Certaines dépenses des Nations Unies (article 17, paragraphe 2, de la Charte) - Avis consultatif

S.I.J, Communiquéna 62/20
(Non-of ficiel)

Les renseignements suivants, émanant du Greffe de 12, C~ur inter-
nation~le de Justice, sontmis à le disposition de la presse :

Le 20 juillêt inil neuf cent soix~.r?te-deux, la Cour internationale
de Justice a rendu un nvls consult=&-kif sur la question de certaines
dEpenses des Yrtions Unics (pzragraphe 2 de XVarticLe 17 de la Charte),
question qui lui ümit 6té posie en conformite d'une sesolution
adoptée par lp,.ss ernble genkrrile le 20 déce~brt: 1961.

Par neuf voix cantre cinq la Cour a d&clcrG que les dépenses
f ~utoris6es par certaines rGsolutions de Iv._ss+whlée gén~ir~le énumérées
dans 12 demande d'avis,rel?.tiveç ciu opkr~ltions des bTetions Uniesau
Congo 'etzu Noyen-Orient entreprises en exScution de r6solutiond su
Conseil de Sécuritk et iis1 PLLsemblEic g6nSrc:le, Ggc:.LementEnumér6es
dans La dem,?.nde, etaient des lfd€penses de 1POrganisetiona Mu sens du

pzragraphe 2 de lyarticle 17 de 1:~Ckrte des NationsUnies,
Sir Fercy Spender, sir Gersld Fitzm~urice et 74. Korelli, juges,
joignent à lPavis de 12 Cour les exposSs ds leur opinion individuelle.
itini2rski, Pré sident, S;tsae?r;int,iviossno txintiina, Kpretsky et

Bustamante y Rivero, juges,joignent à lQ2.vis de la Cous les eqosis
de leur opinion dissidente.
X

Dans sonavis, la Gour,rappel:!.nt d'abordqu'on avzit fait v?.loir
qu'elledev~it se refuser à donner un ?%vis, 1~.question posée
t dPordre politique, z déclnr6 quqelle ne skurait attribuerun cnr~ictére
politique à une requête qui lvinvite 5,sVncqui.tter d'une tdche essen-
tiellcrnent judiciaire, à savoir : Lf interprktation d-tune disposition

conventionnelle. A-.ce propos, rappel?nt LES principes dnt éri~urement
énoncés par la C.P.J.I. dens 1Vl:vis consultr.tif relatif su Stztut de
le Carélie orientale et par elle-meme dLns les dvis consultatifs sur
lgInter~rétniion des tr~titgs de psix conclus 2.v~ 12 Bulg~.rie, la
Hongrie et ba Bci~wncmie(première phase) et les Jugements du Tribunal
administratid fe lPrj1T sur rcrjuête contrc- l@UI.,;I-SC,t.Cour 2
constaté qu'elle ne voyeitaucune"raison décisive" de ne pas donner
1 avis consultatif que l vl,ssen?bléeg6n6r:!Ls lui demi ridai.

La Gour a ensuite pris en eonsidLration lvapinionselonlaquelle
il fallait tenir compte du reJ ct dsun mende!nent frt.nçr-'is la demc?-nde
dvavisconsultstif. Get amendement tendait & ce que la Gour domat un

avis sur le point de s;l.voirsi lclsdspenseç relatives aux opéretions
en question evaient ité l:dri.cidéesconf ornénient f.ux dispositions dc
la Charte1(.
Sur cc point, la Gour f:!it remzrçuer que le rejet de lvernenciement

Er~nq~is ne constitudit pps une injonction pour elle dvuvoir A &carter
lqex?.m~n de 12 question de s~voir si certzincs dépenses av2ient et6
"dkcidees conform2mena tux dispositiuns de la Chzrteu si elle croyait
opportun de lÇahorder. LE. Cour ne saurai.t non. plus zdmettre que le
rejet de lvsmenden~:nt £r:in~ais EG~ zucuns influencesur le point de
szvoir si 1C..ssmalGe gsncr~~le ~.v?"it voulu 1' empêcher d interpréter
lvsrticle 17 5 lk lumière des +?utres articles de 121. hc~rte,
c'est-à-dir ezns le contexte de l'ensemble du triiti:. Püssant alors à lfexzmen de la question posSe, la Cour constate
quPellecomporte une intez-prétatlon du paragraphe 2 de l'article 17
de la Ckrte et que le premier point est celui de l'identificatio des
"dépenses de 1PQrg~niszLtianli.

Le texte du par~gr:'phe 2 de l~zrticle 17 mentionne "les dépenses de
1 vOrganisationsn ans en donner de d4f inition plus précise. L'inter-
pretation du mot l1d&pensss" a C-LQLi& au mot "budget" qui se trouve ru
p?.rcgraphe 1 de cet article et soutenu que dans les deux cas l'adjectif
qualificatif "ordinaireM ou l'zdministrntifV devait être sous-entendu,
Selon 12 Cour, ceci ne sesait possible suc si cette quzlification
dev~it dkcaulesnécess~irernent des dispositions de 1cz Charte considgré e

das son gnseinble.
Fm ce qui concerne le rnot l'budget nu pc.ragr2phe 1 de 1Pzrticle 17,
la Cour constute que lc distinction entre Ivs lqbudgets 2dministr:~tifs"
et les "bud,,ets op&rùti~nnals~~ n'a pss kchzippé aux radacteurs de 1~

Charte puisquvau porsgraphe 3 du même article il est prevu que
1 'i.ssernbléegénérkle l'exarmne les budgets udrnlnistr~?tifsgf des institutions
sp6c inlisGes : si les r4dttcteurs kvaient voulu limiter l'applic~tion du
pzragraphe 1 au budget é~dministriitif des iliations Unics elles-mgmes ,e
mot liadministr:!tif ttaurait été inclus au peragr2phe 1 aussibien qu au
paragr2phe 3. En fait, la pratique de 1VDrganisatioa n, dés 1vorigine, a
comprisdans le budget des rubricjues qui ne relevaient d'aucune des
dafinitions du flbudget :-.dmhistratif'"ui avc.iesit6tB proposgeç.
Lq,.ssemblEe ggnarale a constammentinclus dans les r6soluLions concernclnt

le. budget c~nnuel des dispositions touchant "des dépenses imprEvues et
extraordinzirestl entrafnges par les rrctions' visant r.u ttm~.intien de la
paix et de la sécuritéf'. Taus les ans, de 1947 à 1959, les résolutions
concernant ces depenses imprevues et extraordinaireo snt été edoptees
sans vote contruire, s2.uf en lY52>1953et 1954, du fait que, ces
années-là, la rGsolution comrjrenriit un point sujet à controverse - les
dÉcorations pour les comb~.tt~nts des Ndtions Unies en'Corie. Lnf in,
en 1961; le ragport du Groupe de Trnva.il des Quinze pour 1Pexamen des
procSdures?-drninistrativss et hudgEteires de l'Organisatioc nonstate

lvadoption sans opposition dPune d&clr!r'ation d'après l~~quelle lFles
~quGt es et les op6rr:tions dfobservutian que 1 vUrg,.anisation entreprwld
pour empPcher une c?gression iverituelle devnient Btre financées au,moyen
du budget ordinaire de lfONU'r, Prenant CES faits en considération, 'la '
Cour conclut qus rien ne permet de saus-entendre dans le parugraphe 1
de lvarticle 17 un mot limitant ou qu?lifi>.nt le mot lfbudget'vm 0

Pzssant 2u paragrzphe 2 de lvarticle 17,la Cour remerque qu'à
première vue le terme "dépenses de 1P0rC;~.riisstion~l sipif ie toutes les
dspenses et non pas seulement un certein type de d6penses gui pourrait
s "rppcler "dzp~nses ordhaireslt . Const~t?.nt C;UG lP4tude diautres

sections de la Charbe montre 1~ v?rietg des dggenses qui doivent inéri-
t~blement rei~trer dcns 1; c:~tGgorie des lldépenses de lV0rg;.nl~ation'~,
la Cour ne voit aucune base pour contester lc?légalité de 1tiprztique
const2nte qui consiste à inclure de t~lles deper~ses dans les snmmes
inscrites zu budget que 1 Q.,ss~mbl4 g6nirals répartit pc~rmi les Membres
conf ormement à 1 :iutoriti qu elle dLtlent de 1 Virticle 17, parS.graphe 2.

X

X X J .
Examinant ., ., Exarninmt ensuite lP2rtic1e 17 aa pointde vue de 12 plwe qu'il

occupe dans la structure gÉnEr2le et l?ecoriamle de lu Cmrte, la Cour
c~nst2.te qu~ le but g6nFral de cet article est lvattribution du pouvoir
de contr8le sur les fin~~nces de lv~Jr~~nis~lion et 1~ rSp?brtition des quotes-
purst ES dépenses de celle-ci. Hépondcl-ntà l'argument citaprès lequel les
dépenses qui resultent des 02ératiorLs pour ,le maintien de la paix et de
La sécuritkinternstionales ne sont pas des "g&p~nses de l'Or$nisetion"
au sens dc lParticle 17, pF-ra~r~~phe 2 de la ChZrte puisquPelles reikvent
exclusivement du Conseil de SEcurwit6 et plus particuliérement dr zccards

negocies en vertu de lverticl ~3 de 1z Ch:ir%e, la Cour canstz.te quVau
temes de lvcrticle 24 1~ responsczbilite du Gonseil de Sicurit5 en la
matiere est '+principaleT1 et non ~xclusive. LE: Chz!rte indique trks
clairement que 17..ssernbléc g&nE,r~le doit Eussi sfoccuper de la p:i.ixet
de 1s sécuritiinternstionales. En vertu du p~r?~graghe 2 de lfarticle 17,
elle t: le pouvoir de rgpertir les dzpcnses entre les Iiembre's, ce gui crée
pour ceux-ci 1 oblig~itiun de supporter 1ü quote-psrt des deponses qui
Lorsque cc-s d6p~nses comprennent d~s frais pour le maintien
leur incombe.
de la p-ix et de lx sFi.curit& qui ne sont p5.s couverts par dyzutresressous-
ces, c est l~,,ssmbLYe gSa5rc-.1~ qui ci l'autorite pour rgpartir ces frais
~ntre lcs Hembres. i,ucunc des dispcisitions f ixs-nt les fonctions et
0 pouvoirs respectifs du Conseil de Skcusit& et de lV..ssembi6e g&n&r~lc ne
justifie I ridi-eque cette repartition exclut des pouvoirs de 1 P~.semblee
~énirzle celuide preircil ir financenient des mesuresdestine es au rnzintien
de la peix et de 1r- s&curit8.

Ftkpandcnt à lVr;rgumen dP'aprés 16que1, en m~tiere de m~intien de 1~
paix et de 1;. skcurité $nt ern3tional~s le pouvoir budgétaire de 1Pdssmbl& e
gener2le est I.imi&é p5.rle pzrl-.grapheL2 d-: lkcirtic13 11 au termes duquel

Iltoute question L se rC.tt~:chent xu maintien de la paix et de la sGcurité
interri?tionnles_/ qui appelle une action est renvoyée au'conseil de Sécurit 6
p?.rlv.LssembLie gGn6rale avmt ou ep&s discus~ion~~, In Cour ~stime que
action dont psrle ce texLe est une 2.ction caercztive. D8n~ ce contexLe,
Le mot vactionT1 doit signifier lqüctiori qui est uniquement de la compe-
tençe du :onseil de Sécurité, cvcst-à-dire celle dont il cst fz.it mention
Z.Uchapitre VI1 de 1;:Charte : nlLction en cers ci&men;ce contre lo, paix,
de rupture de lc p;:ix,et dkcte dVf;gression". Si lVinti<rgr&.tation du

mot 'iactionlv au parc:.grapht:2 de lPc?rticLs 11 voulait dire que lg,,ssemblée
nc peut fr.ire que des recomndationç de' c~:rzkt ére génbral conçerni,nt,
dcns lVabstrüit, l:~ pci.ixet 12 sGcurit6 et non pas relative A des CCLS
* particuliers, ce p~rcgrrtphe ri.iiurnitpzs prévu que lVl.ssepb3_&e gén'6rc.le
puissefsire des recommandation ssr des quest'isns dont elle 2urs.it étS
saisie par un Ltat ou pur le Conseil de Siburite. Sn cbnsgquence, la
dernière phrtise du parcgrriphe 2 de X'erticle 11 nrest pas applicable
qucnd lq~ctionen qu~stion nqest pas une zction cnercitive.

Ln Cour estime donc que l9argument kir6 du paragraphe 2 de lvürticle 11
pour limiter Lvnutocité budgetc~lre rle lViLssernbliegsnzrzle à 1 'égard du
rnriintiende 12.paix et dc la sgcurité interni~.tiont?lesnP est pas fondé. La Cour passe ~nsuit~ A l'examen de l'argument tiré de lr~rticle 47
de 1+ Clizrte qui prévoit q;:e l~s M~mbros négocieront des ::ccords avec le
Ganseil de SZcuriti, sur ltinitlatfv cl2 ce dernier, en vue du maintien
de la paix et de ln securité internetionales. Ces accords axaient pour .
objet dPénoncer dps pr6cisicips conc ernttnt lc. rép~rtikition des frais des
actions c,oercittves que le Conseil d~ Sacurité "pourrait prescrire et

seul le Conseil de Sscuriti aurait le pouvoir de pf endr~ des mesures cn
vue de finzncer' ces dépenses.
i;près voir d&cl::ré gus l'article 45 ne çfappliguaip tZs, la Cour

ajouteque, mhe stil s'appliquait, elle ne pourrait en accepter une
telle interpréta.tion pour les r?-isons suiv2ntes : un Ziat Mmbr~ aurait
le droit, ddns la négociation de tels ;~ccords, d'exiger .qus.une certaine
partie des dépensessoit supportGepar 1VOrganisetio nt le Conseil de
Sécurité aurc it le droit d vy cons.entir. Duns ce c::s, cette pzrtie des
dépenses entrerait dans les dépenses de IV0rg:inisation et devrait btre
rapartie per IV2-ssemblie gtinirczle selon liarticle 17. Dvautre part, il

rgsulke de lvarticle 50 de 12 Chsrte que le Conseil de Sbcurit6 pourrait
décider que lvltataycint A faire fme à des dépmses trop lourdes durait
droit à une assistance financigre, Cett~ asslst,znce f ini:neière, si elle
est supporttje pxr lV0rgcznisation, comme ce pousrai,b, &te le cas, cons-
tituerait clzirement une ptirtie des "dépenses de 1V0rganisationlf. De
plus, la Cour estime qu'on ne peut pas dire que la Chiirte ait laissé le
Conseil de Sécuritz impuissant en fdce d'une situation d'urgence,en

l'absenced'ç"ccords conclus en vertu dr: lvarticle 43. 11 doit rentrer
dcins Ic cornp6tencs du Conseil 'deSécuritz de prendre en mcAn une situation,
meme siilne recourt pas à une action coercitive contre un Stst. Les
frais desmesures que 1~ Conseil de SEcuritG est tutorisià prendre
constituent donc des "dspenses de 1W~rganisation au sens d~ paragraphe 2
de 1 Particle I7l7.

X

Lz. Cour üy~nt emminE Le problème gsnjral dc l'interprgtation de
lvczrticlr; 17, par~graphe 2, A Ir: lumiére de la structure d'ensemble de
la Charteet des fonctions res-ectives de lv:.ssemblÊ.e ggnkrale et du
Conseil de Sécurit;, en vue de diterminer le sens de ld phr:.se ltdépenses
de 1POrgunisatian" passe ensuite 2 1 Vexmen des dipenses énumkré es
dznsla requête pour avis consultatif. Elle ;idmet que ces dépenses doivent
8tre appréciees d'aprèsleur r2pport L~vec les buts des Niitions Unies,en

ce sens que, si une depense c?6tE faite d2ns un but Btranger à ceux des ,
Nhtions Unies, ellene saurait être considérée cornm~une "dépense de
lVr)rgt~nisatian~~. Lorsque l'Orgznis:tt:,.on prend des mesurasdont on peut'
dire à juste titre quvcllassont ?:fipropriC- à l~cccornplissernent des buts
des M;ations Unissénoncgs à lqarticle1 de la Gharts, il est à présumer
que' cette HC~~Q~I ne d6passe pas les pouvoirs de lq0rganis2tion. Si
l'action a éte entreprise pczr un organe qui n'y étriit pas hakilitE, il
çfag5t d'une IrrZgulerité, nkis il n'en ressort pas n6cessairement que

1s dépense encoinue nt6tait pas une depense de I~Or~anisdticin, Le droit
nationalcorne Ic droit internntionnl envisage des ÇLLSoù une personne
* morale ou un corps politique peut Stre Lié par l'acteultrc: viresd'un zgent.
La Chart'& des M~tions Uniesne comportnntaucune procédure pour dzterminer
litveliditg des actes des organes des Mations Unies, chacun d'eux doit,
tout au moins en premier lieu, dEterminer se propre compGtençe. Si le
Conseil de Siicuritb üdnpte une rksolution visant su mitintien de la paix et

de 1~- s&cürit& internctianales et si, canf~rmÉrnent k cetteres~lution, LeSecrkt?.ire gtinijralcontr~ct e des obligations fi.n~~nciéres, il ~st A
prssumer que les montmts en question constituent des l'dGpenseç de
1v5rg;nisation1i. R:p?el::nt lPcvis quPelle É'rendu sur lPEffet de
ju~em~nts du tribunal ~dministriti des Nations Unies 7-ocordznt indemnlti,
la Cour dSclm-e que cert:+ines obligations de 1Pdrg~nis~tion peuvent

être contrnctE,es par 16: Sccrit~~ire g&nhr;%l r.giss::nt sous lii.utorité du
Conseil de ::icuritZ ou d£:l~..ssmbléc g6nir~:l~ et que celle-ci fln'c~pes
eVeutre :tltern2tive que de fciire honneur à ces enga 'jemments".

Ce rciscinne;nent appliqué t'.w réso1ut.ions ment iorinies dtns 1~ requ8t e
pour ?.vis consultr-tif suffirsit à fonder lqavis de LA Gour. ILle exmine
cepcndt~nt ensuit? et s&pGrirnent lcs d6penses concernant 12 Force d !urgene e
des IVntions Unies nu floyen-Crient (FUIW) et celies qui concernent l'ope-
rcltion des N~itions ilnies au Congo (UNUC ).

En ce qui concerne lv FUNU, la Gour reppelle que celle-ci devait être
censtituee nvec liassentimen tes netions int6ressSes, ce qui Écarte
1 fidie gufil sb4gissc':it d~ riesurcs coercitive^. 'UFc?ut~cpcrt, il t7ppar;Tt
que les operations de 12 FUPJIIGtaient entrepr-ises pour atteindre l'un des
buts principzux des !?ations Unies, c Vest-&dire favoriseret assurer le

rjglement pcifique de lrl sit~~tion. Le Secr6Dütre gSnér~J CLdonc dûment
exerce lf~utoriti dont il est invt'sti pour contracter certciinss oblige-
tions financières; les déppnses prevu~s psr ces obligstions doivent etre
considir is cornedes "dépens es dc 1V0rg2nisationt', R6pondLnt à I 'argu-
ment dV;lpr&s lequel lf.,sçembl$ geLnir~1~: nvaursit jznkkisd ,irectement
ou Indirectem~nt, cansidGr6 les depenses de 1h FUNU cume des lsdEpenses
de lPOrganisatio nu sens du p2ragrspho 2 de l'article 17 de la Charte

des Nztions Uniesf1, 1~ Cour dgclcire qu'ellenc. saurzit adopbercette
mznlère de voir, ..nc?lyçant 1.59rt.solutions reidtives au financement de
le FUNU, la Cour ,constkt~ quc Iri.cri~tian d!un compte spéci21 ne signifie
pas nécéssairemenq tue lm fonds qui y sont inscrits ne puissent provenir
des contributions de 5kmbres selon la rdp?.rtition fixic par 1V.l..ssmblee
gLnbr?le, Les résolutions en la m?ti&re, adopties pu lz rnsj #rit$
requise des deux tiers, se fondai;-nt sans 2ucun doute sur 1 ~conclusion

qur; les dépefises de lu PUNU itrrient des l'dépenses de 1~0rgtinis~tion~~,
faute dc quoi iP1.ssernbl8e gknGr-21e niaurzit piLs eu r-utorité pour décider
quT elles ser~iient "su?port i es par 1POrgmisation des Mdtions Unics l' ni
pour 1~s rspartir entre les :!mbres, et la Cour constateque, dfann4e en
JmGe, Ins dépcnses de 1:;FUMJ ont @te tr:?.itGes par lfr.ssernbl2.e gkngrhle
comme des depenses de lvOrgz;nisation au sens du pragrzphe 2 de l'article 17.

Passantensuite aux op&rlltions au Congo, la Cour rappelle qu 7elles ont
<te, iforigine,autorisées par le Conseil de Sécurité dans sh risolution
du 14 juillet1960, adopt&e sans votecontr?.irel Cette resolutlon, compte
tenu de l'appel adressé par le Gouvernenient du Congo, du rapport du
Secret>!ire gÊnéral et des dk?~ai;sau Conseil de S&curit&, t: Été tividement
edoptée en vue du rririinttende La prix ~t de lb sicurité intsrr~ation~les.
P~~ssant en revue les rGsolutions et les rapports du Secrstaire ;enira1

se rapportent, à ces opGr2.tin;ls, la Cour consttitr: qui& lrilumièred'un
tel dossiercontcnxnt tant dvex~mens, de conf'irrnatlons: dfapprobktions
et de rztifications par le Conseil de Sticurits et lV,.ssernblse génertile
de Lkction du Secritaire gén<ral on ne saurait conclure que les opgrn-
tions nu Congo ernpietaient sur les prGragatives conf ir4ss au Conseil de
SScurité par la Charte ou les usurpj ient. Ccs opérations ne comportaientpas des lFmesurés pr6ventives ou ¢riercitivesll contre un Bat, comme il. est

prévu su ch?-pitre VI1 : elles ne constituaient dunc. pas une "action" au
sens où le mrit est employt à lvarticle 11, Les obliga'tions finünclères
encoumes pzr le $ecrét~.ire gcingral evec le consenternent rép4t6 et claire-
ment exprirné 'du::onseil de Sscurite et de lVl.ssmbL6e gdn&r::lc constituent
des obligetions de ,lVOrpnisatioi.i =:uxquellt.s 1~,.ssembl&e gén$r=:le était
fondie à pourvoir seion IV?.rticle 17, paragraphe 2,de la Chzrte,

3n ce cruicJncerne le fimncement des opsretions au Congo, la Zour,
rappelant les risol.ut ions de lV..sseriklé e gZn5ri.lequi envisagent IL r6pu.r-
tition des frais selon le barkme des quotes-parts adopté Four le biidgct
ordinr'ire, en cnnclutque l',.sscrnbl~e génLrale decidé à deux repris~s
que, m8me SI certaines dépens es sont "extraordinair leet l'essentielle-

msnt diff 6rentnslt de celles sui rentrent dans le budget l'ordinaireqt,
elles sont neanmoins des "djpens es de L~Orgmis:~tionv gui doivent être
répurti~s conformSn~nt au pouvoir que le par~grnpho 2 de lvarticle 17
octroie à ig~sserri.b1&eg&n<rc~le.

,,yant oinsi soulign6 dvunr: pz& que le texte du paragraphe 2 de
lvarticle 17 de Lz. Charte pouvait ?.mener à conclure qu~les dépenses de
lv0rg~kis2tion sont les sommes payses pour cnuvrir les frtriç relatifs '
5 12 réalisation des buts de SPOrganisaSion ,t,d'autre pzrt qus de
lP ~xarn~ndes r&solutlon sutorisnntles dépenses nienticinnées dans Ici.
requête dsavis consultg-tif se cl;$ ge 1;: const;?tzi,.tioque ces dép~nses
~1.vciicr&tg f~ites 2 cett~ fin; aycnt enfin iin:tlyç& et trouvé m21 fondes

LES nrgumentsavances contre 1?~conclusionque les dépenses en question
dev?\ie::t êtr~ ccinsidér6?s comme des cl@ nses de 1VOrg;:nis;ition au sens
du pere~rzphe 2 de lvzrticle 17 de la Zi?arte des !\lcqtionUnies, la Cour
arrive a Lz conclusion quielle doit rkpnndre par lfaffirmntive ii la
question poske par lP.Lssc?~~b1e g6nér;l.le

La H<:y.e, le20 juillet 1962.