Opinion dissidente de M. Hackworth (traduction)

DISSENTING OPINION BY JGDGE HACK\VORTH

1 regret that 1 am obliged to dissent from the Opinion of the
Court in the present case.
Two questions are presented to the Court. The first is whether
the General Assembly has the right "on any grounds" to refuse to
give effect to an award of compensation made by the United
Nations Administrative Tribunal in favor of a staff member of the
United .Nations whose contract of service has been terminated
without his assent.
The second question, which requires an answer only in the
event of an affirmative answer to the first one, asks for a statement

of the principal grounds upon which the General Assembly could
Zawfully exercise such a right.
The United Nations Administrative Tribunal was established by
Resolution 351 (IV) adopted by the General Assembly on Novem-
ber 24th, 1949, approving a Statute by which the Tribunal was to
be governed. It was given authority to pass upon applications
alleging non-observance of contracts of employment of staff mem-
bers of the Secretariat of the United Nations or of the terms of
their appointment. The words "contracts" and "terms of appoint-
ment" were declared by Article 2 of the Statute to include "all

pertinent regulatioiis and rules in force at the time of alleged non-
observance including the staff pension regulations".

The present questions anse primarily by reason of provisions
contained in Articles g and IO of the Statute.
Article 9 states, inter alia, that :

"....In any case involving compensation, the amount awarded
shall be fixed by the Tribunal and paid by the United Nations, or,
as appropriate, by the specialized agency participating under
Article12 l."
Article IO states in paragraph 2 that the "judgments shall be

final and without appeal".
It.is these provisions concerning payment of monetary awards
and the finality of judgments, that have given rise to the questions
on which advice of the Court is requested.
The question, "has the General Assembly the right....to refuse
to give effect to an award of compensation ...."must be understood
as meaning a legal right. This follows from the fact that the Court

to specialized agencies under certain conditions.mpetence of tlie Tribunal

33 OPINION DISSIDENTE DE Al. HACKWORTH

[Traduction]

Je regrette d'êtreobligé de différer de l'avis de la Cour en la
présente affaire.
On a soumis deux questions à la Cour. La première est de savoir
si l'Assembléegénéralea le droit (pour une raison quelconque ))
de refuser d'exécuter un jugement du tribunal administratif des
Nations Unies accordant une indemnité à un fonctionnaire des
Nations Unies à l'engagement duquel il a étémis fin sans I'assen-

timent de l'intéressé.
La deuxième question, qui n'appelle de réponse que si la Cour
répond par l'affirmative à la question 1), demande l'énoncé des
principaux motifs sur lesquels l'Assembléegénéralepeut se fonder
pour exercer légitimementce droit.
Le tribunal administratif des Nations Unies a étécréépar la
résolution351 (IV), adoptéepar l'Assembléegénérale le24 novembre
1949, approuvant le statut qui devait régir le tribunal. Celui-ci

a reçu l'autorité de statuer sur des requêtes qui invoquent
l'inobservation des contrats d'engagement des fonctionnaires du
Secrétariat des Nations Unies ou de leurs conditions d'emploi.
Les termes contrat » et cconditions d'emploi » comprennent,
conformément à l'article2 du statut, ((toutes dispositions perti-
nentes du statut et du règlement en vigueur au moment de l'inob-
servation invoquée, y compris les dispositions du règlement des
pensions du personnel )).

Les questions devant nous se posent principalement en raison
des dispositions contenues dans les articles 9 et IO du statut.
L'article 9 dispose entre autres que :

(....lorsqu'ily a lieu à indemnité,celle-ciest fixéepar le tribunal
et verséepar l'organisation des Nations Unies ou, le cas échéant,
par l'institution spécialiséeà laquelle la compétencedu Tribunal
s'étendaux termes de l'article 12 l».
L'article IO dispose en son paragraphe 2 que : ((Les jugements

sont définitifs et sans appel. »
Ce sont ces dispositions sur le paiement des indemnités en argent
et le caractère définitifdes jugements qui ont donnélieu aux ques-
tions sur lesquelles la Cour est invitée à donner son avis.
La question : aL'Assemblée générale a-t-ellele droit ....de
refuser d'exécuter un jugement ....accordant une indemnité.. ..»
doit s'entendre comme visant un droit légal. Ceci résulte du fait

1L'article12 prévoit l'extension de la compétence du tribunal aux institutions
spécialisées dans certaines conditions.is authorized to give Advisory Opinions only on legal questions
(Article 65 of the Statute),and also from the request in the second
question for a statement of the principal grounds upon which the
General Assembly could "lawfully" exercise such a right.

We might content ourselves by looking to the language of the
Statute of the Tribunal and applying common canons of statutory
construction. By this process it might be said that the language
of the Statute is clear and unambiguous and consequently lends
itself to but one construction, namely, thatthe Tribunal's decisions
are final and without appeal and that the Assembly is obligated to
pay any monetary award given by the Tribunal. Such a process
would constitute an over-simplification of the problem. Indeed
the Assembly's request asks the Court to have regard not only to
the Statute of the Administrative Tribunal but also to "other

relevant instruments and to the relevant records".
When we are considering the legal implications of any action
taken by an organ of the United Nations, the Charter of the Organ-
ization is naturally a relevant instrument. It is the instrument by
which the powers and duties of the organs of the United Nations
have been delineated. It is the instrument by which the respective
Organs are governed. It is, in short, the organic law-the Consti-
trition of the Organization.
By this instrument the Organization has allocated to its principal
organs their respective fields of operation. Action taken by an
Organ must find its justification within the compass of the powers
and duties there stated. It must of necessity be weighed in the
light of, and reconciled with, the powers and duties conferred upon
that organ by the Charter.

The matter with which we are here concerned relates to functions

of two of the principal organs of the United Nations-the General
Assembly and the Secretariat.
The Secretary-General is the principal administrative officer of
the United Nations, and he and the staff under him go to make
up the Secretariat (Article 97).
The Secretary-General makes the appointments but he must
do so under regulations prescribed by the General Assembly.
They have separate functions, but they also have a joint respons-
ibility. That joint responsibility is to assure that "in the employ-
ment of the staff and in the determination of the conditions of
service ....the highest standards of efficiency, competence and
integrity" shall be secured (Article 101).
Although it is not so stated, it may be assumed that it was
for the purpose of meeting this requirement of a high standard TRIB. ADM. N. U. (OP. DISS. DE M. HACKWORTH)
77
que la Cour ne peut donner d'avis consultatif que sur les questions
juridiques (article 65 du Statut) comme de la demande formulée
dans la deuxième question d'énoncer les principaux motifs pour
lesquels l'Assemblée générale peut exercer ctlégitimernent )) ce

droit.
Nous pourrions nous borner à examiner les termes du statut du
tribunal et à leur appliquer les règles ordinaires d'interprétation
légale. Par cette méthode on pourrait dire que les termes du statut
sont clairs et sans ambiguïté et, par conséquent, se prêtent à une
seule interprétation, à savoir que les décisions du tribunal sont
définitives et sans appel et que l'Assemblée est tenue de verser
toute indemnité accordée par le tribunal. Cette méthode simpli-
fierait le problème à l'excès. Certes, la question de l'Assemblée
imite la Cour à tenir compte, non seulement du statut du tribunal

administratif, mais aussi de cctous autres instruments et textes
pertinents ».
Quand on envisage les conséquences juridiques d'une mesure
prise par un organe des Nations Unies, la Charte de l'Organisation
est évidemment un texte pertinent. C'est le texte qui définit les
pouvoirs et les devoirs des organes des Nations Unies. C'est le
texte qui régit ces différents organes, en un mot, c'est la loi orga-
nique - la constitution - de l'organisation.

Par cet instrument, l'organisation a réparti entre ses principaux
organes leurs différents domaines d'activité. Il faut qu'une mesure

prise par un organe trouve sa justification dans le cadre des pou-
voirs et des devoirs qui y sont énoncés.Il faut nécessairement
l'apprécier à la lumière des pouvoirs et des devoirs conféréspar
la Charte à cet organe, et vérifier si elle est compatible avec ces
pouvoirs et ces devoirs.

La question qui nous occupe ici intéresse les fonctions de deux
des organes principaux des Nations Unies - l'Assemblée générale

et le Secrétariat.
Le Secrétaire généralest le plus haut fonctionnaire des Nations
Unies. Avec le personnel sous ses ordres, il forme le Secrétariat
(article 97).
Le Secrétaire généralprocède aux nominations, mais il le fait
conformément aux règles prescrites par l'Assemblée générale.
Leurs fonctions sont distinctes, mais ils ont aussi une responsa-
bilité commune. Cette responsabilité commune est d'assurer que
((dans le recrutement et la fixation des conditions d'emploi du
personnel ...les plus hautes qualités de travail, de compétence

et d'intégrité » soient assurées (article 101).
Bien qu'on n'en ait rien dit, on peut présumer que c'est pour
remplir cette condition des plus hautes qualités de travail, dont
34of efficiency, of which harmony within the Secretariat is an
essential element, that the Administrative Tribunal was created.
It is in relation to disputes between the Secretary-General and
members of the staff that the Tribunal was given competence
by Article 2 of the Statute.

We now come to the question concerning the nature of the
Administrative Tribunal to which much attention has been devoted
in both the written sta'tements and the oral presentations by the
various governments.

Article 7 of the Charter, after listing the principal organs of
the United Nations, states in the second paragraph that :
"Such subsidiary organs as may be found necessary may be
established in accordance with the present Charter."

The statement "in accordance with the present Charter" is
given definite expression in Articles 22 and 29 by which the
General Assembly and the Security Council, respectively, are
authorized to establish subsidiary organs.
Article 22 provides :

"The General Assembly may establish such subsidiary organs
as it deems necessary for the performance of its functions."
It must be concluded, therefore, that when the General Assembly
approved the Statute creating the Administrative Tribunal it did

so in the exercise of its authority under Article 22. Nowhere else
in the Charter is any such authorization to be found. And nowhere
else in the Charter can there be found any authorization, express
or implied, for the establishment by the General Assembly of
any other kind of organ be it judicial, quasi judicial or non-judicial.

At this point it is pertinent to refer to the travaux préparatoires
of the San Francisco Conference.
The draft of Article 22 as it emanated from the appropriate
Committee at San Francisco stated that the Assembly might
create " ...such bodies and agencies as it deems necessary for the
performance of its functions". This followed the wording of the
Dumbarton Oaks Proposals.
This draft was later changed to its present wording in order
that it might conform to Article 7 supra, of the Charter. It was

approved by the Conference as changed and as it now reads.
There is, therefore, no point to saying that the Statute of the
Tribunal is based on Article IOI of the Charter, ashas been argued,
and as so based is relieved of the consequences of Article 22.
That argument must be dismissed as without legal justification.l'harmonie au sein du Secrétariat est un élément essentiel, que
le tribunal administratif a étécréé. C'est à propos de différends
entre le Secrétaire généralet les fonctionnaires que le tribunal
a reçu compétence en vertu de l'article 2 de son statut.

Nous en arrivons à la question de la nature du tribunal admi-

nistratif sur laquelle se sont longuement étendus les exposés
écrits et oraux des divers gouvernements.

Après avoir énuméré lesprincipaux organes des h'ations L-nies,
l'article 7 de la Charte dispose, dans son second paragraphe :

« Les organes subsidiaires qui se révéleraientnécessairespour-
ront êtrecréés conformément à la présente Charte. ))
La ~hrase ((conformément à la rése enteCharte » recoit son

exPresSion définitive aux articles 22 et 29, par lesquels 1'ASsemblée
générale et le Conseil de Sécurité sont autorisés respectivement
à créer des organes subsidiaires.
L'article 22 dispose :

((L'Assembléegénéralepeut créerles organes subsidiaires qu'elle
juge nécessaires à l'exercice de ses fonctions.))
11 faut donc en conclure que, quand l'Assemblée généralea
approuvé le statut créant le tribunal administratif, elle l'a fait
dans l'exercice des pouvoirs qu'elle détient de l'article 22. Cette

autorisation ne figure nulle part ailleurs dans la Charte, et nulle
part ailleurs dans la Charte on ne saurait trouver d'autorisation
expresse ou implicite permettant à l'Assemblée généraled'établir
une autre espèce d'organe qu'il soit judiciaire, quasi-judiciaire ou
non judiciaire.
Il est pertinent de rappeler ici Ies travaux préparatoires de la
conférence de San-Francisco.
Le projet de l'article 22, tel qu'il avait étéétabli par la com-
mission compétente à San-Francisco, permettait à l'Assemblée de

créer «....les organismes et ogices qu'elle jugerait nécessaires à
l'accomplissement de ses fonctions )).Ce texte suivait les termes
des propositions de Dumbarton Oaks.
Plus tard, le projet fut changé et devint le texte actuel, pour
se conformer à l'article7 supra de la Charte. La conférence l'a
approuvé sous cette forme modifiée et c'est sous cette forme
qu'il est maintenant rédigé.11 est donc inutile de dire, comme
on l'a prétendu, que le statut du tribunal repose sur l'article 101
de la Charte et que, sur cette base, il échappe aux conséquences

de l'article 22. Cet argument doit être écartécomme dénuéde
fondement juridique. The reasonable deduction, then, is that the Administrative
Tribunal is a subsidiary organ of the General Assembly, created
by an act of the Assembly, pursuant to the authorization in
Article 22.
Two questions are here presented. One relates to the meaning of
"subsidiary organ", and the other concerns the expression "neces-
sary for the performance of its functions"-meaning functions of
the General Assembly.
The term "subsidiary organ" has a special and well recognized
meaning. It means an auxiliary or inferior organ ; an organ to
furnish aid and assistance in a subordinate or secondary capacity.

This is the common acceptation of the meaning of the term.
The expression "necessary for the performance of its functions"
means performance by the General Assembly of its functions under
the Charter.
It was recognized by the framers of the Charter that with the
multiplicity of duties assigned to the General Assembly the assist-
ance of different types of subsidiary organs would be needed,
hence the provision in Article 22 giving the Assembly the authority
to provide this assistance. But nowhere in the Charter is there
to be found any suggestion or inrimation that the GeneralAssembly
might abdicate any of its functions or that it might reassign them
to some other organ or agency in such manner as to relinquish its
control over the subject-matter.
It is equally unrealistic to assume that a subsidiary organ with
certain delegated authority could bind the principal organ possess-
ing plenary powers under the Charter. This wodd present an
anomalous and unique situation in international organization-a
situation that can find no sanction, express or implied, in the
Charter. The aims and purposes of the Charter must not beobscured

or frustrated by such a phenomenon. The whole idea of the Charter
was that the role of subsidiary organs should be, as the name
implies, to assist and not to control the principal organ. Any other
view, if accepted, would render extremely hazardous the creation
of subsidiary organs, unless their powers were severely circum-
scribed. The principal organ must continue to be the principal
organ with authority to accept, modify, or reject, the acts or
recommendations of the subordinate organs if the former is not to
become functus oficio in any given field.

To conclude that the General Assembly, by conferring upon the
Administrative Tribunal certain authority in administrative mat-
ters is now estopped to question any action of the Tribunal which
it created, would be to penalize the Assembly for having been less
guarded than it might have been in trying to give to members of
the staff, by establishing the Tribunal, assurance of itsdesire that
they should have fair treatment. But any such assurance must be
understood and accepted with knowledge that in the final analysis La conclusion raisonnable est donc que le tribunal administratif
est un organe subsidiaire de 1'Assenibléegénérale, créépar un
acte de l'Assemblée dans le cadre de l'autorisation donnée par
l'article22.
Deux questions se posent ici : l'une se rapporte au sens des

mots « organe subsidiaire » et l'autre concerne l'expression « néces-
saires à l'exercice de ses fonctions » - étant entendu qu'il s'agit
des fonctions de l'Assemblée générale.
Le terme «organe subsidiaire »a un sens particulier bien connu.
Il signifie un organe auxiliaire ou inférieur chargé de fournir aide
et assistance en une capacité siibordonnée ou secondaire. C'est
là l'interprétation ordinaire du sens de ce terme.
L'expression (nécessaires à l'exercice de ses fonctions » signifie
l'accomplissement par l'Assemblée générale de ses fonctions en
vertu de la Charte.
Les rédacteurs de la Charte ont reconnu que la multiplicité des
devoirs imposés à l'Assemblée générale nécessiterait l'aide de
différents types d'organes subsidiaires. C'est pourquoi la disposition

de l'article 22 donne à l'Assemblée l'autorité d'organiser cette
assistance. Mais on ne trouve nulle part dans la Charte la suggestion
ou I'indication que l'Assemblée généralepourrait abdiquer l'une
quelconque de ses fonctions, ou qu'elle pourrait les transférer à
un autre organe ou office, de manière à abandonner son contrôle
sur la question.
Il est également contraire à la réalitéde présumer qu'un organe
subsidiaire, jouissant d'une certaine autorité déléguée, puisse
obliger l'organe principal, jouissant de pleins pouvoirs en vertu de
la Charte. Cela présenterait une situation anormale et unique dans
l'organisation internationale - une situation qui ne trouve pas
sa sanction expresse ou implicite dans la Charte. Les buts et objets
de la Charte ne sauraient êtreeffacésou déjouéspar un tel phéno-

mène. Toute la conception de la Charte a été quele rôle des organes
subsidiaires, comme leur nom l'indique, serait d'aider et non de
contrôler l'organe principal. Tout autre point de vue, si on l'accep-
tait, rendrait extrêmement dangereuse la création d'organes
subsidiaires, à moins que leurs pouvoirs ne soient strictement
limités. L'organe principal doit demeurer l'organe principal avec
pouvoir d'accepter, de modifier ou de rejeter les actes ou recom-
mandations des organes subordonnés, s'il ne veut pas devenir
functus oficio dans un domaine particulier.
Conclure que l'Assemblée générale, qui a conféréau tribuna'
administratif une certaine autorité dans les questions admini-
tratives, est maintenant irrecevable à mettre en question t Lire

mesure prise par le tribunal qu'elle a créé,serait pénaliser 1'Asst.n-
bléepour avoir étémoins prudente qu'elle n'aurait pu l'êtrequand
elle a essayé de donner aux fonctionnaires, par l'établissement du
tribunal, l'assurance de son désirde les voir traiter équitablement.
Mais il faut comprendre et accepter cette assurance en tenant
36the General Assembly is the supreme authority. Any act by the
Assembly which might seem to be open to a different construction
must be considered in the light of this background to the end that
the Charter shall be preserved in its present form unless and
until it shall have been amended in the manner contemplated by
Chapter XVIII.
One cannot lightly assume that the Assembly, in approving the
Statute of the Administrative Tribunal, had any intention of
inhibiting itself from acting where action might be needed. A
reasonable approach to the problem in which the Charter as well
as the Statute of the Tribunal are given their proper places will
avoid any such assumption. We cannot reach a sustainable conclu-
sion by examining the Statute in isolation. This undoubtedly was

recognized by the Assembly when in its Resolution it asked the
Court to have regard "to the Statute oftheUnitedNations Adminis-
trative Tribunal and to any other relevant instruments". Certainly
the Charter is a relevant instrument. Al1other instruments, includ-
ing the Statute, must be viewed in the light of and with due
regard for the Charter.
In support of the contention that the General Assembly is
without power to review decisions of the Administrative Tribunal
it has been said that the Statute contains no reservation of such
right. This argument is by no means convincing. 1 cari readily
admit that such a reservation might have simplified matters as
they have since developed, but 1 cannot admit that such a reser-
vation was at al1necessary. The nature of the Tribunal, the method
by which it was created and the purpose for which it was created
belie any such notion. Any and al1power not specifically delegated,

including the power of review, was, as a matter of law, reserved
to the Assembly.
It has also been emphasized that in establishing the Adminis-
trative Tribunal the General Assembly relied, or had the right to
rely, upon certain implied powers under the Charter, and in partic-
ular the power to implement Article 101, paragraph 3, concerning
the maintenance of a high standard of efficiency, etc. This, it is
said, necessitated the establishment of a judicial Tribunal. The
argument is not persuasive.
The doctrine of implied powers is designed to implement, within
reasonable limitations, and not to supplant or Vary, expressed
powers. The General Assembly was given express authority by
Article 22 of the Charter to establish such subsidiary organs as
might be necessary for the performance of its functions, whether
those functions çhould relate to Article IOI or to any other article

in the Charter. Under this authorization the Assembly may estab-
lish any tribunal needed for the implementation of its functions.
It is not, therefore, permissible, in the face of this express power,
to invoke the doctrine of implied powers to establish a tribunal of
a supposedly different kind, nor is there warrant for concluding
37 compte du fait qu'en dernière analyse c'est l'Assemblée générale
qui exerce l'autorité suprême.Tout acte de l'Assemblée qui parai-
trait se prêter à une autre interprétation doit être examiné en
tenant compte de ce contexte, en sorte que la Charte soit préservée
en sa forme actuelle, tant qu'elle n'aura pas étéamendée de la
façon prévue au chapitre XVIII.
On ne saurait présumer àla légèreque l'Assemblée,en approuvant
le statut du tribunal administratif, eût l'intention de s'interdire

de prendre des mesures lorsque cela serait nécessaire. Un examen
raisonnable du problème donnant leurs places légitimes à la Charte,
comme au statut du tribunal, évitera une telle présomption. Nous
ne pouvons aboutir à une conclusion soutenable par l'examen du
statut pris isolément. C'est ce que l'Assemblée a certainement
reconnu lorsqu'elle a demandé à la Cour, dans sa résolution, de
tenir compte du ((statut du tribunal administratif des Nations
Unies et de tous autres instruments ...pertinents D. La Charte
est certainement un instrument pertinent. Tous les autres instru-
ments, y compris le statut, doivent êtreenvisagés à la lumière de
la Charte et compte tenu de celle-ci.
A l'appui de l'idéeque l'Assembléegénéralen'a pas le pouvoir de
reviser les décisions du tribunal administratif, on a soutenu que
le statut ne contient aucune réserve de ce droit. Cet argument

n'est nullement convaincant. J'admets sans peine que pareille
réserve aurait simplifiéle cours des choses tel qu'il s'est développé
par la suite, mais je ne puis admettre que pareille réserve fût
absolument nécessaire. La nature du tribunal, son mode de création
et le but pour lequel il a étécréé,donnent le démenti à cette idée.
Tout pouvoir qui n'a pas étéspécialement délégué,y compris
celui de reviser, était en droit réservépar l'Assemblée.

On a souligné également qu'en créant le tribunal administratif
l'Assemblée générales'est fondée, ou avait le droit de se fonder,
sur certains pouvoirs implicites en vertu de la Charte, et en
particulier celui de donner effet à l'article101, paragraphe 3, au
sujet du maintien des plus hautes qualités de travail, etc. On
prétend que cela nécessitait la création d'un tribunal judiciaire.
L'argument n'est pas persuasif.

La doctrine des pouvoirs implicites a pour rôle de donner effet,
dans des limites raisonnables, aux pouvoirs explicites et non de les
supplanter ou de les modifier. L'Assemblée générale a expressément
reçu pouvoir dans l'article 22 de créer les organes subsidiaires
qu'elle jugerait nécessaires à l'exercice de ses fonctions, qu'il
s'agisse des fonctions régiespar l'articleOI ou par tout autre article
de la Charte. En vertu de cette autorisation, l'Assemblée peut
créer tout tribunal nécessaire à l'exercice de ses fonctions. En face
de ce pouvoir exprès, il n'est donc pas permis d'invoquer la doctrine
des pouvoirs implicites pour créerun tribunald'une nature apparem-
ment différente, pas plus qu'il n'y a de raison de conclure que lathat such a thing has resulted. It is of little consequence in the
end result whether the Tribunal be described as a judicial, an
arbitral or an administrative tribunal-which it is in fact called.
No controlling significance is to be attached to the name or to the
functions of the Tribunal.
On this first phase of the problem, then, 1 conclude that the
Administrative Tribunal is a subsidiary organ of the General
Assembly, and that decisions of the Tribunal are not immune from

review by the Assembly, should occasion for such review arise.

In order the more clearly to understand the legal position of the
Assembly vis-à-vis decisions of the 'Tribunal, it will be convenient
to consider Articles 9 and IO of the Statute in the inverse order,
since if the provisions of Article IO concerning the finality of
judgments do not apply to the Assembly, arguments relating to
supposed obligations under Article 9 lose much of their force.
The purpose to be served by the Administrative Tribunal is
well known. It was to afford a remedy to members of the staff who
might have a grievance against the Secretary-General, based on
an alleged non-observance by him of their contracts of employment.
Within this limited field the Tribunal undoubtedly has compe-
tence to give decisions,which by Article IO are declared to be "final
and without appeal".
But this competence and this finality of decisions are not
determinative of the broader question before the Court, that is to
Say, whether decisions of the Tribunal are binding on the United

Nations in general and on the Assembly in particular.
It is common knowledge that decisions of a tribunal, be it a
judicial or other tribunal, are binding only on the parties to the
cases before it. This is but a statement of a general rule of law
which finds expression inconcrete form in Article 59 of the Sbatute
of this Court, providing that :

"The decision of the Court has no binding force except between
the parties and in respect of that particular case."

Now who are the parties to a case coming before the Adminis-
trative Tribunal ?
The parties are the applicant (the staff member) on the one
hand, and the Secretary-General or the specialized agency, as
the case may be, on the other hand. This is made abundantly
clear by the history incident to the creation of the Tribunal.
It is made equally clear by Articles 9 and 12 of the Statute, by
the Rules of procedure adopted by the Tribunal, and by the
cases that have come before it.

38chose s'est produite en fait. Il importe peu, en fin de compte, que
le tribunal soit appelé judiciaire, arbitral ou administratif - ce
qui est, en fait, son nom. On ne saurait attacher un sens déter-
minant au nom ou à la fonction du tribunal.

Sur cette première phase du problème j'arrive donc à la conclusion
que le tribunal administratif est un organe subsidiaire de 1'Assem-
blée généraleet que les décisions de ce tribunal ne jouissent pas
d'une immunité de revision par l'Assemblée, si l'occasion d'une
telle revision se présentait.

Pour comprendre plus clairement la position juridique de 1'Assem-
blée vis-à-vis des décisionsdu tribunal, il est commode d'examiner
les articlesg et IO du statut dans l'ordre inverse, car si les disposi-
tions de l'article IO sur le caractère définitif des jugements ne
s'appliquent pas à l'Assemblée, lesarguments se rapportant aux
prétendues obligations del'article g perdent beaucoup deleur force.
La fonction du tribunal administratif est bien connue. Il devait

fournir un recours aux fonctionnaires ayant des griefs contre le
Secrétairegénéralfondéssur la prétendue inobservation par celui-ci
de leurs contrats d'engagement.
Dans ce domaine limité, le tribunal a certainement compétence
pour rendre des décisions que l'article IO déclare « définitives et
sans appel )).
Mais cette compétence et le caractère définitif des décisionsne
tranchent pas la question plus large posée à la Cour de savoir si
les décisionsdu tribunal sont obligatoires pour les Nations Unies
en généralet l'Assemblée en-particulier. Il est reconnu que les
décisions d'un tribunal, qu'il s'agisse d'un tribunal judiciaire ou
autre, sont obligatoires pour les parties en cause. C'est là l'énoncé

d'une règle généralede droit qui trouve son expression concrète
dans l'article 59 du Statut de la Cour, qui dispose :

« La décision dela Cour n'est obligatoire que pour les parties
en litige et dansle cas qui a étédécidé .)
Qui sont les parties en cause devant le tribunal administratif ?

Les parties sont le requérant (le fonctionnaire) d'une part et
le Secrétaire général(ou, le cas échéant, l'institution spécialisée)
de l'autre. Cela est démontréclairement par l'histoire de la création
du tribunal. Cela est également démontréclairement par les arti-
cles g et 12 du statut, par le règlement adopté par le tribunal et
par les affaires portées à sa barre. The applicant is the party plaintiff and the Secretary-General,
or the specialized agency, is the party defendant. The captions
of the cases are : "[Name of staff member], Applicant, vs the
Secretary-General of the United Nations, respondent". These
parties are consistently referred to by the Tribunal as the "applicant
and respondent" or as the "two parties". The subject-matter is
a contested decision or action of the Secretary-General or of the
specialized agency, as the case may be.
But is the General Assembly or the United Nations, as such,
also a party to these cases ?
It is difficult to see how this could be. The staff member has
no complaint against the Assembly or against the United Nations
Organization. His complaint is against the Secretary-General. It
is he who is alleged to have failed in some manner properly to
honor the contractual rights of the staff member.
But it has been said that the Secretary-General represents the
Organization and that therefore the Organization is responsible
for his acts.
It is possible to carry this argument much too far. It is true
that the Secretary-General is the chief administrative officer of

the United Nations and that in that capacity he acts for the
Organization. His official acts, in so far as concerns transactions
between the Organization and outside entities, persona1 or juristic,
such as contracts for the purchase of supplies and equipment,
contracts for services, the lease of premises, etc., when performed
within the scope of his authority, engage the responsibility of
the Organization. These activities are governed by private law
concepts. Disputes concerning them are the kind of disputes
which, by Article VIII, Section zg, of the Convention of 1946
on the 'Privileges and Immunities of the United Nations, the
United Nations was authorized to "make provisions for appropriate
modes of settlement". (1, U.N. Treaty Series (1946-1947), 16, 30.)

But there is another category of activities in which the Secretary-
General functions in quite a different capacity. This category
pertains to the interna1 affairs of the Organization. This is a
purely intra-organizational field. Operations within this field are
not governed by private law concepts. They are governed by
provisions of the Charter, and by regulations made pursuant to
the Charter. It is within this field that disputes between staff

members and the Secretary-General fall. They, to apply an analogy
in international law, are disputes of a domestic character.

The Secretary-General and the staff, as we have seen, constitute
the Secretariat, one of the principal organs of the United Nations.
Disputes between members of the staff and the Secretary-General
are disputes between component parts of that organ. They are
not disputes between two organs of the United Nations, or between
39 Le requérant est la partie demanderesse et le Secrétaire général,
ou l'institution spécialisée,la partie défenderesse. Les affaires sont
.intitulées: c[Nom du fonctionnaire], requérant, c. le Secrétaire

général desNations Unies, défendeur ».Ces parties sont constam-
ment désignéespar le tribunal comme cle requérant »et «le défen-
deur » ou comme ccles parties ».L'objet de la demande est une
décision ou une mesure du Secrétaire généralou de l'institution
spécialisée(suivant le cas), contestée par le fonctionnaire.
Mais l'Assemblée générale, ou lesNations Unies comme telles,
sont-elles également parties en cause ?
Il est difficile de voir comment il pourrait en êtreainsi. Le fonc-
tionnaire ne se plaint pas de l'Assembléeou de l'organisation des
Nations Unies. Il se plaint du Secrétaire général.C'est lui qui est
accusé d'avoir failli en quelque manière à satisfaire correctement
aux droits contractuels du fonctionnaire.

Mais on a dit que le Secrétaire généralreprésente l'organisation
et que, par conséquent, celle-ci est responsable des actes de celui-ci.

Cet argument peut êtrepoussé beaucoup trop loin. Il est vrai
que le Secrétaire généralest le plus haut fonctionnaire des Nations
Unies et qu'en cette qualitéil agit pour le compte de l'organisation.
Ses actes officiels, en ce qui concerne les opérations entre l'Orga-
nisation et les tiers, personnes physiques ou juridiques : tels que
les contrats pour l'achat de fournitures et d'équipements, les
contrats portant sur des services, la location de locaux, etc.,
lorsqu~ils sont passés dans les limites de ses pouvoirs, engagent
la responsabilité de l'organisation. Ces activités sont régies par
des règles de droit privé. Les différendsqui s'y rapportent sont

de l'ordre des différends pour lesquels les Nations Unies ont été
autorisées par l'article VIII, section 29, de la convention de 1946
sur les privilèges et immunités des Nations Unies, à cprévoir
des modes de règlement appropriés » (1, N. U., Recueil des traités,
1946-1947, PP. 17, 31).
Mais il est une autre catégorie d'activités pour laquelle le
Secrétaire généralagit en une qualité toute différente. Cette
catégorie touche aux affaires intérieures de l'organisation. C'est
un domaine purement intérieur à l'organisation. Les actes accom-
plis dans ce domaine ne sont pas régis par les notions du droit
privé. Ils sont régis par les dispositions de la Charte et par les

règlements pris en application de celle-ci. C'est dans ce domaine
que rentrent les différends entre les fonctionnaires et le Secrétaire
général.Pour employer une analogie du droit international, ce
sont des différends d'ordre interne.
Le Secrétaire généralet le personnel constituent, comme nous
l'avons vu, le Secrétariat, l'un des organes principaux des Nations
Unies. Les différends entre les fonctionnaires et le Secrétaire
généralsont des différends entre les parties composantes de cet
organe. Ce ne sont pas des différends entre deux organes desa principal organ, on the one hand, and the United Nations, on
the other hand. They are not disputes between staff members
and the United Nations as such or between staff members and
the General Assembly.
If, then, they are not disputes between the staff member and
the United Nations or between the staff member and the General
Assembly, and if neither the United Nations nor the General
Assembly is a party to a case coming before the Administrative

Tribunal, where lies the justification for concluding that either is
bound by a decision of the Tribunal ?
It must follow, as a matter of law, that the statement in
Article IO of the Statute that decisions of the Tribunal shall be
final and without appeal can only mean that they shall be final
and without appeal as between the parties to the case, and neither
the United Nations nor the General Assembly Iriay be regarded
as a party.

This brings us to a consideration of Article g of the Statute,
stating that any award of compensation by the Tribunal shall be
paid by the United Nations.
Here again, it does not suffice to look at the Statute alone and
to apply to the language there used the ordinary rules of statutory
construction. We cannot, as stated above, examine the Statute in
isolation. We must examine it in the light of other relevant instru-
ments. The Charter is such an instrument. The duty of a court

when faced with apparent incompatibility between a legislative
enactment. and the constitution (the Charter) is to try to reconcile
the two. If this cannot be done the constitution must prevail.

The functions of the General Assembly as they were stated in
the Dumbarton Oaks proposals were revised and elaborated at the
San Francisco Conference. But throughout the discussions from
Dumbarton Oaks to the signing of the Charter at San Francisco,
the General Assembly was recognized as the organ of the United
Nations to which should be entrusted the over-al1 control of the
fiscalaffairs of the Organization. It was given authority to "consider
and approve" the budget, and to apportion among the Member
States the "expenses of the Organization" (Article 17). It is both
the taxing authority and the spending authority. In its relationship
to the Organization it occupies a status of aquasi fiduciary character.

In the performance of these dual functions of raising and dis-
bursing revenue, theaGeneral Assembly acts for and on behalf of

the Organization. The importance which the Organization attaches
to the exercise of these functions is shown by Article 18 of the
Charter with respect to voting in the General Assembly. It is thereNations Unies ou entre un organe principal d'une part et les
Nations Unies de l'autre. Ce ne sont pas des différends entre les
fonctionnaires et les Nations Unies comme telles, ou entre les
fonctionnaires et l'Assemblée générale.
Par conséquent, si ce ne sont pas des différendsentre le fonction-
naire et les Nations Unies, ou entre le fonctionnaire et l'Assemblée
générale,et si ni les Nations Unies ni l'Assemblée généralene
sont parties à une affaire soumise au tribunal administratif,
comment justifier la conclusion que l'une ou l'autre est liée par

la décision du tribunal ?
Il faut en conclure, en droit, que la disposition de l'article IO
du statut, d'aprèslaquelle les décisionsdutribunal seront définitives
et sans appel, signifie uniquement qu'elles sont définitives et sans
appel entre les parties en cause, et ni les Nations Unies, ni'Assem-
blée généralene peuvent êtreconsidérées comme une partie.

Ceci nous amène à l'examen de l'article9 du statut qui dispose
que toute indemnité fixée par le tribunal sera versée par les
Nations Unies.
Ici encore il ne suffit pas de se reporter au statut seul et d'appli-
quer aux termes dont il se sert les règles ordinaires de l'inter-

prétation légale. Nous ne pouvons, comme nous l'avons déjà
dit, examiner le statut isolément. Il faut l'examiner à la lumière
des autres instruments ~ertinents. La Charte est l'un de ces
instruments. Le devoir d'un tribunal, lorsqu'il est en face d'une
incompatibilité apparente entre une disposition législative et la
constitution (la Charte), est d'essayer de les réconcilier. Si cela
n'est pas possible, la constitution doit l'emporter.
Les fonctions de l'Assemblée générale telles qu'ellesont été
énoncéesdans les propositions de Dumbarton Oaks ont été revisées
et développéesà la conférence de San-Francisco. Mais pendant
toute la discussion, depuis Dumbarton Oaks jusqu'à la signature
de la Charte à San-Francisco, il a étéreconnu que l'Assemblée
générale était l'organe des Nations Unies auquel devait être
confié la haute main sur l'ensemble des affaires financières de
l'Organisation. Elle a reçu l'autoritéd'«examiner et approuver ))

le budget et de répartir parmi les membres «les dépenses de
l'organisation » (article 17). Elle est à la fois l'autorité qui taxe
et celle qui dépense. Dans ses rapports avec l'organisation, elle
est dans une position quasi fiduciaire.
Dans l'accomplissement de cette double fonction de trouver des
ressources et d'engager des dépenses, l'Assemblée généraleagit
pour le compte et au nom de l'organisation. L'importance que
l'Organisation attache à l'exercice de ces fonctions est démontrée
par l'article18 de la Chartre à propos du vote à l'Assemblée.On ystated that each Member shall have one vote, and that decisions
on "important questions" shall be made by a "two-thirds majority
of the members present and voting".
As a guide to the GeneralAssemblyin determiningwhat questions
should be regarded as important, and hence as requiring this two-
thirds majority vote, there is set forth in Article 18 a list, not al1
inclusive, but a representative list, of subjects deemed by the
Organization to occupy a pre-emimnt position. Included in this
list are "budgetary questions". This, then, clearly shows the impor-
tance attached by the parties to the Charter, to the fiscal affairç
of the Organization. Indeed, budgetary or fiscal affairs of any
organization, be it a national government, a municipality, a private
corporation, a social or an eleemosynary institution, are elements.
of preoccupation in the life of the Organization.

Various methods of supervising fiscal affairs of national and
lesser organizations with their checks and counter-checks have
been devised. In the case of the United Nations, control over both
the raising of revenue and of its expenditure is vested in the General
Assembly. Al1Members of the United Nations have a direct interest
in what the Assembly does in these matters. Their own national
budgetary problems may be affected by wise or unwise expendi-
tures made on their behalf by the General Assembly.

This brings us more directly to the focal question presented in
the request for an opinion :Has the General A'ssemblythe "right
on any grounds to refuse to give effect to an award of compensation
made by" the Administrative Tribunal in favor of a staff member
of the United Nations whose contract of service has been terminated
without his assent ?-or, stated in another way : Has the General

Assembly, by approving the Statute ofthe Administrative Tribunal,
deprived itself of the right to exercise its normal functions under
the Charter, and in particular those pertaining to budgetary
questions ?
Those who have contended that awards by the Administrative
Tribunal must be effectuated by payments, have advanced various
reasons in support of their contentions, among them being the
theory that a contractual relationship is established between the
staff member and the United Nations, by reason of the fact that
the Administrative Tribunal is referred to in the Staff Regulations
(Regulation 11.2 ; as adopted by General Assembly Resolution
590 (V) of 2 February 1952 and amended by Resolutions 781A
(VIII) and 782 (VIII)) ; also that the Tribunal is a judicial organ
whose decisions mu'st be respected.
These arguments do not go to the root of the question. Regulation

11.2 merely states that :déclare que chaque membre dispose d'une voix et que les décisions
<(sur les questions importantes ))sont prises((à la majorité des deux
tiers des membres présents et votant )).
Pour guider l'Assemblée générale dans la détermination des
questions qui doivent êtreconsidérées commeimportantes et par
conséquent exigent le voted'une majorité des deux tiers, l'article 18

donne une liste qui n'a rien de limitatif, mais qui est simplement
énumérative des questions considéréespar l'Organisation comme
ayant une importance prédominante. Dans cette liste figurent les
a questions budgétaires ». Cela montre donc clairement l'impor-
tance attachée par les parties à la Charte aux affaires financières
de l'Organisation. A vrai dire, les affaires budgétaires ou financières
de toute organisation, qu'il s'agisse d'un gouvernement national,
d'une municipalité, d'une sociétéprivée, d'une institution sociale

ou charitable, sont des élémentsde préoccupation dans la vie de
l'organisation.
On a imaginé diverses méthodes de contrôle financier dans les
organisations nationales ou d'une portée moins large, comportant
un système de vérifications et de contre-vérifications. Dans le cas
des Nations Unies, c'est l'Assemblée générale qui est investie du
contrôle sur le prélèvement des revenus et sur les dépenses. Tous
les Membres des Nations Unies sont directement intéressés à ce

que fait l'Assemblée en ces matières. Leurs propres problèmes
budgétaires nationaux peuvent être affectés par des dépenses
raisonnables ou non, faites en leur nom, par l'Assembléegénérale.
Ceci nous amène directement au centre de la question poséedans
la demande d'avis consultatif : l'Assemblée générale « a-t-elle le
droit, pour une raison quelconque, de refuser d'exécuter un juge-
ment » du tribunal ((accordant une indemnité ))à un fonctionnaire
des Nations Unies à l'engagement duquel il a étémis fin sans

l'assentiment de l'intéressé ? - en d'autres termes, l'Assemblée
générale,en approuvant le statut du tribunal administratif, s'est-
elle privée du droit d'exercer ses fonctions normales en vertu de
la Charte et, en particulier, celles qui se rapportent aux questions
budgétaires ?
Ceux qui ont soutenu que les jugements du tribunal adminis-
tratif devaient recevoir effet par paiement ont invoqué diverses
raisons à l'appui de leur thèse. Entre autres, la théorie qu'un

rapport contractuel est institué entre le fonctionnaire et les Nations
Unies, en raison du fait que le tribunal administratif est mentionné
dans le statut du personnel (article 11.2,tel qu'il a étéadopté par
la résolution 590 (V) du 2février 1952, et amendépar les résolutions
781A (VIII) et 782 (VIII)), et également en raison du fait que le
tribunal est un organe judiciaire, dont les décisions doivent être
respectées.
Ces arguments ne vont pas au fond de la question. L'article 11.2

dit simplement : "The United Nations Administrative Tribunal shall, under
conditions prescribed in its statute, hear and pass judgment upon
applications from staff members alleging non-observance of their
terms of appointment, including al1pertinent regulations and rules."

It is difficult to see how thismay be said to establish a contractual
relationship between the staff member and the United Nations,

placing upon the latter a duty to pay al1 judgments given by the
Tribunal, regardless of their nature. Moreover,those who make this
contention admit that the Assembly may at any time change the
staff regulations. In fact, it is specifically stated in the Staffs
(Chapter IV, Annex II (a)(i)) that the appointment is subject to
changes "made in such regulations and rules from time to time".

The fact, if it be a fact, that the Administrative Tribunal is a
judicial organ, does not place upon the Assembly an obligation to
appropriate funds under Article g of the Statute in a profornza
manner. In the exercise of its budgetary authority the Assembly
acts as a deliberative body with complete discretionary power to
approve or refuse to approve any budgetary item,as in its judgment
the interests of the United Nations and of good administration shall
require. It is not permissible to conclude that by Article g of the
Statute the Assembly has given, or ever intended to give, prior
blanket approval to unpredictable amounts called for by awards of
the Tribunal. There is no justification for ascribing to the Assembly
such a broad curtailment of its constitutional functions.

In the final analysis the Administrative Tribunal, regardless of
what we may cal1it, i~zotan organ created by the Charter. It does
not have a constitutional status CO-ordinatewith the General
Assembly. Precisely it is, as previously stated, a "subsidiary organ"
of the Assembly .
But it has been urged that an award by the Administrative
Tribunal establishes for the United Nations a debt or legal obliga-
tion, and for the staff member an acquired or vested right.
These conclusions must presuppose the existence of a valid award.
No debt or legal obligation, having a fixed juridical status,may be
said to result from an unjust judgment, nor can any acquired or
vested right be said to result from such a judgment.
We may admit the existence of a right to have recourse to the
Administrative Tribunal for the adjudication of a cornplaint, but
an award by the Tribunal does not ipso factocreate an obligation
for the United Nations or a vested right in the staff member.

As a further argument in support of the thesis that the awards
are binding on the Assembly it has been urged that by Article 9of
the Statute the Assembly has committed itself to the payment of

42 ((Le tribunal administratif des Nations Unies, suivant les condi-
tions fixéesdans son statut, connaît des requêtesdes membres
du personnel qui invoquent la non-observation des conditions
d'emploi, y compris toutes dispositions applicables du statut et
du règlement du personnel, et statue sur ces requêtes. ))
Il est difficile de voir comment 011peut dire que cette disposition
établit un rapport contractuel entre le fonctionnaire et les Nations
Unies, imposant à celles-ci le devoir de payer tous les jugements
rendus par le tribunal, quelle que soit la nature de ces jugements.
Au surplus, ceux qui soutiennent cette opinion reconnaissent que

l'Assemblée peut à tout moment modifier le statut du personnel.
En fait, il est expressément déclarédans le règlement du personnel
(chapitre IV, annexe II a) i)) que la nomination est sujette aux
((modifications diiment apportées à ces dispositions de temps à
autre ».
Le fait, si c'en est un, que le tribunal administratif est un organe
judiciaire, n'impose pas à l'Assemblée l'obligation d'ouvrir des
crédits pro forma, en application de l'article 9 du statut. Dans
l'exercice de son pouvoir budgétaire, l'Assemblée agit comme un
corps délibérant avec un pouvoir absolument discrétionnaire
d'approuver ou de rejeter un élémentdu budget dans l'intérêtdes
Nations Unies et d'une bonne administration telle qu'elle les
conçoit. Il n'est pas permis d'en conclure que par l'article g du

statut l'Assemblée ait do~iné ou ait jamais voulu donner une
approbation préalable en blanc aux montants imprévisibles des
indemnités accordées par le tribunal. Rien ne permet d'attribuer
à l'Assemblée une réduction aussi large de ses fonctions constitu-
tionnelles.
En dernière analyse, le tnbunal administratif, quel que soit le
nom qu'on lui donne, n'est pas un organe créépar la Charte. Il n'a
pas un statut constitutionnel comparable à l'Assemblée générale.
Il est précisément,comme on l'a déjà dit, un «organe subsidiaire ))
de l'Assemblée.
Mais on a prétendu qu'un jugement du tribunal administratif
crée à l'encontre des Nations Unies une dette ou une obligation

légale et pour le fonctionnaire un droit acquis.
Ces conclusions présupposent l'existence d'un jugement valable.
Aucune dette ou obligation juridique ayant un statut juridique
déterminéne peut résulter d'un jugement inique et aucun droit ne
saurait êtreacquis en vertu d'un pareil jugement.
Nous pourrions admettre l'existence d'un droit à recourir au
tnbunal administratif pour entendre statuer sur une plainte, mais
un jugement du tribunal ne crée pas ipso facto d'obligation à
l'encontre des Nations Unies ou de droit acquis au profit du
fonctionnaire.
A l'appui de la thèse que les jugements sont obligatoires pour
l'Assemblée, on a encore invoqué l'argument qu'en vertu de
l'article9 du statut, l'Assemblée s'est engagée au paiement desmonetary awards. But are we to conclude from this that Article 9
means that the Assembly has agreed to pay any and al1 awards
regardless of whether they may, for some legitimate reason, seem to
the Assembly not to merit that treatment ? Does it mean that the
Assembly has estopped itself from looking into an award which on
its face may be open to question ? Finally, does it mean that the
Assembly has surrendered part of its functions in budgetary matters
to a subordinate agency whose decisions it must honor by appro-
priations even though it may not agree with them ?These questions
seem to supply their own answers.

It is common knowledge that courts of law and other tribunals,
however praiseworthy their intentions may be, are not infallible. In
recognition of this fact appellate tribunals are usually provided. In
this instance the Administrative Tribunal is the sole tribunal. There
is, therefore,al1the greater reason for rejecting the contention that
the General Assembly has lost al1 control and is completely at the
mercy of the Tribunal in the absence of incontrovertible evidence
that such is the case.
If it be concluded that by Article 9 of the Statute the Assembly
has surrendered its discretionary authority in budgetary matters
to the extent of awards made by the Tribunal, and that it must
appropriate the necessary funds to satisfy such awards, then,
there is nothing in the Charter which would prevent the Assembly
from making similar commitments to other subsidiary organs
and thus gradually to whittle away al1 control in a field where it

has been given complete contro!.
The Assembly is charged by the Charter with a duty to "consider
and approve" the budget of the Organization. It manifestly is not
permissible to abdicate. or to transfer to others, this essentially
legislative function with which it has been so carefully invested.
What then do we understand to be the real meaning and effect
of Article 9 of the Statute ? Must the Assembly honor judgments
without question or does it have a right to question them ?
Areasonable construction of Article 9, and onewhich is consonant
with the Charter, is that in saying that in any case involving
compensation the amount shall be fixed by the Tribunal "and
paid by the United Nations", the Assembly was announcing a
general policy to be followed by it in the ordinary course, but that

it was not entering into an unqualified undertaking that in no
event and under no circumstances would it withhold an appro-
priation. It was not saying that under no circumstances would it
enquire into a judgment, or have it enquired into, even if there
were apparent reasons for doing so. To summarize, we may draw
these conclusions :
First tat in the exercise of its budgetary authority to which
we have already referred, the Assembly can scarcely fail to consider

43indemnités en argent. Mais faut-il en conclure que l'article g
signifie que l'Assemblées'est engagéeà payer toutes les indemnités,
quelles qu'elles soient, quand bien même l'Assemblée verrait une
raison légitimede considérer qu'ellesne méritent pas ce traitement ?
Cela signifierait-il que l'Assemblées'est mise hors d'état d'examiner
un jugement qui paraît contestable à première vue ? Enfin, cela
signifie-t-il que'Assembléea abandonné une partie de ses fonctions
en matière budgétaire à un officesubsidiaire, dont elle doit honorer
les décisions en votant des crédits, mêmesi elle n'est pas d'accord
avec ces décisions ? 11semble que ces questions fournissent leur
propre réponse.

- Il est généralement reconnu que les cours et autres tribunaux,
si louables que soient leurs intentions, ne sont pas infaillibles. En
reconnaissance de ce fait, des tribunaux d'appel ont généralement
étécréés.Dans le cas actuel, le tribunal administratif est le seul
tribunal: C'est donc une raison de plus pour rejeter la thèse que
l'Assembléegénéralea perdu tout contrôle et qu'elle est à la merci
du tribunal, en l'absence de preuves irréfutables que tel est bien
le cas.
Si l'on conclut que par l'article g du statut l'Assembléea aban-
donné son pouvoir discrétionnaire en matière budgétaire, dans la
mesure des jugements rendus par le tribunal et qu'elle doit voter
les crédits nécessaires pour satisfaire à ces jugements, rien alors

dans la Charte n'empêcherait l'Assembléede prendre des engage-
ments semblables envers d'autres organes subsidiaires et, de cette
manière, de réduire peu à peu à néant son contrôle dans un domaine
où elle a reçu tout pouvoir de contrôle.
L'Assembléeest chargée par la Charte du devoir d'«examiner
et d'approuver » le budget de l'organisation. Manifestement, il
ne lui est pas permis d'abdiquer cette fonction législative essentielle
dont elle a étésoi"neusement investie ou de la transférer à d'autres.
Quel est donc le sens véritable et l'effet que nous attachons à
l'articleg du statut ? L'Assemblée doit-elle faire honneur aux

jugements, sans question, ou bien a-t-elle le droit de les discuter?
L'interprétation raisonnable de l'article 9, interprétation com-
patible avec la Charte, veut qu'en disant que dans tous les cas
où il y a lieu à indemnité celle-ci sera fixée par le tribunal «et
versée par IJOrgacisation des Nations Unies ))l'Assembléeposait
une règle de politique générale à suivre par elle dans les circons-
tances ordinaires, mais qu'elle ne ,prenait pas l'engagement
inconditionnel de ne pas refuser les crédits en aucun cas ni en
aucune circonstance. Elle n'a pas dit qu'en aucune circonstance
elle n'examinerait un jugement ou qu'elle ne le ferait examiner,

même s'il y avait des raisons appafentes de le faire. En résumé,
nous pouvons tirer les conclusions suivantes :
Premièrement, dans l'exercice de son zutonté budgétaire A
laquelle nous- nous sommes déjà référés,l'Assemblée ne sauraitan award when it forms an item in a budget to be voted ;

Second, that the Assembly cannot close its eyes to an award if
on its face itis open to serious question ;

Third, that as part of the process of considering and adopting
budgets, each Member of the Assembly has an express constitutional
right to vote for or against any item in the budget ;and

Fourth, that no Member of the Assembly may be deprived of
this right.

It has been generally admitted that the Assembly has the "power"
to withhold appropriations, and an effort has been made to draw a
distinction between the exercise of a "power" and the exercise of
a "right". And it has been said that in the situation here presented
there is no legal right to decline to appropriate. This conclusion
is wholly lacking in legal justification. It amounts to saying that
the exercise of a constitutional right is not the exercise of a legal
right. In declining to appropriate funds to effectuate an award the
Assembly would not be exercising sheer power. It would be exer-
cising not only "power" but an incontestable "legal right" conferred
by the Charter, a right which, in my judgment, it has in no sense

sutrendered.
It follows that the provision in the Statute that awards of the
Tribunal shall be paid by the United Nations does not deprive
the Assembly of its right, when a question has been raised, to
examine the award or to cause it to be examined. The decision
is not res judicata in the sense that the Assembîy is precluded from
exercising its powers under the Charter. Even if we assume that
the Assembly could surrender its prerogatives in this respect, we
cannot assume that it has done so by innuendo.

In support of the proposition that decisions of the Tribunal
create a legal liability for the Organization which it is not free
to ignore, reference has been made to Section 21 of the Head-
quarters Agreement between the United Nations and the United

States of America of June 26, 1947, wherein provision is made
for submitting to an arbitral tribunal for "final decision", any
disp~te concerning the interpretation or application of the Agree-
ment. It is reasoned that a decision by the arbitral tribunal would
be binding on the United Nations Organization and not merely
on the Secretary-General, and that the General Assembly would
have no legal right to repudiate the award (II,U.N. Treaty Series
(1947) 12,-30)--
This conclusion is not open to question. But it can hardly be
said that a decision of the Administrative Tribunal is, from the
point of view of its binding force, analogous to a decision of anmanquer d'examiner un jugement lorsqu'il fournit un élément
de budget à voter ;
Dezcxièmement, l'Assemblée nesaurait fermer les yeux sur un
jugement, s'il est contestable à première vue.
Troisièmement, dans la procédure d'examen et d'adoption des
budgets, chaque membre de l'Assembléea le droit constitutionnel

exprès de voter pour ou contre n'importe lequel élément de
budget ; et
Quatrièmement, aucun membre de l'Assembléene peut êtreprivé
de ce droit.

On a généralement admis que l'Assemblée a le (pouvoir ))de
refuser des crédits, et on a essayé de tracer Brie distinction entre
l'exercice d'un « pouvoir » et l'exercice d'un « droitn. On a dit
que dans la situation actuelle il n'y a pas de droit légalà refuser
le crédit. Cette conclusion est sans aucune justification juridique.
Elle revient à dire que l'exercice d'un droit constitutionnel n'est
pas l'exercice d'un droit légal. En refusant de voter les crédits
pour exécuter un jugement, l'Assemblée n'exercerait pas un
simple pouvoir. Elle exercerait non seulement un «pouvoir »,
mais un ((droit légal ))incontestable, conférépar la Charte. Un

droit qu'à mon avis elle n'a aucunement abandonné.

Il en résulte que la disposition du statut d'après laquelle les
indemnités du tribunal seront versées par les Nations Unies ne
prive pas l'Assembléedu droit, lorsque la question est soulevée,
d'examiner ou de faire examiner le jugement. La décision n'a
pas l'autorité de la chose jugée, en ce sens que l'Assemblée ne
pourrait exercer ces pouvoirs en vertu de la Charte. Mêmesi
nous admettons que l'Assembléepuisse abandonner ses préroga-
tives à cet égard, nous ne pouvons présumer qu'elle l'a fait
implicitement.

Pour soutenir la thèse que les décisions du tribunal créent une
responsabilité juridique à la charge de l'organisation que celle-ci
n'a pas le droit d'ignorer, on s'est référéà la section 21 de l'accord
relatif au siège entre les Nations Unies et les États-unis d'Amé-
rique du 26 juin 1947, qui prévoit que tout différend relatif à
l'interprétation ou à l'application de cet accord sera déféréà
un tribunal arbitral ((aux fins de décision définitive ».Le raison-
nement consiste à dire que la décision du tribunal arbitral serait
obligatoire pour l'Organisation des Nations Unies et non pas
simplement pour le Secrétaire généralet que l'Assembléegénérale

n'aurait pas le droit légal de répudier la sentence (II, N. U.,
Recueil des Traités (1947)~13, 31).
Cette conclusion n'est pas contestable, mais il est difficile de
prétendre qu'au point de vue de sa force obligatoire une décision
du tribunal administratif soit analogue à celle d'un tribunal arbitral tribunal under the Headquarters Agreement. The two
situations are entirely different.
Section 21 of the Headquarters Agreement relates to disputes
between the United Nations on the one hand and the United
States of America on the other hand, and not to disputes between
the United States and the Secretary-General. It provides that
three arbitrators shall be chosen, one by the Secretary-General,

one by the Secretary of State of the United States, and the third
by agreement of the two, or, in the event of their failure to agree,
by the President of this Court. Then follows a provision for a
request by the General Assembly for an Advisory 0pinion;after
which the arbitral tribunal shall render a final decision.
It is to be observed:
First, that the Headquarters Agreement is an agreement between
the United Nations and a Member State ;

Second, that the disputes there envisioned are disputes between
the United Nations and the Member State ;
Third, that in such a situation the Secretary-General acts merely
in a nominal capacity as agent for the United Nations ;
Fourth, that the Headquarters Agreement was concluded
pursuant to the Convention on Privileges and Immunities, .ap-
proved by the General Assembly on February 13, 1946. This
Convention specifically conferred upon the United Nations,

capacity (a) to contract, (b) to acquire and dispose of property,
(c) to institute legal proceedings, and (a) to make provision for
appropriate modes of settlement of "disputes arising out of
contracts", etc. (1,U.N. Treaty Series (1946-1947), Art. VIII,
Sect. 29, pp. 17, 30) ; and
Fifth, that the Privileges and Immunities Convention provided
as a condition precedent to its coming into force as regards any
Member of the United Nations, the deposit by that Member
with the Secretary-General of an instrument of accession. Such
instruments were deposited.
It will thus be apparent that decisions of an arbitral tribunal

under the Headquarters Agreement occupy a status quite different
from decisions of an Administrative Tribunal created by the
General Assembly.
In the first place, decisions by the arbitral tribunal under the
Headquarters Agreement have back of them an international
convention.
In the second place, the disputes are disputes between the
United Nations and a Member State, under an Agreement made
pursuant to a Convention.
Whereas in the càse of the Administrative Tribunal,
(a) it was not created pursuant to an international convention,
but pursuant to authority of the General Assembly under the
Charter to create subsidiary organs, and

45 arbitral, institué en vertu de l'accord relatif au siège. Les deux
situations sont absolument différentes.
L'article21 de l'accord relatif au siège serapporte aux différends
entre les Nations Unies, d'une part, et les États-unid'Amérique
de l'autre, et non pas à des différends entre les États-uniset le
Secrétaire général.Il prévoit que trois arbitres seront désignés,
l'un par le Secrétaire général,l'autre par le Secrétaire d'État des
États-unis et le troisième par l'accord des deux autres,àodéfaut
d'accord entre eux par le Président de cette Cour. Vient ensuite
une disposition permettant à l'Assemblée généralede demander
un avis consultatif, après quoi le tribunal rendra une décision
définitive.
Il faut noter :
Premièrement, que l'accord relatif au siège est un accord entre
les Nations Unies et un État Membre ;

Deuxièmement, que les différends auxquels il se rapporte sont
des différends entre les Nations Unies et un État Membre ;
Troisièmewznt, qu'en pareil cas le Secrétaire générala un rôle
purement nominal comme représentant des Nations Unies ;
Quatrièmement, que l'accord relatif au siègea étéconclu àla suite
de la convention sur les privilèges et immunités, approuvée par
l'Assemblée générale le13 février1946 C.ette convention a spéciale-
ment conféréaux Nations Unies capacité a) de contracter, b)
d'acquérir et de vendre des biens, c)d'ester en justice, et d) de
prévoir des modes de règlement appropriés pour « les différendsen
matière de contrats »,etc. (1,N. U., Recueil des Traités, 1946-

1947 ,rt.VIII section 29,pp. 17 et 30); et

Cinquièntement, que la convention sur les privilèges et immunités
a subordonné son entrée envigueur, en ce qui concerne un membre
des Nations Unies, au dépôt par ce membre auprès du Secrétaire
général d'un instrument d'adhésion. Ces instruments ont été
déposés.
Cela montre clairement que les décisionsd'un tribunal arbitral
prévues par l'accord relatif au siège sont dans une position toute
différentede celles d'un tribunal administratif crééparAssemblée
générale.
En premier lieu, les décisions d'un tribunal arbitrarégiespar
l'accord relatif au siège sont fondées sur une convention inter-
nationale.
En secondlieu, les différendssont des différendsentre les Nations
Unies et un État Membre à propos d'un accord passéen application
d'une convention.
Dans le cas du tribunal administratif au contraire,
a) celui-ci n'a pas étécrééen application d'une convention
internationale, mais en application de l'autorité que l'Assemblée
généraletient de la Charte de créer des organes subsidiaires, et

45 (b) the disputes coming before the Tribunal are not disputes
between the United Nations and a staff member, but between
the Secretary-General and a staff member.
It must therefore be obvious-that from the point of view of the
finality of decisions and the establishment of a legal liability of
the United Nations, there is no analogy between the two situations.
What has just been said regarding the Headquarters Agreement
applies with equal force to arbitration under the Agreement of
July 1,1946, between the United Nations and the Swiss Confeder-
ation concerning certain properties in the "Town of Geneva"
(1, U.N. Treaty Series (1946-1g47),155).
Finally, it has been said that a decision of the Administrative
Tribunal is a decision of a judicial organ and that the General

Assembly is not empowered by the Charter to exercise judicial
functions, and hence cannot review such a decision.
This would seem to be confusing two quite distinct procedural
processes, i.e. that of review in the political or administrative
sense, and that of review in the judicial sense. It is hardly to be
expected that the Assembly would convert itself into a court of
law exercising appellate jurisdiction in such cases. The notion of
an appellant and a respondent is wholly excluded. The Assembly
would be acting as a political body having responsibiiity for the
proper functioning of one of its subordinate organs. It is not for
the Court to Say ih what manner the power of review should be
exercised. It is sufficient toy that the authority to review exists,
and that it is for the Assembly to decide how best it may be
exercised.
The only question before the Court is the abstract question of the
right of the Assembly to decline "on any grounds" to give effect
to an award of compensation. To this question 1 find no difficulty
in giving an affirmative answer.

This brings me to the second question presented, namely, what
are the "principal grounds upon which the General Assembly could
lawfully exercise such right".
It is not to be supposed that the Assembly would desire to act on
frivolous grounds, nor is it to be supposed that it would desire to
act arbitrarily. This would not be in keeping with its purposes in
creating the Administrative Tribunal. There must, in the nature
of things, be an intermediate position between arbitras. action
by the Assembly and compuIsory action by it-a position which
will safeguard the staff members vis-à-vis the Secretary-General
and at the same time safeguard the Assembly and the United
Nations.
We may take as Our premise that in creating the Tribunal the
Assembly had in mind (a) the protection of the contractual rights

46 TRIB. ADM. N. U. (OP. DISS. DE M. HACKWORTH) 89
b) les différends soumis au tribunal ne sont pas des différends
entre les Nations Unies et un fonctionnaire, mais entre le Secrétaire

généralet un fonctionnaire.
Il est donc évident qu'au point de vue du caractère définitifdes
décisionset de la naissance d'une responsabilité légale à la charge
des Nations Unies, il n'y a pas d'analogie entre les deux situations.
Ce qu'on vient de dire au sujet de l'accord du siège s'applique,
avec une force égale,à l'arbitrage en vertu de l'accord du lerjuillet
1946 entre les Nations Unies et la Confédération suisseau sujet
de certains biens appartenant à la ((ville de Genève ))(1, N. V.,
Recueil des Traités, 1946-1947, 156).
Enfin, il a étédit qu'une décision du tribunal administratif

est une décisiond'un organe judiciaire et que la Charte ne permet
pas à l'Assemblée générale d'exercer des fonctions judiciaires :
par conséquent, elle ne peut reviser une telle décision.
Il semble qu'il y a là confusion entre deux procédures tout à
fait distinctes, à savoir la revision au sens politique ou administratif
et la revision au sens judiciaire. Il est peu probable que l'Assemblée
se transforme en un tribunal exerçant une juridiction d'appel en
pareil cas. La notion d'appelant et d'intiméest absolument exclue.
L'Assemblée agirait comme un corps politique responsable du
bon fonctionnement d'un de ses organes subordonnés. Il n'appar-

tient pas à la Cour de dire comment le pouvoir de revision peut
être exercé. Il suffit de dire que l'autorité pour reviser existe,
et qu'il appartient à l'Assembléede déterminer la meilleure façon
de l'exercer.

La seule question soumise à la Cour est la question abstraite
du droit pour l'Assembléede refuser (pour une raison quelconque »
de donner effet à un jugement àccordant indemnité. A cette
question, je n'hésite pas à répondre par l'affirmative.

Ceci m'amène à la deuxième question, à savoir celle des ((prin-
cipaux motifs sur lesquels l'Assemblée généralepeut se fonder
pour exercer légitimement ce droit ».
Il n'y a pas lieu de supposer que l'Assemblée veuille agir à la
légère,ni qu'eIle veuille agir arbitrairement. Ce serait incompatible
avec son intention lorsqu'elle a crééle tribunal administratif.
Par la nature des choses, il doit y avoir une position intermédiaire
entre l'action arbitraire de l'Assemblée et l'action qui lui est
imposée - une position qui donne garantie aux fonctionnaires

vis-à-vis du Secrétaire généralet, en même temps, garantie à
l'Assemblée et aux Nations Unies.

Nous pouvons partir de l'idée qu'encréantle tribunal l'Assemblée
a envisagé a) la protection des droits contractuels des fonction-

46of members of the staff against faulty or arbitrary acts of the
Secretary-General ;(b) that it also had in mind protection of the
Secretary-General against unreasonable and vexatious deinands
by members of the staff; and (c) that, in short, and in a broad
sense, it had in mind the maintenance within the Secretariat of a
proper esprit de corps.
An obvious departure by the Tribunal from these broad purposes,
such as by denying relief where relief is warranted, or by granting
a greater measure of relief than is warranted by the facts and the
applicable Rules and Regulations would constitute a deficiency
in the administrative process. The extent of the deficiency would
be a major consideration in any given case, since no one can expect
of any tribunal an unfaltering degree of perfection.

As part of this general picture it is appropnate to observe that

there is a presumption that decisions of courts of law, especially
courts of last resort, are just and proper. But this is a rebuttable
presumption. It is common knowledge that justice is not always
administered, and hence there may be a resulting denial of justice.

Denial of justice is a term well recognized in international law.
It constitutes a sound basis for establishing State responsibility in
the field of international reclamations. It serves as the justification
for questioning and enquiring into decisions of national courts of
last resort. The term has been variously defined and given varying
shades of meaning by international tribunals, depending upon the
nature of the cases before them. Examples of expressions used are :
manifest injustice, an obvious error in the administration of justice,
a clear and notorious injustice, fraud, corruption or wilful injustice,
bad faith, a manifestly unjust judgment, a judgment that is arbi-
trary or capricious, a decision that amounts to an outrage, etc., etc.

1 am not suggesting that judgments of the Administrative Tri-
bunal might fa11within any one of these categories. 1 am not here

discussing any particular case or any group of cases. Such a dis-
cussion is not envisaged by the questions submitted to the Court.
The Court is asked to consider only the abstract question of right
to decline to make an appropriation to satisfy an award. To this 1
have answered that there is no justification for concluding that the
General Assembly is bound to effectuate a decision which is not
juridically sound, and which, because of the absence of juridical
plausibility, does not command the respect of the Assembly. A
proper administration of justice within the Secretariat must be the
guiding criterion. A denial of justice in the sense of the prevailing
jurisprudence on the subject should find no place in the United
Nations Organization.
If1 am correct in my conclusion stated above, that the Assembly
has a right to review a decision of the Tribunal, as a corollary to

47naires contre les fautes et les actes arbitraires du Secrétaire
général ; b) qu'elle a envisagé également la protection du Secrétaire

général contre les exigences déraisonnables ou vexatoires des
fonctionnaires ; et c) qu'en résumé,et dans un sens large, elle a
envisagéle maintien au sein du Secrétariat d'un bon esprit de corps.

Si le tribunal s'écartait évidemment de ses buts généraux, par
exemple en refusant protection lorsque protection est nécessaire,
ou en accordant une indemnité plus grande qu'il n'est justifié
par les faits et les règlements applicables, il commettrait une
faute dans la procédure administrative. La gravité de la faute
serait une considération majeure dans n'importe quel cas, puisque
nul ne peut attendre d'un tribunal quelconque un fonctionnement
parfait sans défaillances.
En dehors de ce tableau général,il convient de remarquer qu'il
existe une présomption que les décisions des tribunaux, en par-
ticulier des juridictions de dernier ressort, sont justes et correctes,
mais c'est une présomption réfragable. On sait que la justice
n'est pas toujours rendue et c'est pourquoi il peut en résulter
un déni de justice.
Le déni de justice est une expression bien connue du droit

international, Elle fournit une base solide pour établir la respon-
sabilité de1'Etat dans le domaine des réclamations internationales.
Elle fournit la justification des critiques et de l'examen des
décisions des juridictions nationales de dernier ressort. Les tribu-
naux internationaux ont donné à l'expression, suivant la nature
des affaires qui leur étaient soumises, des définitions et des nuances
de sens variables. On peut citer à titre d'exemple : l'injustice
manifeste, l'erreur évidente dans l'administration de la justice,
l'injustice claire et notoire, la fraude, la corruption ou l'injustice
volontaire, la mauvaise foi, le jugement manifestement injuste, le
jugement arbitraire ou irréfléchi,la décision scandaleuse, etc., etc.
Je ne prétends pas que les décisions du tribunal administratif
puissent rentrer dans l'une quelconque de ces catégories. Je
n'examine ici aucun cas particulier ni aucun groupe de cas. Cette
question ne rentre pas dans les questions soumises à la Cour.
On lui demande uniquement d'examiner la question abstraite du
droit de refuser l'ouverture d'un crédit pour verser une indemnité.
A cette question j'ai répondu que rien ne permet de conclure que
l'Assemblée générale soit tenue d'exécuter une décision qui n'est

pas juridiquement solide et qui, faute de plausibilité juridique, ne
s'impose pas au respect de l'Assemblée. Le critère qui doit servir
de guide est la bonne administration de la justice au sein du
Secrétariat. Le déni de justice, au sens de la jurisprudence domi-
nante en la matière, ne saurait trouver place dans l'organisation
des Nations Unies.
Si la conclusion que j'ai énoncéeplus haut que l'Assembléea le
droit de reviser un jugement du tribunal en raison de son devoir91 U.N. ADM. TRIB. (DISS. OP. BY JUDGE HACKWORTH)
its duty to "consider and approve the budget of the Organization"

and to maintain a high standard of efficiency and integrity, it must
follow that it may "lawfully" exercise that right with respect to any
decision which does not commend itself to respectful and favorable
consideration.
The principal grounds upon which the Assembly may lawfully
exercise a right to decline to give effect to an award may be simply
stated as follou~s:

(1) That the: award is ultra vires ;
(2) That the award reveals manifest defects or deficiency in
the administration of justice ;
(3) That the award does not reflect a faithful application of
the Charter, the Statute of the Tribunal, or the Staff Rules
and Regulations, to the facts of the case ; and

(4) That the amount of the award is obviously either excessive
or inadequate.

(Signed) Green H. HACKWORTH.((d'examiner et approuver le budget de l'organisation )et de main-
tenir un haut degré de travail et d'intégrité est correcte, il doit
s'ensuivre qu'elle peut ((légitimement ))exercer ce droit, à propos
de tout jugement qui ne se recommande pas à un examen respec-
tueux et favorable.
Les principaum xotifs pour lesquels l'Assemblée peut légitime-
ment exercer le droit de refuser de donner effet à un jugement

peuvent être énoncéssimplement comme suit:
1) Quand le jugement est dtra vire s
2) Quand le jugement révèle des fautes ou lacunes manifestes

dans l'administration de la justice ;
3) Quand le jugement ne présente pas une application fidèle
de la Charte, du statut du tribunal ou du statut et du
règlement du personnel aux faits de la cause ;et

4) Quand, de toute évidence, le montant de l'indemnité est
soit excessif soit insuffisant.

(Signé) Green H. HACKWORTH.