some kind of anterior, sirnplified
agreement based on Egypt'sacceptanceof the Organization'sdecision to situate
the Regional Officein Alexandria. It still doesnot followthat that Agreementis
subject to denunciation without notice.
This is so because that Agreement, whose lems do not appear to be wntten,
does not contain a denunciation clause. This is acknowledged by the United
Arab Emirates and Kuwait. There thus canbe denunciation only if itmay be
implied by the nature of the treaty. Let us also assume, orguendo,that head-
quarters agreementsso irnply,that theyarea classof treaties whichisdenounce-
able. In that event, under general international law, theyare denounceable only
on notice. How rnuch notice ? The Vienna Convention on the Law of Treaties,
whichisprospective inoperation, specifiesa period of one year.But theundated
agreement between Egyptand the Organization, if there be one, long antedates
the Vienna Convention and cannot begoverned by it. Thus weare thrown back
on the general international law of treaties which surelydefines notice as rea-
sonable notice - reasonable in the particular circumstances. What would be
reasonable in this cas?TheCourt hasnot far tolook.It should lookto the terms
of Section37 of the Host Agreement.For evenif,arguendo,the Host Agreement
is not the goveniing agreement butan ancillary agreement, surelythe two-year
term set in this ancillary but related agreement for its denunciation is the
reasonable term to apply to denunciation of the antenor agreement.
It is accordingly submitted that,in any event, should the World Health
Organization decide to remove from Alexandria its Regional Office, the Go-
vemment of Egypt is entitled to notice of no less than two years.
The Court rose ar Ip.m. SECOND PUBLIC SITTING (22 X 80, 10 a.m.)
Present : [Seesitting of 21X 80.1
Mr, SCHWEBEL : Mr. President and Membersof the Court. Yesterday 1was
privileged to address two of the arguments advanced by those who deny the
applicability of Section 37 of the Host Agreement: namely, that the Host
Agreement is not a headquarters agrcemcnt, but merely an agreement on pri-
vileges and immunities and that the Alexandna office was established by an
agreement other than, and anterior to, the Host Agreement of 1951.Refore
examiningfurtherarguments whichdeny the applicability of Section37,I would
like to amplify yesterday'sobservations in a few respects.
1venture to amplifyyesterday'ssubmissionsto takeaccount ofevidencenewly
submitted to the Court by the World Health Organization. The United States
was informed of the existence of this information only after the arriva1of its
representatives in The Hague.
There are two passages of interestin the material which the World Health
Organization has now brought to the Court's attention. Both are found in the
records of the first meeting of the Regionai Committee for the Eastern Medi-
terranean Region,which took placein February 1949.TheCourt willrecallthat
it wasstated yesterday that it was at that meeting that the Regional Committee
noted that the Director-General would negotiate a host agreement with the
Govemment of Egypt. May 1draw your attention to the verbatim record of
yesterday's sitting at page 241,supra.
Now the summary record of the RegionalCornmittee's meetingof 8 Febmary
1949is reveaiing in this precise respect.It coniains the following:
"The Director-Gencral stated he wishedto inîorm the members that such
a draft [host] agreement had been produced and handed to the Egyptian
Government, where it was under study in the legai department. He also
pointed out that the WHO, though always considering the necessary for-
malities, never allowed them to interfere with health work."
Thedelegateof Egypt remarked that should there beanydiscrepancy ofopinion
between the World Heaith Organization and his Govemrnent's legalexperts, it
could be settled by negotiation.(Summoty Minutesoj rheFourih Sessionojrhe
RegionolConimiriee Meeting,8 Febmary 1949,pp. 3-4.)
The foregoingquotation confirmsthat by February 1949,fivemonths before
the Regional Office commenced operations in Alexandria, Egypt had under
study the Organization'sdraft of the HostAgreement for theRegional Officein
Alexandria. It thus confirms Ourcontention that that Host Agreement, when
concluded, integrated the preliminary working understandings of the parties,
which through conversion of the Alexandria Sanitary Bureau permitted the
Regional Office to commence operations on 1 July 1949.
It is also worthwhile noting that the material newly submitted to the Court
shows that when the Director-General addressed the Regional Committee on
4 February 1949,he stated that :
"lt isessentialthat the Bureau'sintegration in theWHOshould not result ORAL STATEMENT BY MR. SCHWEBEL 247
in an impairment of functions which had been carried out efficiently for
many years." (WHO doc. RC/EM/7, p. 1.)
Thus. when the Host Agreement betweenthe Organization and Egypt was
early in the processof negotiation the Organization rnanifested its concern that
integration of the Alexandria Sanitary Bureau should not disnipt that Bureau's
work. This is suggestive in tworespects. It shows the importance of the office's
historicd antecedents and established functions, which 1 sketched yesterday.
And it infers that, if the Organization was concerned about disruption which
could resull from integration of the Office,how much more must it have been
concerned about dismption which would certainl~ result from removal of the
Office.Accordingly,it isthemoreplausiblethatthe parties would havewishedto
minimizeanysuchdisruption by providingfor aperiod of noticefor any rcmoval
of the Office.or other manner of denunciation of the arrangements which they
then were negotiating.
3. TheCoiiterr~ion thut the OrgonirutionMav unilaterul!vChcinge u Becision it
Ifus Tukenin Exerciseof Its ExclusiveAuihoriry
Mr. President, Membersof the Court. Permit me nowpleaseto turn to a third
argument of those vho deny the applicabjljty of Section 37.
In the Written Statement of the Government of the Hashemite Kingdom of
Jordan, at page 141,supra,it isargued that the Eastern Mediterranean Regional
Officewas established by adecisionof the World Health Assembly,and that its
establishment is not based on the Host Agreement of 1951. Thus, it is said, any
transfer of the RegionalOfficecornessquarely within thesolejurisdiction of the
Assembly. Under the Organization's Constitution. the Assembly is entrusted
with establishing regional organizations, which shdl consist of a regional com-
mittee and a regionaloffice. It is argued that the RegionalOffice inAlexandria
wassetup "by a unilateral actof theWorld Health Organization".as theWritten
Statement of the United Arab Emiratesputs it at page 145,supru.IIthcreforeis
inferred that the World Health Assembly alone may, as it pleases, decide to
transfer that Officewithout noticetoEgypt orwithout regard totheprovisionsof
Section 37 OFthe Host Agreement. It is further argued that, in concluding the
Host Agreement, the Organization could no1have meant to have restricted the
competence which its Constitution grants to the World Health Assembly with
respect to choosing the site of a Regional Office. Egypt, it is argued, must be
deemed tohave known of and to have accepted the scope of the Organization's
competence when it accepted the Host Agreement.
It is submitied thai there are naws in this argument which are so substantial
that they vitiate it.
The first flaw is the contention that the Regional Office in Alexandria was
established by a unilateraact.Sincethosewho argue that the so-called anterior
agreement is governing apparently maintain that it was proposed by the Orga-
nization and accepted by Egypt. it is difficult to see what unilateral act is in
question. Alternativdy, scrutiny of the terms of the Host Agreement of 1951
destroys the contention that it is a unilateral act, conferring al1rights on the
Organization and al1obligations on Egypt.
It is plain that the Host Agreement of 1951embodies a rnutud exchange of
rights and obligations. The obligations of the Organization are pnncipally
established by Sections 21,26, 31,33 and 34 of the Host Agreement.
For example. the Organization has the duty to waive the immunities of offi-
cials where immunity would impede the course of justice and can be waived248 INTERPRETATION OF AGREEMENT
without prejudice to the Organization. The Organization is required to CO-
operate with the Egyptian authorities to facilitate the administration of justice,
and must make appropriate provision for settlement of contractual and other
disputes. The Organization is obliged to collaborate with the Egyptian autho-
rities to avoid any prejudice to the secunty of Egypt resulting from the Orga-
nization's activity. In light of obligations such as these. it is clear that the
Agreement embodies an exchange of benefits and burdens.
Furthermore, the denunciation clause contained in Section 37 is phrased in
undeniably reciprocal terms. Ttclearly Statesthat the Agreement maybe revised
at the "request of either party", and that &ter a one-year negotiation period the
Agreement may bedenounced by either party giving two years' notice.If the
parties intended that onlythe Organization could denounce theAgreement, they
surelywould neverhaveused this language. Theycould. if theyhad wished, have
followedthe example of Section23of the Headquarters Agreement between the
United Nations and the United States, which provides that : "The seat of the
United Nations shail not be removed from the headquarters district unless the
United Nations should so decide." Egypt and the World Health Organization
chose not to do so. They included in their reciprocdly binding headquarters
agreement a mutually beneficial exchange of nghts and obligations and a
reciprocal denunciation clause.
Much ismade of the so-cailed"sovereignwili"of the Organization. It maybe
noted that, infact, the Organization enjoysno sovereigntybut onlythe authonty
givenit by treaty. In any event, Egypt's sovereigntymust be considered. For t)le
reasons which 1yesterday set forth, it is plain that Egjpt acted with care in the
negotiation of the terms of the Hoçt Agreement to safeguard its sovereignty.
Furthermore, the security guarantee contained in Article X, Section 31, of the
Host Agreement, referred to in the Written Statement of Syria, at page 209,
supra,issurelyinconsistent with thenotion that theOrganization may do what it
likes on Egyptim territory free of any obligation to Egypt. As the Egyptian
Wntten Statement has properly noted, at pages 161-162, supm. the changes
made in the draft Host Agreement from the prior models prepared by the
Organization point in the direction of ensuring that Egypt would be protected
frorn possible abuses by the Organization.
One abuse would be an abrupt decision of the Organization to remove its
Regional Officewithout making provisionfor placement of localernployeesand
substitution for local programmes. It was entirely proper for Egypt to take
adequate precautions against such an abuse by stipulating a mandatory notice
penod during which transition arrangements could be negotiated. It is worth
emphasizing thatsuch a notice period protects buth the Organizati aodnthe
host country,andmakeseminently goodsense.AsProfessorCahierpoints out, it
is found in many headquarters agreements.
Now permit me to return to the argument that the Organization daes not have
the competence to enter into a headquarters agreement requiring two years'
notice prior to removal of the Office. Articl44 of the Organization's Consti-
tution is cited, which gives the World Health Assembly the right to establish
regionalorganizations "with theconsent ofthe majorityof the Members situated
within each area". This provision is interpreteas precluding any agreed limi-
tation on the extent of the power it confers. It is argued that an international
agreement purporting to constrain the Organization's flexibilityto relocate an
office would be ultraviresand unconstitutional. Egypt, it is suggested, should
haveknown that çuchan agreementwould havebeen beyond the Organization's
competence and should not have signedit if itthought the Agreement had this ORAL STATEMENT BY MR. SCHWEBEL 249
effect.To thesearguments ProfessorY-seen, thedistinguished representative of
the United Arab Emirates, yesterday added another : that it is not possible ta
presume restrictions on the constitutional competenceof an international orga-
nization.
With all respect, 1 suggest that these arguments miss the mark. No one
questions the authonty of the Organization to designateappropriate geographic
regions, to establish a regional organization with the consent of the majority of
the Membersof the region, andto locate - and relocate- a regionalofficewithin
that region. Equally there can be no question that the Organùation may enter
into international agreementsregulatingthe exerciseofthosepowers.Whenever
an international organizationenters inta treaty relationship, itvoluntarilygives
up the legal right to act in derogation of the terms of that agreement. In
essentially the same manner, States agree to exercise their authority in a pre-
scribed measure or means when they agreeto be bound by the termsof a treaty.
Theseelementalpropositions raisenoquestionabout theconstitutional powerof
the Organization to conclude appropnate agreementswith host governments. As
the International Law Commission has put it :
"the possibility exists for an international organization to bind itself by
treaty in regard to theexerciseof its functions andpowers.Not to recognize
this would simply be to deny the organization the right to bind itself
othenvise than under purely discretionasyconditions." (Reportof theInter-
nationalLaw Commissiononthe WorkofIfs Twenty-ninth Session, A/32/ 10.
pp. 292-293.)
If the Organization enters into an international agreement with a host gov-
ernment,that agreementis fullybinding on both parties as long asit remains in
force.Thisproposition equallyissowellestablished that it requiresno citation of
authority, but 1would note that the draft articleson treaties between Statesand
international organizations of the International Law Commission restate this
rule of pacta sunt semando and make no exception for headquarters agree-
ments.
The wayfor the Organization to relieveitselfof itsobligations under a host or
headquarters agreement is to terminate the agreement in accordance with its
notice provisions, no110purport to declarethe agreementunconstitutional. The
opposing argument boils down to the proposition that any international orga-
nization is free to disregard its solemncommitments at will,upon an allegation
that the duly empowered representatives of the Organization did not have the
authority they appeared to have. Such a proposition should not be acceptedby
this Court. It could not onlylead to considerable uncertainty tothe validityof
this host agreementbut alsowould placein question thetreaty-making capacity
of international organizations at large. It is a contention which cannot be
reconciledwith the terms ofArticle46 of theViennaConvention on the Lawof
Treaties. Nor can it be reconciled with Article 46 of the International Law
Commission's draft articles and commentary on treaties concluded between
States and international organizations or between international organiza-
tions.
It bears repeating that the fact that the Constitution of the Organization
empowers the World Health Assernbly to establish regional offices in no way
precludes the Organization from entering into agreements which impose obli-
gations upon it in the exerciseof ihat power. In fact, in order to giveeffect toits
authority, the Organization necessarily must be able to enter into agreements
with hosr States governing the conditions of establishment and maintenance of250 INTERPRETATIONOF AGREEMENT
its regionai offices. Without the consent of the host State, no regional office
would be possible. That is why the Organization has entered into five host
agreements with countries in which its regional offices are located.
That is what this Court saidof a "principle of law" applicable to the Uni-
ted Nations must apply to the Organization, a United Nations Specialized
Agency :
"Under international law, the Organization must be deemed to have
those powers which, though not expressly provided in the Charter, are
conferred upon it by necessary implication as being essential to the per-
formance ofits duties." (ReparationforInjuriesSuffred intheServiceofthe
UnitedNations,I.C.J. Reports1949, pp. 174, 182.)
In another advisoryproceeding,on the EffectofAwardsofCompensationMade
hy the United Notions AdministrativeTribunal,it was argued that an implied
power to impose legallimitations upon the General Assembly'sexpress Charter
powersisnot legallyadmissible.The Court wasunable to accept thiscontention.
The Court also held that, by establishing the Administrative Tribunal, the
General Assembly was not delegating the performance of its own functions ;it
wasexercisingapower which ithad under the Charterto regulate staff relations
(I.C.J. Reports1954,pp. 47, 59,61). Similarly,in this case, by entering into the
Host Agreement whichlimits themanner in which theparties can denounce that
Agreement, the World Health Assernbly was not delegating its function to
establish regional organizations and their regional offices ; it was simply exer-
cising its constitutional powers in a wholly appropnate way. A question of
presumed restrictions on the constitutional competence of the World Health
Organization simply does not arise.
In still another advisory proceeding, this Court held that :
". .when theOrganization takesaction whichwarrants theassertion that it
was appropriate for the fulfilment of one of the stated purposes of the
United Nations, the presumption is that such action is not ultra viresthe
Organization" (Certain Expensesof the UnitedNations (Article 17, Puru-
gruph2, of the Charter),Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1962, pp. 15 1,
168).
If we are to speak of presumptions this is the presumption we submit is in
point.
Equally,whentheWorld HealthOrganization takesaction inpursuance of its
constitutional authorityto establish aregionalofficeof theOrganization, and,to
that end, concludes ahost agreement with theStatewhichreceivesthe office,the
presumption is that the terms of that agreement are not ultra viresthe Organi-
zation. Host agreements are clearlyentered into by the Organization to fulfilits
purpose of creating and maintaining viable regional offices.For the reasons set
out in theWritten Statements ofEgypt and the United States, the requirement of
a two-year noticeperiod before rernovalof the Officeis an entirely sensibleand
appropriate provisionin aid ofthat purpose. Accordingly,wesubmit that thereis
nothing unconstitutionai or ultra vires about an interpretation of the Host
Agreement which requires such notice.
Nor, it may be added, is there ground for questioning the constitutional
authority of the Organization to enter into a host agreement. Under Article 19of
the Constitution, the Health Assemblyhas theauthority toadopt conventions or
agreements with respect toany matter within the competence of the Organiza-
tion. ORAL STATEMENTBY MR. SCHWEBEL 251
Under Article 54, agreements by the Organization with pre-existing regional
health organizations are clearly contemplated.
In thefinal analysis,the argument made byJordan, the United Arab Emirates
and Kuwait on this point is, if we may Sayso, unpersuasive on its face. They
maintain that, rnerelybecause the Organization'sConstitution givesthe Asçem-
bly thepower to establishregional offices,that sameAssembly maynot approve
agreements which in any way limit its power to disestablish offices. That is
like arguing that, since the Director-General has the authoritto hire members
of the Secretariat, it is unconstitutional for him to accept any limitations
on hisauthority to fire membersof the Secretariat. Or it islikearguing that, be-
cause the constitution of a State gives an organ of that State the power to
declare or wage war, the State is precluded from making a treaty in which it
agrees not to wage war. The citations which 1 have provided to the Court's
opinion in the Effecr oj Awurh of CompensationMode by the UnitedNufions
Administrative Tribunallend further emphasis to the unpersuasiveness of such
an argument.
1should liketomakeone lastpoint under thishead of myargument.Yesterday
the distinguished representative of the United Arab Emiratcs, Professor Yas-
seen, maintained that an international agreement or other instrument which
permanently establishes the headquarters of an international organization in a
particular location isan anomaly. Bethat asit may,it isin anyeventnot relevant
to the issue before the Court. No one contends that the World Health Organi-
zation is precluded from relocatingthe siteof the RegionalOfficefor the Eastern
Mediterranean. ThesolequestionsbcforetheCourt arewhether,in theeventthat
the Organization or Egypt should decide to removethe Office,the provisionsof
Section 37 of the Host Agreement are applicable, and, if so, what legal obliga-
tions follow
4. TheArgunientthui uDeci~ionroTransfertheRegionalOfficefrom theTerritoq
of EipyptDoesnot EntuilRevisionor Denunciutionof the HostAgreement
1 turn now to a fourth argument of those who deny the applicability of
Section 37, the argument that adecision to transfer the RegionalOfficefrom the
territory of Egypt does not entail revision or denunciation of the Host Agree-
ment.
In their written statements, the United Arab Emirates (at p. 144,supra)and
Kuwait (at p. 152,supru)state that Section 37 of the Host Agreement refers
specificallyto revisionof the provisionsof that Agreement,and declare that:"It
is therefore necessary to establish whether that Agreement governsthe choiceof
the site (siège)of the Regional Office and the transfer of such site." The United
Arab Emirates and Kuwait thereby appear inferentially to concede that, if the
Host Agreement were found to govem the choiceof site and its transfer, Sec-
tion 37 would apply to such transfer.
For the reasons which havebeen presented to the Court, it is clear that the
Host Agreement did and does governthe establishment and maintenance of the
Organization's Regional Office inAlexandria. It followsthen, by application of
the reasoning of the United Arab Emirates and Kuwait, that Section 37 applies
to any decision to transfer that Office from the territory of Egypt.
Nevertheless, there remains a question worth examining. Section 37 provides
that the present Agreement "may be revised" ai the request of either party. If
negotiations between theparties concerning the modifications to be made inits
provisions do not result inan understanding within one year, the Host Agree-252 INTERPRETATIONOF AGREEMENT
ment "may be denounced" byeither party givingtwo years' notice.That poses
thequestion whether adecision to transfer theRegionalOfficefromthe terntory
ofEgypt isarevisionor denunciation of theAgreement,or istantamoutto sucha
revision or denunciation.
In its Wntten Statement, at page 188supro, the United Statesmaintains that
removalof the Eastern Mediterranean Regional Officefrom Egypt, "by render-
ing the Agreement almost entirely ineffective,would be tantamout to denun-
ciation. Section 37makesclear that suchactionwascontemplatedonlyupon two
years' notice to the other party."
The Written Statement of the Government of Egypt dealswith the question
more fullyand with particular insight. It points out at page 165,that "a transfer
of this Regional Officewould strike at the heart and raison d'êtreof the Agree-
ment and would constitute a denunciation of it by depriving it of its subject-
matter". And it adds that, even if this obvious conclusion were not to be
accepted, the transfer of the Regional Office from Alexandna would at least
necessitate the revisionof those parts of the Host Agreement which referspeci-
ficallyto the Regional OfficeinAlexandria, theseatof the Organization, and the
Regional Director in Egypt, "which would becomewithout object ;it would thus
still fall within the ambit of Section 37 of the Agreement". The reference is to
page 165,supra, at note 1.
The Egyptian Wntten Statement is equally cogent in disposing of any argu-
ment that Section 37isnot a denunciation butjust a revisionclause.It points out
at page 166, supra,that, if in case of a request for revision, even a minor one,
"the Agreement provides seriousguaranteesand time-limits,in the form of
a requirement to negotiate for a year, before the party can givetwo years'
notice for denunciation, it would be absurd to maintain that such guaran-
teesdo not apply in case of a denunciationroutcourt,which is . .the most
radical form of revision by annihilation. In other words [the Egyptian
statement goeson],if the Agreementsurrounds minor threats toits stability
with asetof guarantees, theseguarantees applyaforti oncaseof themajor
threat of denunciation."
The United States has nothing to add to this compelling analysis, except to
point out that it findssupport in two sources.First, the quotation from Profes-
sor Cahier's book which 1 ventured to read to the Court yesterday is directly
supportive ;it squarely applies a ievision and denunciation clause exactly like
that contained in this Host Agreement to change of location of headquar-
ters.
Second, the material which has been provided by the International Labour
Organisation(pp. 121-136, supra)isilluminating in this and in other respects. In
view of the length of this statement, 1shall refrain from setting out and fully
analysing this material (seepp. 305-306injra Let me sirnplydraw the Court's
attentionto threeconclusionswhich mayreasonably,bedrawn from astudy of it.
In the first place, the IL0 papers indicate that removal of the ILO's Head-
quarters was a possibility considered inconnection with termination of the TL0
Agreement. In the second place, the negotiating history of the IL0 Agreement
suggests that the parties were aware that denunciation of the Agreement would
be requiredinorder to removetheHeadquarters. 1mayparenthetically note that
if removal of the IL0 Headquarters had been intended asan additional and
alternativemethod of termination of the Agreementwhich wasexempt from the
notification and denunciation provision, the Swissproposai surely would not
havebcen wordedas it was.And in the third place, thishistory in the IL0 papers ORAL STATEMENT BY MR. SCHWEBEL 253
suggests that notice would be required if the IL0 Headquarters were to be
removed.
It is apparent that these conclusions further weaken the contention that
removalof theRegionalOfficefrom Alexandna isnotembraced by Section 37of
the Host Agreement of 1951.For, if exactly thesamelanguagein its antecedent
Agreement, the SwissIL0 Agreement,wasunderstood to encompass removalof
the ILO's Headquarters, there is no reason why the same language on denun-
ciation in the Host Agreement of 1951should not alsobe understood to encom-
pass removal.
5. TheAlleged Legol Effec oftrheBreochof Diplumatic Relaiionswith Egypt
1 corne now to the final argument of those who deny the applicability of
Section 37 of the Host Agreement, the alleged legal effect of the breach of
diplomatic relations with Egypt.That finalargument isgrounded on thepolitical
situation which for the time beingexists in the Middle East between Egyptand
most other Arab States. Thus the Written Statement of the Kingdom of Jordan
contends at pages 141-142,supra,that, sincetheStates of theregionhave already
decided toboycott the RegionalOffice,the veryidea of establishingthe Regional
Officewillbedefeated if the Officestaysin Egypt.TheWritten Statement of the
Syrian Arab Republic contends, at page 209, supra, that the World Health
Assembly iç bound to defer to the desires of the majority of the States of the
region to remove the Regional Office from Alexandria.
The distinguished representative of Tunisia made a similar point in his oral
argument yesterday.
With respect,thepreciselegalthrust ofthesepoints isunclear.Evenif,whichis
not conceded, the World Health Assembly should find it desirable to move the
Regional Office, it does not follow that it should do so without regard to the
obligations binding upon the Organization under Section 37. In any event, the
political attitudes of someof the Organization'sMembers canhaveno effecton
the legal relationship entered into between the Organization and Egypt in the
Host Agreement of 195 1.
It has and will often be the case that the govemment acting as host to an
international organization will not have diplomatic relations with someof the
members of the organization. It is a cornmonplace thai delegations of States
Members ofthe United Nations that do not enjoy diplornaticrelations with the
United States take part in United Nations meetingsatits New York Headquar-
ters. Some of the very States that now argue against the applicability of Sec-
tion 37 chose to sever diplomatic relations with the United States in 1967but
never for a moment did they cease to send delegations to United Nations
Headquarters in New York. Thus the severanceof diplomaticrelations among a
feworeven manyof themembersofaninternational organization cannot change
the legalrelationship between thehost government and the organization. In fact,
oneof the principal purposes of ahost agreementsuchas that between Egyptand
the World Health Organization is toensure that the kgal régimeremainsstable
regardless of political winds affectingthe character of intergovernmental rela-
tions.
There is no reason to believe that the Alexandria Regional Office cannot
functionin the absenceof diplornaticrelationsbetween Egyptandmost States of
the region,And, it isthese Stateswhichhavecaused the verysituation whichthey
nowinvoke as ajustificationfor removalof the Office.If thereany problem, it
is caused by their political decision to refrain from performance of their own254 INTERPRETATION OF AGREEMENT
obligation to theOrganization, underArticle 50ofitsConstitution,to "supervise
the activitiesof the Regional Office". Butno legalor practical obstacle prcvents
them from sending delegations to Alexandria and performing that supervisory
task.Thereisnolegalor practical obstacle to theRegionalCommittee meetingin
Alexandna,or,as itfrequentlyhas, at other cities in theregion.Only thepolitical
objectives of these States, which are extraneous to those of the Organization,
stand in their way. In fact, they havecreated this difficutt situation for reasons
unrelated to anylimitations on their actual ability to operate inAlexandna, or to
any purpose of the World Health Organization.
Moreover, it is established international law reflected in Article 63 of the
ViennaConvention on the Law ofTreaties that severanceof diplomatic relations
does not affect treaty relations "except in sofar as the existenceof diplomatic or
consular relations isindispensable for theapplication ofthe treaty". The absence
of diplomatic relations between some States and a host govemment may make
day-to-day dealingrnore cumbersome,but it canhardly be saidthat theexistence
of diplomatic relations is "indispensable" to the on-going functioning of the
Organization in the territory of the host.
Nor is a changed circumstance rationale for invalidating the Agreement's
notice provision applicable here. As OurWritten Staternent establishes in some
detail at pages 201-203,supru, the doctrine of rebwsic siunribushas littlc rele-
vance to treaties containing provision for termination upon relatively short
notice, such as two years. The purpose of the doctrine is to provide an implied
escape clause for treaties of indefinite or lengthy duration that do not otherwise
establisha mechanismfor revisionor termination ascircumstances change.Since
Section 37 of the 1951Host Agreement isexactlysuch amechanism. itrnustbe
followed if either party wants the Office to re-locale.
Furthermore, the doctrine of changed circumstances can only be invoked in
the event of an unforeseeable change that "radicdly" transforms obligations
under the treaty. For the reasons discussed in Our Written Statement, these
requirements cannot be established in the present case. As the Court well
appreciates, the burden of establishinginvalidity of a treaty obligation on these
or any other grounds, must be on the party seeking to be excused from perfor-
manceunder thetreaty. I respectfullysuggestthat ithas notbeen established that
the Organization can carry this burden.
It may beadded that the historyofthe Host Agreement alsoindicates that the
parties contemplated that the lack of formal relations should not be a bar to
participation in theactivitiesofthe RegionalOrganization. While theAgreement
was being negotiated, the Egyptian Government proposed the following reser-
vation to the Agreement :
"Notwithstanding the provisions of section 27 and in accordancc with
section 31, the Egyptian Government may take, as regards nationals of
the countries whose relations with Egypt are not normal, al1precautions
necessary for the secunty of the country." (WHO, Oflciu lecords,
No. 35, Ann. 7.)
In the LegalSub-Committeeof the Fourth World Health AssemblyEgyptwas
criticized for proposing this reservation on the ground that, a~ stated by the
representative ofIndia, another host State :
"He could not understand the creation of a new category - nationals of
countnes whose relations with Egypt werenotnormal - who were to be
treated differently from nationals whoserelations with Egypt werenormal. 255
ORAL STATEMENT BY MR. SCHWEBEL
If this reservation remained, such people would be placed in an invidious
position compared with others . . .(Ibid., p.14.)
Nonetheless the Legal Sub-Cornmitteevoted to approve the Agreement with
this reservation, but only after assurances from Egypt, upon the undcrstanding
thai the reservation "neither extends nor restricts the scope of section 31 of
Article X of the Agreement or any other provision thereof" (ibid, No. 35,
pp. 318-319).
When the Fourth Health Assembly itselfapproved the Host Agreement it
approved this interpretation of the reservation and further invited Egypt to
reconsider the reservation entirely (WHA resolution 4.59). On 16 December
1953the Organization receivedfrom Egypt a letter withdrawing the reservation
(WHO doc. A7/AFL/4).
Thishistory showsthat whileEgypt has been vigilantin protecting its nght to
act to preserve its security, the Host Agreementdoes not permit the merelack of
normaf relations tojustify the exclusion from Egypt of persons with legitimate
business with the Regional Office. The parties to the Host Agreement c1early
anticipated that representatives of States whose relationships with Egypt were
not normal would attend to regional business in Alexandria and, in fact,
expressly rejected the concept that such people might be routinely excluded.It
can hardly be said, therefore, that the rupture of relations is a "changed cir-
cumstance" unforeseen by the parties to the Host Agreement.
The United Statesdeeply regrets the ernergence ofa situation in which States
Members of an international organization invoke political considerations as the
basis for urging that the Organization not recognizecommitments embodied in
the Host Agreement. This situation is al1the more to be regretted since the
objective oftheWorld Health Organization isnot political,but asArticle I of its
Constitution provides, "The attainment by al1peoples of the highest possible
level of health". It is the function of this Court to uphold the nile of law by
confirming that the Organization must apply the Agreement notwithstanding
the changing political views of some of its members.
Summaiy O/the Argument in Fuvour of theApplicability
ofSection 37
Mr.President and Membersof theCourt. Ihaveconcluded thepresentationof
the substantive sections of the submissions of the United States.1should now
Iike to recapitulate in the most summary terms the essential elements of our
position.
It appearsto us that there are two alternativewaysof looking at the problem.
The firstisby application of the termsof the Host Agreementof 1951,including
inparticular Section37.It isour convictionthat thisisthemostnatural approach
to the facts.
The alternative is to posit the existence of some arrangement established
before the Host Agreement of 195 1 and collateral to it. This appeartobe the
starting point of those who cal1for a negative answer to the primary question
submitted to the Court. For the reasons1 haveset forth, wecannot subscribe to
the argument of an anterior, governing agreement which antedates the Host
Agreementof 1951.Rut evenifwewereprepared to acknowledge thepossibility
of such an argument, we would ernphasize that that argument cannot free the
Organization of the obligation to giveEgypt twoyears'noticeof any decision to
remove the Regiond Officefrom the territory of Egypt because.on the facts of 256 INTERPRETATION OF AGREEMENT
this case, the reasonable notice owed to Egypt would not be lessthan two
years.
Now as to the first alternative - the applicability of the Host Agreement of
1951 - Ourprincipal points are these :
First, the Host Agreement of 1951between Egypt and the Organization isnot
solely a privileges and immunities agreement, but is a typical headquarters
agreement, imposing mutual obligations on the parties concerning the location,
maintenance and operation of a specific office in a specific place- that is, the
Eastern Mediterranean Regional Office of the World Health Organization in
Alexandria.
Second,the Host Agreement is the only internationalinstrument defining the
obligations of the parties with respect to that Regional Office. The historical
evidencesubmitted to the Court has shownthatfrom theoutset the Organization
and Egypt viewedthe Host Agreement as the definitive expressionof the deci-
sion to locate the Office in Egypt. It has shown that, although for reasons of
convenience the Office was actually installed before the Host Agreement was
concluded, theparties intended to express their long-term rights and obligations
in the Host Agreement and through the Host Agreement alone.
Third, the Host Agreement does not make sense if it is interpreted as my
colteagues from Syria, Kuwait, Tunisia, the United Arab Emirates, Iraq and
Jordan would wish, because its terms would not be effective.
Article 31 of the Vienna Convention on the Law of Treaties codifies the
fundamenial pnnciple of general international law that treaties shall be inter-
preted in good faith. This paramount pnnciple embraces the principle of effec-
tiveness,whichtheVienna Convention encompassesin thefollowing magisterial
formula :"A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the
ordinary meaningto be givento the termsof the treaty intheircontext and in the
light of its object and purpose."
In deciding this case this Court must choose between two conflicting inter-
pretations of the Host Agreement between Egypt and the Organization. One of
those interpretations would allow the parties to terminate the effectivenessof
virtually al1provisions of the Agreement without observing the notice require-
ment of Section 37. The other would give full effect to that requirernent. One
interpretation would alloweither party to disrupt any orderly transition during
removal of the Office ;the other interpretation would require that aprescribed
transition period remain in effect.
In such circumstances, the International Law Commission has forthrightly
stated which is the choice to be made. "Where a treaty is open to two interpre-
tations, one of which does and the other does not enable the treaty to have
appropriate effects, goodfaith and the object and purpose of the treaty dernand
that the former interpretation should be adopted." This passage is cited in the
Wntten Statement of the United States at page 194,note 2, supra.
It isincontestablethat the objectof the Host Agreementis the Regional Office
in Alexandria. The purpose of this treaty is to set out the terms by which Egypt
and the Organization agreed to establish, maintain and regulate the Office.
Any interpretation of the Agreement whichwould allow theobject and pur-
pose of the treaty to be vitiated without regard to the Iwo-yeartransition period
specified by Section 37 renders Section 37illusory. Since there is nothing in the
language or history of the Host Agreement to suggest that the parties intended
such a result, it must be presumed that they intended the contrary, that is,
intended Section 37 of the treaty to be effective. ORAL STATEMENT BY MR. SCHWEBEL 257
It must be borne in mind that removalof a major regional office of a large
international organization is not a minor matter. The cost of movingreachesthe
millions of dollars. Removal of the office would remove several additional
millions from the economy of the host State. It simply does not make sense to
conclude that the parties to the Host Agreement could haveintended that the
same language which provides for a two-year notice period to deal with unre-
solved differencesover privileges and immunitieswould sirnultaneously allow
the object of the Agreement to be removed, at a large cost, without notice at
dl. .
International organizations and host States have generally undertaken, by
agreement, to provide for the orderly disestablishment of any headquarters
which is removed from a host State. The terms of the Host Agreement of
25 March 1951,itshistory, and the applicable principles of treatyinterpretation,
al1indicate that the Host Agreement of 25March 1951 issuch an agreement.
Finally,Mr. President, 1would like to make one last point. It is important to
note chatinterpreting tkis Agreement asits language and history indicate that it
should be interpreted - to apply to removal of the Office - imposes no extra-
ordinary burden on the parties to the Agreement.
Simplyas apracticai matter, removalof an officeisnot something that can be
successfuliyaccomplishedovernight. It took ayear for the Organization's work-
ing group merelyto study the question. It could easilytake as longor longer for
the actual move to be accomplished.
It is believed that the only legd obligations imposed by Section 37 are those
discussed in the Written Statement of the United States. Namely, the parties
would have to keep the existing legalrégimein effect for two years; they would
haveto negotiatein goodfaith for thegradua1disestablishment ofthe Off' d cover
the two-year period. These are not onerous burdens. They are in fact probably
nothing more than what would, as apractical matter, in any eventbe required in
order to secure an orderly removal of the Office.This fact apparently is recog-
nized by our distinguished colleagues from theSyrian Arab Republic, whose
Written Statement contains the following sentence concerning transfer of the
Regional Office :
"Of course, for reasons of expediency and convenience and once the
decision to transfer the Officeis taken, the provisionsof the Agreement ...
can continue to be applied untiladate to be agreedbetween the twoparties
for its termination." (Pp. 209-210,supra.)
Where, it is subrnitted, this statement misses the mark is in its failure to
appreciate that theparties havealready arranged for theseprovisionstocontinue
untilan agreed date, and that date is two yearsfrom the official notification of
the decision to move the Office.Whydoes it surprise our colleagues from Syna
that Egyptand theOrganization could have perceivedin 1951,as Syriaperceives
in 1980, that when a regional office is moved, expediency and convenience
require continuation of the existing legal régime fora period of time? It is not
difficult to seethat Egypt and the Organization assumed, in 1951,that it was in
the interest of both to provide for binding legal obligations whichwould assure
an orderly removalof theOffice,rather than toleavesuchanimportant matter to
whatever goodwill theparties might summon in the midst of the tensions which
undoubtedly surround any unilateral removal.
There is no question that an abrupt and arbitrary removal of the Regional
Office from Egypt would work hardship on Egypt and therefore serve the
politicalpurpose of thoseStateswhichpressforremoval. 1submit,however,that258 INTERPRETATION OF AGREEMENT
it has been demonstrated to the Courtthat it wasjust this typeof hardshi- the
precipitous removalof an officewithout timetopreparefor cushioningitseffects
- that the Organization and Egyptagreed to avoid almost 30 years ago.
For a11these reasons, Mr. President and Members of the Court, the Govern-
mentof theUnited States subrnitsthat theanswerto theprirnaryquestion put by
the World Health Assembly to the Court must be in the affirmative. EXPOSEORAL DE M. NACHABC
M. NACHABÉ : Monsieur lePrésident,je tiens tout d'aborh vous remercier
pour les paroles élogieusesque vous avezbien voulu prononcer à l'adressede
notre regrettéM. Salah El Dine Tarazi,juge de cette éminente Cour.Je regrette
aussi la disparition de M. Richard Raxter, que j'avajs connu personnelle-
ment.
Je voudrais, en m&metemps, vous transmettre, au nom du Gouvernement
syrien,saprofonde gratitudepourvoscondoléancesréconfortantes ainsiquepour
l'aideet assistanceaccordéespar leGreffeà lafamilledu défuntetquiont permis
le transfert, dans les meilleures conditions, de sa dépouille vers son pays
natal.
Nos remerciements et notre reconnaissance vont aussi au Gouvernement
néerlandaisqui,dans cesmomentsdifficilesetpénibles,n'aépargnéaucun effort
d'assistance elde soutien.
L'exposeécritprésentépar leGouvernement delaRépubliquearabe syrienne à
l'éminenteCour au sujet de la requêtepour avisconsultatif concernant l'Inter-
prètoriondel'uccorddu 2.murs 1951 entreI'OMSer1'Emptecontientsespointsde
vue et détermine son attitude sur cette affaire.
11n'estpasdans notreintention dereprendre, aucoursdecettephaseorale,tous
ces points, mais plutôt d'essayer de développer certainsd'entre euxafin d'y
apporter quelques précisions.
Cetexposécornporteradoncdeuxpartiesdans lesquellesnousdémontreronset
nous affirmerons :
1.Quel'accordpour déterminerlesprivilèges,immunitésetfacilitésenEgypte
par legouvernement Al'OMS,auxreprésentantsde sesmembres. àsesexpertset a
ses fonctionnaires, signéau Caire le 25 mars 1951, n'estpas un accord de
sikge.
En effet, cet accord, comme l'indique d'ailleurs son titre,poruniquement
- etje soulignece mot - sur lesprivilèges,immunitéset facilitésaccordéspar le
Gouvernement égyptien à llOMS,auxreprésentantsdeses membres.Asesexperts
et ises fonctionnaires.
Enoutre, la teneurdesaccordsde siègequiestaujourd'huibien connuedans la
pratique internationale écartetouteéquivoque. u'ilnoussuffisedefaireallusion
à certains d'entre eu:celui.par exemple, signéi LakeSuccess,Ic26juin 1947.
entre les Etats-Unis d'Amériqueet l'organisation des Nations Unies. Le titre
porte Lamention expressed'<iaccorddesiège u.Sonarticle II(section2)estainsi
formulé : rle siègede l'organisation des Nations Unies est le district adminis-
tratif1er l'annexe1ds I'accorddéfinitde la manière la plusprécisece district
administratif. sisdans la villede NewYork,a Manhattan. Quant au transfert du
siège, I'accord luionsacre la plus grande partie de son article X.
Je citerai aussi I'accorddc siège sigle 2juillet 1954entre leGouvernement
français et l'Unescoqui porteason titre la même allusioau siègeet dans lequel
sont consacrésau siège lesparagraphes 3 et 4 de son préambule relatifs à
l'établissementdu siègeet son article 2,complétépar l'annexeA deI'accord,ou
sont définiset délimitésles terrains consacréà ce siège. Faut-il aussi citer comme autre exemple d'accord de siège celuisignéle
11décembre1957,entre la Républiqued'Autriche etl'Agenceinternationale de
l'énergieatomique, et qui, aprèsavoirindiqué a son préambuleledésirdesdeux
parties d'établirle siègede l'Agence dans la ville de Vienne ou dans ses
environs )>stipulea l'articleII, secti2 a),del'accordque lesiègepermanent
de I'AIEAest établidans le district du siège,il ne sera pas transféréhors de ce
districtà moinsqueI'AIEAn'endécideainsi :Letransferttemporaire du siègeen
un autre lieu ne constitue pas un transfert du siègepermanent. sauf décision
expresse de I'AIEA à cet effetB.Je souligne,en passant, l'autorité accordéaeux
organisations internationales lorsqu'il s'agitdu transfert de leurs siéges.
Jemelimiterai,MonsieurlePrésident,àcesquelquesexemples.J'aivouluparlà
démontrerque la teneur de ces accords, a commencer par celui signéentre les
Etats-Unis d'Amériqueet l'ONU en 1947,c'est-à-dire conclu à une date anté-
rieureàl'établissementdubureau régionald'Alexandrieen1949,sont aujourd'hui
bien connusdansla pratique internationale et leurs objet et but sont clairement
définis,soit dans leur titre soit dans la teneur de leurs textes.
Les tenants de l'opinion contraire ont cependant prétendu que l'accord de
1951est bien un accord de siège,puisque son article premier, paragraphe V,
parle :<<du Bureaurégional à Alexandrie 1)Acetargument,nousrépondons que
ce n'est là qu'une simpleconstatation dans un article marginal consacréaux
simplesdéfinitionset non au fond,Nous yvoyonsplutôt, denotre part, une autre
preuve qui confirme que le Bureau régional existaitdéjà avantla signature de
l'accord de 1951 et par un autre processus légalconcernant son établisse-
ment,
l'arrive donc Amapremièreconclusion, A savoirquel'accorddu 25 mars 1951
n'estpasun accorddisiège etque,parconséquent,lesclausesdenégociation etde
réav véisnoncéedsanssasection 37nesont pasapplicablesautransfert du Bureau
;kgional de la Méditerranée orientalehori du têrritoireégyptien.
2. Je passe maintenant à la deuxièmepartie de cet exposé, a savoir que le
Bureau régionalde la Méditerranée orientalea étéétabli a Alexandrieen vertu
d'un accord en forme simplifiée,que par conséquentla dénonciation de cet
accord doit s'effectuer selon les règlesétablieset reconnues du droit interna-
tional.
Je commence par signaler certains faits notoires. Tout d'abord, l'Assemblée
mondiale dela Santé,parsa résolutionWHA1.72 dejuillet 1948,a délimité les
régions géographiques,dont la régionméditerranéenne.A la suite de cette
résolution,leComitérégionalpour la Méditerranéeorientalea recommandé.au
moisde février1949,lechoixdelavilled'Alexandriecommesiègedu Bureaudela
régionde la Méditerranéeorientale.
Plustard, leConseilexécutifdel'organisation mondialede laSantéaexaminé
cette recommandation et a adopté sarésolutionEB3.R30de mars1949,dans
laquelleilapprouvelechoixd'Alexandrie commesiègedu Bureaurégionalpourla
Méditerranéeorientale,commeilapprouveIacréationd'unBureaurégionalpour
la MéditerranéeorientalequicommenceraBfonctionner :<{le1erjuillet 1949ou
vers cette date».
Alalueur de cesfaitsetdeleurdéroulementchronologique,ceBureaufutdonc
établi en faiten 1949.Comment ? Eh bien, grâce aux décisionssusmentionnées
prises en bonne et due forme par les organes compétents de l'organisation I
mondialede laSanté,conformémentasaconstitutionet, surtout,etc'estlàun fait
particulicrcment important a signaler, grâce àl'acceptation du Gouvernement
égyptiende l'époque.Acceptation qui s'est manifestéepar la mise de l'empla-
cement des locaux sanitaires d'Alexandrie à la disposition de l'organisationmondiale de la Santéafin de lui permettre d'appliquer ses résolutions susmen-
tionnées.
Le Bureau régional a Alexandrie a donc pu commencer afonctionner en 1949,
surlabasenon d'un accorddesiégedetypeclassiquetelquedécritplushaut, mais
sur la base d'un accord d'établissement en forme simplifiée.Plus tard, presque
deuxansaprès,l'accordde 1951futsignépour accorderdesprivilégesi,mmunités
et facilités enEgypte par le gouvernement à l'organisation mondiale de la
Santé.
Tels sont les faits et, étant donnéquel'accord en forme simplifiéene contient
pas une disposition concernant sa dénonciation,la question de la possibilitéde
cettedénonciationseposelorsqueletransfert du Bureau régionalestrécIamé par
les Etats de la région qu'il dessert.
Danscecontexte,ilyalieu d'évoquer,commeI'ontfaitd'autres représentants,
l'article56de laconvention de Viennesur ledroit destraitésqui stipuleetje cite
encore une fois :
(iqu'un traitéqui ...ne prévoitpas qu'on puisseledénoncer...ne peut faire
l'objet d'unedénonciation... Amoins :
a) qu'il nesoitétabliqu'ilentrait dans l'intention des parties d'admettre la
possibilitéd'une dénonciation ... ou
b) que le droit de dénonciation ... ne puisse êtredéduitde la nature du
traité)).
Maiscedispositif nedonnera pas une réponsesatisfaisante Ama question que
s'ilest complété par lecommentaire, aujourd'hui bien connu, de la Commission
du droit international sur l'article56 de son projet sur les traités conclusentre
Etats et organisations internationales ou entre deux ou plusieursorganisations.
Ce commentaire,je le cite encore une fois, est ainsi libellé :
« parmi les traités entreun ou plusieurs Etats et une ou plusieurs organi-
sations internationales, il est une catégoriede traitésqui, en l'absencede
clause ayant cet objet, semblent dénonçables: ce sont les accords de siège
conclusentre un Etat et uneorganisation :eneffet,le choixdeson siégepar
une organisation internationale correspond pour ellea l'exerciced'undroit
dont il est normal de ne pas immobiliser l'exercice.D'ailleurs,le fonction-
nement harmonieux d'un accord de sikgesuppose entre l'organisation et
1'Etathôte des relations d'une nature particulièredont le maintien ne peut
êtreassurépar la volonté d'une partieseulement. >>
A cecommentairequi rend complète, a notreavis,etsatisfaisantela réponseAla
question sur la possibilitéde dénonciationde l'accorden forme simplifiéevient
s'ajouterl'appuideladoctnne. Eneffet,danssonEtudedesaccordr desiègeconcltrs
entre les organisations internationales et les Erats oii elles résident,M. Philippe
Cahier, pour ne citer que lui, dit clairement, comme l'ontmentionné d'autres
représentants :
Certains accordsdesiégeneprévoient pasdedénonciationdel'accord ...
Dans ce cas-l&il semble que la possibilitéde dénonciationn'est qu'unila-
térale, c'est-&-direue c'estl'organisationqui esttitulaire decedroit qu'elle
peut exercer en changeant de siège,mais que 1'Etatlui-même nesaurait le
faire. Cetterèglevaut aussipour l'accorddesiègeentrel'UnescoetlaFrance
qui ne prévoitni la dénonciation,ni le changement de siège,étant donné
qu'uneorganisation doit toujoursetrelibrededéplacersonsiègecommeelle
l'entend.0 De tout ce qui précede,nous sommes donc amenés à conclure :
- Que les clausesde négociation et de préavidse l'accorddu 25 mars 1951ne
sont point applicables au transfert du Bureau régionalde la Méditerranée
orientale établià Alexandrie.
- Quel'Assemblée mondiale delaSanté,danslechoixd'unnouveau siègepour
ce Bureau desservant lesEtats de la Méditerranée orientale,exerceune compé-
tence souveraineconformément à l'article44dela Constitution del'OMS,quine
saurait subirleslimitesdetemps fixéesauxclausesdenégociatione tdepréavisde
l'accord de 1951.
- Quepour desraisonsd'opportunitéet decommodité - qui,decefait,nesont
pas des raisons de légalitédépendant del'appréciationde la Cour - les dispo-
sitionsdel'accordde 195 1pourront continuer d'êtremisesenapplication alasuite
du transfert décidéde l'OMS du Bureau régional,hors du territoire égyptien,
jusqu'à une date à convenir entre lesdeuxparties pour l'extinctionde cet accord.
Maiscetransfert doit sefaireaussitôt queladécisiondel'Assemblée mondiale de
la Santéaura été prise.(M.le représentant desEtats-Unis d'Amérique a,tout a
l'heure, mal interpréténotre attitude sur ce point.)
- Que les considérationsrelatives à l'importance historique des locaux sani-
taires d'Alexandrie, évoquées hieprar l'honorable représentantdes Etats-Unis
d'Amérique,ne sauraient prévaloirsur les raisons de légalitéqui sont seules à
mémede déterminer l'attitudede la Cour.
- Que les dispositions de l'accord de 1951, citéespar lui, à la section 1,
paragraphe v) de l'article 1, àla section 6 de l'articleIV et& la section 30 de
l'articleIX,pour soutenir sa thèse que cet accordest un accord de siège,nesont
que des constatations prouvant, au contraire, que le Bureau régional existaitet
fonctionnait déjà,non du fait del'accordde 1951,maisbien par un autre procédé
légal, ainsique nous l'avons démontré.
- Nous concluons aussiquel'argumentde l'honorable représentant desEtats-
Unis d'Amérique selon lequell'accord en forme simplifiée,constitué parl'ac-
ceptation du Gouvernement égyptiende mettre l'emplacementdes locaux sani-
taires d'Alexandrie à la disposition de l'OMS, n'ayant pas étéenregistré con-
formément àl'article 102de laCharte desNations Unies, nepourraêtreinvoqué
devantun organe del'organisation,que cet argument - dis-je- ne saurait,à nos
yeux,êtreretenu puisque cet accord s'esttraduit, en fait, matériellement,parla
miseeffectivedes locaux à la disposition de l'organisation mondiale de la Santé
et ne constitue pas un texte écritpouvant êtreenregistré.
Enfin que l'argument avancépar M. le représentant desEtats-Unis d'Amé-
rique en ce qui concerne l'effetde la rupture des relations diplomatiques n'est
pas, ànotre avis,convaincant, sil'ontient compte du fait de la normalisationdes
rapports enfre 1'Egypteet Israël aIasuite d'un traitéde paix separe, fait évoqué
dans l'exposéécritdu Gouvernement de la Républiquearabe syrienne et dans
lequel il est di:
<Comment, dors que l'étatdebelligérance persisteentre lesEtatsarabes
et Israël et tandis que le Gouvernement égyptientraite directement avec ce
dernier, un esprit de collaboration confiante et une atmosphèrede sécurité
certaine peuvent-ils régner au seindu Bureau régional à Alexandrie ?O
(Ci-dessus p. 69.)
L'audience, supendue à 11 h 30, estrepri~eB II h 45 EXPOSÉ ORAL DE M. OSMAN
M. OSMAN : Monsieur le Président,Messieurs de la Cour, tout d'abord je
voudrais au nomdu Gouvernement de la Républiquearabe d'Egypteet en mon
nom personnelprésenternos sincères condoléances pour la disparition desdeux
éminentsjuges de la Cour, Richard Baxteret SalahEl Dine Tarazi. Ma peine est
d'autant plus grande que j'ai connu personnellement les deux juges.
Monsieur le Président,ayant déj8représenté1'Egyptedevant tous Ics autres
organes principaux des Nations Unies,je ressens aujourd'hui un grand hon-
neur de m'adresser à l'organe judiciaire principal des Nations Uniasun mo-
ment de l'histoire où le monde a plus besoin que jamais du droit et de la
justice.
Nous, paysarabes,africains etnon-alignésavonsungrand intérê tvoirrégner
dans lemonde ledroit etlajustice. Car sur labase de cesdeux valeurssuprêmes
on peut forger un mondecapable de garantir lapaix,la sécuritéeltaprospériAé
l'humanité.Votre auguste Cour a un grand rôle àjouer a cet égard.
L'avisconsultatif qui sera rendu par cettc Cour est d'une grande importance
pour la communauté internationale car i1constituera un précédent juridique
capital dans les relations entre les organisations internationales et les Etats
hôtes.
La Républiquearabe d'Egypte étantl'hbte du Bureau régionalde I'Organi-
sation mondiale de la Santépour la Méditerranée orientale aun intérêt tout
particulier a ce que les questions juridiques régissantles relations entre les
organisations internationales et les payshôtes soient conformesaux principes et
règlesdu droit international aussi bien qu'aux accords conclusa cet égard.
Qu'ilme soitpermisune foisdeplusderépéterdevantcet augustetribunalque
la Républiquearabe d'Egypteen tant qu'hôtedu Bureau régionalde l'OMSs'est
toujours acquittée loyalement et scrupuleusement de ses obligations, telles
qu'elles découlentde l'accord de siège.
L'Egypteestet restera toujours disposQes'acquitterde touteslesobligations
qui sont les siennes en vertu de cet accord.
Permettez-moi toutefois d'exprimerle soucile mon gouvernement quant àla
possibilité de dislocation abrupte d'arrangements institutionnels établis de
longue date et fonctionnant d'une manière efficace et ceci pour des raisons
passagéresqui n'ont rien a faire avec l'objet et lesbuts des organisations en
question.
Dans son expose écrit,le Gouvernement de la Républiquearabe dlEgypte a
développé endétail son pointde vue sur la premiérequestion posée3 la Cour
pour son avis consultatif.
Aujourd'hui, nous ne reviendrons pas sur les faits et les arguments déjà
analysésdans notre exposéécrit, pour nous concentrer principalement sur les
points soulevésdepuis lors dans certainsautres exposésécritsouoraux;et cela
dans la mesure où ces points n'ont pasdéj8étéréfutés totalementou partielle-
ment dans notre exposéécrit.
Pour étayer leurthéseen faveurde lalégalitd'un transfert immédiat dusiège
régionalde l'Organisation mondialede la Santé pourla Méditerranéeorientalehors dela Républiquearabe dlEgypte, lespartisans de ce transfert immédiatse
sont baséssur trois arguments principaux.
Ces arguments visent tous à étayerla conclusion que la section 37de I'accord
du 25 mars 1951entre I'OMSet la Républiquearabe d'Egypte ne s'applique pas
au transfert du sièged'Alexandrie.
Nous allons répondre à chacun de ces arguments, et cela en nous basant
pricipalement sur deux éléments :
Q) les règlesgénéralesdu droit international applicables en la matière;
b) la pratique de l'organisation mondiale de la Santé quant au choix et à
l'établissementdu siègedu Bureau régionalpour la Méditerranée orientale,
ainsi que des autres bureaux régionauxde I'OMS.
Lepremier argument invoqué parlespartisans de la possibilitéd'un transfert
immédiatdu siègeseprésente enréalitéen trois versions légèrement différentes
les unes des autres.
La première version : I'accord du 25 mars 1951 ne peut pas juridiquement
réglerla question du choix et de I'établissementdu siège du Bureau régional
d'Alexandrie.
La deuxieme version :I'accorddu 25 mars 1951n'apas pour effet d'établirle
siège àAlexandrie.
La troisième version: I'accorddu 25mars 1951règle uneautre question que
celle du choix et de I'établissementdu siègà,savoir celledes privilèges,immu-
nites et facilitàsaccorder au Bureau régional d'Alexandrie.
Adressons-nous maintenant à chacune de ces trois versions .
1. L'accord du 25 mars 1951entre l'OMS et laRépublique arabed'Egypte ne
peut pas réglerla question du choix et de I'établissementdu siègedu Bureau à
Alexandrie pour la raison simple que l'article44 de la Constitution de l'OMSa
investi l'Assembléemondiale de la Santéd'une compétenceexclusiveet souve-
raine en cette matière. 11s'ensuit de cette affirmation qu'il est légalement
impossible que l'accord de 1951puisse de quelque façon que ce soit limiter la
compétencede l'Assemblée àcet égard,en lui interdisant par exemple de trans-
férerimmédiatement et unilatéralement léBureau régionalde I'OMS pour la
Méditerranéeorientale hors d'Alexandrie.
Cet argument de la compétenceexclusiveet souveraine de l'Assemblée,aussi
simple et séduisantqu'ilsoit 1première vue,ne résistepas à un examen un peu
plus approfondi.
Eneffet,l'examendela pratique del'AssembléedeI'OMSdans l'exercicede sa
compétenceen la matière révéieclairement les limites de cette compétence,
comme nous allons le prouver immédiatement.
La première question à laquelle a dû faire face l'Assembléemondiale de la
Santé a étédedéfinirlerôleque lesNations Uniesdoiventjouer dansle choix du
siège à chtéde I'OMS.
Le document du secrétanal de I'OMS daté du 19 janvier 1949 (cote
RC/EM/6) intitulé dEmplacement du Bureaurégionalde I'OMSdans la région
de la Méditerranée orientale iet qui a été présente à la première session du
Comitérégionalpour la Méditerranée orientale a répondu d'une manièreclaire
et précise àcette question :
(i11semble ressortir des termes de l'accord entre les Nations Unies et
l'organisation mondiale de la Santé que toute décisionconcernant l'em-
placement du Bureau régional de la Méditerranée orientale devra être
subordonnée à des négociations aveclesNations Unies et,par conséquent, que toute décision prisepar le Comitérégionalde ce Bureau aura néces-
sairement un caractéreprovisoirejusqu'au moment ou elle aura étérati-
fiée.>)(Ci-dessus p.45.)
De cette constatation il ressort clairement que lorsqu'il s'agit du choix de
l'emplacementdu Bureau régionalla compétencedel'Assembléemondiale dela
Santése trouve partagéeavec les Nations Unies. Ainsi toute décisionde l'As-
sembléeen lamatièreest subordonnée àdes négociations aveclesNations Unies
etla décisionde l'Assemblée mondialede la Santé à cet égard est provisoire
jusqu'au moment ou elle aura étératifiéepar les Nations Unies.
La pratique révèle ainsidéjà quela prétenduecompétenceexclusiveet sou-
veraine de l'Assemblée mondialede la Santéen la matière estbattue en brèche
par un texte conventionnel, à savoir l'accord entre l'OMS et les Nations
Unies.
Qu'en est-ilde la pratique de l'Assembléevis-à-visde l'autre partenaire avec
lequelelledoit traiter, àsavoir 1'Etatsurleterritoire duquel lesiègeestchoisietle
Bureau régionalétabli ?
A-t-elle effectué le choixdu siègepar un acte unilatéral,souverain et autori-
taire? Et l'a-t-elle imposéà la volontéde 1'Etaten question, qui ne pouvait
qu'obtempérer ? Et plus tard l'OMS,par le mOmetype d'acteunilatéral,souve-
rain et autoritaire, pourrait-elle désaffecter subitement et inconditionnellement
le siégequ'elle a choisi pour son Bureau régional ?
En d'autres termes, quelle a été laligne de conduite de I'OMS et de ses
différents organes àl'égardde la République arabed'Egypte a propos du choix
d'Alexandrie comme siègedu Bureau régional? Si nous examinons le long
processus du choix et de l'établissementdu siègedu Bureau régional à Alexan-
drie, qui a finalement abouti àla conclusion de l'accorddu 25 mars 1951,nous
voyonsque l'OMS ne s'est pas érigéee super-Etat délivrantdesdiktatset créant
des bureaux régionaux làoù bon lui semblait dans les régions géographiques
qu'ellea définies.
Au contraire, la Commission intérimairede I'OMS chargéede préparerle
travailde lapremière Assembléemondiale delaSantéaconsidéré quelechoixdu
siègedu bureau régionalest une question ouverte et que l'avisdes Gouverne-
ments désirantaccueillir le sièged'un bureau régionalétaitindispensable. Sur
l'initiative dla Commission intérimaire,son secrétaireexécutifa adresséle
6 mars 1947une lettre circulaire auxgouvernements désireux devoir lesiégede
l'OMSou un bureau régionalde l'organisation mondiale de la Santéplacésur
leur territoire lesinvitaàtfaire part de leur désiret a indiquer les installations
qu'ilspourraient offrir, non seulement pour le siègecentral, mais aussi pour les
bureaux régionaux.
11estimportantde soulignericila raison quia motivél'envoidecettelettre par
la Commission intérimaireaux gouvernements. En effet, le comitéchargédes
questions du siègeajugéqu'il ne pouvait mener abien sa tâche etqu'il n'étapas
en mesure de présenter des recommandations appropriéesa la Commission
intérimaire,etpar l'intermédiairede celle-càl'Assemblée mondialedela Santé,
s'iln'obtenait pascommunicationdesintentions des gouvernements désireuxde
voir le siègeou un bureau régionalde l'OMS placésur leur territoire l. Cela
prouve que dèsle débutla volontédu pays désireux d'avoirun bureau régional
sur sonterritoireétaitun facteur dont l'Assembléedevait tenir compte. equiest
conforme aux règles généraled su droit internatianal.
Cf.résumé desdébatsde latroisiémesessionde laCommission intérimaire,OMS,
Acres ojficielno5,Genève, p. 65 (annexe 20). La reponse des autorités égyptiennes a cette lettre circulaire ne tarda paA
venir. Ellesexpriment etje cite,<levifintérêq tu'ellesportent à voir s'établirun
bureau régional à Alexandrie. Ce bureau pourra traiter toutes les questions
relevant de l'OMS pour tout le Moyen-Orient )>.
Cette reponse desautoritéségyptiennes aen réalité déclenchlé e processus du
choix et de l'établissementdu siègedu Bureau régional à Alexandrie, grâce a
l'offre qu'ellecontenaitfaite parla Républiquearabe diEgyptea l'OMS. Ce long
processus a été marqué par la suiteparune intense activitéde la part de l'OMS,
d'unepart, et de l'Egypte,d'autre part,pour concrétisercelte offre en fait et en
droit.
Cen'estdoncpas un processusunilatéral,maisbien un processusbilatéral qui
a consacréle régimejuridique régissant le choixde l'établissementdu siègedu
Bureau régional Alexandrie, régime dont la culmination a étél'accord du
25 mars 1951 conclu entre l'OMSet la Républiquearabe diEgypte.
Ce processusbilatéralcadre parfaitement avecles réalitéjsuridiques contem-
poraines. Car peut-on vraiment concevoir qu'un Etat, même membred'une
organisation internationale, puisse accepter définitivementle choix et l'établis-
sement sursonterritoire du sièged'unbureau d'unetelleimportanceet d'engager
sa responsabilitéinternationale et sa responsabilité interne tant sur le plan
législatif,que budgétaire,exécutif, etc.,par une simpledécisionde l'Assemblée
mondiale de la Santé ?
Prétendrequ'une opérationjuridiquede cette ampleur puisse êtreconcrétisée
purement et simplement par un acte unilatéralde la part de l'OMSest incon-
cevable selon les principes générauxdu droit international et découled'une
conce~tion erronéede la com~étencede l'Assemblée mondialede la Santé.Car- - - --
quevéutdirejuridiquement et;nstitutionnellement quel'Assembléemondiale de
Ia Santéa compétencepour déterminerle choix et l'établissementdu siègedu
bureau régionaisur le territoire d'un Etat membre ? Queveutdirejuridiquement
et institutionnellement cette compétence ?Cela veut dire que dans l'ordrejuri-
dique interne de l'organisation, c'est l'Assembléequi a autoritépour prendre
cette décision etque cette décisionlie les autres organes de I'OMS, qui en
prennent noteet agissent en conséquence lemoment voulu.Maiscelane veutpas
dire que cette décision est obligatoireen dehors de l'ordre juridique interne de
I'OMS, c'est-a-diresur le plan du droit international généravlis-à-vis des autres
sujets de ce droit. Car I'OMSne se meut pas dansun videjuridique hormis sa
Constitution et lesrésolutions qu'elle peutadopter. L'OMS,en tant que sujet de
droit international, doit tenir compte et respecter les règlesgénéralesdu droit
international public applicables en la matière.
Nous pouvons ainsi conclure qu'en exerçant sa compétence en matièrd eu
choix et de l'établissementdu siègedu Bureau régional AAlexandrie, I'Assem-
blée mondiale de la Santé ne jouissait pas d'une compétence exclusiveet
souveraine endehors desonordre juridique interne, c'est-a-direen dehors de la
formation de Ia volontéde l'organisation en la matiére.Car pour que cette
volontéproduise un effet juridique sur le plan du droit international général
elle doit rencontrer une volontéidentique de l'autre sujet de droit intéressé,
c'est-A-direI'Etatsur le territoire duquel le sikge doit s'établir,1'Egypte en
l'occurrence.
C'est cequi s'est produit dans les faits par la négociation, lasignature et la
ratification d'un accordbilatéralconclu enbonneet due formeselonlesreglesdu
droit international,à savoir l'accord du 25 mars 1951.
'OMS, Actes officiels, no7, 135(21janvier-7 févrie1948). 2. J'en viens maintenant à la deuxièmeversion des arguments qui ont été
présentéspour justifier le transfert immédiat du Bureau d'Alexandrie. Cette
autre version dece premier argument est de prétendreque l'accord du 25 mars
1951 n'apas eu pour objet de fixer le siégedu Bureau régional àAlexandrie.
Dans notre exposéécritnous avonsrépondu amplementàcette allégationen
nous basant sur l'analysedu contenu de l'accordquidémontreclairement que la
raison d'êtrede l'accord du 25 mars 1951est l'existencedu Bureau régionala
Alexandrie, conclusionqui estclairementcorroboréepar l'intention manifesteet
l'interprétation communedespartieslorsde laconclusion deI'accord.Iln'yapas
lieude répéteircilesargumentsquenous avonsdéjàdéveloppés ceé t gard.Mais
comme lesexposésécritsdespartisans du transfert immédiatdu siégeont insisté
sur ce point, qu'il nous soit permis de revenir quelque peu en arrière dans
l'historiquedesnégociations,cequinouspermettra demontrerquela corrélation
entre le choix du siègeet son établissement d'unepart et l'accord de mars 1951
d'autre part existe bien dans l'esprit des deux parties dès le début de leurs
contacts a ce sujet. Pour cela il faut répondreà cette question où, quand et
comment ont eu lieu les premiers contacts entre I'Egypteet l'OMSà propos du
choixd'Alexandrie comme siègedu Bureau régional. Ces premierscontacts ont
eu lieu lors de la premiéresession du Comitérégionalpour la Méditerranée
onentale qui s'est réuniau Caire du 7 au10 février1949.Cette date marque en
effet ledébutdu long processus dans lequel I'Egypteet l'OMSsesont engagées
pour échafauderle régimejuridique résssant l'établissement et~'cxistencedu
siégedu Bureau régionala Alexandrie ;processusqui aculminédans lasignature
de l'accord du 25mars 195 1.
Que s'est-ilpassé àcette premièresession du Comitérégionalpour la Médi-
terranée orientale?
Le Comitérégionalii cette premiéresession a recommandé auConseil exé-
cutif, sous réservede consultation des Nations Unies, le choix d'Alexandrie
comme siègedu Bureau régional.
Pour faciliterle travail du Bureau le déléguégyptien aannoncé auComité
régionalque le conseil des ministres égyptien,en sa séancedu 6 février1949,
a accepté,sous réservede la ratification du Parlement égyptien,de louer à
l'organisation niondiale de la Santé à l'usage du Bureau régionalpour la
Méditerranéeorientale la parcelle de terrain et le bâtiment y élevé, occupés
alorspar l'administration de laquarantaine et par le Bureau sanitaire d'Alexan-
drie, et cela pour une duréede neuf ans iiun loyer nominal annuel de dix
piastres.
A la mêmesession où le Comitérégionala recommandéAlexandrie comme
siège- c'est un premier acte de l'OMS - et après quele délégué égyptie eut
annoncéqueleslocauxdu Bureaurégionald'Alexandrieétaientmisauservicedu
nouveau Bureau régionallepoint suivant étaiinscrita l'ordrdu jour :«Projet
d'accord avecleGouvernement égyptien » et enanglaisDrufAtgreement wifhthe
HosfGovernment.Souscepoint de l'ordredujour leDirecteur général a informé
les membres du Comitéque leprojet d'accord avait été présenté au Gouverne-
ment égyptien etqu'il l'avait màl'étude duContentieux. Ledélégud ée1'Egypte
pour sa part observa qu'en casde divergences d'opinions entre l'OMS, d'une
part, et les expertsjuridiques du Contentieux égyptien, d'autrepart, les diffi-
cultéspourraient êtrerégléep sar un échangede vues '.
Résumédu procès-verbal dela 4 séancetenuele 8février1949, p. 4 (ci-dessus
p.51). La conclusion qui s'impose estque la question du choixd'Alexandriecomme
siégedu Bureau régionalde l'OMSa étésoulevée,discutéeet approuvéepar le
Comitérégional à la même session où étaitinscritA l'ordre du jour. un point
intitulé« Accord avec le Gouvernement égyptien >)Agreement with rheFlost
Counrv, et sous ce point le Directeur générl informéofficiellement lesmem-
bres du Comitéqu'il avait déjàétabliun premier contact avecle gouvernement
hôte et lui avait présentéun projet d'accordà cet égard.
Que signifiecette simultanéités,ice n'estque l'accordmentionnévise lesikge
du Bureau régionalet que cet accord est un élément essentied lans le choix du
siégeet de son établissement 1iAlexandrie.
Siquelquesdoutespouvaient encoresubsister à propos dufaitque pour l'OMS
lechoix mCmcdu siégeest lié àun accordentre l'OMS et lepayshôte, il suffitde
lire les décisionsdu Conseil exécutia propos des deux derniersbureaux régio-
naux dont le siègerestait encore Iichoisir, a savoir les bureaux d'Afrique et
d'Europe.
Encequiconcerne lebureau régionald'Afrique, leConseilexécutif aapprouvé
en janvier 1952 lechoix de Brazzavillecomme siègedu bureau régionalpour
1'Afrique L.
Enjuin 1952,leConseilexécutif lui-mêma e. rèsavoirpris actedu rapport du
Directeur généralsur la situation du bureau régionalde l'Afrique, l'a priéde
prendre les mesures nécessairespour hater la conclusiond'un accord au sujet du
bureau régionalde l'Afrique entre l'OMSet le Gouvernement dela France en
tant que fiYs hôte, cet accord, etje soulignela phrase suivante, devant contenir
des dispositions similaires a celles des accords du mêmeordre déjàexistants
auxquels l'OMSfaisait partie.
De mêmep , our cequi estdu bureau régionalen Europe, leConseilexécutif *a
approuvé,dans le même paragraphe,lechoix de Copenhague sous réserved'un
accord avec le Gouvernement du Danemark en tant que pays hôte.
Lecasdu Danemarkqui est ledernierbureau régionalétablipar l'OMSestla
consécrationlaplus explicitede lapolitique del'OMSsuivie,depuisleprécédent
égyptien, d'établirun lien ferme entre le choix de l'emplacement des bureaux
régionauxet la conclusion d'un accordde siégeentre l'OMS et le pays hôte.
3. J'en viensmaintenant à la troisièmeversion de ce premier argument qui
consiste a direque l'accorddu 25 mars 1951viseautre choseque l'établissement
d'unsiège ;il aurait pour objet lesprivilèges,immunités et faciàs accorder au
Bureauregionaimaisne régleraitpaslechoixde l'établissementou letransfert du
siège.En effet l'exposéécritdu Gouvernement égyptienrépond suffisammenta
cet argument pour ne pas y revenir ici.
ToutefoisleprofesseurYasseen,dans sonexposéorald'hier,asoutenu lepoint
devuequ'iln'yapasdelienlogiquenécessaireentre lesprivilègesetimmunitéset
Ie maintien du siègesur le territoire d'un Etat.
Sur le plan de la logique pure, cette proposition pourrait êtreconcevable.
Cependant, nous avons une autre logique, nous avons la logique de I'OMS
elle-mêmequi est plus adaptée à sesbesoins età ses préoccupations. Quelleest
cette logique?
En effet, I'OMSa toujours considéré les privilègeset immunités comme un
facteur déterminant et une condition sine qünnon dans le choix du siège.
' EB9.R37 et EBIO.R27 dans Recueil des résoliriielsdécisions del'Assemblée
mondiale de lSunté ei du Conseil exécurvol.1, 1948-1972,p. 319.
EB14.Rl7 dansRecueil des résolutionset décisiode IYssemblee mondialede la
Suniéei du Conseil exicutiL vol. 1. 1948-1p.330. Il suffit pour s'en rendre compte de se référea la résolutionadoptéepar la
Commission intérimaireau moment ou elle étudiait laquestion du siègede
l'OMS et des bureaux régionaux en novembre1947.
Cette résolution dispose
« That a cornmittee of fivebe appointed by the Interim Commission to
make studies regarding the location of the headquarters of the Organiza-
tion.
That in making studies the Committee would amongst other considera-
tions pay specialattention to the privilegeswhich wouldbe granted by the
host State, the internationalization of the seat, accessibilityfrom and to the
world at large, etc., the other considerations which should be taken into
account.
Later on, the Committee on headquarters for the WHO asked specifically
Governments willing to see either the headquarters or a regional office of
the World HealthOrganization placed within their territory to state :
1. The material facilities in the way of buildings for offices, e;c.
2. The privileges and immunities which they would be willing to grant
membersof thestaff and thedirectingand the technicalbodiesof theWorld
Health Organization. i)
Il est clair de ce qui précèdeque la question des privilkgeset immunitéset
facilitésétaitdans l'esprit de ceux qui étaientchargésde préparer letravail de
l'Assemblée mondialede Ia Santé.C'était premièremenu t n élémentindispen-
sabledans lechoixdu siègeet l'établissemend tubureau régional,deuxièmement
qu'ellejouissaitd'uneplaceprépondérantepar rapport auxautresfacteurs à con-
sidérerdans le choix des sièges.
Sije voulais commenter la raison d'êtrede cet intérêt primordiad le la Com-
mission intérimairepour les privilèges etimmunitésdans le choix du siégej,e
dirais quelesprivilègesetimmunitésgarantissaient lelibre exercicedeleur fonc-
tion parles bureaux régionaux. Lesbâtiments matérielssont importants, mais
sans le libre exercice par les bureaux régionauxde leur fonction, le bureau
régionalne serait que de l'encresur du papier. C'estpour cela que, sije voulais
commenter ou expliquer cette raison d'ëtre de l'intérêt manifesté par la Com-
mission intérimairesur les privilègeset immunités,je dirais que c'étaitpour ga-
rantir le libre exercice des fonctions du bureau et sans libre exercice, il n'y a
pas en réalitéde bureau.
J'en viensmaintenant au deuxièmeargument visant à exclure le transfert du
siègedu champ d'application de la section37 de l'accord de 1951, qui est de
postuler l'existencede deux accords. Voici comment cet argument est formulé
dans l'exposé écrd itu Gouvernement desEmiratsarabes unis et réitéré hie prar le
professeur Yasseen et présentéencore aujourd'huipar le distingué délégudé e la
Syrie, M. Adnan Nachabé :
«On peut accepterque lesiègedu Bureau régionalpour la Méditerranée
orientalea étéétab liAlexandrieparun accordqui résultedel'acceptation,
par I'Egypte,de ladécisiondesinstancescompétentesdel'OMS.Cet accord
n'est certes pas l'accord du 25 mars 1951, et c'est un accord en forme
simplifiéequi ne contient pas de clause concernant sa dénonciation.>>
(Ci-dessus p. 146.)
Selon les tenants de cet argument, les élémentsconstitutifs d'un présumé
premier accordsemblentêtre,d'unepart, l'offrefaiteimplicitementa1'Egypteparla résolutiondu Conseilexécutifdemars 1949qui approuvelechoixd'Alexandrie
commesiègedu Bureaurégionalpour laMéditerranéeorientalee ,t, d'autrepart,
t'acceptation par 1'Egyptede cette décision des instances compétentes de
l'OMS.
Ils concluent que I'accordconcernant la détermination dusiège résulte d'un
projet antérieurà la conclusion de l'accord du 25 mars 1951et que par consé-
auent laclausededénonciationfieurant danslasection37deI'accorddu 25 mars
i951nepeut certainement pas s7abpliquer àcetaccordantérieurde 1949qui régit
seloneuxl'établissement(etpar conséquentle transfert) du Bureaurégionalpour
la Mediterranéeorientale.
Cette thèse,des deux accords, si élégante soit-elle ne résistei à la réalité
historique ni aune analysejuridique sérieuse.Tout d'abord, ainsi qu'onl'adéjà
mentionné,l'offre d'accueillirle siègedu Bureau régionalA Alexandrie n'estpas
venue de l'OMS mais biende I'Egypte,et cela déjàen février1948.S'ily a eu
acceptation elle serait celle de l'OMS dans la résolutiondu Conseil exécutif
précitéeD. etoutemanièrecette acceptation ne pouvait pas scellerI'accord,car la
résolutionde mars 1949 (EB3.30 invoquée)était conditionnelle, devant être
soumise à l'approbation des Nations Unies. Elle ne représentait qu'une étape
dans leprocessusdu choixetde I'établissemcntdu siègedu Bureau régional,mais
ne pouvait pas être,comme semble vouloir le dire les partisans du transfert
immédiat,i'élémend t éfinitif et constitutifde l'accord, qui concorderait avec
l'offre égyptienne. L'acceptation définitis'eestproduite delapart de1'OMSpar
la résolutiondel'Assemblée mondiale dela Santéadoptée à saquatrièmesession
en mai 1951 (WHA4.59) (voir Recueil des résolutions,p. 357), quand elle a
approuvé l'accord de siègeet autorise le Directeur général à procéder aux
formalitésrequises,aveccommunication officielledelarésolution àI'Egypte ;et
c'estcetterésolutionqui aentériné définitivement l'accord signle25 mars 1951
entre l'OMS et 1'Egypte.
La question se pose, qu'est ce qu'il y a eu entre le choix du siègeet cet
entérinementdéfinitif,entre le choix d'Alexandrie comme siègedu Bureau en
1949et laratification de I'accorden 1951? Le Bureau régionals'estinstallé eta
commencé àfonctionner progressivement, et même officiellements ,ur la base
d'un modusvivenc dlairement provisoire etconditionnépar i'aboutissement des
négociationsen cours entre l'Egypte et l'OMS.
Il suffit ici de lire la déclaration deM. Antoine Zarb, représentantde l'OMS,
déjàcitéedans notre exposéécrit,ci-dessus page 164.Que dit M. Zarb ?
<Le secrétaire souligneque le Gouvernement égyptiena,jusqu'ici, fait
preuve d'une très largecompréhensionet a pratiquement accordé à l'Or-
ganisation toutes les facilités nécessaisu fonctionnement satisfaisant du
Bureau régional d'Alexandrie.Toutefois, bien que l'organisation jouisse
ainsi d'un régimede courtoisie,ilserait fort désirableque cetsituationde
fuitdevienne une situation de droit.i}
Il apparait clairement de cette citation que mêmepour l'OMS il n'y avait
aucun doute qu'il ne s'agissaitpas d'unaccord en forme simplifiéeou autre, mais
d'unesimplesituation defait, d'unrégimedecourtoisieou de tolérancedelapart
de l'Egypte, situation que l'organisation s'empressaitde transformer en situa-
tion de droit, autrement le Bureau régionalde l'OMSserait un bureau étranger
soumis aux lois égyptiennes.Pour qu'ilait un statut international etjouisse des
privilégesetdesimmunités,ilfallait qu'unaccordinternational signéet ratifiéen
bonne et due forme puisse lui donner ce statut.Donc il n'existepas d'accord en forme simplifiéeantérieur AI'accordde 1951qui reste en fait commeen droit le
seul accord qui régissele choixet l'établissementdu siègedu Bureau régional à
Alexandrie.
Le troisiémeargument invoquépar la thèsede ceux qui veulent transférerle
Bureauimmédiatementd'Alexandrie consiste àdireque,par sa teneur mêmel,a
section 37 de I'accorddu 25 mars 1951ne s'appliquerait pas au casdu transfert
hors d'Egyptedu Rureau régional d'Alexandrie car son champ d'application est
limité exclusivementaux cas de dénonciation faisant suite21une demande de
revision.
Dans notre expose écrit nous avons soutenuque tout transfert du Bureau
régionalpour laMéditerranée orientaleen unautre lieu touchehl'essencemême
et ila raison d'êtrede I'accordet constitue une dénonciationde celui-cidu fait
qu'il le prive d'objet.
Nous avonségalementmontréquel'article56du projet d'articlessurlestraités
entre Etats et organisations internationales ou entre deux ou plusieurs organi-
sations internationales ne s'applique cependant pas ?II'accord de 1951entre
l'OMSet I'Egyptt.dansla mesure oii cet accord contient une clausede dénon-
ciation, h savoir la section 37 de I'accord.
Nous avons réfutéégalementenfin l'interprétationselon laquelle la section
vise seulement la dénonciationde I'accordde 195 1qui interviendraith la suite
d'une demande de révision.
Hier, dans son exposé oral, leprofesseur Yasseen, en essayant de défendre
l'interprétationrestrictive de la section 37, nous a dit que I'organisation inter-
nationale ne peut êtreobligéede garder un siègesur le territoire d'un Etat qu'en
cas de dispositions expressesmais que de tellesdispositions doivent êtreconsi-
déréescomme une anomalie.
Cette derniérequalification est empruntée à la Cour qui décrivait ainsila
fixation de son siègedans l'article 22 de son Statut. Or, l'analogie entre cet
exempleet le cas qui nous intéresseici est déplacécar dans lecas de la Cour il
s'agitde fixer lesiPgede l'organeoude l'organisationdans son traitéconstitutif
lui-m@rnee,t nonpasdans un accord desiège.Ladifférenceentre lesdeuxcasest
fondamentale car dans le premier cas un changement au transfert éventueldu
siPgedemanderait un amendement constitutionnel sur le plan de l'ordre juri-
dique interne de l'organisation, ce qui est toujours très difficile, en plus de
l'ajustement des arrangements conventionnels existants avec 1'Etatdu siège.
D'ailleurs il serait excessif de considérerles arrangements conventionnels, tels
que la section 37 de I'accordde 1951,commeune abrogation de la compétence
constitutionnelle de l'organisation de fixer ou de transférer son siègec,ar I'or-
ganisation peut décider le transfert?tout moment, mais elledoit le faire d'une
manièreordonnée,c'est-à-dire en respectant la procédure etle délaiqu'elle a
elle-même prévusetacceptésen tant quesujetdedroit international traitant avec
un autre sujet de droit international, I'Etat territorial, en concluant I'accordde
siège.
Pour étayerson interprétation restrictive, le professeur Yasseen a invoqué,
toujours par analogie, le principe d'interprétationselon lequel on ne peut pas
présumerdes limites h la libertédes Etats, c'est la soi-disant présomption en
faveur de la souveraineté,présomptionfortement réfutéedans la doctrine et la
jurisprudence.
Cependant, et bien qu'il nous paraisse excessif d'assimilerune compétence,
mêmeexclusive,d'unorgane international à la souverainetéétatique,qu'ilnous
soit permis d'évoquer h ce propos ceque la Cour permanente de Justice inter-
nationale a dit dans son premier arrêtdans l'affaire du Vupeur Wimbledon : (iLaCourse refusedevoirdans la conclusiond'un traitéquelconque,par
lequel un Etat s'engagea faire oà ne pas fairequelque chose. un abandon
de sa souveraineté.Sansdoute, touteconvention engendrant une obligation
de ce genre apporte une restriction à l'exercicedes droits souverains de
I'Etat,en ce sens qu'elleimpliqueà cet exercice une direction dèterminée.
Mais la facultéde contracterdes engagements internationaux est précisé-
ment un attribut de la souverainetéde 1'Etat11(VupeurWimbledon, arrêt.
1923, C.P.J. sé.riA no1. p. 25.)
Si cela vaut pour la souveraineté,celavaut A fortiori pour la compétence toute
exclusive qu'ellesoit de tel ou tel autre organe.
II est enfin utile d'ajouter ici un élémentsupplémentairequi renforce notre
interprétationde la section37et qui a étéportéà notreconnaissance depuis lors
grâce au matérielfourni A la Cour par le conseillerjuridique de l'OIT.
Dans sa déclaration à la quinzième séance plénièrd eu 20 mai 1980de la
trente-troisiémeAssembléemondiale de la Santé(A33/VR/15). le conseiller
juridique de I'OMSaffirme que les travaux préparatoiresde I'accordde 1951ne
contiennent aucuneindication spécifiquepouvant éclairerlesensde lasection37
de l'accord ;de même pour cequiestdel'accorddesiégeentre laSuisseet l'OMS
qui lui a servi de modèle.
Cependant laclausede dénonciationdans l'accordSuisse-OMSaétémodelée
à son tour sur la clause figurant dans l'accordentre la Suisseet l'organisation
internationale du Travail, clausequi a servide modèleh tous lesaccordsde siège
de l'OMS. C'est dire l'importance que porte le matérielfourni parleconseiller
juridique de l'organisation internationale du Travail concernant les travaux
préparatoiresde la clause de dénonciationdans I'accordSuisse-OIT.
En effet, dans les documents que le conseillerjuridique a communiqués àla
Cour se trouve un proces-verbal de négociation (ci-dessusp. 122)basésur des
notes des fonctionnaires de l'organisation internationale du Travail durant les
négociationssur l'article30 de l'accord entre la Suisse et l'organisation inter-
nationale du Travail. Cet article est identiqAla section 37de I'accordde 1951
entre I'OMSet I'Egypte.Dansce procés-verbal,ilest fait mention qu'au début
des négociations,en mars 1946, les négociateurssuisses et ceux de I'OIT ont
soumis chacunun projet d'accord possible. Leprojet suissecontenait un article
intitul« Duréede l'accord » et dont les termes étaientles suivants:
<Le présentarrangement restera en vigueur aussilongtemps que lesiège
de l'organisation internationaledu Travail sera maintenu sur le territoire
suisse.
Il pourra étredénoncéde part et d'autre pour la fin d'une année,sur
préavisdonnésix mois àl'avance. i)
Le projet de l'Organisationinternationale du Travail contenait pour sapart la
disposition suivante: (iLa présente conventionrestera en vigueur, dans les
termes qui précèdent.aussi longtemps qu'elle n'aura pas étémodifiée d'un
commun accord entre les parties. t)
Donc on peut dire quela philosophie du texte dela partie suissereposesur la
possibilitéde laterminaison de l'accordpar letransfert du siègehorsde laSuisse
et surlapossibilitédedénonciation.Laphilosophiedu textedeI'OITrepose,elle,
sur l'expectatived'uneduréeillimitéedeI'accordtant qu'iln'aurapasété modifié
d'uncommun accord entre lesparties, tout enécartant,ciceciest trésimportant,
la possibilitéd'une dénonciationunilatérale.On voit dans le texte de 1'Organi-
sation internationale du Travail,et c'estlégitimepourune organisation,plus que dans le texte suisse, le souci marquéde protéger lasécuritéet la stabilitéde
I'accord.
Quellea étéla réactiondesdeux parties devant ces deux textesde projet ?Le
professeur Guggenheim, représentant la Suisse, reprend la préoccupation d:
son gouvernement de voir figurer dans I'accord une clause de dénonciation.
M. Jenks, représentantI'OIT,
<(propose que l'on recherche uneformule permettant de procéderAune
revision par l'accord des deux parties. Si I'on ne parvient pas a une telle
formule, I'ondevrait aboutir àdesdispositions donnant A chaque partie un
droit de dénonciationavec un préavisd'une duréesuffisante. 1)
Cette proposition est acceptéepar la Suisse.
Sinous nous adressons 2il'économiedu textedel'article30telqu'ilaétéconçu
et acceptépar lesparties, nous remarquerons quecetexteestuncompromisentre
deux tendances. La tendance suisse,je lerappelle, mettait l'accentsur la dénc1-
ciation, alors que la tendance de I'OIT le mettait sur la revision. Le texte
finalement acceptécontient un élémend te chacune. La tentative d'une revision
devient un préalable à toute possibilitéde dénonciation,etc'est seulementsielle
n'aboutit pasaubout d'un anque laprocédurededénonciationentre enjeu avec
un préavisde deux ans.
Voilà ce que les auteursde ce texte de compromis ont envisagé.Donc nous
n'avonsplus besoin d'aller chercher l'article56du projet d'articlessur les traités
entreEtats et organisationsinternationales,nous n'avons pas besoin d'allerfaire
une interprétationrestrictive, nous n'avonspas besoin d'aller chercher ou invo-
quer la prétendue catégoriede contrats unilatéraux. Nous avons l'intention
commune des deux parties dans le texte de l'article30 dans I'accordentre l'OIT
et laSuissequi est devenu l'article37deI'accorddu 25mars 1951.Leurintention
confirme que plutôt que de limiter la clause de dénonciation au cas d'une
demandede revision,c'estlaprocédurepréalablederevisionquiaété superposée
à tous lescasde dénonciation;et celaenvued'accroître la stabilitéet la sécurité
de l'accord (c'estla renégociationde l'accord agissant ainsi comme un moyen
d'évitersa dénonciation)etje trouve cela tout à fait légitimepour une organi-
sation internationale. Les organisations internationales comme I'OMS, après
avoir définiles régions géographiques edtans chaque région géographique avoir
choisile siègeavectout lematériel, lesfonctionnaires,la technique àinvestir, ne
sont pas en mesure de s'exposer àun transfert tous les deux, trois ans. Ellesne
peuvent pas s'offrir ce luxe.
Cequi confirme encore une foisla thèsedu Gouvernement égyptienquant a la
réponse àdonner a la premièrequestion, a savoir, que le transfert du siègedu
Bureau régionald'Alexandriedoit se faireconformémentaux dispositions de la
section 37 de I'accord du 25 mars 1951.
En cequiconcernela secandequestion poséeBlaCourpour avisconsultatif,la
réponsequis'impose nousparaîtsuffisammentclairepourne pasdemander trop
d'élaboration.
Il s'agirait ici d'un cas d'extinction d'un traité en de sespropres dispo-
sitions(article 54de la convention de Vienne). L'accord restedonc en vigueuret
continue à lier les parties àtproduire tous seseffetsjuridiques, en application
du principefondamental Pucta suntservunda,jusqu'à lafinde lapériodededeux
ans. En d'autres termes les droits et obligations des parties restent les mêmes
après commeavant la dénonciation ; ilssont exigibleset doivent êtreremplisde
bonne foi pendant toutela périodedu préavis.C'estla unesimple application de
l'article26 de la convention de Vienne sur le droit des traités. Selonlecommentaire de la Commissiondu droit international sur leprojet de
l'articl23, devenu l'article26 de la convention de Vienne, la bonne foi exige
inter aliaque tant que I'accordest en vigueur(c'est-h-dirependant lesdeux ans
dans le cas d'espéce)les parties doivent s'abstenir de tout acte qui priverait le
traite de sonobjet et de son but;de même lesobligationsdesparties nepeuvent
pas ?ire évitées par une simple application littérale desdispositifs.
A celas'ajouteune autre conséquencede la bonne foiqui découledu contexte
spécifiquede cette périoddee préavis.En effet, la raison d'Eirede celte période
est de permettre aux parties l'ajustement ordonné de leurs positions dans la
perspectivedela terminaison deleursrapports conventionnels ;rapports qui ont
duréplusde trente ans dans lecasd'espèce.L'exécution en bonne foide l'accord,
et enparticulier delasection37,implique nécessairementuneobligation pour les
parties de coopéreret de négocier enbonne foila liquidation des séquellesdu
transfert du siègeen dehors de I'Egypte, si jamais une pareille décision est
prise.
A la lumikrede cequi précède,les conclusionsque le Gouvernement kgyptien
soumet respectueusement i la Cour, sont :
Pour Iupremière quesfion .
La section 37 de l'accord du 25 mars 1951entre l'OMSet I'Egypteest appli-
cable z'tout transfert dusiege du Bureau régionalde l'OMSpour la Méditerranée
orientale en dehors de I'Egypte,et
Pour la seconde question:
Pendant la période de deuxans suivant une éventuelledénonciationI'accord
reste en vigueuret déploie tous seseffets vis-à-vides parties, qui sont tenues de
I'exécuter de bonne foi. En plus, ellesdoivent pendant cette période coopéreret
négocierde bonne foila liquidation ordonnée desséquellesdu transfert du siège
du Bureau régionalen dehors de 1'Egypte. QUESTIONS RY THE PRFSIDENT AND JUDGES ODA,
SETTE-CAMARAAND MOSIJER
The PRESIDENT : 1have certain questions which on behaff of mysclf and
some of my colleagues, 1 wish toput to the LegalAdviser of the World Health
Organization and to the representative of the Government of Egypt.
1. Willthe LegalAdviserof the World Health Organizationpleaseinform the
Court :
(a) whether "integration" is a word used in thepractice of the Organization as
expressing a spccificconcept ;
(b) inanyevent,what that word wasintended to mean and entailed in thecaseof
the Sanitary Bureau in Alexandria.
2. The Legal Adviser of the WHO will have heard the statements of the
representatives of the United States and of the Arab Republic of Egypt con-
cerning the process by which the integration of the Sanitary nureau in Alexan-
dria within the Organization was effected. Would he pleasc inforrn the Court
whether he has anything to add to or any comment to make upon those state-
3. Will the representative of the Government of Egypt and the LegalAdviscr
of the WHO please inform the Court what negotiations, ifany, concerning the
regional office in Alexandria there were prior to Jul1949 bctwccn theWHO
and Egypt, outside the World Health Organization'sproceedings in Geneva.
4. WilltheGovernment of theArab Republicof Egypt pleasesaywhetherthe
question of accepting the World Health Organization'sRegional Officc for the
Eastern Mediterranean in Egypt was submitted to the Egyptian Parliament for
approval before July 1949.and if so in what terms.
5. WilltheLegalAdviserof theWorld Health Organizationbc kindenoughto
furnish the Court with a complete list of agreements concluded by the World
WealthOrganization concerning its Regional Office in Egypt and indicate the
relation between these agreements.
Judge ODA :In addition toyourquestions thereisanother which1wishtoput
to the Director of the LegalDivisionof the World Health Organization. As one
of the six regional offices of the World Health Organization, a Regional Office
for the Americas exists in Washington DC. The text, if any, of a headquarters
agreement with the United Statesfor this RegionalOfficehasnot been supplied
tous. Thequestion iswhether thereissuchanagreementorif theRegionalOffice
for the Americas functions without having a specificheadquarters agreement
with the United States. Would the Directorof the Legal Divisionof the World
Wealth Organization be so kind as to supply any text or relevant informa-
tion.
Judge SETTE CAMARA :The Legal Adviser of the World Health Organi-
zation in a declaration before the Thirty-third World Health Assembly,which
appears in document A33/VR/ 15,page6 of the English version, has statcd:276 INTERPRETATION OF AGREEMENT
"...on astrict interpretation the actual wordingof Section37precludesits
application to a situation in whichone of the parties is not seekingto make
changes to the existing arrangements between an agency and a host gov-
ernrnent. but in which it is rendering those arranEements nul1and void by
tramfer& away from the host c&ntry the institution whose pesen&
constitutes the reason for the existenceof the agreement".
In the lighof Article 31of the Vienna Convention on the Law of Treaties,
inasmuch as it embodies rules of general international law on interpretation of
treaties, what does the Legal Adviser of WHO mean exactly, in the above
context, by the words "on a strict interpretation"?
M. MOSLER :Monsieur le représentantdu Gouvernement égyptien vientde
parler dans son exposéde ce matin d'un processusqui a commencé en1948par
un niodus vivendi entre I'OMSet 1'Egypteet qui a culminéen 1951par la
conclusion de l'accord dont l'article37 doit êtreinterprétépar la Cour. Je
voudrais donc luidemander quel est à son avislaposition, dansce processus,de
l'accordentre leGouvernement égyptienet l'organisation mondialede la Santé
concernant la fourniturede servicesen Egyptepar l'organisation mondialede la
Santésigné à Alexandrie le 25août 1950.
The PRESIDENT :Representativesof any of the Stateswhichhave appeared
belore theCourt in the present proceedingsare alsoinvited,should they sowish,
to present theirviewson theappropriate answersto thosequestions. If theywish
to avail thernselvesof that opportunity will they please inform the Registrar.
The Court rose ut1.O5p.m. THIRD PUBLICSITTING(23 X 80, 3p.m)
Present :[Seesitting of21X 80.1
ThePRESIDENT :The Court meets today for the purpose of heahng the
responses to certain questions which wereput by myselfand byother Members
of the Courtat the conclusionof the sessionheld yesterda1shallfirst cal1upon
the LegalAdviserof the World Health Organization and then on the represen-
tativesof the Arab Republic of Egypt, United States of America and United
Arab Emirates in that order. The representatives of the Syrian Arab Republic
and Tunisia haveinformed me that it isnot their present intention to address the
Court for the purpose of submitting any observationc in regard to those ques-
tions. EXPOSE ORAL DE M. VIGNES
M. VIGNES :Monsieur le Président,Messieurs, la Cour a posé hier huit
questions dont deux sont adresséesdirectement aureprésentantde I'Egypte,une
est adresséeconjointement à 1'Egypteet à l'organisation mondiale de la Santé,
cinq enfin sont adressées directementi1'OMS.Je répondraidonc auxquestions
dans lesquellesl'OMS,seuleou conjointement,est en cause, maisje formulerai
également une brève observation à l'égardde la question no4 adresséeau Gou-
vernement de 1'Egypte.
Pour la clartéde l'exposél,emieuxestpeut-êtrede reprendre successivement,
dans l'ordre chronologique, les questions qui ont étéposées.
Première question poséepar la Cour :
(iLeconseillerjuridique del'organisation mondialedela Santévoudrait-
il avoir l'obligeance d'indiqueà la Cour :
a) si le mot intégmrion est employédans la pratique de l'organisation
comme exprimant une idée précise ;
b) en toute hypothése, quelles étaient leisntentions derrièrel'emploide ce
terme et ses conséquencesdans le cas du Bureau sanitaire d7Alexan-
dne ? ))
La première question poséepar la Cour,on le voit, comporte en réalité deux
parties différentesauxquelles deux réponses distinctesseront apportées.
Examinonsd'abord siIemot intégrarionmentionnédansla premièrepartie de
la question exprime une idée précise à la lumière de la pratique suivie par
l'organisation dans ce domaine.
Poser la question en ces termes conduità décrire aupréalablela pratique de
l'Organisationdont l'étude seulepermed t 'apporter desélémentdse réponse.Par
18même,ie lstnécessairederappeler trèsbrièvement leprocessusayant conduit ii
la'créationde l'organisation mondiale de la Santésous la forme qu'elle revêt
aujourd'hui, c'est-à-dire souscette forme d'organisation internationale univer-
selleayant néanmoins desstructuresrégionalesfortement développées. L'archi-
tecture même de l'organisation mondiale dela Santérésulte, enpartie du moins,
de circonstances historiques. Bienqu'ils aient euentre eux cette«communauté
d'âme )chhre à Ernest Renan, lesrédacteursde la Constitution étaient partagés
entre deux courants d'idées divergentes : d'une part, l'on voulait créer une
organisation internationale unique et puissante ; il fallait, d'autre part, tenir
compte des institutions sanitaires régionalesqui étaienten place au moment de
cette création.Le principe de la régionalisationfut adopté pour permettre de
conciliercesdeux tendances, mais encore fallait-ildéterminerjusqu'à quelpoint
lesorganisations régionalespréexistantes devaient êtarbesorbéespar lanouvelle
Organisation. Et c'est dans ce contexte historique que se situe leproblèmede
l'intégrationqui fait précisément l'objedte la question poséepar la Cour.
Pour certains, les organisations régionales devaientêtrepurement et sirnple-
ment absorbéespar l'organisation. Pour d'autres, elles devaient conserverleur
autonomie. Ces diverses tendances furent finalement concrétiséesdans deux
propositions présentéesa la Commission techniquepréparatoireau cours de saréunionde Paris, tenue du 18mars au 5 avril 1946.L'une de ces propositions
stipulait que le nécessairedevait étrefait àl'égarddes organisations régionales
préexistantes desanté fen vue de leur transformation aussi rapide que possible
en bureau régionalde l'organisation )).L'autre proposition stipulait que des
arrangements spéciaux devaient intervenir à l'égardde ces mêmesinstitutions
régionales <ien vue de l'utilisation aussi large que possible de leurs services
administratifs en tant que bureaux régionauxde l'organisation r)(OMS, Actes
officiels,o 1,p. 73et 74).L'unanimité neput sefaire enfaveur del'uneoul'autre
de ces propositions qui toutes deux furent soumises i la conférenceinternatio-
nale de la santé,tenue à New York du 19juin au 22juillet 1946.
La mêmedivergence d'opinions semanifesta au cours de cette conférence.Un
premier groupe de pays se déclara en faveur du maintien des organisations
régionales avecleur propre individualité. Un second groupe de délégations
insista pour que les institutions sanitaires régionalesexistantes soient transfor-
méesen bureaux régionauxde l'OMS. Un troisièmegroupe,enfin, sedéclara en
faveur de l'intégrationprogressive des institutions existantes dans l'OMS.Un
texte transactionnel fut donc élaboré,tenantcompte decesdiversestendances, et
c'est précisémenlte texte actuel de l'article 54de la Constitution de l'organisa-
tion mondiale de la Santé (OMS,Actes ofJiciels,no2, p. 23 et 24).
Cet article mentionne à deux reprises le mot inlégrution.En indiquant, d'une
part, que l'organisation sanitaire panaméricaine et toutes autres organisations
régionalesintergouvernementales de lasantéexistant avant la date de la signa-
ture de la Constitution seront <iintégrées )dans l'organisation, en mentionnant,
d'autre part, que cette «intégration s'effectuera dèsque possible )).
Lorsde l'adoptiondecet article 54,certains déléguéss'interrogèrentsur lesens
qu'il fallait donner au mot intégration.Devant la Cinquième Commission, l'un
d'entre eux, ledélégué du Canada (qui, ultérieurementd'ailleurs, devait devenir
le premier Directeur généraide l'organisation mondiale de la Santé)fit une
déclaration dont il est indispensable de rappeler le passage essentiel :
(iL'élément décisd ife cet articleest dans ladéfinition dmot intégreret le
délégue du Canada estime que la Conférencedevrait définir formellementla
signification exacte de ce mot, qui doit être,selon lui, pris au premier sens
que lui donne le dictionnaire, àsavoir celui de (rendre total i)ou (idevenir
entikrement partie d'une organisation unique »(OMS, Actes oflciels, no2,
p. 60,contenant lesdébatset les actes finals de la conférenceinternationale
de la santé.)
Les Actes officielsde l'organisation poursuivent en mentionnant qu'à l'issuedes
débats concernant cet article 54 <iaucune objection n'ayant été faiteà la défi-
nition du terme intégrerdonnéepar le délégué du Canada, le Président met aux
voix l'articleD et déclareque celui-ci est adopté a l'unanimité >>(ibid.).
On pourrait donc en conclurequ'implicitement la Commission a faitsienne la
définition donnée par ce délégueet que, par voie de conséquence,c'est a la
lumiérede cette définition que devrait étre interprétél'article 54 de la Consti-
tution.
La mise en Œuvre pratique de cet article est illustréeprincipalement par le
processus ultérieurement suivi pour déterminer les liens entre l'organisation
panaméricaine de la Santéet l'OMS. Le 24 mai 1949,fut signé, entrellOrgani-
sation mondiale de la Santé et l'Organisation panaméricaine de la Santé,un
accord dont le texte figuredans les Documsntsjondamentaux de l'OMS,page 38.
L'interprétation de cet accord,et plus particulièrement de son préambule,per-
met d'apporter desélémentsde réponse au problème quia étéposé.Mais il fautreconnaîtreque lesexplicationsquivontsuivresont fort complexesetd'avanceje
sollicite l'indulgencede la Cour.
Ce préambule contientun certain nombre d'affirmations. Premièreaffirma-
tion : l'Organisation panaméricaine de la Santé sera intégréedans l'OMS ;
deuxièmeaffirmation : cette intégrations'effectuera par une action commune
baséesur le consentement mutuel des autorités compétentes ;troisième affir-
mation :les mesures destinées à réalisercette action commune (et non pas les
mesures réa/isantcette action commune) seront prises lorsque quatorze pays
américainsauront ratifié laConstitution :quatrièmeaffirmation :quatone pays
américainsayant ratifiéla Constitution, les mesures destinées à réalisercette
action commune sont prises et l'accord est signé.
Dèslors. et c'est19laconséquencelogique à tirer des quatre affirmations qui
précédentI ,'accordde 1949constitue l'unedes mesures destinées à réalisercette
action commune, mais en soi, cet accord ne constitue pas l'action commune
réalisant l'intégrationdont parle l'article54 de la Constitution.
En d'autres termes. raccord de 1949peut êtreconsidéré comme ne réalisant
pas l'intégrationqui est le but ultime de l'évolution,mais constitue l'une des
étapes devant conduire à cette intégrationtotale.
La preuve de cette affirmation peut êtretrouvéedans le fait qu'aujourd'hui
encore lebudget de l'organisation panaméricainede laSantéestdistinct decelui
dubureau régionalde l'OMS,que lepersonnel de l'organisation panaméricaine
de la Santé est administrativementdistinct du personnel de l'OMSbien que les
deux catégoriesde personfiel OPS/OMS soient confondues sur le plan ionc-
tionnel. Edin, que jusqu'à une date récente lacomposition de l'organisation
panaméricainede la Santéétaitdifférentedecellede la régiondesAmériquesen
ce qui concerne les Etats membres faisant partie de ces deux organisations
rcgionales.IIsembledonc possibledeconclurequela pratique deI'Organisation,
du moins en cequi concerne l'organisation panaméricainede la Santé,nepeut
ëte considérée comme l'applicatiop nureet simplede ladéfintionde l'intégration
telle qu'elleaété énoncéeaucoursde dsébatsdela conférenceinternationale de
la santé.Telles sont les observations que je désiraisformuler à l'égardde la
première partiede la question poséepar la Cour.
Qu'en est-ilBi'égarddu Bureau sanitaire d'Alexandrie qui fait précisément
l'objetde la seconde partie de la question poséepar la Cour. LeRureau sanitaire
d'Alexandrie n'apas, quant a lui, fait l'objetd'arrangements semblables à ceux
concernant l'Organisation panaméricainede la Santé.Lorsquele Bureau régio-
nal de la Méditerranéeorientale a étéétabli,le Bureausanitaire d'Alexandrie a
cesséd'avoir une existencepropre et son nom même adisparu. ilsemble bien
dans cecasque l'onait assistéàune absorbtion totale del'organisation régionale
préexistantepar l'organisation nouvellement créée C.'est en @ut cas ainsi que
l'onpourrait interpréterle processus qui a conduitala situation actuelleet qu'il
faut trésbrievernent rappeler.
La question d'une éventuelleintégrationdu Rureau sanitaire d'Alexandrie
dans le Bureau régionaldela Méditerranéeorientale a étépour la premiérefois
soulevéeau cours des débatsde la Commission technique préparatoire parle
délégué égyptien, le Ic~avril 1946(OMS, Acres offiicine ols,p. 29). Ella été
ensuite reprise au cours de la conférenceinternationale de la santéde juin-
juillet 1946(OMS,Acres officielno 2,p. 23) mais c'estsurtout de 1947 à 1949
que le problémefait l'objet d'étudesplus approfondies. En 1947. le ministre
égyptiende la santé établit une note décrivant en détail les origines et les
fonctions du Bureau d'Alexandrie(OMS, Acres officiels,no6, p. 173).En 1948,
l'Assembléemondiale de la Santédécidede charger le Conseil exécutif (d'in- tégreraussitôt que possible le Bureau régionald'Alexandrie dans l'OMS 1)(ré-
solution WHA1.72,Recueildes résoluriom ,ol.1,p. 315).En février1949figureA
l'ordredujour de la réuniondu Comité régionad lela Méditerranée orientale un
point, le pointno II. intitul<iIntégrationdu Bureau sanitaire d'Alexandrie ))
(ci-dessusp. 38).Souscepoint leComitéestsaisid'une notedu Directeur général
de I'OMSdécrivantlesfonctionsdeceBureau ainsiqued'un projetde résolution
recommandant au Conseil exécutifl'intégrationde ce Bureau. Au cours des
débatsde ce Comité,ledélégué de 1'Egypteinforme le Comité queson gouver-
nement a acceptéde louer à I'OMS leterrain et les bâtiments actuellement
occupésjusqu'aiors par leBureausanitaire d'Alexandrie, etil informe leComité
que les attributions et les dossiers ainsi que les documents de ce Bureau seront
également transférés Al'OMS partir du début du fonctionnement de cc nou-
veau Bureau régional.Ceci résultede deux notes en date du 7 février 1949
(documents RC/EM/9 et RC/EM/ Il). Le projet de résolutionrecommandant
l'intégrationdu Bureausanitaire d'Alexandrieest adoptépar le Comité régional
au cours de sa quatrième séancedu 8février1949.En mars 1949,le Conseil
exkcutif de I'OMS,par sa rtisolution EB3.R30 (Recueil des résolutiotis,vol. 1.
par. 332),approuvelarésolutiondu ComitérégionarlecommandantI'intcgration
et en même tempsindique que le nouveau Bureau régionalcommencera à
fonctionner leIejuillet 1949.C'estdoncà partir decettedate qucl'intégrationest
devenue effective. 11semble donc possible de considérer, à la lumiérede cette
évolution,que l'intégrationencequiconcerneleBureausanitaired'Alexandrie a
consistéen l'absorption decet organismedans l'organisation régionale iiouvelle-
ment créée.
Cecia eu un certain nombre de conséquences pratiques.LeBureau régionala
occupéle terrain et lesbâtiments louésparle Gouvernement de I'Egypte,ila pris
possession des archives et des dossiers qui s'ytrouvaient, il en a, du moins au
début,assumé les fonctions.
En effet, une observation doit êtrefaiteàce propos. L'on sait que les attri-
butions du Bureausanitaire d'AlexandrieétaientessentiellementconsacréesBla
réception et Qla transmission des informations épidémiologiques prévuedsans
les conventions sanitaires internationales en vigueur Bl'époque.L'adoption,
en 1952, du Règlement sanitaire internation& qui reprend- l'ensemble des
conventions sanitaires préexistantes pour les fondre en un texte unique et
qui,partant, les remplace, devait centralisera Genéveles informations et noti-
fications concernant les maladies mentionnéesdans le réglement ;les diverses
revisions de ce Réglementsanitaire international n'ont pas modifiécet étatde
choses.
En conclusion sur cette premiérequestion l'on pourrait considkrer :1)que
l'intégrationà fait l'objet. au cours des débatspréparatoires, d'unedéfinition
précise ;2) que la pratique de l'organisation montre que dans certains cas, et
notamment dans lecasde l'organisation panaméricainede la Santé,lesmesures
quiont étéprisesnerépondentpas exactementa ladéfinitiondel'intégrationqui
avait étédonnéeau cours des débats ;3) qu'en revanche,en cequi concerne le
Bureau sanitaire d'Alexandrie,la situationa été différentpeuisque ce Bureau a
étéabsorbéparl'organisation régionalenouvellementcrééeT .elssont leséléments
de réponseque je suis en mesure de fournir aux deux parties de la première
question soulevée par la Cour.
Abordons maintenant la deuxième questionposéepar la Cour.
Dans cette question, la Cour demande au conseillerjuridique de l'OMSd'in-
diquer s'ilaquelquechose A ajouter ou s'iladesobservationsh formuler au sujet
des déclarationsdu représentant des Etats-Uniset du représentant de la Répu-blique arabe d'Egypte au sujet du processus par lequel le Bureau sanitaire
d'Alexandrie a étéintégré à l'Organisation. Il s'agit donc ici de formuler des
observations ou des adjonctions al'égarddes déclarationsde ces deux repré-
sentants relatives au processuspar lequel le Bureau sanitaire a été intéC.'est
uniquement sur cepoint précisqueje formuleraides commentaires àl'exclusion
de tout autre.
Tout d'abord, j'ai attentivement relu les déclarationsde ces représentants
relativesà ce point spécifique, telles qu'ellesapparaissent ci-dessus dans les
procès-verbaux établispar le Greffe et plus particuliérement à la page 233
ci-dessus en ce qui concerne les Etats-Unis eà la page 267en ce qui concerne
1'Egypte.Pour répondre àla Courje suisen mesurededéclarerquelesphasesqui
ont étéénoncép esr lesdeuxreprésentantsdans lesparagraphes précités ausujet
du processus d'intégrationdu Bureau d'Alexandriedans l'OMSconcordent avec
les élémentshistoriques fournis par les archivesde l'organisation, élémentqui
ont étéreprisdans la réponsequej'ai apportéeà lapremière question poséepar la
Cour. Je n'adionc aucune observation à formuler au sujetdecesdéclarationssur
ce point précis.
D'autre part, la Cour m'a demandésij'avais quelque chose à ajouter à ces
déclarations.Là encoreje prie la Cour de se reporter aux informations addi-
tionnelles qui sont contenues dans la réponseque je viens de présenter A la
première questionqui m'avait étéposée par la Cour. Cependant, je voudrais
saisir l'occasionqui m'estofferte pour apporter une précision dedétaiàl'égard
de la déclaration dureprésentantdu Gouvernement des Etats-Unis. En relisant
le procès-verbal,j'ai noté qu'àdeux reprisesà la page 246ci-dessus, l'on men-
tionne :«evidence newly submitted to the Court by the World Health Organi-
zation . . b)et (the material newly submitted to the Court r)est également
mentionné.Pour écarter touteambiguïté,je croisde mon devoirde préciser à cet
égardque les documents en question, bien que découverts postérieurement au
premier envoi de I'OMS,ont été néanmointsransmis par I'OMSa la Cour par
lettre exprèsdu 9 septembre 1980(ci-aprèsp. 328-329).
J'en ai donc terminéAl'égardde cette seconde question.
Troisième question :Cette question estconjointeetelleest adresséàlafoisau
représentantdela Républiquearabe d'Egypteet àl'organisation. Pouvons-nous
dire (quelles négociationsse seraient éventuellement dérouléeesntre l'OMSet
1'Egypteau sujet du Bureau régional d'Alexandrieavantjuillet 1949,en dehors
desdébatsdeI'OMSAGenPve ? )La rédactionmême de laquestion no3montre
clairement que le Bureau régionalvisépar la question est bien le Bureau de
l'OMSet non pas leBureausanitaireexistantavant juillet 1949 à Alexandrie,qui
lui aétémentionnéentant que teldanslesquestionsnD 1etnD 2.Lesnégociations
avantjuillet 1949sur lesquellesla question porte sont donc cellesquiont abouti
finalement à lasignature del'accorddu 25 mars 1951.Troisélémentspeuventici
être mentionnés :
Premier élément :il faut rappeler tout d'abord la déclaration faite par le
Directeur généralle 8 février1949 àla quatrièmeséancede la premièreréunion
du Comité régional, tenue au Caire (on peut voià cesujetleprocès-verbalqui a
étésoumis à la Cour le 9 septembre 1980,ci-dessusp. 51).A l'occasionde cette
séance, leDirecteur générala informé les membresdu Comitéque le projet
d'accord avait étéprésentéau Gouvernement énvptien,sui l'avait soumis au
Contentieux. En réponse,le délégué deI'Egypte&ierva cas de divergence
d'opinion entre I'OMSet les iuristes du Contentieux la difficultéoourrait étre
régiéepar un échangede vies. Il en résulte que selontoute p;obabilité la EXPOS~ ORAL DE M. VIGNES 283
négociation ainsi engagéa evait étécommencée avantle lerjuilliet 1949par le
docteur Choucha qui étai àtl'époquse ous-secrétaired'Etat du ministèredela
santépublique de I'Egypteet qui, à partir du lerjuillet 1949,allait occuper le
poste de directeur régionalde I'OMS.Il sembledonc trèsprobable compte tenu
des indications figurant dans ces procès-verbauxqu'avant mêmele Ierjuillet
1949le docteur Choucha avait discuté etnégociecertains aspects de l'accorà
conclure et du bail pour le bitiment.
Deuxièmeobservationqui confirmela précédente :trois lettres figurent dans
les archives de I'OMSii Alexandrie, dont la substance ne concerne pas la sec-
tion 37qui fait l'objet de la demande d'avismais qui permet de supposer qu'ily
avait une négociationantérieureau lerjuillet 1949.Ces lettres qéirnanent des
autoritéségyptiennes portent respectivementlesdates des4 mai,29maiet 4juin
1949(ci-dessus p. 65-67).
Troisiéme observation :le 4 juin 1949 le docteur Choucha, agissant en sa
qualitéde sous-secrétairediEtat, transmettait au Directeur générl e l'OMSle
mémorandumdu Contentieuxdu ministeredes affairesétrangèresetde lajustice
avec son annexe A contenant le projet d'accord revisé(ci-dessusp. 53-64).
Telssont les élémentqsui permettent de répondre auxproblémesposésparla
troisièmequestion.
QuatriPrne question :Elle est adresséeau Gouvernement de I'Egypte. Je
voudrais à sonégard formulerune trèsbrèveobservation. 11serapeut êtreutileà
la Courde savoirquedans unelettreen date du4 juin 1949adresséeau Directeur
général de I'OMSpar lesautoritéségyptiennes ilest fait mentiondel'existencede
la loi égyptienneno66 de 1949autorisant le baildes locaux du Bureau sanitaire
d'Alexandrie au Bureau régionalde l'OMS.
J'en arrive maintenant à la question no 5 poséepar la Cour :
((Le conseillerjuridique de I'OMS aurait-ill'obligeancede fournirà la
Cour une liste complètedes accords conclus avec I'OMSau sujet de son
Bureau régionalen Egypte et d'indiquer quelle est la relation entre ces
accords? ))
Enrépondant à cettequestionje melaisseraiguider par ledésirde fournià la
Cour une information aussi compl&ieque possibleetje prendrai doncle terme
accorddans lesens leplus largecouvrant aussibien lesdocuments signéspar les
deux parties que lesdéclarations unilatéralesséparéemsais concordantes faites
par ces parties. Ceci poséla Cour demande d'abord la liste des accords, elle
demande ensuite la relation entre ces accords.
Tenant compte de la remarque préliminairequi aété faite, laliste des accords
au sens le plus large peut êtreprésentéede la façon suivante:
Premikrement, on pourrait mentionner la déclarationunilatéraiedu Gou-
vernement égyptienen date du 7 février 1949qui figure dans le document
RC/EM/ 11.Cettedéclarationportesur le transfert desattributionsdes dossiers
et des documents du Bureau sanitaire d'Alexandrie,déclarationqui a étaccep-
téepar les paragraphes 4 et5 de la résolutionER3.R30du Conseilexécutifdu
moisde mars 1949.Conformément Ala volontéexpriméepar lesdeux parties ce
transfert a pris effetau momenoù leBureaurégionalacommencéI fonctionner
au débutdu mois dejuillet 1949.
Deuxièmeélémentl,'accordetI'tchangcdc note du 25 mars 1951entre I'OMS
et le Gouvernement de 1'Egyptepour déterminerIcs privilèges,immunités et
facilitésaccordésen Egypte par le gouvernement à l'organisation, aux repre-
sentants de ses membres, à ses experts etd ses fonctionnaires. Troisièmement, le contrat de bail pour le bâtiment occupépar le Bureau
régionalqui aété signéle25 avril 1955(ci-dessusp. 70-71)et qui a étérenouvelé
le 15septembre 1957et le 29 mai 1958.
Quatrièmement, les représentants des gouvernements qui se sont adressés
avant moi a la'Cour ont avancédes thèses divergentesquant àl'existenced'un
accordsur l'établissementdu Bureau régionalen Egypte,accord antérieur acelui
du 25 mars 1951.La Cour comprendra que I'OMSne prenne pas position sur
cette question d'interprétation juridique desfaits qui ne peut êtretranchéeque
par laCour elle-mêmeC . ependant,dans le soucide mettre à la disposition de la
Cour tous les élémentsde fait qui pourraient, mêmede façon marginale, être
pertinents, je voudrais signaler qu'avant la conclusion de l'accord du 25 mars
1951leGouvernement égyptienavait transmisle23juin 1949pour information a
I'OMS une décisiondu conseil des ministres accordant au Bureau régional et
?ises fonctionnaires des exemptions douanières en attendant l'adhésionde
I'Egypte a la convention sur les privilègeset immunités des institutions spécia-
lisées(ci-dessus p.65-67).
Cinquièmement,en outre,il existeentre l'OMSet le Gouverncrnent égyptien
un accord endate du 25août 1950intitulé cAccord concernant la fourniture de
servicesen Egypte par l'organisation mondiale de la Santé 1).On notera que cet
accord porte sur l'exécutionde projets de coopérationtechnique de la même
maniéreque les accords analogues conclus avec d'autres Etats membres de
l'OMS. qu'ils aient ou non sur leur territoire un bureau de I'OMS.
Ayant ainsi dressécette liste, il me faut essayer,pour donner satisfactiànla
Cour, de fournir quelques indications sur les relations entre ces instruments.
Tout particulièrement mes commentaires porteront sur les relations entre les
troispremiersinstruments qui ont fait l'objetdes trois premièresobservations,
savoirlesdocuments relatifsd'abord autransfert 1I'OMSdesfonctions, dossiers
et documents de I'ancienBureau sanitaire d'Alexandrie, en second lieu de l'ac-
cord du 25 mars 1951,en troisième lieudes contrats de bail.
Pour la clartéde l'exposél'onexaminerad'abord lesrelations entre lesdécla-
rations unilatéralesde 1949et l'accordde 1951 ; l'onverra ensuite les relations
entre l'accord de 1951et le contrat de bail.
Quelles sont, ou quellespeuvent êtreles relations entre le transfert des fonc-
tions et dossiers de l'ancien Bureausanitaire d'Alexandrie etI'accordde 195 1?
On notera au préalableque l'accordde 1951est tout ifaitsemblableaux accords
de mêmenature conclus avec d'autres Etats où se trouvent des bureaux régio-
naux. Ceci posé,on observera que lesdéclarationsunilatéralesde 1949au sujet
du transfert ne spécifientpas qu'Alexandrie est lesiègedu nouveau Bureau
régional.L'accord de 1951ne fait, lui, aucune mention du Bureau sanitaire qui
avait existépréalablement,pas plus qu'ilne fait mention de sesfonctions, oudu
transfert de ses dossiers. Selonla teneur mêmedes déclarationsunilatéralesde
1949le transfert aura lieuà un moment défini. L'accorddu 25 mars 1951,en
revanche, établitdes obligations continues réglantla conduite des parties pour
un avenir non défini.Ces différencesentre ces deux types d'instruments et
l'absence de tout renvoi réciproquedans chacun d'entre eux laissent supposer
qu'ils'agitde deux transactions conventionnellesqui, sur leplanjuridique, sont
distinctes et n'ont pas de relation entre elles. ~'inté~rationde l'ancien Bureau
d'Alexandrie fut effectuée semble-t-iln vertu de l'article54 de la Constitution
de l'OMS et I'accord avec lepays hôte fut probablement conclu en vertu de
l'article68dela Constitution etdelasection 39delaconvention sur lesprivilèges
et immunités des institutions spécialisées.
Voyonsmaintenant lesrelationsentrel'accordde 195 1etlecontrat debail. Sur cepoint ily a fort peA dire. Lecontrat de bail contient dans sonparagraphe 10
un renvoi aux priviléges,immunitéset facilités reconnus Al'Organisation en
vertu de l'accorddu 25 mars 195i. Sansvouloirentrerdans desdétails,il semble
que ce renvoi puisse @trepris comme une indication que le contrat de bail
constituait un instrument subordonné al'accord du 25mars 1951.
Telssont leséléments deréponsequeje désiraisapporter auxquestions posées
par la Cour. Il importe maintenant de répondre aux questions qui ont été
soulevéespar certains juges.
Et tout d'abord laréponse àla question poséepar M. Oda. Cette question est
ainsi formulée:
Ilexisteun bureau régionaldeI'OMSpour lesAmériques àWashington
D.C., qui constitue l'undes sixbureaux régionauxde l'OMS.Le texte d'un
accorddesiègeaveclesEtats-Unisconcernant cebureau n'apasété produit,
mais un tel accord existe-t-il,ou bien le bureau rtgional en question fonc-
tionne-t-il sans accord de siege exprèsu
On le voit, cette question comporte en réalitétrois éléments distincts.
Le premier élément concernel'existenced'un bureau régional ; le deuxième
élément met encause l'existenced'un accord ;le troisiémeélémentsoulèvele
problème du fonctionnementde ce bureau en l'absence éventuelle d'un accord
exprès.
Reprenons successivementchacun de ces éléments.
II existe en effun bureau régionalde l'Organisation mondiale de la Santé
pour les Amériquesa Washington. Pour des raisons longuement développées
dans laréponseapportéea lapremièrequestionposéeparla Cour,l'organisation
sanitairepanaméricainequi, ultérieurement estdevenuel'organisation panamé-
ricaine de la Sant,ut appeléeajouer lerôle d'organisation régionalde l'OMS
dans cette partie du monde. II fut convenu que l'organe délibérantde l'Orga-
nisationpanaméricainedela Santé remplirait lesfonctions decomité régionadle
l'OMS, que l'organe administratif de cette organisation (le bureau sanitaire
panaméricain)joueraitlerôledebureau régionaldel'OMS,ainsiqu'il estindiqué
dans l'accord de 1949qui a fait l'objet toàl'heurede commentaires particu-
liers.
Cette observation étantfaite, il faut maintenant prenIeesecond élémend te
laquestion. Un accord existe-t-ilentre lebureau régionaldel'organisation et les
Etats-Unis? La réponse àcette question est négative caraucun accord n'a été
signéentre l'OMSet le Gouvernement des Etats-Unis au sujet du statut du
bureau régionaldel'organisation mondialedela SantépourlesAmériques. Mais
cette réponse doitêtrecomplétéepar les observations que suscite le troisième
élémentde la question posée'qu'il faut a présent examiner.
Lebureau régionalfonctionne-t-ilsans accordde siègeexprès ?Aproprement
parler, il n'yapas en effet d'accord exprès,ml'organisation panaméricainede
la Santé, quijoue le rôle d'organisation régionde l'OMSdans cettepartie du
monde, bénéficie quant à elleàl'égarddu Gouvernement américain.d'un statut
juridiquement protégé ainsi qu'il résulte trois texte:l'lnfer~rufiotOfrguni-
zolions fmmuniriesAc$ de 1945 ;un ExecutiveOrder de 1946complétépar un
Executive Order de 1949.
Il me reste à envisager la question poséepar M. Sette-Carnara qui m'est
adresséedirectement. A l'égardde cette question je suis amenéa formuler une
observation liminaire. La partie citéepar lejuge de la déclarationquej'aifAite
la quinzièmeseance plénièrede la trente-troisième Assemblée mondialede la
Santédoit en effetêtrereplacéedans soncontexte.Au coursde monintervention,j'avais comparéles dispositions de la section 37 de l'accord du 25 mars 1951:
signéentre l'OMS et YEgypte,aux dispositions de deux autres accords signés
entre l'OMSet 1'Egyptele 25 août 1950et entre la FA0 et 1'Egyptele 17août
1952.De la comparaison,d'une part, de cesdeux accords Egypte/OMS de 1950
et Egypte/FAO de 1952et, d'autre part, de l'accorddu 25 mars 1951,il ressort
que dans le premier cas (celui des deux accords 1950 et 1952) il y a deux.
dispositions séparées dans les textes, dispositions consacréesl'unà la modifi-
cation, l'autreà la dénonciation de I'accord. Dans le deuxièmecas, celui de
I'accord Egypte/OMS du 25 mars 1951, il n'y a qu'un paragraphe unique,
puagraphe traitant à la foisdela modification et de la dénonciationdel'accord.
En mettant en lumiérecette différencede présentationdans les textes,je décla-
rais:
<Si l'on veut bien se souvenir du texte de l'accord de 1950 pour la
fourniture de servicesenEgyptepar l'organisation etdu textedel'accordde
siège entre la FA0 et l'Egypte, lesquels contiennent deux dispositions
séparées consacrées l'une à la revision, l'autrà la dénonciation,on peut
conclure que strictsensules termes mêmesde la section 37 excluent son
application aunesituation ou l'unedesparties ne cherchepas à apporter des
changements au régime existantentre une institution etun pays hôte, mais
où elle rend ce régimecaduc en transférant hors du payshôte l'institution
dont la présenceconstitue la raison d'êtrede I'accord.
Ce faisant,j'expnmais non pas l'interprétationpersonnelle du conseillerjuri-
dique de l'organisation mondiale de la Santé,mais l'une des interprétations
possiblesque l'opnouvait éventuellementdéduirede cettedifférenceformellede
présentation.
Cette précisionindispensable étantapportée,l'onpeut maintenant essayerde
répondre A laquestion tellequ'elleapparaît dans ledeuxièmealinca du textequi
m'a étésoumis, texte qui se lit ains:
<Vul'article3Idelaconvention deViennesurledroitdestraités,etpour
autant quecet article consacre des règlesde droit international générasur
l'interprétation destraités, qu'entendez-vous exactementd, ans le contexte
évoquéci-dessus, par l'expression «selon une interprétation strict>)? n
Acetégardiln'estpeut-étrepas inutilede rappeler lescommentairescontenus
dans le rapport de la Commission du droit international à l'égarddu projet de
l'article 27 qui allait devenir ultérieurement l'article31 de la convention de
Vienne sur les droits des traités.Citant la résolutionadoptéepar l'Institut de
droit international en 1956,la Commission du droit international déclarait :
<<2. Lesjuristesdiffèrent aussi,dans unecertaine mesure,dans leurattitude
fondamentale a l'égardde l'interprétation des traités,selon l'importance
relative qu'ils attachent :
u) au texte du traitéen tant qu'expressionauthentique des intentions des
parties ;
h) aux intentions des parties en tant qu'élément subjectifdistinct du
texte ;
c) à l'objet et au but déclarésou apparents du traité.
Certains font surtout porter l'accentsur les intentions des parties et, par
conséquent,admettent qu'on fasseamplement appel aux travaux prépara-
toires età d'autres preuvesdes intentions des parties, en tant que moyens d'interprétation. D'autresattachent beaucoup d'importance a l'objetet au .
but du traitéet sontpar conséquentplusdisposés,notamment dans lecasde
traitésmultilatérauxgénéraux, àadmettredes intcrpretations téléologiques
du texte allant au-delà ou s'écartantmêmedes intentions primitives des
parties telles qu'ellessont expriméesdans le texte. Cependant, la plupart
soulignent la primautédu texte comme base d'interprétationdes traités,
tout en accordant une certaine place, en tantque moyens d'interprétation,
auxpreuves extrinsèquesdes intentions desparties et Al'objetet aubut du
traité»
C'est en tenant compte de cette dernièreattitude quej'cnvisageaisqu'il serait
possible pour certains de donner de la scction 37dc l'accordune interprétation
rigide.Cettc interprétation auraitconsistéj.considérerque dans ce paragraphe
unique. sans aucun alinéa,les trois phrases qui y figurent auraient dû êtrelues
ensemble,chacune étantreliée ala phrase précédenteL . a section 37 aurait ainsi
pu étrcinterprétéedans un sens étroiten en limitant la portée.Pour décrireles
choses de façon imagéeI'on pourrait prétendreque la mesure de la section 37
devait êtrebattue à trois temps. Premier temps, <le présentaccord peut être
revisé àla demande de l'une ou l'autrepartie » ;deuxièmetemps, «dans cette
éventualitél,es deux parties se consultent sur les modifications qu'il pourrait y
avoirlieud'apporter auxdispositionsdu présentaccord ; troisiPmetemps, <(au
casoù,dans ledélaid'unan,lesnégociationsn'aboutiraient pas àuneentente, le
présent accord peut être dénoncp éar l'une ou l'autre partie moyennant un
préavisde deux ans ».
Mais les partisans d'une interprétationplus large auraicnt quant à eux pu
prétendrequelesdiverstempspouvaientêtredissociéslesunsdesautreset quele
temps de la dénonciation pouvaitêtreséparéde celuide la revision. C'estcette
idéeque j'avais voulu, sans doute de façon maladroite, exprimer ail cours des
débats.Maisunefoisencoreje ne mentionnais qu'une possibilité parmi d'autres
cl & cet égardil n'est peut-êtrepas inutile de rappeler qu'Ala fin de mon
intervention, et la Cour, je I'espére,me pardonnera de me citer moi-mêmej,e
déclarais :
<(Ily a en effet plusieurs interprétationspossibles. La section 37stricto
semu peut êtreconsidéréecomme ne s'appliquanp tasau cascn cause,mais
I'onpourrait prétendreque l'interprétation strictene devrait pas ëtre rete-
nue. a EXPOSÉORAL DE M. OSMAN
REPRÉSEN'TANT DU GOUVERNEMENT BGYPTIEN
M. OSMAN : Monsieur le Président,je vais êtrebref et répondre aux ques-
tions qui m'ontété adressées exclusivementet la question qui m'a été adressée
conjointement avec le conseillerjuridique del'OMS qui est laquestion no3 qui
dit:
(tLe représentant de la République arabe d'Egypte et le conseiller juri-
dique de l'OMSpeuvent-ils dire a la Cour quelles négociations seseraient
éventuellementdérouléesentre I'OMSet 1'Egypteau sujet du Rureau régio-
nal d'Alexandrie avant juillet 1949, en dehors des débats de l'OMS a
Genéve ? r
En réponse a cette question, je voudrais référerla Cour aux résumésdes
procés-verbaux etauxdocumentsde lapremière sessiondu Comitérégionalpour
la Méditerranéeorientalequiaeulieu au Caire,du 7 au IOfévrier1949(ci-dessus
p. 38).
En ce qui concerne la question no4 poséepar le Présidentde la Cour et qui
dit:
(<Lereurésentantdela Réuubliauearabe d'Env~teaurait-il l'amabilitéde
préciser;i la question d'accepte; l'établisseGAt en Egypte du Bureau
régionaldel'OMSpour la Méditerranéeorientale a étésoumise pour accord
au Parlement égyptien avant juillet1949? >)
La réponse à cette question a ma connaissance est que la question de I'ap-
probation de rétablissement en Egypte du Rureau régionalde I'OMS pour la
Méditerranée orientalen'a pas étésoumise au Parlement égyptien avant juillet
1949. Le conseillerjuridique de l'OMS vientde fairemention, quelquesminutes
plus tôt, de la loi no 66 autorisant le bail de l'office du Bureau régional à
Alexandrie. Je voudrais faire deux observationssur cette loi. Cette loi entre dans
le cadre des actes préparatoires émanantdu régimede courtoisie pratiqué par
I'Egypte envers le Bureau régional,acte préparatoire qui a précédél'accord du
25 mars 1951.
Deuxième observation, cette loiest rendue nécessairepar les exigences bud-
gétaireset financières du droit interne égyptien qui veut que le bail d'une telle
importance nepeut êtreapprouvé a unprixnominal même àun individu ou a une
sociétéque par le Parlement lui-même.
J'en viensmaintenant, Monsieur le Président,à la troisièmequestion qui m'a
été adressée par M. Mosler. Je lis la question:
(iMonsieur le représentant du Gouvernement égyptien vientde parler
dans son exposéde cematind'un processus qui a commencéen 1948par un
niodm vivendientre l'OMS et 1'Egypteet qui a culminé en 1951 par la
conclusion de l'accord dont l'article7 doit être interprété par laCour.
Je voudrais donc lui demander quel est à son avis la position, dans ce
processus, de l'accord entre le Gouvernement égyptien et l'organisation
mondiale de la Santé concernant la fourniture de services en Egypte par
l'organisation' mondiale de laiSantésigné à Alexandrie le 25 aout 1950.1) La réponsea cette question est que cet accord n'occupeaucune place dans le
processus conduisant à l'accord du 25 mars 1951, caril s'agitici de deux pro-
cessus ou deux types d'accord totalement différentsquant A leur but etiileur
objet.Il suffit de se référ l'accorddu 25 aoGt1950qui règlela fourniture des
seMces sanitaires par l'OMS à 1'Egypte; en d'autres termes c'est un accord
d'assistance techniqueentre l'Organisationet 1'Etatbénéficiairecettequalité,
non pas en tant qu'hôte du Bureau régional.C'estun type trèscourant d'accord
d'organisations internationales qui n'rienAfaire avec les accords de siègequi
sont un type tout à fait différent.
11est vrai que l'accordparle des privilègesetimmunitésdesorganesdel'OMS
en Egypte, mais ces privilégeset immunitéssont engagésdans la fourniture
d'assistance;et il parle de mêmede son droit d'établirun ou plusieurs bureaux
en vue de réaliserson programme en Egypte. Mais ce programme, nous le
répétonse,stleprogramme d'assistance techniquedel'OMSenEgypte.C'estune
question toutafait distincte decelledel'établissementdu Bureaurégionalquiest
destiné à servir de cadre de coopération et de canal d'activitésde l'OMS au
niveau de toute la régionde la Méditerranée onentale.
L'uudience,suspendue à 16 h 15, est reprise16 h30 ORAL STATEMENT BY MR. SCHWEBEL
REPRESENTATIVEOF THE GOVERNMENTOF THE UNITED STATES OF AMERICA
Mr.SCHWEBEL :Mr. Presidentand Membersof the Court. On behalfof the
United States 1would like to thank the Court for affording the participating
States the opportunity to comment on the issues which you, Sir, and other
Mernbers of the Court raised at the end of the session yesterday in asking
questions of the Legal Adviser of the World Health Organization and the
representative of Egypt.
1do not propose to comment on eachof thequestionsposed, but 1would like
to add to thecommentsof Dr.Vignesand Ambassador Osmanby drawing to the
Court's attention certain considerations in which the United Statcs has a par-
ticular interest.
1intend in a moment to address the first question you posedyesterday which
concemed theconcept of integration as usedin the practiceof the World Health
Organization. Butwith your permission 1would like firstto comment on Judge
Oda'squestion concerningthefunctioningof theOrganization'sRegionalOffice
in Washington. 1believe this rnanner of proceeding willenable me to present a
more satisfactory response to your first question since I shall be ablc to show
certain relevantdifferencesbetweenthe "integration" of theAlexandriaSanitary
Bureau and the "integration" of the Pan Amencan Sanitary Bureau with the
World Health Organization. t shall then conclude with some brief rcmarks
pertaining to other questions put to Dr. Vignes,and his reply to thern.
Yesterday Judge Oda noted that no headquarters agreement between the
United States and the World Health Organization has been supplied to the
Court, notwithstanding the presenceinWashington of a rcgional officeof the
World Health Organization. Our written staternent alludedbricfly to the history
and special legal status of the Washington Office ia footnotc on page 185,
supra It may be useful if 1givethe Court a somewhat fuller explanaiiotthe
unique régimegoveming that Office.
The Washington Office, to use Professor Yasseen'sterm, rnight be called an
"anomaly". Indeed if the status of international organizationshcadquartcred in
the United Statesisany guide,the number ofwhat rnightbe terrned"anomalies"
is considerable. 1 might note, by way of giving an idca of the range of these
anomalies, that the United States is host to severalorganizations that have no
rightunder their constitutions to rernovetheir headquarters [rom Washington.
Twoexamplesarethe International Monctary Fund and theInternational Rank
for Reconstmction and Development,whicharc govcrnedby provisions in their
respectiveconstitutional instruments specifying that the headquarters shall be
located in the country holding the largestquota or thegreatest number of shares
in theorganization, which from the inception of each organization has been the
United States, at least to date. (Articles of Agreement of the International
Monetary Fund, UNTS,Vol. 2, p. 39.Articlesof Agreementof theInternational
Bank for Reconstruction and Development, UNTS, Vol.2, p. 134.)
Thus it isnot necessarilyunusual for an organization to bc "immobilizcd" in
its choice of headquarters site, if the drafters of its constitution sufficicntly
valued the stability and security stemming from this "immobilization".
In this sense the Washington Regional Office of the World Hcalth Organi- ORALSTATEMENT BY MR. SCHWEBEL 291
zationis"immobilized". The reasonsarehistorical.Thepredecessorof theOffice
was established by agreement of 15 American States meeting in Mexico in
January 1902al the Second International American Conference. In their reso-
lution concerning International Sanitary Policeof 29January 1902,those States
created a permanent executiveboard with responsibilityforsanitary matters and
continued :"The saidexecutiveboard to be known as theInternationalSanitary
Bureau with permanent headquarters at Washington DG" (Actas y Documentos
de lu Segunda Conjerencia Pun Americona, p. 812). The resolution made no
provision for future relocation of the headquarters.
The Bureau, which came to be known as thePan Amencan Sanitary Bureau,
was forrnally organized later the same year by the Pan American Sanitary
Conference meetingin Washington from 2 to4 December 1902.It wasregulated
by successivePan American (or inter-American) sanitary conferences meeting
approximately everyfour years,Theseconferencesadopted detailedconventions
and codes governing the functioning of the Bureau as the executivearrn of the
Pan Arnerican Sanitary Organization. In 1927,a resolution of the Eighth Pan
American SanitaryConferenceprovided that the Bureau shouldact asa regional
bureau of the Office Intemational dtHygiénePublic, and it so functioned
through the Second World War.
With the creation of the World Heaith Organization interest was expressed
from many quarters in integrating the Pan American Sanitary Organization into
the WHO. But, as were so wellset forth earlier today by Dr. Vignes,there were
differences of opinion onhow this should be done. At the preparatory commis-
sion meetinginParis in March 1946twodistinct schoolsof thought emerged.On
the one hand therewerethosewho wantedimmediateand completeabsorption ;
on theother hand therewerethosewhowishedto preserveaseparate identity for
the pre-existing and highly successful Pan Arnencan institution. As rnight be
expected, a compromise was reached at the World HeaIth Conference in New
York the followingJuly. As Dr. Neville M. Goodman describesit in his treatise,
InfernarionalHealthOrgunizufionsand Their Work,at page 250,thecompromise
was reached "by substitutingthat 'blessed word''integration'- of whosemean-
ing no one was veryclear - for either absorption or continued independence". 1
shall retum to this conceptofintegration in rnycomments on the first question
posed by the Court,
The principle of integration was prescribed byArticle 54of the Constitution
of the World Health Organization, as the Court is aware. Rut the principle also
hadto be accepted by the Pan American Sanitary Organization and an imple-
menting agreement had to be worked out. The position of the Pan American
Sanitary Organization was that a forma1agreement should not be concluded
until two-thirds of its member Stateshad ratified the Constitution of the World
I-IealthOrganization. This condition was satisfiedon 22April 1949.The agree-
ment between the two international organizations was signed on 24 May and
became effective on 1July of the same year. (Basic Documenrs oj the Pun
Americon HeulthOrgunizufion,pp. 43-46.)Article 2of the Agreementprovides :
"The Pan American SanitaryConference, through the Directing Council
of the Pan Arnencan Sanitary Organization and the Pan American Sanitary
Bureau,shallserverespectivelyas theRegionalCommitteeand theRegional
Officeof theWorld Health Organization for the western hemisphere, within
the provisions of the Constitution of the World Health Organization. In
deference to tradition, both Organizations shall main their respective
names, to which shall be added 'Regional Committee of the World292 INTERPRETATION OF AGREEMENI
Health Organization' and 'Regional Officeof the World Health Organi-
zation' respectively."
On the basisof thishistory 1should liketo make theseobservations. First,the
Officein Washingtonisnot acreation oftheWorld HealthOrganizationa ,norisit
creationof theUnitedStates. Ratheritbeganasan inter-Americaninstitution and
retains itsidentity asamemberof thefamilyofinter-Americaninstitutions tothe
present day. Indeed, the year aîter the Agreement between theWorld Health
Organization and the Pan Amencan Sanitary Organization wassigned, the Pan
American Sanitary Organization also concluded an agreement with the Orga-
nization of American States. That agreement recognizes both that the Pan
American Sanitary Organization is an inter-American specialized organization
and that itactsasaregionalorganizationof theWorldHealthorganization in the
western hemisphere (Articles 1and II of the Agreement between theCouncil of
the Organization of American States and the Directing Council of the Pan
American Health Organization. Busic Documentsof the Pun American Ilealih
Orgunizu~ion,p. 48.)
Second,thechoiceofWashington as the headquarters sitewasmadein 1902in
Washington by agreement arnong several American States. The document
expressing that agreementdescribed the choiceas "permanent". Should the Pan
American Organization (which in 1948was rcnamed the Pan American Health
Organization, or PAHO) wish to change that choice, an appropriate decision
would havetube taken by PAHO itself. A unilateral decisionby the WHO could
not rernove the PAHO Office from Washington ;indeed given the integration
provision of Article 54 of the WHO Constitution, the consummation of inte-
gration through theAgreement between theWHOand thePanAmericanSanitary
Organization, and theprohibition inArticle44of theWHO Constitution against
more than one regional organization in each area. it seems that any efforby
the WHO to relocate the Office or establish a newofficewithout the consent of
PAHOwouldbeinconsistent notonlywiththeAgreementbetween theWHOand
the Pan Amencan Sanitary Organization but also with the Constitution of the
WHO.
Third, theabsenceof anagreement between theWHOand theUnited Stateson
themodeloftheHost Agreementof 1951betweentheWorldHealth Organization
and Egypt, or theother Host Agreements,isno accident or oversight. Indeed the
absence of such an agreement tends further to support the position that the
WHO-Egyptian Agreementof 1951isa trueheadquarters agreementintended to
govern the selectionand maintenance of the siteof theOffice.The WHO and the
United States recognizedthat they werenot the proper parties for an agreement
governing the headquarters of an institution of the inter-American family and
thus did not conclude an agreement to this effect. Bywayofcontrast, since the
Alexandria Bureau was an organization under the immediate authority of the
Egyptian Government, the WHO and Egypt properly concluded a bilateral
headquarters agreement regulating al1 aspects of their relationship,
including the site of the Regional Office.
ThehistoryoftheWHO IntenmCommission'sconsideration oftheintegration
oftheAlexandriaSanitary Bureauindicatesthat thisdistinction - thedistinction
betweeninternational health bureaus on theonehand, andinstitutions under the
sovercigntyof one country, on the other- wasverymuch taken into account in
the Interim Commission.The Commission'sCommittee on Relations originally
recommended that theWHO negotiatewith the PanArab Sanitary Organization
concerning theAlexandna Office.That recommendation wasunderstandablein ORAL S'TATEMENTBY MR. SCHWEBEL 293
viewofthehistoryof theAlexandriaSanitary Bureau,which1venturedtodetail at
the outset of these oral proceedings, because clearly the Alexandria Sanitary
Bureau did partake or rnarked international elements. But Dr. Cavaillon. the
delegare to the Commission from France, look the lead in poin~ing oui that
conclusion of the Agreement between thePan Arab Sanitary Organization and
the World Health Organization would not be appropriate. He maintained :
"negotiations should take place with the Egyptian Government and the
signatoryofthe 1939Convention and notwiththePanArab SanitaryBureau
which has no legal existence . .. The Egyptian Government was the only
competent body with which to conclude negotiations."
Dr.Cavaillon also cxplained that "the position of the Pan AmericanSanitary
Rureau is quite diffcrent". These remarks can be found in the minutes of the
fourth sessionof the Intenm Commission, Seventh Meeting,12September 1947
at page 38.
Against this background, Mr. President, 1 now turn to the first question you
posedyesterday,whichconcerns the conceptof integration in thepractice of the
World Health Organization. The principle of integration is established by Arti-
cle 54 of the Constitution of the World Health Organization, which 1shall not
read out because it has been placed in the record more than once.
In the passage I rcad from Dr. Goodman's book a moment ago, integration
was described as that blessed word of whose meaningno one was veryclear. In
regard to the Pan American Sanitary Organization, which in the quote that
followshedescribesas PASO,and the Pan American Sanitary Bureau,whichhe
refers to as the PASR, he says the following:
"Itisclear that complete integration has not yet been effected, since the
PAS3 retins an independent existence quu PASB and may carry out
separate functions and programmes provided they are separately financed
and consislentwith theWI-IOprogrammesin thewestern hemisphere.Since
the PASO is a statutory body, set up by treaty, and sinceon thc one hand
certain Arnerican republics havenot yet ratified the WHO Constitution,
while other areas in Amenca, such as Canada and certain colonial terri-
tories, are not membersof the PASB,complete fusion - which isprcsurna-
bly the most pcrfect fornl of integration,as the tigermight havesaid to the
young ladyfrom Riga - isnot yetpossible,and integrationhasbeencarried
as fat as present circumstances permit." (This is at p. 15.)
Now. it issubmitted that thecontrast withthe kistoryof the integration of the
Alexandria Sanitary Bureauinto the World Health Organization isstriking.The
Alexandna integration, though it took a few ycars finally to achieve, on our
reading of the facts, was made complete in 195 1 when the Host Agreement
entered into force. The Alexandria Sanitary Bureau thereupon lost its former
Egyptian identity and attained dejure international status, though since 1949,
the Office had been acting defacto as the Regional Office of the World Health
Organization. The Pan Amencan office,on the otherhand, retains to thisday its
own identity and its special relationship with twoother international organiza-
tions.
In my oral presentation yesterday and the day before, 1used the word inte-
gration in two separate but related senses.The firstww the sense in which the
word is used in Article 54 of the Constitution of the WHO - that is, the
integration of one institution into another. The second wasa conceptof the law
of contracts and the law of treaties. This second usage refersto the merger or294 INTERPRETATION OF AGREEMENT
integration of prior incomplete, informa1or unwritten understandings into a
single,forma1agreement. What is significant for present purposes, is that,in the
caseof the Alexandria Office,both kinds of integration wereconsummated by a
singleact - the conclusion of the Host Agreement of 1951.We submit that the
histoncal record and sound legal analysis require the conclusion that at the
moment the Alexandria Sanitary Bureau wasintegrated into the World Health
Organization as its Eastern Mediterranean Regional Office, any prior arrange-
ments were integrated into the Host Agreement.
Now, if 1understood Dr. Vignes correctly thisafternoon, he said,in respond-
ingtoaquestion oftheCourt,that the HostAgreementof 1951wasconcluded by
the World Health Organization with Egypt on the basis not of Article 54 of the
Constitution. to which 1havejust referred,but on thebasis of Article 68.1have
to ask myselfwhether 1 understood Dr. Vignescorrectly, because whileone can
wellsee that Article 54 is in point, it is hard to see the relevanceof Article 68.
Article 54 speaks precisely of integration of the Pan Amencan and al1other
inter-governmental regionaihealth organizations in existenceprior to thedateof
the Constitution of the WHO. Now, while theAlexandria Sanitary Bureau was
under Egyptian authority, it was at the sarnetime an inter-govemmental health
organization, as 1showed in some detail on Tuesday. But 1would respectfully
submit that Article 68 has not even arguable relevance to the issuesbefore us. It
cannot be the constitutional basis for the Host Agreementof 1951.1submit this
conclusion for these reasons.
First, Article 68 refers back to Article 67, providing that the legal capacity,
privileges and immunities which the WHO shall enjoy "shall be defined in a
separate instrument to be prepared by the Organization". That is, Article68
speaks of one agreement, or a separate agreement, not a series of host agree-
ments. If Article 68 is the legal basisfor the 1951Host Agreement with Egypt,
what is the basis for the separate agreements with India, the Congo, etc.?
Second,Article 68 speaksof an agreement to beprepared by the Organization
in consultation withthe Secretary-Generalof the United Nations. Nothing in the
now extensive recordbefore the Court, at any rate which 1can recall, indicates
that the Host Agreement of 1951was prepared in consultation with the Secre-
tary-General of the United Nations. There was indeed consultation with the
United Nations on selection of sites, pursuant to the agreements between the
severalspecialized agenciesand the United Nations, but that is not the sameas
saying that there wasconsultation on the terms of the Host Agreement of 1951.
Now, if 1am in error on this point 1apologize, but 1can recall nothing in the
record to the effect of such consultations.
Butthird, and most important of all,thesingleagreementtobeprepared under
Article 68 is to be concluded between the rnembers. Rutsince the Host Agree-
ment of 1951was concluded not between the members but between the World
Health Organization and Egypt,1havedifficultyin seeinghowit canbethebasis
of the Host Agreement of 1951.Rather, it appears to me that Article 68 simply
looks to a singleagreement which would comprehensivelyapply to al1members
asnecessary,i.e.,theConvention on Pnvilegesand Immunities of the Specialized
Agencies which,in due course,wasindeedprepared. In anyevent,it cannot refer
to an agreement such as the Host Agreement of 1951.
A few last words, Mr. President, if 1may, which, in our submission supply
further evidenceinsupport of theconclusionthat no antenor agreementcontrols
the location and maintenance of the Regional Officein Alexandria. Wefind this
evidence in an examination of the practice of States and international organi-
zations respecting the reejstration of international agreements. This practice ORAL STATEMENT BY MR. SCHWEBEL 295
includes thi verypertinent practicc of the World Health Organization itself. We
have already noted in our oral statement that an international agreement not
duly registered with the United Nations Secretariat under Article 102of the
United Nations Charter maynot be invoked before thishighestjudicial organ of
the United Nations byaparty tosuchan agreementor,presumably, by aStatcon
behalf of such a party. We have argued that Article 102applies to the so-called
simplified agreement, which isclaimed to have bcen the basis for the establish-
ment of the Regional Office in Egypt.
Now th2 intent of Article 102clearly is to discourage, if not indeed prevent,
secret agreements. Article 102thus provides a sanction to be imposed forfailure
to discharge the obligation oTregistration, narnely, denying the possibility of
invoking any such treaty or agreement before United Nations organs. See,for
example, the authoritative work by Russell and Muther, A Historyofrhe United
Nations Charter,at pages 923-924.
However,wewould go further : webelievethat the absence of any simplified
agreement from the treaty registryof the United Nations isalso evidenceof the
fact that no suchagreementeverexisted.Thisconclusioncanbededuced froman
examination of the procedures established by the General Assembly to give
effect to Article 102 of the Charter and from the practice of States and the
Specialized Agenciespursuant to those procedures.
The procedures were established by General Assembly resolution 97 (I), as
amended by General Assemblyresolutions 364Bof the Fourth General Assem-
bly and 4R2of the Fifth General Assembly, and I refer here to the Repertov of
Pructiceof UnitedNationsOrgans,Volume V, pages 2113-292T. hese procedures
specify in Article1, paragraph 1,that every treaty of international agreement,
whateveritsformand descriptivename,entered into byone or more membersof
the United Nations shallbe registered.ThereforeEgyptclear'yhad an obligation
ta register any sirnplified agreement, at any rate until the World Health Orga-
nization itselfdid so.Given theimportance Egyptattached to thepresenceof the
Office in its territory, wecan imagine noreason which would have ledEgypt to
fail to perform its obligation under Article 102by failing to register the sim-
plifiedagreement,other than thefact that it did not believesuchan agreement to
exist.
Given the object of Article 102- the prevention of secret agreements - and
theclearobligation upon member States to registeragreements towhich theyare
party, whatever their form, we respectfully subrnit that this Court should not
lend support to an argument which would allow member States to escape the
obligations and sanctions of Article 102simply by failing to reduce an interna-
tional agreement to writing.
Such an argument, in Oursubmission, is inconsistent with the letter and the
spirit of Article 102.
Finally, whilethe World Health Organization, as a Specialized Agencyof the
United Nations, is not obligated by Article 102of the Charter itself to register
international agreements, it may do so under the provisionsof Artide IV,para-
graph i, of the General Assemblyregulations already cited,or the evenbroader
authority of Article 1,paragraph 3, of these regulations, which permit registra-
tion to be effected by any party (Repertnv of Practice,Vol.V, pp. 302-303).It
can readily be seen from the Reperto~ that the Specialized Agenciesdo in fact
register great numbers of agreements. As reported in the Repertoiy of Prodice,
the Specialized Agencies registered571agreements between 14December 1946
and 31 December 1954(Vol. V, p. 282).
Whilewehavenot had theopportunityto study comprehensivelythe practice296 1NTERPRFrATlON OF AGREEMENT
OCthe World Health Organization in this regard, we find it implausible in the
extreme tosuppose that neitherEgypt nor the Organizationwould registersucha
fundamental agreement as a host agreementor a headquarters agreement,espe-
cially when every other host country agreement betwecn the World Health
Organization and various countnes has been registered by the World Hcalth
Organization itself. 1might note that the World Health Organization filed its
Host Agreementwith India on 1I July 1950,before theAgreement withEgypt of
1951 entercd into force. Why. 1 would repeat, was the notional, çimplified
agreement not registered ?Recauseneither Egypt nor the World Health Orga-
nization believed it to exist.Thisbeing the case,it would not behoave the Court
to find it in existence today. EXPOSE ORAI, DE M. YASSEEN
M. YASSEEN : Monsieur lePrésident,MessieursdelaCour,je vousremercie
de m'avoirdonnéla parole une deuxième fois.Ayant parle lepremierj'ai besoin
de faire quelques mises au point àla Iumiéredes déclarations qui ont étéfaites
par les distingués représentants.
Le distinguéreprésentantdes Etats-Unis, M. Schwebel,a parlé hierde l'in-
constitutionnalité des accordsconclus par les organisations internationales. II
me semble qu'ila penséque j'ai invoqué l'inconstitutionnalitéde l'accord du
25 mars 1951.Or,je n'aipas invoqué l'inconstitutionnalité de cetaccord pour la
simple raison qu'ilne porte pas atteinte ala Constitution de l'OMS.11convient
cependant de clarifier certains points. La convention de Viennesur ledroit des
traités,reflétantle droit existant, prévoitdans son article 46
(ique le fait que le consentement d'un Etat a êtreliépar un traité aété
exprimé enviolation d'une disposition de son droit interne concernant la
compétencepour conclure des traités nepeut êtreinvoquépar cet Etat
comme viciant son consentement, a moins que cette violation n'ait été
manifeste et ne concerne une règlede son droit international d'importance
fondamentale i).
On a peut-être tendance à procéder par analogie pour dégager la règle
concernant l'inconstitutionnalitédes traités concluspar lesorganisations inter-
nationales, mais les deux situations ne sont pas identiques. Il y a mêmeune
différenceessentielle entre elles. La personnalité internationale de I'Etat ne
dépend pas ou peut-être pasexclusivement de son droit interne ; mais elle
dépenddu droit international, Tandis que la personnalitéd'une organisation
internationale dépend de son droit propre, de son statut. Pour cette raison la
violation par un accord international de la constitution de l'organisationinter-
nationale semble êtreplus importante que la violation de la constitution de
1'Etat.Aussi exige-t-onpour invoquer l'inconstitutionnalité d'un accordconclu
par une organisation internationale que la violation des règlesde cette organi-
sation soit manifeste. Mais c'est tout ce que l'on exige,on n'exigepas en plus
que cette violation concerne une règled'importance fondamentale. C'est ce
qu'énoncela Commission du droit international dans son projet sur les traités
conclus entre Etats et organisations internationales ou entre organisations
internationales. Qui plus est le termemanifeste ne peut pas avoir le mêmesens
quand il s'agitd'un Etat que quand il s'agitd'une organisation internationale.
Pour un traité conclupar un Etat une violation est manifeste selon lepara-
graphe 2de I'iuticle46 delaconventiondeViennesur ledroit destraités, (<sielle
est objectivement évidentepour tout Etat se comportant en la matièreconfor-
mément à la pratique habituelle et de bonne foi i>.Tandis que pour un traité
conclu par une organisation internationale la violation est manifeste selonle
paragraphe 4 de l'article46 du projet de la Commissiondu droit international,
<(siellecst ou doit Stre connue par tout Etat contractant ou toute autre orga-
nisation 1).
La différenced'attitude à l'égardde ces deux situations est compréhensible,
parce que lacapacitéd'une organisationinternationale deconcluredes traitésestrégiepar les regles pertinentes de cette organisation, et la capacitéde I'Etat de
conclure des traitésest rcgie par le droit international.
A la lumiérede ce que je viens de dire,je voudrais indiquer que je n'aipas
invoqué l'inconstitutionnalitéde l'accorddu 25 mars 1951.Tout ce quej'ai dit,
s'agissant de l'interprétationdudit accord, est que l'OMS ne pouvait pas en
concluant un accord sur les privilégesd'un bureau régional avoirl'intention de
restreindre lacompétenceconstitutionnelle del'Assembléemondialedela Santé
en ce qui concerne le transfert du siègede ce bureau. On a voulu dégagerune
solution qui n'est pas prévuepar l'accord. On a voulu par une certaine inter-
prétation aboutir àun sensqui ne peut êtredégagé du texte. L'exposéécritdes
Etats-Unis lui-meme admet que :
L'accord n'estpeut-être passuffisamment bien rédigé pour lever ce
doute sur le point de savoir si la section 37 s'appliqueau retrait du Bureau
régional,mais rienne permet de déceler I'intentiondélibéréde'autoriser un
retrait ou une expulsion sans préavis.a(Ci-dessus p. 195.)
C'estdans cecontexte quej'ai dit en l'absencede toute solution qui peut être
raisonnablement dégagéedu texte qu'il n'est pas possible de présumerque
l'organisation mondiale de la Santé a voulu en concluant un accord sur les
privilègesd'un Bureau régional restreindre lacompétence constitutionnellede
l'Assembléemondiale de la Santé encequi concerne l'établissementetle trans-
fert de ce Bureau.
LedistinguéreprésentantdesEtats-Unis a par ailleurssoutenu que la règledu
paragraphe 1 de l'article56de laconvention de Viennesur ledroit des traitésne
s'appliquepas au transfert deceBureaucar ceparagraphe ne rétroagitpas etque
le paragraphe 2exigede toute façon un préavisd'une année. Maisil est évident
que la règledu paragraphe 1n'apas été créée par la conférencede Vienne sur le
droit des traites mais a étécodifiée,énoncéepar elle :c'est une règledont la
valeur coutumière est incontestable. tandis que la règleprévuepar le para-
graphe 2 de cet article qui concerne le préavisne peut pas rétroagir.Je suis
d'accord sur ce point avec le distingué représentant parceque cette règlea été
acceptée A titre de développementprogressif du droit international, elle n'apas
encore acquis la valeur d'une règlecoutumière.
Ledistinguéreprésentantde 1'EgypteM. Osman adit quej'essaie de défendre
une interprétationrestrictive de la section 37. Orje ne crois pàl'existencede
l'interprétationrestrictiv;toute interprétationdoit êtredéclarativeayant pour
but dedégagerlevrai sensdu traité.M.Osmana ajoutetoutefoisque pour étayer
mon interprétation restrictive j'ai invoquétoujours par analogie le principe
d'interprétationselon lequelon nepeut pas présumerdes limites àla libertédes
Etats. C'estla soi-disant présomptionen faveurde lasouverainete. Il a citépour
contester ce principe un passage de l'arrêtde la Cour permanente de Justice
internationale dans l'affaire duVupeur Wimbledon :
<tLa Cour serefuse 3 voirdans la conclusion d'un traitéquelconque,par
lequel un Etat s'engageà faireou àne pas faire quelque chose. un abandon
de sa souveraineté.Sansdoute toute conventionengendrant une obligation
de ce genre apporte une restriction à l'exercicedes droits souverains de
I'Etat, en ce sens qu'elle implique a cet exerciceune direction déterminée.
Mais la facultéde contracter des engagements internationaux est précisé-
ment un attribut de la souverainetéde I'Etat. i)(C.P.J.I. série A no 1,
p. 25.)
Or. il ne s'agit DaSde nier que 1'Etat peut restreindre par un accord sasouverainté.On ne nie pas cette possibilitéqui est un attribut de la souveraineté.
Une question de mesure se pose peut-êtreici :jusqu'où on peut restreindre la
souverainetéet rester une entitéqui peut êtreconsidérée selonle droit interna-
tional comme un Etat ? mais c'est une autre question.
La règleque j'aiinvoquée estune règled'interprétation :quand il n'yapas de
texte clair qui prévoitla restriction de la souverainetéd'un Etat ou de la com-
pétenceconstitutionnelle d'une organisation, on ne peut pas présumerque 1'Etat
a voulu restreindre sa souverainetéet que I'organisation a voulu restreindre sa
compétence constitutionnelle.
Donc il ne s'agit pas de nier la possibilitépour un Etat de restreindre sa
souveraineté par un accord international, ni de nier la possibilité pour une
organisation internationale de restreindre sa compétence constitutionnelle. On
pourrait peut êtreattaquer cet accord pour nullité,mais il s'agit de l'interpré-
tation d'un texte qui implique un doute et ce doute ne peut pas êtreclarifié en
supposant que I'Etat a voulu restreindre sa souveraineté et que l'organisationa
voulu restreindre sa compétence.
C'est dans ce contexte que j'ai invoqué l'argument que j'aÎ avancéhier. 11
s'agissait d'une question d'interprétation et il ne s'agissait nullemcnt de nier a
1'Etatla possibilitéde restreindre sa souverainetépar un accord. C1,OSINGOFTHE ORALPROCEEDINCS
The PRESIDENT :Refore concluding the present hearing 1should like to
thank the representativesf the Stateswhichhaveappeared bcforc the Court and
the LegalAdviser of the World Health Organization for the assistance thüt they
havegivento theCourt toenablc theCourt todischarge the task entrustcd to itby
the Organization. The Court,1wish to add, remains readyto receivcany further
observations which the Lcgal Adviser ofthe World Health Organization orthe
representatives of the States concerned (pp. 30511.itgra)may wish to submit
inwritingup 106p.m.on Wednesdaynext,29 October.At thesarnetime 1askthe
Legal Adviser and the representativeoftheStatesconcerned rohe gmd cnough
to hold themselvcs at the disposalol the Court should it requirc any further
information or explanation From thern.
The Court rose ut5.10 p.m. FOURTH PUBLIC SITTING (20 XII 80, 10.30a.m.)
Presenr: [Sce sitting of 21X 80.1
READING OF THE ADVISORY OPINION
The PRESIDENT : The Court meets today to deliver in open court, in
accordance withArticle 67ofitsStatute, theAdvisoryOpinion requested ofitby
the WorId Health Assembly by resolution of 20 May 1980 conceming the
Interpretarionof theAgreementof 25Murch1951 berweenrhe WHO undEppr.
Theopening paragraphsof theOpinion, whichasiscustomary1shallnotread,
deal with the procedural history of the case.
[The President reads paragraphs 10-51of the Advisory Opinion '.]
1 shall ask the Registrar to read the operative clause of the Opinion in
French.
[The Registrar reads paragraph 51 of the Opinion in French 2.]
In accordance with Article 107of the Rules of Court, the Advisory Opinion
sets out the names of the judges constituting the majonty on each vote.
Judges Gros, Lachs, Ruda, Mosler, Oda, Ago, El-Enan and Sette-Camara
append separate opinions to the Advisory opinion ;Judge Morozov appends a
dissenting opinion to the Advisory Opinion.
The Director-General of the WHO, when communicating to the Court the
request for advisory opinion, indicated that it required an urgent answer.
Accordingly, the Opinion has been read today from a stencilled text,whichhas
been produced, to avoid delay, in only a limited number of copies. The usual
printed text will be available in a few weeks' time.
(Signed)Humphrey WALDOCK,
President.
(Signed) Santiago TORRE S ERN~RDEZ,
Registrar.
I.C.J. Report1980, pp. 76-97.
Ibid., pp. 96-97.ANNEXESTO THE ORALSTATEMENTS
ANNEXES AUXEXPOSESORAUX FURTHEROBSERVATIONS OFTHEGOVERNMENT OFTHEUNlTED
STATESOF AMERlCA '
The rrovuuxpr@paraioireo sf the Agreement of II March 1946between the
SwissFederal Council and the International Labour Organisation concerning
the legal statuof the Organisation in Switzerland are of particular interest
because that Agreement served as the model for the Headquarters Agreement
concluded in 1948-1949between the World Health Organization and Switzer-
land andbecause the latter agreement, intum, was the model for the Host
Agreement whose interpretation is before the Court. If Section 37 of the Host
Agreement of 1951iscompared with Article 30of the Swiss/ILO Agreement of
1946.itis clearthat Section 37 exactly reproduces the terms of the SwisslILO
Agreement.
The informal "Procès-verbaldes négociations" betweenthe IL0 and Swit-
zerland shows that, at the outset of negotiations over this clause whichis com-
mon to both agreements, the Swissrepresentativesubmitted a proposa1 reading
as follows :
"The present arrangement shail remain in forceso longas theseat of the
International Labour Organisation is maintained on the territoryofSwit-
zerland. It maybedenounced on eitherside,effectiveat theend ofayear,by
six months' previous notice."
TheIL0 drait contained the following alternative provision :
"The present convention shall continue in force,on the foregoingterms,
for so long as it shall not have been modified by agreement between the
parties."
The negotiators agreed to iake ihe IL0 draft as a basis for discussion.
Thereupon, when discussion beganP ,rofessor Guggenheim emphasized on
Switzerland'sbehalf that hewould wish to seea denunciation clause included in
theAgreement.Mr. Jenksproposed that aform ofwordsbeworkedout fopermit
a revisionby agreement betweenthe twoparties. Ifno suchform of wordscould
be found, ultimately a provision should be included for each party to have the
right to denounce on sufficientlylong notice. That proposal wasaccepted. The
records provided to the Court by the IL0 indicate that no further discussion of
the issue is recorded.
It is subrnitted that this exchange shows the following.
First, it demonstratesthat removalof the headquarters wasapossibility to be
considered in connection with terrnination of the Agreement.This is shown by
the fact that the relationship between theAgreementand the maintenance of the
headquarters in Switzerland ufasexplicitlyrâised by the Swissnegotiators. It is
also suggested by thecovering note with which the Acting Director of the IL0
submitted the draft Agreement to the Goveming Body :
"Ttwasclearlyunderstood, duringboth theconversations held in London
and those held in Geneva, that thebrovisions of the Agreement.. .do not
prejudice in any way the question of the seat of the Organization."
1Receivedin the Registry29October 1980. [Note by the Regisrry.]306 INTERPRETATIONOF AGREEMENT
This public announcernent evidencing the ILO's understanding that the
Agreement did not affect its right to relocate its headquarters outside of Swit-
zerland indicates that the IL0 was aware that the denunciation provision
embraced rernoval of the headquarters. This statement, however, in no way
suggests that the IL0 recognized that the IL0 cou1dmove the office without
giving the notice required by the denunciation clause. \
Second, the negotiating history of the ILOlSwiss Agreement itself indicates
not only that the parties were aware that removal of the headquarters would
constitutedenunciation of theAgreement,but alsothat noticewouldbe required
if the headquarters were to be removed.The ILO'sproposed termination clause
did not provide for termination except by agreement.The Swissproposai, while
somewhat ambiguous, appears to have required notice to terminate the Agree-
ment, whether termination occurred by removal or otherwise. If denunciation
had been intended asan additional and alternative method of termination which
would have been unnecessary in the case of removal, the Swissproposai surely
would have been wordeddifferently. For example, instead of reading :
"The present arrangement shallremain in force aslong as the seat of the
International Labour Organisation is maintained on the territory of Swit-
zerland. It may be denounced on either side,. .. by six months' previous
notice."
The Swissrather would have proposed :
"The pksent arrangement shall remain in force as long as the seat of the
International Labour Organisation is maintained on the territory of Swit-
zerland. In any case, it may be denounced on either side .. ." or :"It also
may be denounced on either side. .."
Moreover, the history of the negotiations suggests that the parties reached
agreement by cornbining the ILO's desire for negotiations for revisionwith the
Swissdesire to include aprovision fordenunciation with notice. Accordingly,it
isreasonable toassumethat thenegotiators intended the noticeprovision tohave
the same effect whichit had in the Swissproposal - that is, to apply to removal
of the headquarters.
Indeed it appears that the negotiators departed from the Swisslanguage to
make it clear that removaiof the headquarters itself,without notice and denun-
ciation, was not a contemplated method of terminating the Agreement. The
Swissproposal had a certain ambiguity,for the sentence, "The present arrange-
ment will stay in force as long as the headquarters of the International Labour
Organisation is maintained on the territory of Switzerland" wasopen to the
interpretation that termination by removaland denunciation were twoalterna-
tive methods of bnnging the Agreement to an end. The deletion of the Swiss
language made it clear that the notice requirement as finally written into
the provision in question applies to al1forms of denunciation - including re-
moval. COMP1,EMENTARYSTATEMENTOF THE GOVERNMENTOF
EGYPT
1. Inhis answer to the fifth question put tohim by the Court, Dr. Vignes,the
legal adviser of the WHO, explained his understanding of the meaning of the
woid "agreement" in that question as follows :
7e prendrai donc le terme occord dans le sens le plus largecouvrant aussi
bien les documents signés parles deux parties que les déclarationsunila-
téralesséparéesmais concordantes faites par ces parties" (p. 283,supra).
He then citedas afirst agreementbetween theWHO and Egypt an agreement
for rhetransfer ofJuncrionsfrom the Alexandria Sanitary Bureau to the regional
bureau of the WHO for the East Mediterranean in the following terms :
"Premiérement, on pourrait mentionner la déclaration unilatéraledu
Gouvernement egyptien en datedu 7 février1949qui figuredans le docu-
ment RC/EM/ 11. Cette déclaration porte sur le transfert des attribu-
tions des dossiers et des documents du Bureau Sanitaire d'Alexandrie,
déclaration qui a étéacceptéepar les paragraphes 4 et 5 de la résolu-
tion EB3.R30 du Conseil exécutifdu moisde mars 1949.Conformément a
la volonté exprimée par lesdeux parties ce transfert apris effet au moment
OU le Bureau régionala commencéa fonctionner au débutdu mois dejuil-
let1949." (Ibid.)
This declaration calls for comment. In the first place, Dr. Vignes himself
makes acleardistinction between thetransferorsuccessioninfunctionsbetween
the twoorgans on the one hand, and theestablishment of the RegionalOfficein
Alexandria in the premises of the Bureau sanitaire on the other (p. 284,
supra) :
"les déclarationsunilaiéralesde 1949au sujet du transfert Idesfonctionset
des dossiers]nespécifientpasqu'Alexandrieestlesiègedu nouveau Bureau
régional".
The transfer ofthe functions and the dossierscould t&e place regardlessof the
location of the new Regional Office,and indeed had to take place in any case.
This is because, as explained by Dr. Vignes himself on page 28 1,supru, the
functions of the Alexandria Sanitary Bureau werebasicallyrelated to the recep-
tion and transmission of epidemiologicalinformation in application of existing
sanitary conventionstheninforce,functions whichwereintended tobeabsorbed
by the WHO and whichwere ultimatelycentralîzed in its main headquarters in
Geneva (in 1952).
In other words, even if we admit arguendo that such an implied agreement
exisrs,it would have a purely consritutional subject-matter. namely the trans-
mission of functions from one organism to another (the transfer of dossiers,
though bearing on a movablematerial object,isof secondaryimportance, and is
in fact both ancillary to and necessary for the transfer of functions). Such
transfer of functions is usually affected by an agreement betweethe two orgo-
nisms or orgunizationî.
Receivedin theRegistry 29October 1980. [Note& the Registry.]308 ~NTERPRETATIONOF AGREEMENT
But as the Alexandna Sanitary Bureau, though entrusted with international
functions, wasadministered for the timebeingby theEgyptian Government, the
agreement, if it did take place, was between the WHO and Egypt acting in its
capacity as the administrator of the Alexandria Sanitary Bureau and not as the
host State. In other words, such an agreement, relating to the functions and
powers of the organs, clearly deals withmatters falling within the ambit of the
intemal constitutional and legalorder of the twoorganisms, and not within their
external legal relations with their respectivehost States.
Al1of whichdernonstrates that if such an agreement existed,it would, in any
case,haveno relevance to,or connection with theestablishment of the Regional
Office in Alexandria, which is very different in object and subject-matter.
Dr. Vignesdoes not mention any agreement on that latter subject, Le.,on the
establishment of theWHO RegionalOfficeinAlexandria betweenEgyptand the
WHO other than the Agreement of 25 March 195 1.
Indeed, as the Egyptian Government has demonstrated in its oral statement
before theCourt, no explicitor implicit agreement existedon that matter before
the final acceptance by the two parties of the 195 1agreement.
II.In itsanswertothefourthquestionof thecourt, theEgyptianGovernment
stated that the Egyptian Parliament did not examine the question of the accep-
tance of the establishment of the WHO Regional Office in Alexandria before
July 1949(at the beginning of which the Officestarted rnaterially to function).
Nor did it in fact discuss the matter alter that date until the question of the
ratification of the 25 March 1951agreement wasput to it almost twoyears later.
Commenting on thisquestion (p. 283,supra) Dr. Vignesalluded to lawNo. 66of
1949,which was passed by Parliament around that time.
This lawbears the title"Loi no66 de 1949relative iila locationd'une parcelle
de terrain du domaine de I'Etat, avec les bltiments qui s'y trouvent, 1iun
loyer nominal" (Journal oflicieldu Gouvernementégyptien,1949,No. 81).
This title clearly indicates that (as was mentioned in Egypt'sanswer to this
question) what was put before the Parliament was exclusivelythe request to
waive revenue. accruing from the "domaine public", Le.,public revenue, which
constitutionally could only be done by it.
Indeed, by obtaining these concessionary termsfrom Parliament, the same as
the temporary customs waiver from the Council of Ministers, the Egyptian
Government was taking the preparatory stepson the levelof its interna1law for
specifyingits general offer (and rendering it attractive) for the Organization to
establish its Regional Office in Alexandna. But ai1the elementsof the offer and
the acceptance did not coincide, in other words, the final meeting of the defi-
nitive,specificand identical willsdid not take place before25 March 1951.This
final meeting of wills was the end result of a long process reached through
successive approximations, a process which had already started in the First
Session of the Regional Committee when the Egyptian generai offer was men-
tioned as well as the fact that a draft agreement was submitted to the Egyptian
Government by the WHO (see oral statement of Egyptian Government).
It is to be noted that on 4 June 1949(approximately a month before the
RegionalOfficestarted materially tofunction), thelegaladvisersof theEgyptian
Government (Contentieux) communicated theircomments(pp. 53-64, supra) on
the draft agreement to the WHO. In other words, when the Regional Office
started to function, the negotiations were wellon their way; alarge part of the
agreement was mutually acceptable,but some thomy questions remained to be
thrashed out. There was a large measure of agreement, but there was no ugree- ANNEXES TO THEORAL STATEMENTS
309
meniyet,because thewillsof theparties werenotyet identical,and the remaining
divergences preventedthem from being definitive(evenon the mutually accept-
able zones).
Thus we can Say that there was no agreement yet, and there was no orher
agreement(even a partial agreement). It should be kept in mind that one of the
outstanding issues related to Egypt'ssecurity,which clearly showsthat whatever
measure of agreement existedon technicalities, the outstanding issues made it
impossible to assume or postulate a definitive implied or partial agreement
outside the on-going negotiations.
Allparts depended on the whole ;and the whole,i.e.,a complete agreement,
was not reached yet.Indeed. theseoutstanding issues provedsodifficultto agree
upon that it took two years to reach agreement.
That Egyptian consent wasfar frombeingdefinitive isreveaiedby twosalient
facts;thefirst isthat although thedraft agreementwasdefinitivelyapproved by
the third World Health Assembly in 1950,it had to be brought back before the
fourth assernblybecausethe Egyptian Government had atiached to the text a
note with its understanding (or interpretation) of five points concerning the
application of certain provisions of the agreement (prominent among them the
one relating to security), these points which wereconsidered as reservations by
the WHO (see WHO, OflicialRecords,No. 35, p. 313).
Thesecond salient fact isthat whentheagreementwasfinallysubmitted to the
Egyptian Parliament in the process of ratification, it gave rise to a tumultuous
debate which clearly reveals,in the iirst place, that the subject of the establish-
ment of the RegionalOfficeinAlexandria had not been examined by Parliament
before ;and, in the second place, that its acceptance by Parliament was not a
foregone conclusion nor a mere formal endorsement of an already established
management, i.e.,that until that moment the final acceptance by Egyptwasnot
attained (HomeofRepresenraiives,OfficialRecordsofthe 33rd Session,Monday,
25June 195 1 ;a copy and translation are deposited with the Registrar (pp. 173-
181,supro).
During the twoyears between thebeginningof the material functioning of the
Regional Officeand the final acceptance of the 1951agreement, thelegalstatus
of the Regional Office was ambiguous. Although on I July 1949there was no
agreement yet, a text wasunder negotiation, and largeparts of it were mutually
acceptable. Moreover, in fact, it was largely foliowed,while negotiations con-
tinued, It is a situation similar,but not identical, to the "provisional application
of ireaties". For the provisionalapplication hereis of an asyet unfinishcd treaty,
a provisionai application by anticipation, or rather a partial provisional appli-
cation of thesemutuallv acceptable Dartsof thedraft agreement.Butit was not 3
final partial agreement& thesepris, because theimportance of theoutstanding
issuesrendered the finalaccmtance. evenof these t artswhichwere~rovisionallv
applied, dependent on reachjng a mutually accepiable solution to ihe outstandi-
ing issues. Provisionalapplication is, however, as we al1know, of a voluntary
nature, pending the final acceptance of the treaty ;sinceit can be terminated at
any moment by a unilatcral act of the State notifying the other party "of its
intention not to becomea party to the treaty" (ViennaConventionon the Lawof
- -.
Treaties, Art. 25, para. 2):
That is whyMr. Zarb,representing the WHO, declared in 1951at the timeof
the final approval of the agreement by the World Health Assembly, that :
"although the Organization . . .enjoyed the most courteous ireaiment \iri
the French version : bienque I'Orgunisariujnouisse. . d'unrégime de cour, iNTEReRETATlON OF AGREEMENT
ioisie],it would behighlydesirablefor suchtreatment to be accepteddejure
and not only defacro".
This defacto situation, whether wecd1it provisional application by anticipation
or modusvivendior other, is clearly a non-binding one.
Egyptcould subject the Regional Officetoits national lawand deal with iton
that basis. It choseinstead togiveit aspecial treatment. This isclearlya tolerance
or a unilateral concession. It is only when the Agreement of 25 March 1951
entered into forcethat theOfficeacquired an international status vis-à-visEgypt,
Le., that it could be considered as legaily established in that capacity in
E~YP~.
III. The attempt to extrapolate the existence of an agreement between the
WHO and Egypt on the establishment of the Regional Office prior to that of
1951aims at excluding, from theambit of the latter agreement, the question of
the establishment, and inconsequence(in theopinion of the holders of this view)
that of the transfer of the Regional Office from Alexandria.
In the opinion of the Egyptian Government, even if such a hypothetic and
unproven agreement did exist (a hypothesis which the Egyptian Govemment
emphatically rejects), it would not logicallypreclude the 1951agreement from
goveming the transfer of the Regionai Office from Alexandria - even if we
accept arguendothat the establishment of the officewasthe subjectofan implied
or partial agreement prior to the 1951agreement it can be no more than what
Oppenheim catis a "preliminary treaty", which he defines as requiring "the
mutuai consent of the parties with regard to certain important points, whereas
otherpoints have.tobe settled by thedefinitivetreaty tobe concludedlater", ora
pactumde contrahendowhichhe describesas"an agreement upon certain points
to beincorporated in a future treaty" (Oppenheim, InternationalLaw, Vol. 1,Xth
edition by Lauterpacht, 1955,p. 890).
In either caseit is clear that sanhagreement would bea mere step towards
the definitivetreatyof which the earlier agreement becomesa part and parce1
once it is concluded. Thus it cannot be argued that a subject, such as denun-
ciation, becauseit isnot providedfor in the first agreement isnot covered byit,if
it is regulated in the definitive treaty. The connection between the two, their
relationship ofa part to the whole, makesthe definitive treaty thefinal relevant
standard on the matter.
In thecaseat hand,it isthe 1951agreementwhichincarnates thedefinitiveand
comprehensive legal regulationof the régimeof the Regional Office in Alexm-
dria. Thus evenifwe accept arguendothat parts of this régimewereagreedupon
before, theseparts are necessarilyintegrated within the wholelegaledifice,once
it iscompleted,and are thus conditioned by it, Le.,are subjectto itsgeneral rules
and clauses, especidly those relating to the termination of the régime.
This is the more so, in the light of the great concem for the stability of the
régimewhichwas shownby both parties, especiallyby theWHO, throughout the
negotiations and particularly at the time of the final adoption of the 1951
agreement (written statement of the Egyptian Govemment, para. 36, pp. 168-
169,supru).
IV. In his answer to thequestion put to Lm by Judge Sette-Camara (pp. 285-
287, supra)Dr. Vignesreiterated what hehad said in his statement in the World
Health Assembly about what he called "the restrictive interpretation" of Sec-
tion 37of the 1951agreement, namelythat it applied onlyincaseofdenunciation
followinga request for revision, but not when denunciation is not preceded by
Exposés oraux (et Annexes) - Procès-verbaux des audiences publiques tenues au Palais de la Paix, La Haye, les 21, 22 et 23 octobre et le 20 décembre 1980, sous la présidence de sir Humphrey Waldock, président