Opinion individuelle de Sir Arnold McNair (traduction)

OPINION INDIVIDUELLE DE SIR ARNOLD McNAIR

[Traduction.]
Je suis d'accord des réponses que donne la majorité de la Cour
à la question généraleet aux Questions b) et c). En ce qui est

de la Question a), je regrette d'être d'une opinion différente,
quant à l'obligation de présenter des rapports et quant au transfert,
à l'Organisation des Nations Unies, de la surveillance adminis-
trative exercée par le Conseil de la Société desNations (y compris
les dispositions de son Règlement relatives aux pétitions). La
manière dont j'aborde le problème principal n'étant pas tout à
fait la même que celle de la majorité, j'exposerai mes propres
motifs à l'appui des réponses à donner à chaque question, à
l'exception de la Question b).

Question généralee ,t Question a)

Les problèmes essentiels que soulève la Question a), qui a
étéposée à la Cour, sont les suivants : Quel est l'effet exercé,
sur le Mandat pour le Sud-Ouest africain, par la dissolution de

la Société des Nations, qui a eu lieu au mois d'avril 1946, et
quelles sont, le cas échéant,les obligations découlant de ce Mandat
qui lient encore l'Union sud-africaine (ci-après dénommée
((Union ») ?
La solution qu'a proposée, pour le premier de ces problèmes,
le représentant du Gouvernement de l'Union, peut être énoncée
très simplement : le Mandat est fondé sur l'analogie entre cet
instrument et le contrat de mandat en droit privé, la Société des
Nations étant le mandant et l'Union le mandataire ;le rapport

ne peut subsister sans un mandant à une extrémité et un man-
dataire à l'autre; «entre la Société des Nationset le Gouvernement
de l'Union, le Mandat est donc venu à expiration et ceci veut
dire qu'à dater de la dissolution de la Société desNations il n'y
a plus eu de Mandat 1);-«les Mandats ont pris fin et le Pacte
lui-mêmea cesséd'être undocument doué de validité juridique » ;
et (la dissolution de la SociétédesNations a eu pour effet d'éteindre
tous les droits et obligations juridiques internationaux qui décou-
laient du Régime des n'Iandats s.Cette conclusion amenait son

auteur à déduire que le Gouvernement de l'Union serait désormais
libre de régler leStatut du Sud-Ouest africain, à l'avenir, comme
s'il s'agissait d'une affaire d'ordre interne.
Pour trois motifs distincts, je suis arrivé à la conclusion que
Ic Mandat est une institiition plus durable ct plus complexe que
ne le suggère cette solution, cluc je ne puis accepter. Mes motifs
se fondent sur : SEPARATE OPINION BY SIR ARNOLD McNAIR

1 concur in the Replies given by the majority of the Court to
the General Question and to Questions (b)and (c).As to Question (a),
1 regret that 1 differ as to the obligation to make reports and
asto the transfer of the administrative supervision of the Council
of the League of Nations (including its Rules of Procedure in
respect of Petitions) to the United Nations. As my approach to
the main problems differs somewhat from that of the majority,
1 shall give my own reasons for answering each question, except
in regard to Question (b).

General Question, and Question (a)

The crucial problems raised by Question (a) submitted to the
Court are : What is the effect of the dissolution of the League
of Nations in April, 1946, upon the Mandate for South-West
Africa, and which, if any, of the obligations arising from it are
still binding upon the Union of South Africa (which 1 shall also
refer to as "the Union").

The solution submitted by Counsel for the Union Government
for the first of these problems can be .stated very simply : the

Mandate is based on the analogy of the contract of mandate in
private law, the League being the Mandator and the Union the
Mandatory ;the relationship cannot subsist without a Mandator
at one end and a Mandatory at the other ;"as between the League
and the Union Government, the Mandate therefore came to an
end, and that means that, as from the dissolution of the League,
there has been no Mandate" ; "the Mandates lapsed and the
Covenant itself ceased to be a legally valid document" ; and
"the dissolution of the League had the effect of extinguishing
al1 international legal rights and obligations under the Mandates
System". This conclusion left it to be inferred that the Union
Government would thereupon be free to regulate the future
status of South-West Africa as a domestic matter.

T;er tkree separate reasons 1 have fonned the opinion that a

Mandate is a more durable and a more complex institution than
this solution suggests, and1 cannot accept it. AIy reasons rest on:147 OPINION INDIVIDUELLE DE SIR ARNOLD MCNAIR
I. Lc caractère juridique du Régime des Mandats.

2. Le caractère objectif de l'article 22 du Pacte de la Société
des Nations.

3. Les termes du Mandat pour le Sud-Ouest africain et leur
caractère juridique.
*
* -ic

I. Caractèrejuridique dz~Régime des Mandats en général.Les
documents principaux qui ont contribué à l'institution du Régime
des Mandats sont l'article 22 du Pacte de la Société desNations
et les divers Mandats confirmés, en exécution du Pacte, par le
Conseil de la Sociétédes Nations. La principale règle de conduite

proclamée par l'article 22 du Pacte est la suivante : à certains
territoires (qui sont habités par des peuples non encore capables
de se diriger eux-mêmes dans les conditions particulièrement
difficiles du monde maderne 1)doit s'appliquer le principe que
« le bien-être et le développement de ces peuples forment une
mission sacrée de civilisation et il convient d'incorporer dans le
présent Acte des garanties pour l'accomplissement de cette mis-

sion ». Ces principes étaient appliqués à certains territoires et
colonies, y compris le Sud-Ouest africain, (cqui, à la sqite de la
guerre, avaient cessé d'être sous la souveraineté des Etats qui
les gouvernaient précédemment D. Le plus ancien en date (ou
tout au moins l'un des plus anciens documents) dans lequel soient
exposés cesnouveaux principes, est le Mémoiredu généralSmuts,

intitulé cLa Société des Nations : Cne suggestion pratique 11,
qui figure dans le volume II, pages 23-60, de l'ouvrage de Hunter
Miller : (The Drafting of the Covenant » (L'élaboration du Pacte).
Ce Mémoire, en ce qui est du Régime des Mandats, traite de
la politique à suivre et des principes à appliquer plutôt que du
mécanisme juridique. Son auteur était d'avis que c(les pouvoirs

à exercer, le contrôle ou l'administration » afférents à ces terri-
toires placés dans une situation de dépendance, devaient être
confiés à la Société des Nations, mais que ((l'administration
internationale commune, dans la mesure où elle a étéappliquée
à des territoires ou à des peuples, ayant ététrouvée défectueuse
chaque fois qu'elle a étéessayée n, il serait préférable que la

Société des Nations,, au lieu d'exercer elle-même ces pouvoirs,
les déléguât à un ccEtat mandataire ». L'auteur du Mémoire, se
bornant à cela, n'examine pas le caractère juridique des relations
entre la Société desSations et le mandataire. De ce qui est dit
à la page jo8 du volume 1 du mêmeouvrage, il semble que l'on
puisse conclure que, au cours des travaux préparatoires dont

ont fait l'objet les traités de paix, la résolution décisive relative
au Régime des Mandats a étéprésentéeet adoptée en anglais ;
dans le texte français figurent les mots cmandat D, cmandataire ))
et ((tutelle )). SEPARATE OPINION BY SIR ARNOLD MCNAIR I47

I. The legal nature of the Mandates System.
2. The objective character of Article 22 of the Covenant of
the League of Nations.

3. The terms of the Mandate for South-West Africa and their
legal nature.
* 4

I. Tlze legal nature of the Mandates Systenz. The principal

docurrients responsible for the creation of the Mandates System
are Article 22 of the Covenant of the League of Nations and
the several Mandates confirmed in pursuance of it by the Council
of the League. The main rule of policy proclaimed by Article 22
of the Covenant is that to certain territories "which are inhabited
by peoples not \-et able to stand by themselves under the strenuous
conditions of the modern world, there should be applied the
principle that the well-being and development of such peoples
form a sacred trust of civilization and that securities for the
performance of this trust should be ernbodied in this Cotrenant".
This policy was applied to certain colonies and territories, including
South-\Vest Africa, "which, as a consequence of the [then] late

war have ceased to be under the sovereignty of the States which
formerly governed them". The earliest document (or at any rate
one of the earliest documents) to contain an exposition of this
new policy is the ilfemorandum by Geizeral Smuts, called "The
League of Sations : A Practical Suggestibn", which \vil1be found
in Volume II, pages 23-60, of Hunter lliller's book, "The Drafting
of the Covenant". This Memorandum, so far as the Ilfandates
System is concerned, deals with policy and principles rather
than with legal machinery. Its author held the view that the
"authority, control or administration" of these dependent terri-
tories should be vested in the League, but that, as "joint inter-

national administration in so far as it has been applied to territories
or peoples, has been found wanting wherever it has been tried",
it would be preferable that the League, instead of exercising
these powers itself, should delegate them to a "mandatary State".
Beyond that the Memorandum does not discuss the legal nature
of the relations between the League and the Mandatory. From
page 508 of Volume 1 of the same book, it seems probable that,
in the course of the preparatory work for the treaties-of peace,
the critical resolution regarding the Mandates System was presented
and adopted in English ; in the French text there appear the
words "mandot", "mandataire" and "tutelle". OPINION INDIVIDUELLE DE SIR ARNOLD >ICXAIR
14~
Que doit faire une Cour internationale lorsqu'elle se trouve en '
présence d'une nouvelle institution juridique dont l'objet et la

terminologie rappellent les règles et institutions du droit privé ?
Dans qiielle mesure est-il utile ou nécessaire d'examiner ce qui
peut apparaître à première vue comme des analogies pertinentes
avec les systèmes de droit interne et d'y chercher aide et inspi-
ration ?Le droit international a emprunté et continue à emprunter
à des systèmes de droit privé un grand nombre de ses règles et

de ses institutions. L'article 38 (1) (c)du Statut de la Cour témoigne
que cette méthode est toujours en usage et l'on observera que
cet article autorise la Cour à ((appliquer ....c) les principes généraux
de droit reconnus par les nations civilisées 1).Quand le droit inter-
national puise à cette source, ce n'est pas en important des
institutions de droit privé, ((en bloc, toutes fâites et complètement

équipées ))d'un ensemble de règles. II serait difficile de concilier
pareille méthode avec l'application ((des principes généraux de
droit D.A mon avis, la juste conception de la mission des tribunaux
internationaux, en cette occurrence, consiste à considérer, comme
une indication de la ligne de conduite à suivre et des principes
à appliquer, les caractéristiques et la terminologie qui rappellent
les règles et institutions de droit privé, plutôt que d'importer

directement ces règles et institutions. Je cite une phrase que
j'emprunte à un arrêt rendu par le Chief Justice Innes à la Cour
suprême de l'Afrique du Sud, dans l'affaire Rex v. Christian,
South African Law Reports 119243, Appellate Division, 101, 112 :

« L'article 22 [du Pacte] décrit l'administration des territoires
et*des peuples dont il traite comme une Tutelle à exercer par
1'Etat chargéde l'administration en qualité de mandataire pour le
compte de la Société desNations. Ces termes ont probablement
étéemployés, non dans leur sens juridique strict mais comme une
indication de la ligne de conduite que doit suivre l'autorité chargée
de l'administration. Le rapport entre la Sociétédes Nations et le
mandataire ne pourrait êtredéfini avec une précision juridique
quelconque, comme celui qui existe entre le principal et son agent. »

Efforçons-nous donc de découvrir quelle est la ligne de conduite
et quels sont les principes qui sont à la base de l'article 22 et des
Mandats. On ne saurait attacher une signification technique aux
mots ((mission sacréede civilisation ))mais ils donnent une descrip-
tion appropriée de la politique suivie par les auteurs du Régime des
Mandats, et les mots (mission sacrée ))n'ont pas étéemployés ici
pour la première fois à propos de peuples protégés. (Voir Duncan

Hall, Mandates, Dependencies and Trztsteeships, pp. 97-100.)
Tout juriste anglais qui serait chargé d'élaborer les actes néces-
saires, afin de mettre en application la politique prescrite par I'ar-
ticle22, ne pourrait manquer de se souvenir de la notion du rtrust 1)
(fidéicommis) en droit anglais et américain, et d'êtreinfluencé par
cette notion, tout en se rendant compte rapidement de la néces-

sit4 d'une adaptation considérable, aux fins de la nouvelle institu-
'1 SEPARATE OPINION BY SIR ARNOLD hICNAIR 148

\Vhat is the duty of an international tribunal when confronted
with a new legal institution the objec~ and termi!lology of ivhich
are reminiscent of the rules and institutions of private lau- ? To
what extent is it useful or necessary to examine what may at
first sight appear to be relevant analogies in private lan systems
and draw help and inspiration from them ? International law
has recruited and continues to recruit many of its rules and

institutions from private systems of law. Article 38 (1) (c) of
the Statute of the Court bears witness that this process is still
active, and it will be noted that this article authorizes the Court
to "apply ....(c)the general principles of law recognized by civilized
nations". The way in which international law borrows from this
source is not by means of importing private law institutions
"lock, stock and barrel", ready-made and fully equipped with
a set of rules. It would be difficult to reconcile such a process
with the application of "the general principles of lau". In my
opinion, the true view of the duty of international tribunals in

this matter is to regard any features or terminology which are
reminiscent of the rules and institutions of private law as an
indication of policy and principles rather than as directly irnporting
these rules and institutions. 1 quote a sentence from a judgnient
by Chief Justice Innes in the decision of the Supreine Court of
South Africa in Rex v. Christian, South African Law Reports
[1g24], Appellate Division, 101, 112 :

"Article 22 [of the Covenant] describes the administration of
the territories and peoples with which it deals as a tutelage to be
exercised by the governing Power as mandatory on behalf of the
League. Those terms were probably employed, not in their strict
legal sense, but as indicating the policy which the governing autho-
rity should pursue. The relationship between the League and the
mandatory could not with any legal accuracy be described as that
of principal and agent."

Let us then seek to discover the underlying policy and principles

of Article 22 and of the Mandates. No technical significance can
be attached to the words "sacred trust of civilization", but they
are an apt description of the policy of the authors of the Mandates
System, and the words "sacred trust" wcre not used here for the
first time in relation to dependent peoples (see Duncan Hall,
Mandates, Dependenciesand Trzisteeships, pp. 97-100). Any English
lawyerwho was instructed to prepare the legal instruments requirec!
to give effect tothe policy of Articl22 ~vouldinevitably be rcmindcd
of, and influenced by, the trust of English and Xmerican lan-,

though he would soon realize the need of niuch adaptation for
the purposes of the new international institution. Professor Bricrly's
opinion, stated in the Bvzfzsl~ l'ea~ Book of liifev~zrrtzo~~aL l17:t
1929, pages 217-219, that the govcrning principlc of thr. 3I:iiitintc~~I49 OPINION INDIVIDUELLE DE SIR ARNOLD MCNAIR
tion internationale. L'opinion du professeur Brierly, exposée dans
le British Year Book of International Law, 1929, pages 217-219,
selon laquelle le principe directeur du Régime des Mandats doit

être trouvé dansle trust »,et sa citation d'un article de M. Lepaulle
présentent une grande pertinence, et il vaut la peine d'observer
que la base historique de l'application juridique du ((trust ))anglais
est qu'il s'agissait de quelque chose qui constituait pour le trustee
(fiduciaire) une obligation de conscience ;c'est pourquoi le « trust ))
est juridiquement exécutoire. Il semble probable également que

la conception du Régime des Mandats s'inspire en quelque manière
de la tutelle française.
Presque tous les systèmes juridiques possèdent quelque institu-
tion permettant de confier à une personne responsable, en qualité.
de ((trustee », de tuteur ou de curateur, les biens (et parfois la per-
sonne) de ceux qui ne sont pas szti juris, tels que les mineurs ou les

aliénés.Le « trust » anglo-américain répond à cette fin et ainsi qu'à
un autre objet encore plus étroitement apparenté au Régime des
Mandats, savoir : le fait de confier des biens à des (trustees ))
et l'administration de ces biens par eux, afin que le public, ou une
catégorie du public, puisse en tirer avantage ou que quelque fin
d'intérêt publicpuisse êtreremplie. Le «trust ))a étéfréquemment

utilisé pour protéger les faibles et ceux qui dépendent des autres,
dans les cas où ((une grande puissance se trouve d'un côté et la
faiblesse de l'autre », et les tribunaux anglais ont, pendant bien des
siècles,appliqué une politique vigoureuse en matière d'administra-
tion et d'exécution de «trusts ».
Trois principes généraux sont communs à toutes ces institutions :

a) le contrôle des biens exercé par le « trustee », le tuteur ou
le curateur, est limité d'une manière ou d'une autre ; le «trustee ))

n'est pas dans la situation du possesseur normal complet, qui
((peut faire ce qu'il veut de sa propriété »,parce qu'il lui est interdit
d'administrer les biens pour son propre avantage personnel ;
b) une sorte d'obligation juridique, obligation de confiance et

de conscience, est imposéeau ((trustee », tuteur ou curateur, d'exer-
cer le ((trust ))ou la mission qui lui est confiéedans l'intérêtde
quelque autre personne ou pour quelque fin d'intérêtpublic ;
c) toute tentative de la part d'une de ces personnes en vue

d'absorber dans son propre patrimoine les biens qui lui sont confiés
serait illégaleet prévenue par la loi.
Tels sont quelques-uns des principes générauxde droit privé qui
éclairent cette nouvelle institution, et je suis convaincu qu'au cours
de son développement dans l'avenir le droit qui régit le « trust ))
est une source dont on pourra tirer beaucoup. L'importance du

Régime des Mandatsest marquéepar le fait qu'après une expérience
qui a porté sur un quart de siècle, la Charte des Nations Unies
a prévu un (Régime international de Tutelle » dont il a été dit, SEPARATE OPINIOX BY SIR ARKOLD MCKAIR I49
System is to be found in the trust, and his cluotation from an article

by M. Lepaulle, are here very much in%point,and it is worth noting
that the historical basis of the legal knforcement of the English
trust is that it was somethiilg which \vas binding upon the con-
science of the trustee; that is why it was legally enforced. It also
seems probable that the conception of the Mandates System owes
something to the French tutelle.

Nearly every legal system possesses some institution whereby
the property (and sometimes the persons) of those who are not

sui juris, such as a minor or a lunatic, can be entru-sted to some
responsible person as a trustee or tuteur or curateur. The Anglo-
American trust serves this purpose, and another purpose even more
closely akin to the Mandates System, namely, the vesting of
propeÏ-ty in trustees, and its management by them in orderthat
the public or some class of the public may derive benefit or that
some public purpose may be served. The trust has frequently been
used to protect the weak and the dependent, in cases where there
is "great might on the one side and unmight on the other", and the
English courts have for many centuries pursued a vigorous policy
in the administration and enforcement of trusts.

There are three general principles which are common ta al1
these institutions :
(a) that the control of the trustee, tutezrr or curateur over the
property is limited in one way or another ;he is not in the position
of the normal complete owner, who can do what he likes with his
own, because he is precluded from administering the property for
his owri personal benefit ;

(b) that the trustee, tztteztr or czrvateur is under some kind of
legal obligation, based on confidence and conscience, to carry out
the trust or mission confided to him for the benefit of some other
person or for some public purpose ;

(c) that any attempt b~. one of these persons to absorb the
property entrusted to him into his own patrimony would be illegal
and n-ould be prevented by the law.
These are some of the general principles of private law which
throw light upon this new institution, and 1 am convinced that
in its future developrnent the lau- governing the trust is a source
from which much can be derived. The importance of the Mandates
System is marked by the fact that, after the experience of a quarter-
of a century, the Charter of the Cnited Xations made provision for
an "International Triisteeship SI-stem", \\-hich \vas described by a

251j0 OPIKIOK ISDIVIDUELLE DE SIR ARh'OLD MCNAIR
dans une résolution adoptée le 18 avril 1946 par l'Assemblée de

la Sociétédes Nations, qu'il incorpore les principes (correspondant à
ceux qui ont étéproclamés dans l'article 22 du Pacte de la Scciété N.
11suffira de consacrer quelques mots à la souveraineté. Le Régime
des Mandats (ainsi que les «principes correspondants ))du Régime
international de Tutelle) est une nouvelle institution - un nouveau
rapport entre le territoire et ses habitants, d'une part, et le gouver-

nement qui les représente à l'extérieur, d'autre part --, une nouvelle
sorte de gouvernement international qui ne rentre pas dans la
vieille conception de la souveraineté et qui lui est étranger. La
doctrine de la souveraineté ne s'applique pas au nouveau régime.
La souveraineté sur un territoire sous Mandat est en suspens ;
si Ics habitants du territoire obtiennent que ce territoire soit reconnu
comme uh Etat indépendant - ainsi que cela s'est déjà présenté

pour certains des territoires sous Mandat - et quand cette recon-
naissance a lieu, la souveraineté revit et elle est confiéeau nouvel
Etat. Ce qui importe, lorsque l'on examine cette nouvelle institu-
tion, ce n'est pas où se trouve la souveraineté, mais bien quels sont
les droits et devoirs du mandataire à l'égard la région ou du
territoire administré par lui. La réponse à certe question dépend

des accords internationaux, par lesquels a étécrééle régime, et
des règles de droit que ces accords attirent. L'essence de cette
réponse est que le mandataire n'acquiert qu'un titre limité sur le
territoire qui lui est confié et que la mesure de ses pouvoirs est
fournie par ce qui est nécessaire aux fins de l'exécution du Mandat.
((Les droits du mandataire, comme ceux du « trustee )),ont leur
fondement daris ses obligations ;ce sont « des outils qui lui ont été

(confiéspour lui permettre d'exécuter le travaildont il a étéchargé » ;
il dispose de ((tous les outils riécessairesà cette fin, mais seulement
« de ces outilsD. )(Voir Brierly, mentionné ci-dessus.)
On peut trouver quelque confirmation pratique de ces sugges-
tions, relatives aux principes pertinents, dans les arrêts rendus par
les Cours de deux mandataires - 1'TJnionsud-africaine et le Com-
monwealth d'Australie. (Comme on ne peut trouver partout les

comptes rendus de ces décisions, il me faut en reproduire des
extraits.) Dans l'affaire Rex v. Christia dné,jà citée, devant la
Cour siiprêmede l'Union sud-africaine, l'Honorable J. de Villiers,
juge d'appel, s'est expriméen ces termes :

((Il e~tvrai qu'il n'y a pas cession duterritoire au Gouvei-rienie~it
de l'Union, comme dans le cas d'autres possessions qui apparte-
naient précédemment à l'Allemagne. Aux termes de l'article 237,
le Sud-Ouest africain est dit avoir été transféré au Gouvernement
de l'Union, en sa qualité de mandataire. Mais, comme je démon-
trerai, ce que l'on veut dire par là c'est que le Gouvernement de
l'union est tenu, en vertu des termes du traité aussi bien qu'en
honneur, d'appliquer scrupuleusement les termes du Mandat. Le

Sud-Ouest africain est transfhréau peuple de 1'C'nionnon en tant
que propriétk absolue, mais de la mêmemanière qu'un (trustees SEPARATE OPINIOS BY SIR AKSOLD 3ICS:lIK 1-50

Resolution of the Assembly of the Leagie of April 18tli, 1946, as
embodying "principles corresponding to those declared in Articlc zz
of the Covenarit of the League".
'LTponsovereignty a very feu. words \vil1 suffice. The Manciatea
System (and the "corresponding principles" of the Internationai
Trusteeship System) is a new institution--a new relatiorisliip
between territory and its inhabitants on the one hand and tilt.

government which represents them internationallu on the otlicr-
a new species'of international government, wliich does r-iotfit into
the old conception of sovereigiity and which is alien to it. The
doctrine of sovereignty has rio application to this ncw system.
Smrereignty over a Mandated Territory is in abcyance ; if aritl n-1ic.n
the inhabitants of theTerritory obtain recogriitiori as a.riind~p[:ndt.i:t
State, as has alréady happened in the case of sornc of the lIrintlatcs,
sovereignty will revive and i-est in the new Statt:. \Vhat riiatteis
in considering this new institution is not where so\.t,rci~nty lit.';,
but what are the rights and duties of the Mandatory in regard to

the area of territory being administered by it. The answcr to that
question depends on the international agreements creating the
system and the rules of law which they attract. Its essencc iç ihat
the Mandatory acquires only a limited title tothe territory ent~risted
to it,and that tlie measure of its powers is what is nccessary for tlic
purpose of carrying out the Mandate. "The Mriiidator~-'s rights,
like the trustee's, have their foundation in his obligations ; thcy
are 'tools given to him in order to achieve the work assignrid to
him' ;he has 'al1the tools necessary for auch end, but only those'."
(See Rrierly, referred to above.)

Sorne practical confirmation of these suggestions of thc relevant
principles can be obtained from judgments delivered by the Courts
of two Mandatories-the Union of South Africa and the Cornmon-
wealth of Australia. (As the Reports of these decisions are riot
available everywhere, 1 must quote extracts from theni.) In Rrx-
v. Christian, already citecl, before the Supreme Court of South
Africa, the Honourable J. de Villiers, Judge of ,4ppeal, said :

"It istrue there is no cessionofthe territory to the Union Govern-
ment as in the case of other possessions which formerly belonged
to Germany. By Article 257 South-West Africa is said to be trans-
But, as 1 shall show, by tkotis meant that the Union Governnicnt.
is bound by the terms of the treaty, as well as in honour, scriipu-
lously to carry out the terms of the Mandate. South-iVest .\frics
is transferred to the people of the Union not by way of absolute
property, but in the same way as a trustee is in possessionof the
property of the cestui quetvustor a guasdian of tlie property ofliis

ZbI5I OPINIONINDIVIDUELLE DE SIR ARNOLD BICXAIR
est mis en possession des biens de cestuiquetrust, on un tuteur des
biens de son pupille. Le premier administre et contrôle les biens,

mais ceux-ci doivent êtreadministrés exclusivement dans l'intérêt
clu second. Les termes juridiques employés à l'article 22 - ((trust»,
tutelle, mandat, - ne peuvent êtrelittéralement considérés comme
exprimant les conceptions précises qu'ils représentent en droit.
Il faut les comprendre plutôt comme une indication de l'esprit
dans lequel la nation développée,à qui l'on a fait l'honneur de
confier un mandat, doit administrer le territoire confiéà ses soiris
et s'acquitter de ses devoirs à l'égard des habitants du territoire,
plus particulièrement à l'égard des populations indigènes. Je ne
prendrai pas sur moi d'indiquer dans quelle mesure les principes

juridiques de ces institutions nationales analogues doivent être
appliqués à ces rapports internationaux. Mais peut-être me per-
mettra-t-on de dire qu'à mon avis l'usage qui a étéfait de ces
termes démontre que, dans la mesure où ces principes juridiques
sont raisonnablement applicables à ces institutions nouvelles, ils
doivent êtreappliqués loyalement. Sans aucun doute, des questions
plus complexes se présenteront. En droit interne, le principal peut,
par exemple, à son gré, renoncer à son pouvoir. Telle est la règle.
Ceci pourrait-il être fait dans le cas du Sud-Ouest africain, là où
le Gouvernement de l'Union, s'il existe un principal en l'espèce,

doit être considéré comme possédant ce titre en commun avec
toutes les autres hautes parties contractantes ?))(P. 121.)
Sir J. W. Iliessels, juge d'appel, a dit :

(Ceci nous laisse en présence de la puissance mandataire. Bien
que le terme ipuissance mandataire )Isemble impliquer que le
mandataire exerce ses fonctions en qualité d'agent de la Société
des Nations ou des puissances associées,en fait, cependant, il n'en
est pas ainsi. Ni le Traité de Versailles ni le mandat de la Société
des Nations n'ont conféré à l'Union sud-africaine le caractère de
simple agent. Il n'est pas question ici de respondeatsuperior ....))

(P. 136.)
Je partage cet avis, à savoir que le caractère juridique des
Jiandats ne peut s'expliquer par référence au contrat de droit

privé que constitue le Mandat ou la désignation comme agent.
Les mots ((Mandat )) et ((mandataire » ont étéemployés comme
des termes non techniques, pour indiquer que le mandataire
agissait (pour le compte de la Société des Nations D,et c'est là
tout ce que l'on peut extraire de l'usage qui en a étéfait. C'est

principalement des principes du (ctrust » que l'on peut s'aider,
en ce qui est de l'aspect de droit privé.
Dans l'affaire Ffrost v. Stevelzson (1937)~ 58 Commonwealth
Law Reports 528, Annual Digest and Reports of Public Inter-

national Law Cases, 1935-1937, cas no 29, la Haute Cour d'Aus-
tralie, devant laquelle on en avait appelé d'une décision de la
Cour suprême de la Nouvelle-Galles du Sud, eut à décider, à propos
d'une affaire d'extradition, si (cle Territoire sous Mandat de la
Souvelle-Guinée [également un Mandat Cl est ou non un lieu

sis en dehors des Dominions de Sa Majesté où Sa Majesté a juri- SEPARATE OPINION BY SIR ARNOLD BlCNAIR I5I
ward. The former has the administration and control of the property,
but the property has to be administered exclusively in the interests
of the latter. The legal terms employed in Article 22-trust, tute-
lage, mandate-cannot be taken literally as expressing the definite
conceptions for which they stand in law. They are to be under-
stood as indicating rather the spirit in which the advanced nation
who is honoured with a mandate should administer the territory
eritrusted to itscare and discharge its duties to the inhabitants of
the territory, more especially towards the indigenous populations.
In how far the legal principles of these analogous municipal insti-
tutions should be applied in these international relations 1 sliall
npt take upon myself to pronounce. But 1 may be permitted to Say
at in my opinion the use of the term shows that, in so far as
Y"ose legal principles are reasonably applicable to these novel
institutions, they should loyally be applied. No doubt most difficult
questions will arise. In municipal law a principalcan, e.g., revoke
his authority at his own mere pleasure. Such is the rule. Could this
be done in the case of South-West Africa where the Union Govern-
ment, if there is a principal at all, must be considered as a joint
principal together with al1 the other high contracting parties ?"
(P. 121.)

And Sir J. Ili.Wessels, Judge of Appeal, said :

term mandatory power seems toandatoimply that the mandatory acts
as the agent of the 1-eaguc of Sations or of the associated powers,
yet in fact that isnot so.Seither by tbe Treaty of Versailles nor
by the mandate of the T.c,iyiicof Katiqns has the Union of South
Africa been appointed as CLrncre agent. Tliere is no question here
of respondent SI~~~PYIO.." (1'.136.)

1 share this view that the legal character of the Mandates cannot
be explained by reference to the private law contract of mandate
or agency. The lvords "hlandate" and "Mandatory" were emploped
as non-technical terms to denote that the Xandatory kvas doing
something "on behalf of the League", and that that is al1 that can
be extracted from their use. It is primarily from the principles
of the trust that help can be obtained on the side of private lan..

In Ffrostv. Stezenson (1937)~ 58 Commonwealth Law Reports 528,
Annual Digest and Reports of Public International Law Cases,

1935-1937, Case No. 29, the High Court of Australia, on appeal
from the Supreme Court of New South \Vales, had to decide, on
a matter of extradition, whether or not "the hIandated Territory
of New Guinea [also a C Ifandate] is a place out of His 19ajesty's
Dominions in which His llajesty has jurisdiction....".The High
Court ga\.e an afirnlati\-e ansivcr. This decision in\wlved a co~isider-152 OPIXIONINDIVIDUELLE DE SIR .-1RNOLD MCNAIR
diction ....». La Haute Cour répondit affirmativement. Cette
décision impliquait l'examen dela nature du Mandat et des pouvoirs

du mandataire ; les extraits,ci-après reproduits, des arrêts rendus
par le Chief Justice Latham et Mr. Justice Evatt présentent de
l'intérêt. Le premier s'exprima comme il suit:

((L'octroi des mandats a introduit un nouveau principe dans le
droit international...))(P. 550.)

i(La situation d'un mandataire par rapport à un territoire sous
mandat doit êtreconsidéréecomme étant sui generis. Le Traité de
Pais, considerédans son ensemble, évite la cession de territoire au
mandataire et, à défaut de preuve précise établis~ant le contraire,
on doit, je crois, estimer que la Nouvelle-Guinée n'est pas devenue
partie des domaines de la Couronne. » (1).522.)

« On doit considérer que cette disposition [article 257 du traité
de pais] était destinée à assurer le transfert du territoire au man-
dataire, mais seulement en sa qualité de mandataire. Le manda-
taire, sorte de « trustee» international, reçoit le territoire sous
réserve des dispositions du mandat qui limite l'exercice des attri-
butions gouvernementales du mandataire. Ainsi, dans l'article
cité, tout en reconnaissant que le territoire doit êtreeffectivement

transféri. au mandataire, on insiste sur les conditions et limitations
imposées aus attributions gouver~~ementales qui constituent
1;essence du régime des mandats. Ainsi, le titre en vertu duquel
le territoire doit êtredétenu en tant que territoire sous mandat
difiere (le celui en vertu ducluel aurait été détenu unterritoire
transf'ré par voie de simple cession. Il rercort de l'article que
l'intention était d'opérer le transfert d'un territoire sans faire de
ce territoire ui3e possession du mandataire au sens ordinaire. Un
territoire qui est une (possession 1)peut êtrecédépar une puis-
sancc- à une autre, de telle manière que cette dernière puissance
possédera un pouvoir complet à l'sgard de ce territoire. I'areille
cession, optrée par une puissance mandataire, serait entièrement
incompatible avec la conception tout entiere du mandat. Cn

territoire sous mandat n'est pas la possession d'une puissance au
sens ordinaire de ce terme. 1)(Pp. 552, jj3.)
Rlr. Justice Evatt, après avoir mentionné un certain nombre de

décisions britanniques sur le statut des protectorats, ajouta :
« Il est entièrement illusoire de déduire du fait qu'en exécution
des devoirs internationaus que lui confère le mandat, le Common-
wealth d'Australie a pleine et entière juridiction sur le territoire,

comme s'il y possédait une souveraineté illimitée, que ce territoire
a) soit une possession britannique, b) qu'il soit situé à l'intérieur
des dominions du Roi, ou c) qu'il ait jamais étéassimiléau Com-
monwealth ou à ses territoires ou qu'il y ait étéincorporé. »(P. 581.)
1.011 peut donc dire que, nonobstant certaines divergences
tl'opiriioii, au sujet de questions telles que la souveraineté par
ralq)ort nus territoires sous mandat, toute autorit4 reconnue, en

matiCre (le droit interilational, admet que le Territoire sous Mandat
tle la Souvelle-Guinée ne fait pas partie des dominions tlu Roi.
28 SEPARATE OPINION BY SIR ARNOLD MCNAIR 152

ation of the nature of a Mandate and the powers of a Mandatory,
and the following extracts from the\ judgments of Chief Justice
Latham and Mr. Justice Ev'att are of interest. The former said :

"The grant of mandates introduced a new pnnciple into inter-
national law ....(P. 550.)
"The position of a mandatory in relation to a mandated territory
must be regarded as sui generis.The Treaty of Peace, read as a
whole, avoids cession of territory to the mandatory, and, in the
absence of definite evidence to the contrary, it must, 1 think, be
taken that New Guinea has not become part of the dominions of
the Crown." (P. 552.)

"The intention of this provision [Article 257 of the Treaty of
Peace] must be taken to have been to provide for the transfer of
the territory to the mandatory, but only in its capacity as'a man-
datory. The mandatory, as a kind of international trustee, receives
the territory subject to the provisions of the mandate which limit
the article quoted, while recognizing that the territory is actually
to be transferred to the mandatoiy, emphasizes the conditions and
limitations upon governmental power which constitute the essence
of the mandatory system. Thus the title under which the territory
is to be held as a mandated territory isdifferent.from that under
which a territory transferred by simple cession would have been
held. The article shows that the intention was to achieve a transfer
of a temtory without making that territory in the ordinary sense
a possession of the mandatory. A territory which is a 'possession'
can be ceded by a power to another power so that the latter power
will have complete authority in relation to that territory. Such a
cession by a mandatory power would be quite inconsistent with
the whole conception of a mandate. A mandated territory is not a
possession of a power in the ordinary sense." (Pp. 552, 553.)

Mr. Justice Evatt, after referring to a number of British decisions
on the status of protectorates, said :
"It is quite fallacious to infer from the fact that, in pursuance
of its international dutiesunder the mandate, the Commonwealth
of Australia exercises full and complete jurisdiction over the
territory as though it possessed unlimited sovereignty therein,
either that the territory(a) is a British possession, or(b)is within
the King's dominions, or (c)has ever been assimilated or incorpo-
rated within the Commonwealth or its territories ...."(P. 551.)

opinion as to isuch questions as sovereignty in relation to thcs of
mandated territories, every recognized authority in international
law accepts the view that the Mandated Territory of New Guinrr~
is not part of the King's dominions. Over and over again thiç fact

28153 OPIXION INDIVIDCELLE DE SIR ARNOLD MCNAIR

A mainte reprise, ce fait a étéreconnu par les principaux juristes
d'Europe, y compris un grand nombre d'entre eux, qui ont analysé
de près ces questions, par rapport à l'organisation età l'admi-
nistration de la Sociétédes Nations. )(P. 582.)
Il adopta ensuite l'opinion du professeur Brierly, ci-dessus
mentionnée, au sujet du principe directeur du Régime des Mandats.

Il convient également de mentionner l'arrêt rendu par
Jlr. Justice Evatt dans l'affaire Jolley v. Mainka (1g33), 49 Com-
monwealth Law Reports 242, pages 264-292, Annual Digest,
1933-1934, affaire no 17 relative au mêmeTerritoire sous Mandat.

2. Caractè?,oebjectifde l'articl22 du Pacte de la Sociétédes Nations

11arrive de temps à autre qu:un groupe de grandes Puissances
ou qu'un nombre important d'Etats grands et petits créent, par
un traité multilatéral, quelque régime ou statut international
nouveau, qui est bientôt accepté et revêt un caractère durable,
dépassant les limites des parties contractantes effectives, et confé-
rant à ce régime une existence objective. On fait usage de ce
pouvoir, lorsqu'un intérêtpublic est en jeu, et il est souvent exercé
au cours du règlement de la paix qui fait suite à une grande guerre.
En 1920, le Conseil de la Société desNations eut à connaître d'un
différend entre la Finlande et la Suède, différend qui, entre autres

objets, impliquait l'examen de la situation dans laquelle se trouvait
à ce moment une convention, conclue le 30 mars 1856 entre la
France et la Grande-Bretagne, d'une part, et la Russie, d'autre
part ; dans cette convention, la Russie, pour répondre au désir
des deux autres Etats, avait déclaréque (les îles d'Aland ne seront
pas fortifiéeset qu'il n'y sera maintenu ni crééaucun établissement
militaire ou naval )).(Cette convention fut jointe en annexe au
Traité de paix général,conclu à la mêmedate, entre sept Etats,
et qui mit fin à la guerre de Crimée ; elle en devint partie inté-

grante.) La Suède prétendait qu'en 1920 ce statut de démilita-
risation était encore en vigueur, nonobstant bien des événements
qui s'étaient produits dans l'intervalle et que, encore qu'elle ne
fût pas partie à la Convention ou au Traité de paix de 1856, elle
avait le droit d'être au bénéficede ce traité ;sa revendication SC
fondait sur l'allégation d'une servitude internationale. Comme la
Cour permanente de Justice internationale n'existait pas encore,
le Conseil de la Sociétédes Nations constitua une Commission
de juristes, composée du prof. F. Larnaude (Président), du prof.

A. Struycken et du prof. Max Huber, et leur soumit certaines ques-
tions juridiques. Ils reçurent des exposés écrits et entendirent des
exposés oraux présentés au nom de la Finlande et de la Scède.
Les juristes rejetèrent la thèse fondée sur la prétendue servitude SEPARATE OI'ISION BY SIR .IRSOLD 3ICNAIK 153

!las becn recognized by the leadirig jurists of Europe includiiig
many who have closely arialyzed such matters in relation to the
urganization and administration of the League of Nations." $2.)

He, then adopted Professor Brierly's view, referred to abovc,
as to 'the governing principle of the Mandates System.

Refercnce should also be madc to Alr. Justice Evatt's judgment
in Joltey v. Mainkn (1933)~49 Commonwealth Law Reports 242,
at pages 264-292, ..lnlzual Digest, 193.3-1934,Case KN 17, relating
to the same Mandatecl Territory.

2. Tlze objective cltaracfev oj Article22 of the Cove~zniîfof the
Leagzbeof Natioîzs
From time to time it happens that a group of great Powers,
or a large number of States both great and small, assume a power

to create by a multipartite treaty some new international régime
or status, which soon acquires a degree of acceptance and dur-
ability extending beyond the limits of the actual contracting
parties, and giving it an objective existence. This power is used
when some public interest is involved,' and its exercisc often
occurs in the course of the peace settlemçnt at the end of a great
war. In 1920 the Council of the League hbd to deal with a dispute
between Finland and Sueden, \\-hich, (i~zterdia, involved an
examination of the existing condition of a Conlrention dated
March 30, 1856, between France and Great Britain on the one
hand and Russia on the other, whereby Kussia, in cornpliance

with the desire of the other tu-OStates, declared "that the Aaland
Islands shall not be fortified, and that no military or naval base
shall be maintained or created there". (This Convention \vas
attached to and became a11integral part of the General Treaty
of Peace of the same date, made between seven States, which
brought the Crimean War to an end.) Sueden claimed that this
status of demilitarization was still in force in 1920 in spite of
many intervening events, and that she, though not a party to
the Convention or Peace Treaty of 1856, was entitled to the
benefit of it ; her claim was based on the allegation of an inter-
national servitude. As the Permanent Court of International

Justice had not then come into existence, the Council of the
League set up a Commission of Jurists; Professor F. Larnaude
(President), Professor A. Strlipckén and Professor Max Huber,
and referred certain legal questions to them. They received written
stateme~ts and heard oral arguments on behalf of Finland and
Sweden. The Jurists rejected the argument based on an alleged
servitude and reported that the provisions of the Convention
and Treaty of 1856 for demilitarization were still in force.

291.54 OPIIXIOX IINDIVIDUELLE DE SIR ARNOLD JlCXAIR
internationale et conclurent, dans leur rapport, que les dispositions,

relatives à la démilitarisation, de la Convention et du Traité de
1856, étaient encore en vigueur :
((Elles [cesstipulations] ont étéétabliesdans un intérêe turopéen
et elles ont créépour lesîles d'Alandun statut international particu-
lier au point de vue militaire. Il en résulteque, aussilongtempsque
ces stipulations n'ont pas étévalablement remplacéespar de nou-
velles, chaque Etat intéressé[y compris la Suède qui n'était pas
partie à la Convention] est en droit de réclamer qu'elles soient

respectées. Il en résulte également que tout Etat possédant les
îles doit se conformer aux obligations qui découlent pour lui du
système de démilitarisation établi par ces stipulations. 1)
On trouve, dans le rapport l, bien des expressions qui éclairent
cette conclusion, par exemple :

c(Les Puissances ont, en effet, dans de nombreux cas, depuis
1815,et notamment lors de la conclusion de traitésde paix, cherché
à établirun véritable droit objectif, de vrais statuts politiques, dont
les effets se font sentir en dehors mêmedu cercle des parties
contractantes »,
et encore, le caractère d'un règlement d'intérêts européens »,

((droit européen », et ((le caractère objectif du règlement ».

On se dira peut-être qu'il y a loin des îles d'Aland au Sud-Ouest
africain, mais la haute réputation dont jouissent los membres de
la Commission et la pertinence de leur raisonnement, à l'égard des
probl6mcs actuels, demandaient qu'il fût fait mention de cesaffaires.
Je puis également citer ce qu'a dit la Cour permanente dans

l'affaire du JViwzbledon(Série A, no I, p. 22), savoir qu'à raison
de l'article 380 du Traité de Versailles de 1919, le canal de Kiel
c(est devenu une voie internationale destinée à rendre plus facile,
sous la garantie d'un traité, l'accès de la Baltique dans l'intérêt
de toutes les nations du monde ))- ce qui était mentionné comme
étant ((son régime nouveau ».

Le Régime des Mandats me parait êtreun cas a fortiori. C'est
la fin d'une guerre universelle qui a fourni l'occasion de ce régime.
Les parties aux traités de paix, dans lesquels a étéinséréle Pacte
de la Société desNations et par lesquels a étéinstauré le régime,
étaient au nombre detrente. L'intérêt public dépassait de beaucoup
les limites de l'Europe. L'article 22 a proclamé que ((le bien-être et

le développement de ces peuples forment une mission sacrée de
civilisation et qu'il convient d'incorporer +dans le présent Acte
des garanties pour l'accomplissement de cette mission ». La plus
graride partie du monde civilisé a concouru à ouvrir un nouveau
chapitre dans l'existence d'entre quinze et vingt millions d'êtres
humains, et cet article a été l'instrument adopté pour donner suite

à leur désir. Selon moi, le nouveau régime institué en application
de ce c(principe » contient quelque chose de plus qu'une base

l S. d. Y., J.O., octobre 1920, Suppl. sp6c. no 3.
30 SEPARATE OPINIOX BY SIR ARNOLD MCNAIR Ij4

"These provisions [they said] were laid down in European
interests. They constituted a special international status. relating
to military considerations, for the Xaland Islands. It followsthat
until these provisions are duly replaced by others, every State
ifiterested [including Sweden which was not a party] has the right
to insist upon compliance with them. It also follows that any
State in possession of the Islands must conform to the obligations
binding upon it, arising out of the system of demilitarization
established by these provisions."
The Report l contains many expressions which illuminate this
conclusion, e.g.,
"The Powers have, on many occasions since 1815a ,nd especially
at the conclusion of peace treaties, tried to create true objective law.
a real political status the effects of which are felt outside the imme-
diate circle of contracting parties",

and again, "the character of a settlement regulating European
interests", "European law", and "the objective nature of the
settlement".
It may seem a far cry from the Aaland Islands to South-West
Africa, but reference to this case is demanded by the high standing
of the members of the Commission and by the relevance of their
reasoning to the present problems. 1may also refer to the statement
by the Permanent Court in the SS. Wimbledo.it case (Series A.
No. 1, p. 22) that as a result of Article 380 of the Treaty of Ver-
sailles of1919 the Kiel Canal "has become an international water-
way intended to provide under treaty guarantee easier access

to the Baltic for the benefit of al1 nations of the world"--which
was referred to as "its new regime".

The Mandates System seems to me to be an a fortioc rase.
The occasion was the end of a world war. The parties to the
treaties of peace incorporating the Covenant of the League and
establishing the system numbered thirty. The public interest
extended far beyond Europe. Article 22 proclaimed "the principle
that the well-being and development of such peoples form a
sacred trust of civilization and that securities for the performance
of this trust should be embodied in the Covenant". A large part of
the civilized world concurred in opening a new chapter in the life of
between fifteen and twenty millions of people, and this article was
the instrument adopted to give effect to theiresire. In my opinion,

the new régime established in pursuance of this "principle" has
more than a purely contractual basis, and the territories subjected
to it are impressed with a special legal status, designed to last
l L. K. Off.JO.Oct. 1920,Spec. Sup. 50. 3.

30Ij.5 OPINION INDIVIDUELLE DE SIR ARXOLD JICSAIR

purement contractuelle, et les territoires auxquels il s'applique ont
été empreintsd'un statut juridique spécial, destiné à durer autant
qu'il ne serait pas modifiéde la manière indiquée à l'article 22. La
dissolutionde la SociétédesNations a provoqué certaines difficultés,
mais, comme je l'expliquerai, ce sont des difficultésd'ordre mécani-
que, et la ligne de conduiteet les principes de la nouvelle institution
ont survécu au choc des événementsqui se sont déroulés de1939 à
1946 ;ils ont mêmeétéréincarnésdans la Charte, sous le nom
de cRégime international de Tutelle », avec un regain de vie.

3. Les termesdu Mandat pour le Sztd-Ouestafricain et leatrcaractère
juridique

Quels sont les obligations et autres effets juridiques qui résultent
du Mandat pour le Sud-Ouest africain ? Du premier paragraphe
de l'article 22 du Pacte, il ressort que la souveraineté allemande
avait déjà disparu avant l'attribution du Mandat, à la date du
17 décembre 1920. On n'a rien dit de plus au sujet de la souve-
raineté. L'avant-dernier paragraphe nous apprend que le Conseil
de la Société des Nations statuera sur «le degré d'autorité, de
contrôle ou d'administration à exercer par le mandataire » : ce

n'est pas en ces termes que l'on exprime la souveraineté, et ces
mots indiquent la naissance d'un nouveau rapport entre un État
et le territoire dont celui-ci deyient responsable - titre plus
limité que le titre normal de 1'Etat souverain, titre possessoire
plutôt que titre de propriété.
Le Mandat, dans le cas présent, est un document daté du
17 décembre 1920, aux termes duquel, après un préambule oh
sont énoncéesdes considérations importantes, le Conseil de la
Société, « confirmant le Mandat, a statué sur ses termes comme il
suit »; le Mandat compte sept articles. A l'article premier il est

dit que « le territoire sur lequelSa Majesté britannique assume,pour
leGouvernement del'union del'Afrique duSud ...comprendl'ancien
Protectorat allemand du Sud-Ouest africain ». L'article2 dispose
que ccle mandataire aura pleins pouvoirs d'administration et de
législation sur le Territoire faisant l'objet du Mandat. Ce territoire
sera administré selon la législation du mandataire comme partie
intégrante de son territoire. Le mandataire est en conséquence
autorisé à appliquer aux régions soumisesau Mandat la législation
de l'Union de l'Afrique du Sud, sous réserve des modifications
nécessitéespar les conditions locales. Le mandataire accroîtra,
par tous les rnoyens en son pouvoir, le bien-être matérielet moral

ainsi que le progrès social des habitants du territoire soumis au
présent Mandat. » Ces termes ne font pas du Territoire une partie
de ceIui de l'Union sud-africaine et contredisent une telle assertion.
L'article 3 est relatif à la traite des esclaves, au travail forcé,
au trafic des armes et des munitions et à l'interdiction de fournir
des spiritueux et des boissons alcooliques aux indigènes du terri- SEPARATE OPINION BY SIR ARNOLD MCX.4IR I55

until rnodified in the manner indicated by Article 22. The disso-
lution of the League has produced certain difficulties, but, as 1
shall explain, they are mechanical d~fficulties, and the policy
and principles of the new institution have survived the impact
of the events of 1939 to 1946, and have indeed been reincarnated
by the Charter under the name of the "International Trusteeship
System", with a new lease of life

3. The ierms of the .Mandate for South-West Africa and their
legal nature

What obligations and other legal effects were produced by
the Mandate for South-West Africa ? From the first paragraph
of Article 22 of the Covenant it appears that German sovereignty
had already disappeared before the Mandate was granted on
December 17, 1920. Nothing more is said about sovereignty.
The penultimate paragraph tells ustl-iat the Council of the League
will define "the degree of authority, control or administration
to be exercised by the Mandatory": this is not the language
of sovereignty and indicates some new relationship between a
State and the territory for which it is to become responsible-
a title more limited in character than the normal title of the

sovereign State, a title which is possessory rather than proprietary.

The Mandate in this case is a document dated December 17,
1920, whereby, after a preamble containing important recitals,
the Council of the League : "Confirming the said Mandate, defines
its terms as follows" in seven articles. Article I says that : "The
territory over which a mandate is conferred upon His Britannic
Majesty for and on behalf of the Government of the Union of
South Africa ...comprises the territory which formerly con-
stituted the German Protectorate of South-West Africa." Article 2
provides that :"The Mandatory shall have full power of adminis-
tration and legislation over the Territory subject to the present
Mandate as an integral portion of the Union of South Africa,

and may apply the laws of the Union of South Africa to the
territory, subject to such local modifications as circumstances
may require. The Mandatory shall promote to the utmost the
material and moral well-being and the social progress of the
inhabitants subject to the present Mandate." This language
does not make the Territory a part of the territory of the 'C'nion
of South Africa, and negatives any such inference. Article 3 relates
to the slave trade, forced labour, the traffic in arms and ammu-
nition, and the supply of intoxicating spirits and beverages to
the natives. Article 4 prohibits the military training of the natives
"otherwise than for purposes of interna1 police and the local

31toire. L'article 4 interdit l'instruction militaire des indigènes
<(sauf pour assurer la police locale et la défense locale du terri-

toire )),l'établissement de toute base militaire ou navale ou des
fortifications. L'article 5 prescrit «la liberté de conscience et
le libre exercice de tous les cultes 1)et garantit aux missionnaires
sujets ou citoyens de tout Membre de la Société des Nations
la faculté de pénétrer, de circuler et de résider dans le territoire.
L'article 6 dispose comme il suit :

((Le mandataire devra envoyer au Conseil de la Sociétédes
Nations un rapport annuel satisfaisant le Conseil et contenant
toute information intéressant le Territoire et indiquant les mesures
prises pour assurer les engagements pris suivant les articles 2, 3,
4. 5.))

L'article 7 prévoit que :
« L'autorisation du Conseil de la Sociétédes Nations est néces-
saire pour modifier les dispositions du présent Mandat.
Le mandataire accepte que tout différend,quel qu'il soit, qui
viendrait à s'éleverentre lui et un autre Membre de la Sociétédes
Nations, relatif àl'interprétation ou à l'application des dispositions
du Mandat, et qui ne soit pas susceptible d'être réglépar des
négociations,soit soumis à la Cour permanente de Justice interna-
tionale, prévue par l'article 14 du Pacte de la Société desNations. ))

Ces obligations possèdent deux caractères différents. Les clauses
du Mandat sont en partie contractuelles et en partie (dispositives ))
(pour ce terme, voir Westlake, International Law, and edition,

ii, pp. 60, 294). Selon la terminologie anglaise, le Mandat est à
la fois un « contrat ))et un «acte translatif » (conveyance), c'est-à-
dire un document par lequel sont transférés ou créésdes droits
liés à des biens ou possessions. Outre les obligations et droits
personnels mentionnés plus haut, il a créé également certaines
obligations et certains droits «réels D. Outre l'effet de l'assen-
timent donné par les Principales Puissances alliées et associées,
en faveur desquelles l'Allemagne a renoncé à ses droits et titres
sur le Sud-Ouest africain, et qui sont expressément indiquées

dans le préambule du Mandat comme ayant proposé celui-ci,
le Mandat a transféréau mandataire, ou crééet reconnu appartenir
au mandataire, certains droits de possession et de gouvernement
(administratifs et législatifs) qui sont valides in rem, erga omnes,
c,'est-à-dire contre le monde entier, ou tout au moins contre tout
Etat qui était Membre de la Société ouqui, d'une autre manière
quelconque, reconnaissait le Mandat ;en outre, le Mandat énonce
certaines obligations, qui lient tout Etat res onsable du contrôle

du territoire et sont accessibles à d'autres gtats
En bref, le Mandat a crééun statut pour le sud-ouest africain.
Ce fait est important lorsque l'on cherche à estimer quel a été
l'cffrt de la dissolution de la Société des Nations. Ce statut - SEP.4R.qTE OPINIOS BY SIR ARSOLD lICS.\IR
15~
defence of the tcrritory", the establishment of military or naval
bases and the erection of fortifications. Article 5 provides for
"freedom of conscience and the free esercise of al1 forms of
worship" and for the admission, travel and residence of missior-iaries

who are nationals of any State Member of the League of Nations.
Artkle 6 provides that :

"The mandatory shall make to the Coiincil of the League of
Nations an annual report to the satisfaction ofthe Council, contain-
the measures taken to carry out the obligations assumed undering
Artcles 2, 3,4 and 5."

Article 7 provides that :

"The consent of tlie Council of the League of Kations is required
for any modification of the terms of the present Mandate.
The Mandatory agrees that, if any dispute whatever should
arise between the Mandatory and another Member of the League of
Nations relating to the interpretation or the application of the
provisions of the Mandate, sucli dispute, if it cannot be settled by
negotiation, shall be submitted to the Permanent Court of Inter-
national Justice provided for by Article 14 of the Covenant of the
League of Nations ...."
These obligations possess two distinct characters. The provisions
of the Mandate are in part contractual 'and in part "dispositive"

(upon which term see Westlake, I~~fenznfio~znLlaw (2nd edition),
ii, pp.60, 294). In English terminology, it is both a "contract" and
a "conveyance", that is to Say, a document which transfers
or creates rights connected with property or possession. In
addition to the personal rights and obligations referred to
above, it also created certain "real" rights and obligations. Coupled
with the effect of the assent of the Principal Allied and Associated
Powcrs, in whose favour Germany renounced her rights and titles
over South-IVest Africa and who are expressly described in the
preamble of the Mandate as the proposers of the Mandate, the
Mandate transferred to the hlandatory, or created and recognized

in the hands of the hlandatory, certain rights of posscssion and
government (administrative and legislative) which are valid ilz
rem-ergh omnes, that is, against the wliole world, or at any rate
against every State which was a Member of the League or in any
other uray recognized the Mandate ; moreo\.er, there are certain
obligations binding every State that is rcsponsible for the control
of territory and available to othcr States.

In short, thc Mandate crc.;itcd a sta!iis for Soiitli-\Src~st-4fric-a.
This fact is importaiit in asscwii~g tlic: i,fic~t of tlicclissolutiori of
tlie Leagiic:. This statiis---\.ali(ilr ~.e~~z--siipl~licticx c~lcmcnt ofI57 OPINION ISDIVIDUELLE DE SIR ARKOLD MCNAIR

valide in rem - fournit l'élément de permanence qui permet
à la situation juridique du Territoire de survivre à la disparition
de la Sociétédes Nations, mêmes'il ne subsiste pas d'obligations
personnelles entre l'Union et les autres anciens Membres de la
Sociétédes Nations. Des droits (réels », crééspar un accord
international, ont un degré de permanence plus grand que les
droits personnels, parce que ces droits acquièrent une existence
objective, qui résiste mieux que les droits personnels aux effets
disruptifs des événements internationaux. L'importance de ce

point est qu'il dispense de déterminer les rôles respectivement
tenus par les Principales Puissances alliées et associées et le
Conseil de la Sociétédes Xations, dans la création du Mandat,
ou de rechercher si ces Puissances ont ou non été functi oficio
après l'attribution et la confirmation du Mandat, ainsi que l'a
alléguéle conseil du Gouvernement de l'union. Comme l'a dit
le Chief Justice Marshall dans l'affaire Chirac v. Chirac (1817),
2 Wheaton 259, 277 (cité dans Moore, Digest of International
Law, section 780), en parlant d'un traité expiré:

«Un droit, une fois conféré, n'exigp eas, pour sa conservation,
l'existence continuedu pouvoir par lequel il a étéacquis. Si un
traitéou toute autre loa rempli sa fonction en accordant un droit,
l'expiration dutraité ou de laloi ne peut éteindrece droit.))

J'en viens maintenant à l'examen des conséquencesde la disso-
lution de la Sociétédes Xations.
La dissolution de la Sociétédes Nations, qui eut lieu à la date
du 19 avril 1946, n'a pas automatiquement mis fin aux Mandats.

Chaque Mandat doit être esaminé séparément, afin d'établir à
quelle date et suivant quel mode il est venu à terme. Prenons le
cas de la Palestine. Il est instructif d'observer qu'à la date du
29 novembre 1947, l'Assemblée généraledes Nations Lnies a
adopté une résolution, par laquelle elle approuvait un projet de
partage de la Palestine, projet qui était fermement fondé sur la
conviction de la continuité du Mandat, ainsi qu'il ressort à l'évi-
dence desarticles Iet 2 de lapartie A et de l'articl12 de la partieB
du projet. De même,dans le traité de paix conclu avec l'Italie à

la date du IO février 1947, il a étéjugé nécessaire (article 40)
que l'Italie renonce à tous les droits qu'elle détenait en vertu du
Régime des Mandats et à l'égard de tout territoire sous Mandat.
Il n'a jamais étémis fin formellement au Mandat pour le Sud-
Ouest africain, et je ne puis constater l'existence d'aucun événement
dont on puisse dire qu'il ait, par implication, mis un terme au
Jlandat. Dans le paragraphe 3 de la résolution de lJ,\ssemblée de
la Sociétédes Xations, relative aux Mandats (18 avril 1946), il
n'est pas dit que les Mandats ont pris fin, mais que (,la dissolution

dela Société des Kations mettra finà ses fonctions en ce qui concerne
les territoires sous Jfandat 1). SEPARATE OPINION BY SIR ARXOLD NCNAIR I57
permanence which would enable the legal condition of the Territory

to survive the disappearance of the League, even if there were no
surviving persona1 obligations betweeq the Union and other former
Xlembers of the League. "Real" rights created by an international
agreement have a greater degree of permanence than persona1
rights, because these rights acquire an objective existence which
is more resistant than are persona1 rights to the dislocating effects
of international events. The importance of this point is that it
makes it unnecessary to determine the respective roles of the
Principal Allied and Associated Powers and the Council of the
League in the creation of the Mandate or to consider whether those
Powers became fzhncti ofjîcio after the allocation and confirmation

of the Mandate, as was submitted by counsel for the Union Govern-
ment, or not. As Chief Justice Marshall said in Chirac v. Chirac
(1817), 2 Wheaton 259, 277 (cited in Moore, Digest of Internatioîzal
Law, Section 780), speaking of a treaty which had expired :

"4 right once vested does not require, for its preservation, the
continued existence of the power by which it was acquired. If a
treaty, or any other law, has performed its officeby giving a right,
the expiration of the treaty or law can not extinguish that right."

1now turn to consider the effect of the dissolution of thq League.

The dissolution of the League on April 19, 1946, did not auto-
matically terminate the Mandates. Each Mandate has to be consid-
ered separately to ascertain the dateand the mode of its termina-
tion. Take the case of Palestine. It is instructive to note that on
November 29, 1947, the General Assembly of the United Nations
adopted a resolution approving a plan of partition of Palestine,
which was firmly based on the view that the Palestine Mandate
still continued, as is evident from Articles I and 2 of Part A and

Article 12 of Part B of the Plan. Again, in the Peace Treaty with
Italy of February IO,1947, it was considered necessary (Article 40)
that Italy should renounce al1 her rights under the Mandates
System and in respect of any mandated territory.

The Mandate for South-West Africa was never formally termin-
ated, and 1 can find no events which can be said to have brought
about its termination by implication. Paragraph 3 of the Resolution
of the Assembly of the League regarding the Mandates, dated
April 18, 1946, does not Say that the Mandates come to an end

but that, "on the termination of the League's existence, its func-
tions with respect to the Mandated Territories will come to an end". Que reste-t-il donc aujourd'hui des obligations et autres effets
juridiques découlant du Mandat ? Le mandataire était générale-
ment tenu, vis-à-vis de la Sociétédes Nations .et de ses Membres,
d'appliquer les termes du Mandat et d'observer également certaines
obligations particulières, par exemple de présenter un rapport
annuel au Conseil de la Société(article 6).Les obligations contrac-
tées envers la Société elle-même sont éteintes. Les obligations
contractées envers, les anciens Membres de la Société, tout au
moins envers les Etats aui étaient Membres de la Société à la

date où celle-ci a étédissoute, subsistent, sauf dans la mesure où
leur exécution implique la coopération effective de la Sociétédes
Nations, ce qui est maintenant impossible. (Je m'occuperai pliis
loin de l'article 6 et du premier paragraphe de l'article 7.) En outre,
le statut international créépour le Sud-Ouest africain, savoir
celui d'un territoire gouverné par un État en vertu d'un titre
limité, tel que ce titre est défini dans un Mandat, subsiste. '
Bien qu'il n'existe plus de Société des Nations pour surveiller
l'exercice du Mandat, ce serait une erreur de croire que le manda-

taire n'est soumis à aucun contrôle. Tous les Etats qui faisaient
partie de la Société desNations à l'époque de sa dissolution ont
encore un intérêtjuridique à ce que le Mandat soit exercé comme
il convient. Le Mandat prévoit, pour cette surveillance, deux sortes
de mécanismes - un mécanisme judiciaire, résultant du droit que
l'article7 réserve à tout Membre de la Société desNations de citer
obligatoirement le mandataire devant la Cour permanente, et
un mécanisme administratif, comprenant des rapports annuels
et l'examen de ces derniers par la Commission permanente des

Mandats de la Société desNations.
La surveillance judiciaire a étéconservée expressément, grâce
à l'article 37 du Statut de la Cour internationale de Justice qui
a étéadopté en 1945 :

(Lorsqu'un traité ou une convention en vigueur prévoit le
renvoi à une juridiction que devait instituer la Sociétédes Nations
ou à la Cour permanente de Justice internationale, la Cour inter-
nationale de Justice constituera cette juridiction entre les parties
au présentStatut. »

En vertu de cet article, la C ur internationale a hérité de la
juridiction obligatoire, conférée à1 a Cour permanente par l'article 7
du Mandat ; on ne saurait douter, en effet, que le Mandat, dans
lequel sont incorporées des obliga+:ons internationales, appartienne
à la catégorie des traitês ou des conventions ; dans l'arrêt rendu
par la Cour permanente en l'affaire des Concessio~zsMavrommatis
en Palestine (compétence),.SérieA, no 2, p. 35, le Mandat pour la
Palestine a étéqualifié d'ccaccord international )); et je me suis
efforcéde démontrer que l'accord entre le mandataire et les autres

Membres de la Société, accord contenu dans le Mandat, est encore
((en vigueur 1).L'cxprcssion ((Membre de la Sociéti. cles Nations 1)
34 SEPAR.%TE OPINION BY SIR ARNOLD ÎvICS.%IR 153
Which then of the obligations and other legal effects resulting

from the Mandate remain to-day ? The Mandatory owed to the
League and to its Members a general obligation to carry out the
terms of the Mandate and also certain specific obligations, such as
the obligation of Article 6 to make an annual report to the Council
of the League. The obligations owed to the 1-eague itself have come
to an end. The obligations,owed to former Members of the League,
at any rate, those who were Members at the date of its dissolution,
subsisf, except in so far as their performance involves the actual
CO-operation of the League, which is now impossible. (1 shall deal
with Article Gand the first paragraph of Article 7later.) JIoreover,
the international status created for South-West Africa, namely
that of a territory governed by a State in pursuance of a limited
title as defined in a Mandate, subsists.

Although there is no longer any 1,eague to supervise the exercise
of the Mandate, it would be an error to think that there is no
control over the hlandatory. Every State which nas a Member of
the League at the tinle of its dissolution still has a legal interest in
the proper exercise of the Mandate. The Mandate provides tn-o
kinds of machinery for its supervision-jzidicial, by means of the
right of any Member of the League under Article 7 to bring the
Nandatory compulsorily before the Permanent Court, and admitz-
istvafive,by means of annual reports and their examination by the
Permanent Mandates Commission of the League.

The judicinl szi$en~isiohas been espressly preservcd by means
of Article 37 of the Statute of the International Court of Justice
adopted in 1945 :

"\Vhenever a treaty or convention inforce provides for reference
of a matter to a tribunal to ha\-e been institutedby the League
of Nations, or to the Permanent Court of International Justice,
the matter shall, as between the parties to the present Statute,
be referred to the International Court of Justice."
This article effected a succession by the International Court to
the compulsory jurisdiction conferred upon the Permanent Court
by Article 7 of the Mandate ;for there can be no doubt tliat the

Mandate, which embodies international obligations, belongs to
the category of treaty or convention ; in the judgme t of the
Permanent Court in the Maz~von~matis Palestine Co~zcessio~zs
(Jurisdiction) case, Series A, No. 2, p. 35, the Palestine Mandate
was referred to as an "international agreement" ; and 1 ha1.e
endeavoured to show that the agreement bctncen the '\Iandatory
and otlier Xembers of the League embodicd in the Mandate is
still "in force". The expression "Xiember of the League of Sations"Ijg OPINION INDIVIDUELLE DE SIR ARNOLD MCNAIR

est, selon moi, descriptive et non conditionnelle, et ne signifie
pas (tant que la Sociétédes Nations existera et qu'elle comptera
des Membres ». L'intérêt qu'ils ont à ce que les obligations du
Mandat soient exécutées ne provient pas pour eux simplement de
leur participation à la Société, ainsique le révèlenettement l'exa-
men du contenu du Mandat. En outre, le Statut de la Cour inter-
nationale de Justice confère à celle-ci le pouvoir de demander

aux parties de ccproduire tout document et de fournir toutes
explications 1) (article 49) ; et de confier cune enquête ou une
expertise à toute personne, corps, bureau, commission ou organe
de son choix ))(article 50). L'article 94 de la Charte confère au
Conseil de Sécurité des Nations Unies le pouvoir de ((faire des
recommandatioils et décider des mesures à prendre pour faire
exécuter l'arrêt ))de la Cour, si une partie à un litige ne satisfait
pas aux obligations qui lui incombent en vertu d'un arrêt rendu
par celle-ci. En outre, l'Assemblée généraleou le Conseil de Sécu-

rité des Nations Vnies peuvent demander à la Cour des avis consul-
tatifs sur toute question juridique (article96 de la Charte).
En revanche. la szjrveillanceadmi?zistrativeexercée par le Conseil
dc la Société desNations, selon les avis de la Commission perma-
nente des Mandats, a cesséd'exister, y compris l'obligation impo-
sée par l'article G du Mandat et l'article 22 du Pacte d'envoyer,
selon les termes mêmesdu Mandat, (au Conseil de la Société des
Kations un rapport annuel satisfaisant le Conseil....1).Cette sur-

veillance a cessé, parce que la Société des Yations, le Conseil de
celle-ci et la Commission permanente des Mandats - organes qui
&taient destinés i) à recevoir des rapports, iij à constater qu'ils en
étaient satisfaits et iii)à les examiner et commenter - n'existent
plus, de sorte qu'il est devenu impossible de remplir cette obligation.
(Quand un Mandat en particulier était examiné par le Conseil,
It. mandataire, s'il n'était pas Illembre du Conseil, était invité à
Y siéger, avec plein pouvoir de prendre la parole et de voter.)
On a toutefois prétendu, pour divers motifs, dans les exposés

présentés à la Cour par certains gouvernements, que 1'Vnion sud-
africaine est néanmoins tenue d'accepter la surveillance adminis-
trative du Aiandat par les Xations Unies, et notamment d'envoyer
des rapports annuels à cette Organisation.
Selon la première thèse, l'organisation des Nûtions Unies aurait,
à cet égard, succédéautomatiquement aux droits du Conseil de
la Société des Nations ;mais ceci est une pure déduction, car dans
la Charte ne figure aucune disposition assurant une succession,

comme le fait l'article 37 du Statut de la Cour internationale, pour
la juridictïon obligatoire de la Cour permanente en matière de
Mandats. On aurait pu expressément conserver la succession
des Nations Unies aux fonctions administratives de la Société
des Sations, en matière de Mandat, et conférer, de manière ana-
loguc, ces fonctions aux Nations Vnies, mais cela n'a pas été fait.
-1 la Conf6rrncc de San-I;rancisco, au mois de mai 1945 ors dc SEPARATE OPINION BY SIR ARNOLD MCNAIR I.59
5s descriptive, in my opinion, not conditional, and does not mean
"so long as the League exists and they are Members of it" ;their

interest in the performance of the obligations of the Mandate did
not ,accrue to them merely from membership of the League, as
an examination of the content of the Mandate makes clear. More-
ove?, the Statute of the International Court empowers it to cal1
from the parties for "any document" or "any explanations"
(Article49) ;and to entrust any "individual, body, bureau, com-
misdon or other organization that it may select, with the task of
carrying out an enquiry..-" (Article 50). Article 94 of the Charter
ernpowers the Security Council of the United Nations to "make
recommendations or decide upon measures to be taken to give
effect to the judgment" of the Court, in the event of a party to
a case failing to carry out a judgment of the Court. In addition,
the General Assembly or the Security Council of the United Nations
may request the Court to give an advisory opinion on any legal
question (Article 96 of the Charter).

On the other hand, the administrative supereiisz'by the Council
of the League, as advised by the Permanent Mandates Commission,
has lapsed, including the obligation imposed by Article 22 of the
Covenant and Article 6 of the Mandate to make, in the words of
the Mandate, "to the Council of the Leiigue of Nations an annual
report to the satisfaction of the Council ...."This supervision has
lapsed because the League and its Counctl and Permanent Mandates
Commission-the organs which were designated (i) to receive the
reports, (ii) to be satisfied with them and (iii) to examine and
advise upon them-no longer exist, so that it has become impossible
to perform this obligation. (When a particular Mandate was
under discussion by the Council, the Mandatory, if not a Member
of the Council, was invited to sit with the Council, with full power
of speaking and voting.)
But it was contended on several grounds in the statcnients
submitted by certain governments to the Court, that the Union

of South Africa is nevertheless under an obligation to accept the
administrative supervision of the Mandate by the United Nations,
and in particular to send annual reports to that Organization.
The first contention was that there had been an automatic
succession by the United Nations to the rights and functions of
the Council of the League in this respect; but this is pure inference,
as the Charter contains no provision for a succession such as
Article 37 of the Statute of the International Court operates in
the case of the compulsory jurisdietion of the Permanent Court in
regard to the Mandates. The succession of the United Nations to
the adminiskative functions of the League of Nations in regard
to the Mandates could have been expressly preserved and vested
in the United Nations in a similar manner, but this was not done.
At the San Francisco Conference in May, 1945, when the Charter

35160 OPINION INDIVIDUELLE DE SIR ARNOLD hlCNAIR

l'élaboration de la Charte, le Gouvernement de l'Union commu-
niqua aux délégations présentes hne déclaration selon laquelle
l'Union demanderait, au moment opportun, (qu'on mette un
terme au Mandat et que le Territoire soit incorporé à l'Union sud-
africaine ))(Kations Unies, Documents officiels de la seconde partie
de la première session de l'Assemblée générale, 4rne Commission,
Partie 1, 201.) Mais, ou bien l'on espérait qu'en dépit de cette
déclaration le Gouvernement de l'union accepterait volontaire-

ment de convertir son Mandat en un Accord de Tutelle, conformé-
ment aux chapitres XII et XII1 de la Charte, ou bien l'on a perdu
cte vile la question relative au maintien de la surveillance adminis-
trative dii territoire sous Mandat.
Vne seconde thèse se fondait sur les mots qui figurent à l'arti-
cle So, paragraphe I, de la Charte, selon lesquels (aucune dispo-
sition du présent chapitre [XII] ne sera interprétée comme modi-
fiant directement ou indirectement, en aucun? manière, les droits

quelconques d'aucun Etat ou d'aucun peuple, ou les dispositions
d'actes internationaux en vigueur auxquels des Membres de
l'Organisation peuvent être parties )).Toutefois, l'extinction de
la surveillance exercée par la Sociétédes Nations et de l'article 6
du Mandat n'est due à rien qui soit contenu dans le chapitre XII
de la Charte, mais à la dissolution de la Sociétédes Nations, en
sorte qu'il est difficile d'apercevoir la pertinence de cet article.
Une troisième thèse se fondait, tantôt sur des déclarations

faites au nom du Gouvernement de l'Union, dans les lettres et
les exposés de ses déléguésq ,üi assistaient aux réunions des organes
des Sations Unies, et tantôt, en général, sur l'attitude adoptée
nar le Gouvernement de l'LJnion de~uis la dissolution de la Société
des Xations. Cn exemple de ces citations est fourni par le passage
suivant - qui a étémis au premier plan - extrait d'un discours
de 31. I-eif Egeland, déléguédu Gouvernement de l'Union, lors
dc la séarice de lJAssemb!ée de la Sociétédes Nations, tenue le

9 avril 1936 :
«....il est dans l'intention du Gouvernement de l'Union sud-
africaine d'exposer, à la prochaine çession des Nations Unies à
Xew-York, les raisons pour lesquelles il conviendrait d'accorder au
Sud-Ouest africain un statut aux termes duquel ce territoire serait
reconnu internationalement comme formant partie intégrante de
l'union. Ce territoire est dès maintenant, l'Assembléene l'ignore
pas, administré, aux termes du Mandat, en tant que partie inté-
grante de l'union. Dans l'intervalle, l'Union sud-africaine conti-
nuera à l'administrer en se conformant scrupuleusement aux
obligations du Mandat, afin d'assurer le progrès,et de sauvegarder
les intérêtsde ses habitants, comme elle l'a fait pendant les six
dernières annéesdurant lesouelles la Commissiondes Mandats n'a
pu se réunir.
Ladisparition desorganesde la Société des Nations qui s'occupent
du contrôle des Mandats, à savoir, en premier lieu, la Commission
des Mandats et le Conseilde la Société, empêchera Cvidemmentde SEPARATE OPINION BY SIR ARNOLD MCNAIR 160

was being drafted, the Lniori Gol~ernment circulated to the
delegations present a stateme~t intimqting that in due course it
would claim "that the Rldndate should be terminated and that the
Territory should be incorporated as part of the C'nion of South
Africa" (printed in LTnited Nations General Assemblv Officiai
Records, 1st session, 2nd Part, Fourth Committee, Part 1, p. 201).
But either it was hoped that in spite of this intimation the Union
Government would voluntarily elect to convert its Mandate into

a Trusteeship Agreement under rhapters XII and XII1 of the
Charter, or the question of preserving the administrative super-
vision of the Mandate was overlooked.

A second contention was based on the expression occurring in
Article 80, paragraph 1, of the Charter that "nothirig in this
Chapter [XII] shall be construed in or of itself to alter in any
manner the rights wha,tsoever of any States or peoples or the
terms of existing international instruments to which Mernbers of
the United Nations may respectivcly be parties". But the cause
of the lapse of the supervision of the League and of Article 6 of the
Mandate is not anything contained in Chapter XII of the Charter
but is the dissolution of the League, so that it is difficult toee the

relevance of this article.

A third contention was based on statements made on be,half of
the Union Government inletters and in the speeches of its delegates
attending meetings of the organs of the Gnited Nations and
generally iipon the conduct of that Government since the disso-
lution of the League. An example of these passages-one which
iias received a considerable degree of prominence-occurs in the
following extract from a speech by Rlr. Leif Egeland, delegate
of the Union Government, at a meeting of the Assembly of the
League on April g, 1946 :

"..:it is the intention of the Union Güvernment, at the forth-
comingsessionof the United Nations GeneralAssemblyin NewYork,
to formulate its case for according South-\l'est Afrastatus under
which it would be internationally recognized as an integral part
of the Union. As the Assembly willknow, it is already adrninistered
under the terms of the Mandate as an integral part of the Union.
In the meantirne, the Union will continue to administer the Terri-
tory scrupulously, in accordance with the obligationsofthe Mandate,
forthe advancement andpromotion ofthe interests ofthe inhabitants,
as she has done during the past six years when meetings of the
Mandates Commission could not be held.

The disappearance of those organs of the League cf,--,erned with
the supervision of Mandates, primarily the Mandates Commission
and the League Council, will necessarily preclude complete com-

36161 OPINION INDIVIDUELLE DE SIR ARNOLD MCNAIR
se conformer entièrement à la lettre du Mandat. Le Gouvernement
de l'Union se fera, cependant, un devoir de considérer que la
disparition de la Sociétédes Nations ne diminue en rien les obliga-
tions qui décou1ent.d~Mandat ; il continueraà s'en acquitter en
pleine conscienceet avec le juste sentiment de ses responsabilités,
jusqu'au moment où d'autres arrangements auront étéconclus
quant au statut futur de ce territoire.1)

On trouve également de nombreuses déclarations selon lesquelles
le Gouvernement de l'Union continuera à administrer le Territoire
((dans l'esprit du Mandat )).Ces déclarations sont, dans l'ensemble,

contradictoires et peu compatibles les unes avec les autres ; je
n'y trouve aucune preuve suffisante, démontrant que le Gou-
vernement de l'Union ait ou bien accepté la succession, par
implication, des Nations Unies, dans la surveillance administrative
exercée par la Sociétédes Nations jusqu'au début de la guerre,
en 1939, OU qu'elle ait contracté, envers les Nations Unies, une
nouvelle obligation de faire revivre le système de surveillance
d'avant-guerre.
Une quatrième thèse se fonde sur une résnhtion relative aux
Mandats, adoptée, le 18 avril 1946, par 1'As~embléede la Société

des Nations ;par cette résolution l'Assemblée
u3. Reconnaît que la dissolution de la Société desNations
mettra fin à ses fonctions en ce qui concerne les territoires cous
Mandat, mais note que des principes correspondant à ceux que
déclarel'articl22 du Pacte sont incorporésdans les chapitres XI,
XII et XII1 de la Charte des Nations Unies ;
4. Note que les Membresde la Société administrant actuellement
des territoires sous Mandat ont expriméleur intention de continuer
à les administrer, en vue du bien-êtreet du développement des
peuples intéressés, conformémena tux obligations contenues dans
les divers Mandats, jusqu'à ce que de nouveaux arrangements
soient pris entre les Nations Unies et les diverses Puissances man-
dataires»

Par cette résolution, l'Assembléereconnaissait que les fonctions
de la Sociétédes Nations avaient pris fin ;mais elle ne se proposait
pas de les transférer, avec le consentement de tous les États
intéressés, aux Natioris Unies. Je n'entrevois pas comment on
peut interpréter cette résolution comme ayant crééune obligation
juridique, pour l'Union, de présenter des rapports annuels aux

Nations Unies et de transférer à cette organisation la surveillance
qu'exerçait avant la guerre la Sociétédes Nations sur son Mandat.
Tout au plus cette résolution pouvait-elle imposer le devoir de
s'acquitter des obligations du Mandat - et il y en a beaucoup -
qui ne font pas intervenir l'activité de la Sociétédes Nations.
Dans ces conditions, je n'entrevois pas le motif juridique per-
mettant valablement à la Cour de substituer au Conseil de la
Société des Nations les Nations Unies, aux fins de l'exercice
de la surveillance administrative du Mandat, ainsi que de la SEPARATE OPINION BY SIR ARNOLD MCNAIR 161

pliance with the letter of the Mandate. The Union Government
diminishing its obligations under the'Mandate, which it will con-y
tinue to discharge with the full and proyer appreciation of its
responsibilities until such time as other arrangements are agreed
upon concerning the future status of the territory."

There are also many statements to the effect that the Union
Govemment will continue to adrninister the Territory "in the
spirit of the Mandate". These statements are in the aggregate
contradictory and inconsistent ;and 1 do not find in them adequate
evidence that the Union Government has either assented to an
implied succession by the United Nations to the administrative

supervision exercised by the League up to the outbreak of the war
in 1939, or has entered into a new obligation towards the United
Nations to revive the pre-war system of supervision.

A fourth contention is based on a Resolution on the Mandates
adopted by the Assembly of the League on April 18, 1946, by
virtue of which, the Assembly

"3. Recognizesthat, on the termination ofthe League's existence,
its functions with respect to the Mandated Temtories willcome
to an end, but notes that Chapters XI, XII and XII1 of the Charter
of the United Nations embody principles corresponding to those
declared in Articl22 of the Covenant of the League ;
4. Takes note of the expressed intentions of the Members
of the League now administering Territories under Mandate to
continue to administer them for the well-being and development
of the peoples concerned in accordance with the obligations con-
tained in the respective Mandates. until other arrangements have
datory Powers."tween the United Nations and the respective Man-

By this Resolution the Assembly recognized that the functions
of the League had come to an end ;but it did not purport to trans-
fer them, with the consent of al1 States interested therein, to the
United Nations. 1 do not see how this Resolution can be construed
as having created a legal obligation by the Union to make annual
reports to the United Nations and to transfer to that Organization
the pre-war supervision of its Mandate by the League. At the most

it could impose an obligation to perform those obligations of the
Mandate-and there are many-which did not involve the activity
of the League.

In these circumstances, 1 cannot find any legaI ground on which
the Court would be justified in replacing the Council of the League
by the United Nations for the purposes of exercising the admin-
istrative supervision of the Mandate and the receipt and examin-

37 162 OPINION INDIVIDUELLE DE SIR ARNOLD MCNAIR
réception et de l'examen des rapports. Ceci équivaudrait à imposer
au Gouvernement de l'Union une obligation nouvelle, et serait
faire Œuvre de législation judiciaire. En disant ceia, je n'oublie

pas la compétence que possède l'Assembléegénérale desNations
Unies, en vertu de l'article IO de la Charte, pour procéder à
l'examen du Mandat sur le Sud-Ouest africain et pour faire des
recommandations au sujet de ce Mandat; cette compétence,
toutefois, ne dépend d'aucune théorie de succession implicite,mais
bien des dispositions de la Charte.
Pour ces motifs, je suis d'avis que les obligations internationales
découlant, pour l'Afrique du Sud, du Mandat pour le Sud-Ouest
africain et qui continuent d'existene comprennent pas l'obligation
d'accepter la surveillance administrative des Nations Unies et de
présenter à l'organisation des rapports annuels.

*
Question bj * *

Sur cette question, je me rallie à l'opinion de la majorité de
la Cour.
* * *
Question c)

Reste à considérer l'effet exercépar la dissolution de la Société
des Nations sur le premier paragraphe de l'article 7 du Mandat,
aux termes duquel (l'autorisation du Conseil de la Société des
Nations est nécessaire pour modifier les dispositions du présent
Mandat »(cette disposition figure dans tous les Mandats). L'effet de
ce paragraphe est que, par là, les Membres de la SociétdesNations,
en tant qu'États intéressésaux Mandats, ont conféréail Conseil
de la Société desNations le pouvoir de consentir, en leur nom,
à toute modification du Mandat que le Conseil pourrait juger
appropriée.
La partie dont on attendait qu'elle apportât les modifications
dont les années écouléespourraient démontrer la nécessité,Ctait
le mandataire, mais, comme je me suis efforcé de le démontrer
en répondant à la Question a), le titre du mandataire est limité
et celui-ci n'a pas lepouyoir, agissant seul, de modifier le statut
international du Territoire, soit en l'incorporant à son propre
Etat, soit autrement.
Quel est donc l'effet de la disparition de la Sociétédes Nations
et de I'impossibilité qui en résulte d'obtenir le consentement
du Conseil ? A mon avis, l'eflet de cette disparition est que le

premier paragraphe de l'article 7 du Mandat n'existe plus main-
tenant. Mais cette circonstance ne modifie cn rien la qualité ou
l'importance du titre du mandataire et n'accroît pas son pouvoir
de modifier les termes du Mandat, parce que les obligations
internationales qui touchent au Territoire (excepté celles qui,
comme je l'ai signalé,sont déjà éteintes) et le statut international
38 SEPARATE OPINION BY SIR ARNOLD ~ICNAIR 162

ation of reports. It would amount to imposing a new obligation
upon the Union Government and would be a piece of judicial
legislation. In saying this, 1 do not overlook the cornpetence of the
7GeneralAssembly of the United Nations, under Article IO of the
Charter, to discuss the Mandate for South-West Africa and to
make recommendations concerning it,but that cornpetence depends
not upon any theory of implied succession but upon the provisions
of the Charter.

For these reasons 1 am of the opinion that the continuing inter-
national obligations of the Union of South Africa under the Mandate
for South-West Africa do not include the obligation to accept the
administrative supervision of the United Nations and to render
annual reports to that Organization.

*
Question (b) * *

1 concur in the Opinion of the majority of the Court with respect
to this question.
* * *
Question (c)
There remains to be considered the effect of the dissolution of
the League upon the first paragraph of Article 7 of the Mandate,

whereby "the consent of the Council of,the League of Nations is
required for any modificatioil of the terms of the present Mandate"
-a provision which appears in al1the Mandates. The effect of this
paragraph is that thereby the hlembers of the League, as the
States interested in the Mandate, ernpowered the Council of thc
League on their behalf to consent to any modification of the
Mandate which the Council might consider to be appropriate.

The party who was expected to bring about any modifications
which the passage cf years might show to be necessary was the
Mandatory but, as 1 have endeavoured to show in answering
Question (a), the Mandatory's title is limited and it has no power,
acting alone, to rnodify the international status of the Territory,
either by incorporating it into its own territory or otherwise.

What then is the effect of the disappearance of the League and
the ensuing impossibility of obtaining the consent of its Council ?
In my opinion, the effect is that the first paragraph of Article 7
of the Mandate has now lapsed. But this event in no way alters
the quality oramount of the Mandatory's title or enlarges its power
to modify the tems of the Mandate, because the international
obligations affecting the Territory (except those which, as 1 have
stated, have already lapsed) and the international status of the
Territory continue to exist. hloreover, the Charter provides one

38du Territoire continuent d'exister. En outre, la Charte fournit
une méthode qui permet au mandataire de modifier, de façon
conforme au droit, le statut internationaldu Territoire, savoir
en négociant avec les Nations Unies un Accord de Tutelle et en

plaçant le Territoire sous tutelle, ainsi qu'il est indiqué dans
les chapitresXII et XII1 de la Charte.
Au dernier jour de l'existence de la Société des Nations, le
18 avril 1946, l'Assemblée a adopté, au sujet des Mandats, une
résolution dont les paragraphes 3 et 4 ont étécités plus haut
à la page 112.
Ma réponse à la Question c) est la suivante: l'effet de cette
résolution est que la Société des Nations et les États qui en
étaient Membres, à la date de sa dissolution, ont consenti à
tous arrangements en vue de la modification des termes du
Mandat qui pourraient êtreconvenus entre les Nations Unies et le
Gouvernement de l'Union, et cette compétence pour déterminer
et modifier le Mandat appartientà l'Union sud-africaine agissant
avec le consentement de l'Organisation des Nations Unies.

(Signé )RNOLD D. MCNAIR. SEPARATE OPINION BY SIR ARNOLD MCNAIR 163

method by which the international status of the Territory can
lawfully be modified by the Mandatory, namely, by negotiating
with the United Nations and placing it under a trusteeship agree-
ment, as described in Chapters XII and XII1 of the Charter.

On the last day of the existence of the League, April 18, 1946,
the Assembly adopted a Resolution on the subject of Mandates of
which paragraphs 3 and 4 have been quoted above on page 112.

My reply to Question (c) is that the effect of this Resolution is
that the League a.nd those States which were Members of it at
the date of its dissolution consented to any arrangements for
the modification of the terms of the Mandate that might be
agreed between the United Nations and the Union Government,
and that competence to determine and modify the international

status of the Territory rests with the Union of South Africa
acting with the consent of the United Nations.