Avis consultatif du 20 juillet 1962

INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

REPORTS OF JUDGMENTS,
ADVISORY OPINIONS AND ORDERS

CERTAIN EXPENSES

OF THE UNITED NATIONS

(ARTICLE 17PARAGRAPH 2,OF THE CHARTER)

ADVISORYOPINION OF 20JULY 1962

COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

RECUEIL DES ARRETS,
AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES

CERTAINES DÉPENSES

DES NATIONS UNIES
(ARTICLE 17,PARAGRAPHE 2,DE LA CHARTE)

AVIS CONSULTATIFDU 20 JUILLET 1962 This Opinion should be cited as follows:
"Certainexpensesof the United Nations(Ar17,paragraph2,
of theCharter),AdvisoryOpinion20July 1962:
I.C.J. Repor1962,p.I~I."

Le présent avis doit êtrecitécomme suit:

((Certainesdépenses s ations Unies(article17,paragra2,e
dela Charte),Avis consultat20djuill1962:
C. IJ. Recuei1962,p. I~I.»

Sdee npmber
NO de vente: 262 1 INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE

1962
20July
General List YEAR 1962
No. 49
20 July 1962

CERTAIN EXPENSES OF THE

UNITED NATIONS

(ARTICLE 17, PARAGRAPH 2,OF THE CHARTER)

ResolutioI73I (XVI) of GeneralAssembly requesting advisory
opinion.-ûbjections to giving opinion basedon proceedingsin Gen-
eral Assemb1y.-Interpretatioof meaning of "expenses of the
Organization".-Artic17,paragraphsI and 2,of Charter.-Lack of
jzcstificationfor limiting terms "budget" and "exPenses"17Article
in contextof Charter.-Respective functions of Security Counciland
GeneralAssemb1y.-ArticlII, fiaragrap2,in relationto budgetary
powersofGeneralAssemb1y.-Role ofGeneralAssemblyin mailztenance
of internationalpeaceand security.-Agreements under A43.-le
Expenses incurred for purposes of United Nations.-Obligations
incurred by Secretary-Generalactingder authority of Security
Council or Generalsemb1y.-Nature of operationsof UNEF and
0NUC.-Financing of UNEF and ONUC based on Article 17,
paragraph 2.-Implementation by Secretary-Generalof Security
Councilreso1utions.-Expenditures for UNEF and ONUC and
Article7,$aragraPh2,ofCharter.

ADVISORY OPINION

Prescîz:President WINIARSK ;I Vice-PresidentALFARO ; Judges
BASDEVANB T,ADAWIM , ORENO QUINTANA, WELLINGTON
Koo, SPIROPOULO Si, Percy SPENDER ,ir GeraldFITZ-
MAURICE, KORETSKY T,ANAKAB , USTAMAN TERIVERO,
JESSUP, MORELL ;RegistrarGARNIER-COIGNET. COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE

1962
ANNÉE 1962 Le 20 juillet
Rôle général
20 juillet1962 na 49

CERTAINES DÉPENSES DES

NATIONS UNIES

(ARTICLE 17, PARAGRAPHE 2, DE LA CHARTE)

Résolutionde l'Assembléegénéral1 e731(XVI) demandant un nvis
consultatif.- Objections au prononcéd'un avis fondéessziv les
travaux de l'Assembléegénérale . Interprétationde l'expression
(dépenses deL'Organisation 1)- Article 17, paragraphes I et2, de
la Charte.- Limitation non justifiée des ots(budget )et((dépensesa.
- Article 17 dans le contextede la Chart-. Fonctionsrespectivesdu
Conseil de Sécuritéet de l'Assembléegénérale.- L'articleIr, para-
graphe 2, et les fiouvoirs budgétaires del'Assembléegénérale. -
R61e de L'Assemblée généraledans le maintien de la paix et de la
sécuritinternationales.- Accordsen vertudel'article43. - Dépenses
encourues pour les butsdes Nations Unies. - Obligationsencoztrues
par leSecrétaire généa raglissa~tsousl'autoritédu Conseil deSécurité
ou del'Assembléegénérale. - Caractèredes opérationsde la FG.lTU
et de I'ONUC. - Financement de la FUNU et de 1'ONUCfolzdé
sur l'article 17, paragraphe 2. - Application par le Secrétaire
général de ésolutionsdu ConseildeSécurité.- Dépensesdela FCSC
et de Z'ONUCet article17,paragraphe 2,dela Charte.

AVIS CONSLLTATIF

Prés~nts : Ji. WINIARSKI,Président ; M. ALFARO,Vice-P~ésideiz t
MM. BASDEVANT ,XDAWI,MORENOQCISTANA, EL-
LINGTON KOO, SPIROPOCLOS s,ir Percy SPENDER,sir
Gerald FITZJIAPRICEM , bI. KORETSKYT ,ASAKA,Br-sra-
MANTE Y RIVERO,JESSUP,MORELLI J,ziqes;FI.GARSIER-
COIGNETG , refiev.

4152 CERTAIN EXPENSES OF U.N. (OPINION OF 20 VI1 62)

Concerning the question whether certainexpenditures authorized
by the General Assembly "constitute 'expenses of the Organization'
within the meaning of Article 17, paragraph 2, of the Charter of
the United Nations",

composed as above,

gives the following Advisory Opinion:
The request which laid the matter before the Court was formu-
lated in a letter dated 21 December 1961 from the Acting Secre-
tary-General of the United Nations to the President of the Court,

received inthe Registry on 27 December. In that letter the Acting
Secretary-General informed the President of the Court that the
General Assembly, by a resolution adopted on 20 December 1961,
had decided to request the International Court of Justice to give
an advisory opiniotl on the following question :

"Do the expenditures authorized in GeneralAssemblyresolutions
1583 (XV) and 1590 (XV) of 20 December 1960, 1595 (XV) of
3 April 1961, 1619 (XV) of 21 April 1961and 1633 (XVI) of 30 Oc-
tober 1961 relating to the United Nations operations in the Congo
undertaken in pursuance of the Security Council resolutions of
14 July, 22 July and 9 August 1960,and 21 February and 24 No-
vember 1961, and General Assembly resolutions 1474 (ES-IV) of
20 September 1960 and 1599 (XV), 1600 (XV) and 1601 (XV) of
15April1961, and the expendituresauthorized in GeneralAssembly
resolutions1122 (XI) of 26 November 1956,1089(XI) of 21 Decem-
ber 1956,1090 (XI) of 27 February 1957, 1151 (XII) of 22 Novem-
ber 1957, 1204 (XII) of 13 December 1957, 1337 (XIII) of 13 De-
cember 1958, 14.41(XIV) of 5 December 1959 and 1575 (XV) of
20 December 1960relating to the operations of the United Nations
Emergency Force undertaken in pursuance of General Assembly
resolutions 997 (ES-1) of 2 November 1956, 998 (ES-1) and 999
(ES-1) of 4 November 1956, 1000 (ES-1) of 5 November 1956,
1001 (ES-1)of 7 November 1956, 1121 (XI) of 24 November 1956
and 1263 (XIII) of 14 November 1958, constitue 'expenses of the
Organization' within the meaning of Article 17, paragraph 2, of
the Charter of the United Nations?"

In the Acting Secretary-General's letter was enclosed a certified
copy of the aforementioned resolution of the General Assembly.
At the same time the Acting Secretary-General announced that he
would transmit to the Court, in accordance with Article 65 of the
Statute, al1 documents likely to throw light upon the question.

Resolution 1731 (XVI) by which the General Assembly decided
to request an advisory opinion from the Court reads as follows:
"The GeneralAssembly,
Recognizingits need for authoritative legal guidance as to obli-
gations of MemberStates under the Charter of the United Nations

5 CERTAINES DÉPENSES DES N. U. (AVIS DU 20 VII 62)
152
Sur la question de savoir si certaines dépenses autorisées par
l'Assembléegénérale «constituent «des dépensesde l'organisation ))

au sens du paragraphe 2 de l'article 17 de la Charte des Nations
Unies »,

LA COUR,
ainsi composée,

donne l'avis consultatif suivant :

La requête qui a saisi la Cour a étéformulée dans une lettre
adressée le 21 décembre 1961 par le Secrétaire généralpar intérim
des Nations Unies au Président de la Cour et reçue au Greffe le
27 décembre. Par cette lettre le Secrétaire général par intérim
porte à la connaissance du Président de la Cour que, par une réso-
lution adoptée le 20 décembre 1961, l'Assembléegénéralea décidé

de demander à la Cour internationale de Justice un avis consultatif
sur la question suivante :
«Les dépenses autorisées par les résolutions de l'Assemblée
générale1583 (XV) et 1590 (XV) du 20 décembre1960, 1595 (XV)
du 3 avril 1961, 1619 (XV) du 21 avril 1961 et 1633 (XVI) du
30 octobre 1961, relatives aux opérations desNations Unies au
Congo entreprises en exécution des résolutionsdu Conseilde Sécu-
ritéen date des 14 juillet22 juillet et g août 1960et des21 février
et 24 novembre 1961 ainsi que des résolutions del'Assembléegé-
nérale1474 (ES-IV) du 20 septembre 1960, 1599 (XV), 1600 (XV)
et 1601 (XV) du 15 avril 1961, et les dépenses autoriséespar les
résolutionsde l'Assembléegénérale: 1122 (XI) du 26novembre 1956,
1089 (XI) du 21 décembre 1956, 1090 (XI) du 27 février 1957,
1151 (XII) du 22 novembre 1957,1204 (XII) du 13 décembre1957,
1337 (XIII) du 13 décembre 1958, 1441 (XIV) du 5 décembre

1959 et 1575 (XV) du 20 décembre1960, relatives aux opération:;
de la Force d'urgence des Nations Unies entreprises en exécution
des résolutions de l'Assemblégeénérale:997 (ES-1)du 2 novembre
1956, 998 (ES-1) et 999 (ES-1) du 4 novembre 1956, 1000 (ES-1)
du 5 novembre 1956, 1001 (ES-1)du 7 novembre 1956, 1121 (XI)
du 24 novembre 1956et 1263 (XIII) du 14 novembre 1958,consti-
tuent-elles «des dépenses del'organisation»au sensdu paragraphe 2
de l'article 17 de la Charte des Nations Unies? ))
A cette lettre du Secrétaire général par intérim est joint un

exemplaire certifié conforme de la résolution ci-dessus mentionnée
de l'Assembléegénérale.Le Secrétaire généralpar intérim annonce
en même temps qu'il transmettra à la Cour, conformément à
l'article 65 du Statut, tous documents pouvant servir à élucider
la question.
La résolution 1731 (XVI) par laquelle l'Assemblée généralea
décidéde demander à la Cour un avis consultatif est ainsi conçue:

(L'Assemblée générde,
Reconnaissant qu'elle a besoin d'un avis juridique autorisé
quant aux obligations des Etats Membres en vertu de la Charte

5I j3 CERTAIN EXPENSES OF U.X. (OPIXIOS OF 20 VII 62)

in the matter of financing the United Nations operations in the
Congoand in the Middle East,
I. Decidesto submit the followingquestion to the International
Court of Justice for an advisory opinion:
"Do the expenditure'çauthorized in General Assembly reso-
lutions 1583 (XV) and 1590 (XV) of 20 December 1960, 1595

(XV)of 3 April 1961,1619(XV)of 21 April I~GIand 1633(XVI)
of 30 October 1961 relating to the United Nations operations in
the Congo undertaken in pursuance of the Security Council
resolutions of 14 July, 22 July and 9 August 1960,and 21 Feb-
ruary and 24 November 1961, and General Assembly resolutions
1474 (ES-IV) of 20 September 1960 and 1599 (XV), 1600 (XV)
and 1601 (XV) of 15 April 1961,and the expenditures authorized
in General Assembly resolutions 1122 (XI) of 26 November 1956,
1089 (XI) of 21 December 1956, 1090 (XI) of 27 February 1957,
II51 (XII) of 22 November 1957, 1204 (XII) of 13 December
1957, 1337 (XIII) of 13 December 1958,1441 (XIV) of 5 Decem-
ber 1959 and 1575 (XV) of 20 December 1960 relating to the
operations of the United Nations Emergency Force undertalten
in pursuance of General Assemhly resolutions 997 (ES-1) of
2 Kovember 1956, 998 (ES-1) and 999 (ES-1) of 4 Noveniber
1956, 1000 (ES-1)of 5 November 1956, 1001 (ES-1) of 7 Novem-
ber 1956, 1121 (XI) of 24 November 1956 and 1263 (XIII) of
14 November 1958, constitute 'expenses of the Organization'
within the meaning of Article 17, paragraph 2, of the Charter
of the United Nations? "
2. Reqz~eststhe Secretary-General, in accordance with Article 65
of the Statute of the International Court of Justice, to transmit
the present resolution to the Court, accompanied by ail documents
likely to throw light upon the question."

On 27 December 1961, the daythe letter from the Acting Secre-
tarj7-General of the Cnited Nations reached the Registry, the Presi-
dent, in pursuance of Article 66, paragraph 2, of the Statute, con-
sidered that the States Members of the Vnited Nations urere
likelj- to be able to furnish information on the question and made
an Order fixing 20 February 1962 as the time-limit within nihich
the Court tvould be prepared to receive written statements from
themand the Registrar sent to themthe special and direct communi-

cation provided for in that Article, recalling that resolution 1731
(XVI) and those referred to in the question submitted for opinion
tvere already in their possession.
The notice to al1States entitled to appear before the Court of the
letter from the Acting Secretary-General and of the resolution
therein enclosed, prescribed by Article 66, paragraph 1, of the
Statute, was given by lette; of 4 January 1962.
The foilowing Members of the Cnited Yations submitted state-
ments, notes orletters setting forth their views: Australia, Bulgaria,

6 CERTAINES DÉPENSES DES N. U. (AVIS DU 20 VII 62) 153

des Nations Unies en cequi concerne le financement des opérations
des Nations Unies au Congo (ONUC)et au Moyen-Orient (UNEF),
I.Décid desoumettre la question ci-aprèà la Courinternationale
de Justice pour qu'elle donne un avis consultatif:
Les dépenses autoriséespar les résolutionsde l'Assemblée
générale 1583(XV) et 1590 (XV) du 20 décembre 1960, 1595
(XV) du 3 avril 1961, 1619 (XV) du 21 avril 1961 et 1633 (XVI)
du 30 octobre 1961, relatives aux opérations des Nations Unies
au Congo entreprises en exécution des résolutionsdu Conseil
de Sécuritéen date des 14 juillet22 juillet et 9 août 1960et des
21 février et 24 novembre 1961 ainsi que des résolutions de
l'Assembléegénérale1474 (ES-IV) du 20 septembre 1960, 1599
(XV), 1600 (XV) et 1601 (XV) du 15 avril 1961, et les dtpenses
autoriséespar les résolutionsde l'Assembléegénérale: 1122 (XI)
du 26 novembre 1956, 1089 (XI) du 21 décembre 1956, 1090
(XI) du 27 février1957, 1151 (XII) du 22 novembre 1957, '204
(XII) du 13 décembre1957, 1337 (XIII) du 13 décembre1958,
1441 (XIV) du 5 décembre1959 et 1575 (XV) du 20 décembre
1960,relatives aux opérations de la Force d'urgence desNations
Unies entreprises en exécution des résolutions del'Assemblée

générale:997 (ES-1) du 2 novembre 1956, 998 (ES-1) et 999
(ES-1) du 4 novembre 1956, 1000 (ES-1) du 5 novembre 1956,
1001 (ES-1) du 7 novembre 1956, 1121 (XI) du 24 novembre
1956 et 1263 (XIII) du 14 novembre 1958, constituent-elles
«des dépensesde l'Organisation ))au sens du paragraphe 2 de
l'article 17dela Charte desNations Unies?))
2. Prie le Secrétaire général, conformémen t l'article 65 du
Statut de la Cour internationale de Justice, de transmettre la
présente résolutionà la Cour et d'y joindre tout document pouvant
servir à éluciderla question.»

Le 27 décembre 1961, jour où la lettre du Secrétaire généralpar
intérim des Nations Unies est parvenue au Greffe, le PrCtsident,

par application de l'article 66, paragraphe 2, du Statut, a jugé que
les Membres des Nations Unies étaient susceptibles de fournir
des renseignements sur la question et a rendu une ordonnance
fixant au 20 février 1962 la date d'expiration du délai dans lequel
la Cour serait disposée à recevoir d'eux des exposés écrits; et le
Greffier leur a adressé la communication spéciale et directe prévue
à cet article, en rappelant que la résolution1731 (XVI), comme cel-
les qui sont mentionnées dans la question soumise pour avis, était
déjà en leur possession.

La notification àtous les États admis à ester en justice devant la
Cour de la lettre du Secrétaire généralpar intérim et de la résolu-
tion qui y était jointe, notification prescrite par l'article 66, para-
graphe 1, du Statut, a étéeffectuée par lettre du 4 janvier 1962.
Les Membres des Nations Vnies dont les noms suivent ont pré-
senté des exposés, notes ou lettres énonçant leurs vues: Afrique du

6154 CERTAIN EXPENSES OF U.N. (OPINION OF 20 VI1 62)

Byelorussian Soviet Socialist Republic, Canada, Czechoslovakia,
Denmark, France, Ireland, Italy, Japan, Netherlands, Portugal,
Romania, South Africa, Spain, Ukrainian Soviet Socialist Repu-
blic, Union of Soviet Sociaiist Republics, United Kingdom of
Great Britain and Northern Ireland, United States of America and
Upper Volta. Copies of these communications were transmitted to
al1 Members of the United Nations and to the Acting Secretary-
General of the United Nations.
Mexico, the Philippines and Poland referred in letters to the
views expressed on their behalf during the session of the General
Assembly.
The Acting Secretary-General of the United Nations, in pur-
suance of Article65, paragraph 2,of the Statute, transmitted to the
Court a dossier of documents likely to throw light upon the ques-

tion, together with an Introductory Note and a note by the Con-
troller on the budgetary and financial practices of the United
Nations; these documents reached the Registry on 21 February
and I March 1962.
The Members of the United Nations were informed on 23 March
1962 that the oral proceedings in this case would open towards
the beginning of May. On 16 April 1962 they were notified that
14 May had been fixed as the opening date. Hearings were held
from 14 to 19 May and on 21 May, the Court being addressed by
the following :

for Canada : M. Marcel Cadieux, Deputy Under-
Secretary and Legal Adviser for the
Department of Extemal Affairs;
for the Netherlands: Professor W. Riphagen, Legal Adviser
to the Ministry of Foreign Affairs;
for Italy: M. Riccardo Monaco, Professor at the

Univosity of Rome, Head of Depart-
ment for ContentiousDiplomatic Ques-
tions, Ministry of Foreign Affairs;
for the United Kingdom The Rt. Hon. Sir Reginald Manning-
of Great Britain and ham-Buller, Q.C., Attorney-General;
Northern Ireland :
for Nonvay : Mr. Jens Evensen, Director-General,
Ministry of Foreign Affairs;

for Australia: Sir Kenneth Bailey, Solicitor-General;
for Ireland: Mr. Aindrias O' Caoimh, S.C.,Attorney-
General ;
for the Union of Soviet Professor G. 1.Tunkin, Director of the
Socialist Republics : Juridical-Treaty Department of the

Ministry of Foreign Affairs;
for the United States The Honorable Abram Chayes, Legal
of America : Adviser, Department of State.
7Sud, Australie, Bulgarie, Canada, Danemark, Espagne, États-
Unis d'Amérique, France, Haute-Volta, Irlande, Italie, Japon,
Pays-Bas, Portugal, République socialiste soviétique de Biélorus-
sie, République socialiste soviétique d'Ukraine, Roumanie, Royau-
me-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, Tchécoslova-
quie, Union des Républiques socialistes soviétiques. Copie de ces
communications a ététransmise à tous les Membres des Nations
Unies ainsi qu'au Secrétaire généralpar intérim des Nations Unies.
Par lettre, le Mexique, les Philippines et la Pologne se sont
référéa sux vues qui avaient étéexprimées en leurs noms respectifs
lors de la session de l'Assemblée générale.
Le Secrétaire généralpar intérim des Nations Unies a transmis à
la Cour, par application de l'article 65, paragraphe 2, du Statut,
un dossier de documents pouvant servir à élucider la question;
ily a joint une Introduction ainsi qu'une note du contrôleur sur
les pratiques budgétaires et financières de l'organisation des Na-
tions Unies. Cesdocuments sont parvenus au Greffe les 21 févrieret

I~~ mars 1962.
Le 23 mars 1962,les Membres des Nations Unies ont étéinformés
que la procédure orale en cette affaire s'ouvrirait vers le début du
mois de mai. Le 16 avril 1962, il leur a éténotifiéque la date d'ou-
verture était fixéeau 14 mai. Des audiences se sont tenues du 14 au
19 mai et le21 mai, au cours desquelles ont pris la parole:

pour le Canada: M. Marcel Cadieux, sous-secrétaire ad-
joint et conseillerjuridique du ministère
des Affaires extérieures;

pour les Pays-Bas : M. W. Riphagen, jurisconsulte du
ministère des Affaires étrangères;
pour l'Italie : hl. Riccardo Monaco, professeur à
l'université de Rome, chef du conten-
tieux diplomatique au ministère des
Affaires étrangères;

pour le Royaume-Uni le très honorable sir Reginald Man-
de Grande-Bretagne et ningham-Buller, Q. C., Attorney-Gene-
d'Irlande du Nord: ral;
pour la Norvège: M. Jens Evensen, directeur général,
ministère des Affaires étrangères;
pour l'Australie : sir Kenneth Bailey, Solicitor-General;
pour l'Irlande :
M. Aindrias O' Caoimh, S. C., Attor-
ney-General ;
pour l'Union des Républi- M. G. 1. Tunkin, professeur, directeur
ques socialistes du service juridique et des traités du
soviétiques: ministère des Affaires étrangères;
pour les États-unis l'honorable Abram Chayes, conseiller
d'Amérique: juridique du département d'État.

7155 CERTAIN EXPENSES OF U.N. (OPINION OF 20 SrII 62)

Before prcceeding to give its opinion on the question put to it,
the Court considers it necessary to make the following preliminary
remarks :
The power of the Court to give an advisory opinion is derived
from Article 65 of the Statute. The power granted is of a discre-
tionary character. In exercising its discretion, the International
Court of Justice, like the Permanent Court of International Justice,
has always been guided by the pnnciple which the Permanent Court
stated in the case concerning the Status of Eastern Careliaon 23July
1923: "The Court, being a Court of Justice, cannot, even in giving
advisory opinions, depart from the essential rules guiding their
activity as a Court" (P.C.I.J.,Series B, No. 5, p. 29).Therefore, and
in accordance with Article 65 of its Statute, the Court can give an
advisory opinion only on a legal question. If a question is no1 a

legal one, the Court has no discretion in thematter; it must decline
to'give the opinion requested. But even if the question is a legal
one, which the Court is undoubtedly competent to answer, it may
nonetheless decline to do so. As this Court said in its Opinion of
30 March 1950, the permissive character of Article 65 "gives the
Court the power to examine whether the circumstances of the case
are of such a character as should lead it to decline to answer the
Request" (Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary
and Romania (First Phase), I.C.J. Reports 1950 ,.72). But, as the
Court also said in the same Opinion, "the reply of the Court, itself
an 'organ of the United Nations', represents its participation in the
activities of the Organization, and, in principle, should not be
refused" (ibid., p. 71). Still more emphatically, in its Opinion of

23 October 1956, the Court said that only "compelling reasons"
should lead it to refuse to give a requested advisory opinion (Judg-
ments of the Administrative Tribunal of the I.L.O. upon complaints
made against the Unesco,I.C.J. Reports 1956, p. 86).

The Court finds no "compelling reason" why.it should not give
the advisory opinion which the General Assembly requested by its
resolution 1731 (XVI). It has been argued that the question put
to the Court is intertwined with political questions, and that for
this reason the Court should refuse to give an opinion. It ise that
most interpretations of the Charter of the United Nations will have
political significance, great or small. In the nature of things it could

not be othenvise. The Court, however, cannot attribute a political
character to a request which invites it to undertake an essentially
judicial task, namely, the interpretation of a treaty provision.

In the preamble to the resolution requesting this opinion, the
General Assembly expressed its recognition of "its need for authori-
8 Avant de donner son avis sur la question qui lui est posée,la
Cour juge nécessaire de faire les observations préliminaires sui-
vantes :
Le pouvoir qu'a la Cour de donner un avis consultatif procède de
l'article 65 du Statut. Le pouvoir ainsi attribué a un caractère
discrétionnaire. Dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire,
la Cour internationale de Justice, de mêmeque la Cour permanente

de Justice internationale, a toujours suivi le principe énoncé le
23 juillet 1923 par la Cour permanente en l'affaire du Statut de la
Carélieorientale: (La Cour, étant une Cour de Justice, ne peut pas
se départir des règles essentielles qui dirigent son activité de tri-
bunal, même lorsqu'elledonne des avis consultatifs ))(C. P. J. I.,
série B, no5, p. 29). En conséquence,et conformémentà l'article 65
du Statut, la Cour ne peut donner un avis consultatif que sur une

question juridique. Si une question n'est pas juridique, la Cour
n'a pas de pouvoir discrétionnaire en la matière: elle doit refuser
de donner l'avis qui lui est demandé. Mais, même s'ils'agit d'une
question juridique, àlaquelle la Cour a indubitablement compétence
de répondre, elle peut néanmoins refuser de le faire. Ainsi que la
Cour l'a déclarédans son avis du 30 mars 1950, le caractère per-
missif de l'article 65 (donne à la Cour le pouvoir d'apprécier siles
circonstances de l'espècesont telles qu'elles doivent la déterminer

à ne pas répondre à une demande d'avis ))(Interprétationdestraités
de paix conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie (pre-
mièrephase), C.I. J. Recueil 1950, p. 72). Mais, comme la Cour l'a
également dit dans le mêmeavis, (la réponseconstitue une parti-
cipation de la Cour, elle-même «organe des Nations Unies s, à
l'action de l'Organisation et, en principe, elle ne devrait pas être
refusée ))(ibid., p. 71). La Cour a indiqué encore plus nettement

dans son avis du 23 octobre 1956 qu'il faudrait ((des raisons dé-
cisives ))pour l'amener à opposer un refus à une demande d'avis
consultatif (Jugements du tribunal administratif de l'O. 1.T. sur
requêtes contre L'Unesco, C.I. J. Recueil 1956, p. 86).
La Cour ne voit aucune ((raison décisive )de ne pas donner l'avis
consultatif que l'Assemblée généralleui a demandé par sa résolu-
tion 1731 (XVI). On a fait valoir que la question poséeà la Cour

touche à des questions d'ordre politique et que, pour ce motif, la
Cour doit se refuser à donner un avis. Certes, la plupart des inter-
prétations de la Charte des Nations Unies présentent une impor-
tance politique plus ou moins grande. Par la nature des choses, il
ne saurait en êtreautrement. Mais la Cour ne saurait attribuer
un caractère politique à une requêtequi l'invite à s'acquitter d'une
tâche essentiellement judiciaire, à savoir l'interprétation d'une
disposition conventionnelle.

Dans le préambule de la résolution par laquelle elle a demandé
le présent avis, l'Assemblée générala e reconnu qu'elle avait ((be-
8tative legal guidance". In its search for such guidance it has put to
the Court a legal question-a question of the interpretation of

Article 17, paragraph 2, of the Charter of the United Nations. In
its Opinion of 28 May 1948, the Court made it clear that as "the
principal judicial organ of the United Nations", it was entitled to
exercise in regard to an article of the Charter, "a multilateral treaty,
an interpretative function which falls within the normal exercise
of its judicial powers"(Conditionsof Adlnission of aState toMember-
ship in the United Nations (Article 4 of the Charter),I.C.J. Reports
1947-1948,p. 61).
The Court, therefore, having been asked to give an advisory
opinion upon a concrete legal question, will proceed to give its
opinion.

The question on which the Court is asked to give its opinion is
whether certain expenditures which were authorized by the General
Assembly to cover the costs of the United Nations operations inthe

Congo(hereinafter referred to as ONUC) and of the operations of the
United Nations Emergency Force in the Middle East (hereinafter
referred to as UNEF), "constitute 'expenses of the Organization'
within the meaning of Article 17, paragraph 2,of the Charter of the
United Nations".
Before entering upon the detailed aspects of this question, the
Court will examine the view that it should take into consideration
the circumstance that at the 1086th Plenary Meeting of the General
Assembly on 20 December 1961, an amendment was proposed, by
the representative of France, to the draft resolution requesting
the advisory opinion, and that this amendment was rejected. The
amendment would have asked the Court to give an opinion on the
question whether the expenditures relating to the indicated opera-
tions were "decided on in conformity with the provisions of the
Charter"; if that question were answered in the affirmative, the
Court would have been asked to proceed to answer the question
which the resolution as adopted actually poses.

If the amendment had been adopted, the Court would have been
asked to consider whether the resolutions authorizing the expendi-
tures were decided on in conformity with the Charter; the French
amendmentdidnot propose to ask the Court whether the resolutions
in pursuance of which the operationsin the Middle East and in the
Congo were undertaken, were adopted in conformity with the
Charter.
The Court does not find it necessary to expound the extent to
which the proceedings of the General Assembly, antecedent to the
adoption of a resolution, should be taken into account in interpret-
ing that resolution, but it makes the following comments on the
argument based upon the rejection of the French amendment.

9soin d'un avis juridique autorisé 1)Recherchant un tel avis, elle
a poséà la Cour une question juridique - une question ayant trait
à l'interprétation de l'article 17, paragraphe 2, de la Charte des
Nations Unies. Dans son avis du 28 mai 1948, la Cour a souligné
qu'aen tant qu'organe judiciaire principal des Nations Unies »

elle est fondéeà exercer à l'égard d'un article dela Charte, (traité
multilatéral, une fonction d'interprétation qui relève de l'exercice
normal de ses attributions judiciaires s (Conditions de l'admission
d'un État commeMembre desNations Unies (article4 de la Charte),
C. I. J. Recueil 1947-1948, p. 61).
La Cour, ayant donc étésaisie d'une demande d'avis consultatif
sur une question juridique concrète, donnera maintenant son avis.

Il est demandé à la Cour de déterminer si certaines dépensesqui
ont étéautorisées par l'Assembléegénéralepour couvrir les frais
des opérations des Nations Unies au Congo (ci-après désignéep sar
l'abréviation ONUC) et des opérations de la Force d'urgence des
Nations Unies au Moyen-Orient (ci-après désignéespar l'abrévia-
tion FUNU) ((constituent .. ((des dépensesde l'organisation a au
sens du paragraphe 2 del'article 17de la Charte des Nations Unies D.

Avant d'examiner la question dans tous ses détails, la Cour

prendra en considération l'opinion selonlaquelleil faut tenir compte
du fait qu'à la 1086meséance plénièrede l'Assemblée générale,
tenue le 20 décembre 1961, un amendement au projet de résolu-
tion soumettant une demande d'avis consultatif a étéproposépar
le délégué de la France, et que cet amendement a été rejeté;cet
amendement tendait à ce que la Cour donnât un avis sur le point
de savoir si les dépensesrelatives aux opérations en questlon ont
été (décidées conformémentaux dispositions de la Charte »; en
cas de réponse affirmative, la Cour aurait étépriée de répondre
ensuite à la question qui est poséedans la résolution telle qu'ellea

étéadoptée.
Si I'amendement avait été adoptéla Cour aurait été invitée à
rechercher si les résolutions autorisant les dépensesont étéprises
conformémentà la Charte; I'amendement français ne proposait pas
de demander à la Cour si les résolutions en exécutiondesquelles des
opé.rationsont été entreprisesau Moyen-Orient et au Congo ont été
adoptées conformément à la Charte.

La Cour ne juge pas nécessaire d'exposer dans quelle mesure
les travaux de l'Assemblée générala entérieurs à l'adoption d'une

résolution doivent entrer en ligne de compte pour l'interprétation
de cette résolution, mais elle fait les observations suivantes quant
à l'argument fondésur le rejet de l'amendement français.157 CERTAIN EXPENSES OF U.N. (OPISION OF 20 VI1 62)
The rejection of the French amendment does not constitute a
directive to the Court to exclude from its consideration the question
whether certain expenditures were "decided on in conformity with

the Charter", if the Court finds such consideration appropriate. It
is not to be assumed that the General Assembly would thus seek to
fetter or hamper the Court in.the discharge of its judicial functions;
the Court must have full liberty to consider al1 relevant data
available to it in forming an opinion on a question posed to it for
an advisory opinion. Nor can the Court agree that the rejection
of the French amendment has any bearing upon the question
whether the General Assembly sought to preclude the Court from
interpreting Article 17in the light of other articles of the Charter,
that is, in the whole context of the treatyIfany deduction is to be
made from the debates on this point, the opposite conclusion would
be drawn from the clear statements of sponsoring delegations that

they took it for granted the Court would consider the Charter as a
whole.

Turning to the question which has been posed, the Court observes
that it involves an interpretation of Articl17, paragraph 2, of the
Charter. On the previous occasions when the Court has had to
interpret the Charter of the United Nations, it has followed the
principles and rules applicable in general to the interpretation of
treaties, since it has recognized that the Charter isa multilateral
treaty, albeit a treaty having certain special characteristics. In

interpreting Article4 of the Charter, the Court was led to consider
"the structure of the Charter" and "the relations established by it
between the General Assembly and the Security Council" ; a com-
parable problem confronts the Court in the instant matter. The
Court sustained its interpretation of Article4 by considering the
manner in which the organs concerned "have consistently inter-
preted the text" in their practice (Competenceof the Generaldssem-
bly for the Admission of a State to the United NationI.C.J.Reports
1950,PP- 8-91.

The text of Article 17is in part as follows:
"1. The GeneralAssemblyshall considerand approvethe budget
of the Organization.
2. The expenses of the Organization shali be borne by the
Membersas apportioned by the General Assembly."

Although the Court will examine Article 17 in itself and in its
relation to the rest of the Charter, it should be noted that at least
three separate questions might arise in the interpretation of para-
graph 2 of this Article. One question is that of identifying what
are "the expenses of the Organization"; a second question might
IO Le rejet de I'amendement français ne constitue pas une injonc-
tion pour la Cour d'avoir à écarter l'examen de la question de sa-
voir si certaines dépensesont été «décidéesconformément aux dis-
positions de la Charte »,si la Cour croit opportun de l'aborder.
On ne doit pas supposer que l'Assembléegénéraleait ainsi entendu
lier ou gênerla Cour dans l'exercice de ses fonctions judiciaires; la

Cour doit avoir la pleine liberté d'examiner tous les éléments per-
tinents dont elle dispose pour se faire une opinion sur une question
qui lui est poséeen vue d'un avis consultatif. La Cour ne saurait
non plus admettre que le rejet de I'amendement français ait au-
cune influence sur le point de savoir si l'Assembléegénéralea voulu
empêcherla Cour d'interpréter l'article 17 à la lumière des autres
articles de la Charte, c'est-à-dire dans le contexte de l'ensemble du
traité. Si l'on voulait tirer des conclusions des débats tenus sur ce
point, une conclusion en sens contraire ressortirait des déclarations
très claires d'après lesquelles les délégationsqui ont présenté le
projet de résolution considéraient comme acquis que la Cour
examinerait la Charte dans son ensemble.

Pour en venir à la question qui a étéposée,la Cour observequ'elle
comporte une interprétation du paragraphe 2 de l'article17 de la
Charte. Dans les affaires précédentesoù la Cour a dû interpréter
la Charte des Nations Unies, elle a suivi les principes et les règles
applicables en général à l'interprétation des traités, étant donné
qu'elle a reconnu que la Charte est un traitémultilatéral, bien qu'elle
présente certaines caractéristiques spéciales. Dans son interpréta-
tion de l'article4 de 12Charte, la Cour a étéamenée à prendre en
considération cl'économiede la Charte »et «les rapports que celle-

ci a établis entre l'Assembléegénéraleet le Conseil de Sécurité »;
c'est un problème du mêmeordre qui se pose aujourd'hui devant
la Cour. Pour appuyer son interprétation de l'article 4, la Cour a
pris en considération la manière suivant laquelle les organes inté-
ressés (ont constamment interprété ce texte » dans leur prati ue
(Compétencede l'Assembléegénérdepour lJadmission d'un jtat
aux Nations Unies, C. I. J. Recueil 1950 ,p. 8-9).

Le texte de l'article 17 se lit en partie comme suit :
«I. L'Assembléegénérale examineet approuve le budget de
l'Organisation.
2.Lesdépenses de l'Organisationsont supportéespar lesMembres
selon la répartitionfixéepar l'Assemblée générale.))

La Cour se propose d'examiner l'article 17 en lui-mêmeet dans
ses relations avec le reste de la Charte, mais il convient de noter
qu'au moins trois questions distinctes pourraient se poser en ce
qui concerne l'interprétation du paragraphe 2 de cet article. La
première question est celle de l'identification des ((dépenses deconcern apportionment by the General Assembly; while a third
question might involve the interpretation of the phrase "shall be
borne by the Members". It is the second and third questions which
directly involve "the financial obligations of the Members", but it
is only the first question which is posed by the request for the
advisory opinion. The question put to the Court has to do with a
moment logically anterior to apportionment, just as a question of
apportionment would be anterior to a question of Members' obli-
gation to pay.

Itis true that, as already noted, the preamble of the resolution
containing the request refers to the General Assembly's "need for

authoritative legal guidance as to obligations of Member States",
but it is to be assumed that in the understanding of the General
Assembly, it would find such guidance in the advisory opinion
which the Court would give on the question whether certain identi-
fied expenditures "constitute 'expenses of the Organization' within
the meaning of Article 17,paragraph 2, of the Charter". If the Court
finds that the indicated expenditures are such "expenses", it is not
called upon to consider the manner in which, or the scale by which,
they may be apportioned. The amount of what are unquestionably
"expenses of the Organization within the meaning of Article 17,
paragraph 2" is not in its entirety apportioned by the General
Assembly and paid for by the contributions of Member States, since
the Organization has other sources of income. A Member State,
accordingly, is under no obligation to pay more than the amount
apportioned to it; the expenses of the Organization and the total

amount in money of the obligations of the Member States maynot,
in practice, necessarily be identical.
The text of Article 17, paragraph 2, refers to "the expenses of
the Organization" without any further explicit definition of such
expenses. It would be possible to begin with a general proposition
to the effect that the "expenses" ofany organization are the amounts
paid out to defray the costs ofcarrying out its purposes, inthis case,
the political, economic, social, humanitarian and other purposes
of the United Nations. The next step would be to examine, as the
Court will, whether the resolutions authorizing the operations here
in question were intended to carry out the purposes of the United
Nations and whether the expenditures were incurred in furthering
these operations. Or, it might simply be said that the "expenses"
of an organization are those which are provided for in its budget.
But the Court has not been asked to give an abstract definition of

the words "expenses of the Organization". It has been asked to
answer a specific question related to certain identified expenditures
which have actually been made, but the Court would not adequately
discharge the obligation incumbent on it unless it examined in
some detail vanous problems raised by the question which the
General Assembly has asked.
IIl'organisation n; une seconde question aurait trait à la répartition
des dépenses par l'Assembléegénérale;et une troisième porterait
sur l'interprétation des mots ((sont supportées par les Membres 1).
Les deuxième et troisième questions visent directement les ((obli-
gations financièresdes Membres JImais c'estuniquement la première
qui est soulevée par la demande d'avis consultatif. La question

soumise à la Cour se réfèreau moment qui précède logiquement la
répartition des dépenses, de même qu'une question relative à
cette répartjtion serait antérieure à une question touchant à l'obli-
gation des Etats Membres de payer.
Certes, ainsi qu'il a déjà été noté,le préambule de la résolution
contenant la requêtese réfèreau (besoin [qu'a l'Assemblée géné-

rale] d'un avis juridique autorisé quant aux obligations des États
Membres », mais on doit supposer que l'Assemblée générale entend
trouver une indication de cet ordre dans l'avis consultatif que la
Cour donnera sur la question de savoir si certaines dépenses don-
nées (constituent .. ((des dépenses de l'organisation ))au sens du

paragraphe 2 de l'article 17 de la Charte ».Si la Cour juge que les
dépenses indiquées sont des (dépenses de l'Organisation », elle
n'aura pas à examiner la méthode ni le barème suivant lesquels
elles peuvent êtreréparties. Le montant des dépenses qui consti-
tuent indubitablement « des dépenses de l'organisation au sens
du paragraphe 2 de l'article 17 ))n'est pas totalement $parti par

l'Assemblée générale et payé par les contributions des Etats Mem-
bres, car l'organisation a d'autres recettes. Un Etat Membre n'est
donc pas tenu de payer plus que la quote-part qui lui est attribuée;
les dépenses de l'organisation et le montant des obligations des
Membres peuvent dans la pratique ne pas être nécessairement
identiques.

Le texte du paragraphe 2 de l'article 17 mentionne ((les dépenses
de l'organisation ))sans donner de définition plus précise de ces
dépenses. II serait possible de poser tout d'abord la proposition
généraleportant que les (dépenses )d'une organisation quelcon-
que sont les sommes payées pour couvrir les frais relatifs à la

réalisation de ses buts, en l'occurrence les buts politiques, économi-
ques, sociaux, humanitaires et autres des Nations Unies. Il faudrait
ensuite considérer, comme le fera la Cour, si les résolutions
autorisant les opérations en cause visaient à la réalisation desbuts
des Nations Unies et si lesdites dépenses ont étéengagées dans
l'accomplissement de ces opérations. Ou bien, on pourrait simple-

ment dire que les ((dépenses ))d'une organisation sont celles qui
sont prévues dans son budget. Mais on n'a pas demandé à la Cour
de donner une définition abstraite des mots (dépensesde lJOrgani-
sation ».On lui a demandé de répondre à une question précisequi a
trait à certaines dépenses déterminéesqui ont étéeffectivement

faites, mais la Cour n'exercerait pas de façon adéquate l'obligation
qui lui incombe si elle n'examinait en détailles différentsproblèmes
soulevéspar la question que l'Assemblée généralleui a posée.
II159 CERTAIN EXPENSES OF U.N. (OPINION OF 20 VI1 62)
It is perhaps the simple identification of "expenses" with the
items included in a budget, which has led certain arguments to

link the interpretation of the word "expenses" in paragraph 2 of
Article 17,with the word "budget" in paragraph I of that drticle;
in both cases, it is contended, the qualifying adjective "regular"
or "administrative" should be understood to be implied. Since no
such qualificationis expressed in the text of the Charter, it could be
read in, only if such qualificationmust necessarily be implied from
the provisions of the Charter considered as a whole, or from some
particular provision thereof which makes it unavoidable to do so
in order to give effect to the Charter.
In the first place, concemifi;. the word "budget" in paragraph I of
Article 17, it is clear that the existence of the distinction between

"administrative budgets" and "operational budgets" was not
absent from the minds of the drafters of the Charter, nor from the
consciousness of the Organization even in the early days of its
history. In drafting Article 17, the drafters found it suitable to
provide in paragraph I that "The General Assembly shall consider
and approve the budgetof the Organization". But in dealing with
the function of the General Assembly in relation to the specialized
agencies, they provided in paragraph 3 that the General Assembly
"shall examine the administrative budgetsof such specialized agen-
cies". If it had been intended that paragraph I should be limited
to the administrative budget of the United Nations organi-

zation itself, the word "administrative" would have been
inserted in paragraph I as it was in paragraph 3. Moreover, had it
been contemplated that the Organization would also have had
another budget, different from the one which was to be approved
by the General Assembly, the Charter would have includcd some
reference to such other budget and to the organ which was to
approve it.
Similarly, at its first session, the General Assembly in drawing
up and approving the Constitution of the International Refugee
Organization, provided that the budget of that Organization was
to be divided under the headings "administrative", "operational"

and "large-scale resettlement"; but no such distinctions were intro-
duced into the Financial Regulations of the United Nations which
were adoptedby unanimousvote in 1950,and which, in this respect,
remain unchanged. These regulations speak only of "the budget"
and do not provide any distinction between ."administrativeJ' and
"operational".
In subsequent sessions of the General Assembly, including the
sixteenth, there have been numerous references to the idea of
distinguishing an "operational" budget ;some speakers have advo-
cated such a distinction as a useful book-keeping device; some
considered it in connection with the possibility of differing scales

of assessment or apportionment ;others believed it should mark a
differentiation of activities to be financed by voluntary contribu-
12 C'est peut-être simplement l'identification du mot ((dépenses 1)

avec les postes inclus dans un budget qui a conduit certains argu-
ments à rattacher l'interprétation du mot (dépenses 1au paragraphe
2 de l'article 17, au mot ((budget ))au paragraphe I de cet article;
on a soutenu que dans les deux cas l'adjectif qualificatif ((ordi-

naire ))ou administratif ))devrait êtresous-entendu. Étant donné
que ce qualificatif ne figure aucunement dans le texte de la Charte,
on ne pourrait l'y sous-entendre que si cette qualification devait
découler nécessairement des dispositions de la Charte considérée
dans son ensemble, ou d'une disposition particulière de celle-ci

qui obligerait à l'y introduire pour donner effet à la Charte.
En premier lieu, en ce qui concerne le mot ((budget 1)au para-
graphe I de l'article 17, il est clair que l'existence d'une distinction
entre les (budgets administratifs ))et les ((budgets opérationnels ))
n'a pas échappéaux rédacteurs de la Charte et qu'elle n'était pas

étrangère aux conceptions de l'Organisation, mêmeau début de
son histoire. En rédigeant l'article 17, les rédacteurs ont jugébon
de prévoir au paragraphe I que (L'Assembléegénérale examine et
approuve le bz~dgetde l'Organisation 1).Mais en traitant des fonc-
tions de l'Assemblée généraleau regard des institutions spéciali-

sées, les rédacteurs ont prévu au paragraphe 3 que l'Assemblée
générale ((examine les Oztdgetsadministratifs desdites institutions n.
Si leur intention avait été de limiter l'application du paragraphe I
au budget administratif des Nations Unies elles-mêmes, le mot
administratif ))aurait étéinclus au paragraphe I aussi bien qu'au

paragraphe 3. De plus, s'il avait été envisagé que l'organisation
ait aussi un autre budget, différentde celui qui devait êtreapprouvé
par l'Assemblée générale,il aurait été fait mention de cet autre
budget dans la Charte, ainsi que de l'organe par lequel il
devait être approuvé.

De même, à sa première session, l'Assembléegénérale, en rédi-
geant et en approuvant la constitution de l'Organisation interna-
tionale pour les réfugiés,a prévu que le budget de cette organisa-

tion serait divisé en trois rubriques: ((administration )),« exécu-
tion » et (projets de réétablissement en grand 1); mais aucune
distinction analogue n'a été introduite dans le règlement financier
des Nations Unies qui a étéadopté à l'unanimité en 1950 et qui
reste sans changement sur ce point. Ce règlement vise seulement

le (budget ))et ne fait aucune distinction entre (administration »
et (exécution ».
Dans les sessions ultérieures de l'Assembléegénérale,y compris
la seizième, on a parlé à plusieurs reprises d'établir une distinction
en ce qui concerne le budget opérationnel: certains orateurs re-

commandaient d'adopter cette distinction à titre de méthode
comptable pratique; certains y voyaient un moyen de différencier
les barèmes de quotes-parts ou de répartition; d'autres pensaient
qu'on différencierait ainsi les activités à financer par des contribu-tions. But these discussions have not resulted in the adoption of
two separate budgets based upon such a distinction.
Actually, the practice of the Organization is entirely consistent

with the plain meaning of the text. The budget of the Organization
has from the outset included items which would not fa11within any
of the definitions of "administrative budget'' which have been
advanced in this connection. Thus, for example, prior tothe estab-
lishment of, and now in addition to, the "Expanded Programme
of Technical Assistance" and the "Special Fund", both of which
are nourished by voluntary contributions, the annual budget of
the Organization contains provision for funds for technical assist-
ance ;in the budget for the financial year 1962,the sum of $6,4oo,ooo
is included for the technical programmes of economic development,
social activities, human rights activities, public administration and
narcotic drugs control. Although dunng the Fifth Committee dis-
cussions there was a suggestion that al1technical assistance costs
should be excluded from the regular budget, the items under these
heads were al1 adopted on second reading in the Fifth Committee
without a dissenting vote. The "operational" nature of such activi-
ties so budgeted is indicated by the explanations in the budget

estimates, e.g. the requests "for the continuation of the operational
programme in the field of economic development contemplated
in General Assembly resolutions zoo (III) of 4 December 1948 and
304 (IV) of 16November 1949"; and "for the continuation of the
operational programme in the field of advisory social welfare ser-
vices as contemplated in General Assembly resolution 418 (V) of
I December 1950".

It is a consistent practice of the General Assembly to include in
the annual budget resolutions, provision for expenses relating to
the maintenance of international peace and security. Annually,
since 1947, the General Assembly has made anticipatory provision
for "unforeseen and extraordinary expenses" arising in relation to
the "maintenance of peace and secunty". In a Note submitted to
the Court by the Controller on the budgetary and financial prac-
tices of the United Nations, "extraordinary expenses" are defined
as "obligations and expenditures arising as a result of the approval

by a council, commission or other competent United Nations body
of new programmes and activities not contemplated when the
budget appropriations were approved".

The annual resolution designed to provide for extraordinary
expenses authonzes the Secretary-General to enter into commit-
ments to meet such expenses with the pnor concurrence of the
Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions,
except that such concurrence is not necessary if the Secretary- CERTAINES DÉPENSES DES N. U. (AVIS DU 20 VII 62) 160

tions volontaires. Mais ces discussions n'ont pas entraîné l'adoption

de deux budgets séparéssuivant la distinction envisagée.
En fait, la pratique de l'Organisation est entièrement conforme
au sens ordinaire de ces termes. Dès l'origine, le budget de l'Orga-
nisation a compris des rubriques qui ne relevaient d'aucune des
définitionsdu (budget administratif ))proposéesen la circonstance.
C'est ainsi, par exemple, qu'avant la créationdu ((Programme élargi
d'assistance technique ))et du cFonds spécial », l'un et l'autre

alimentés par des contributions volontaires, le budget annuel de
l'organisation prévoyait des crédits pour l'assistance technique,
lesquels s'ajoutent à présent aux fonds susmentionnés; au budget
de l'exercice 1962 figure une somme de 6.400.000 dollars pour les
programmes techniques de développement économique, d'activi-
tés sociales, d'activités dans le domaine des droits de l'homme,

d'administration publique et de contrôle des stupéfiants. S'il est
vrai qu'au cours des débats de la Cinquième Commission on a pro-
posé de supprimer du budget ordinaire toutes les dépenses entraî-
nées par l'assistance technique, tous les postes relevant de ces
rubriques ont été adoptés en seconde lecture par la Cinquième
Commission, sans vote contraire. La nature ((opérationnelle ))des

activités ainsi inscrites au budget ressort des explications touchant
les prévisions budgétaires, comme par exemple les demandes visant
à ce que soit poursuivie ((l'exécution du programme d'action en
matière de développement économique que l'Assembléegénéralea
envisagédans ses résolutions 200 (III) du 4 décembre 1948 et 304
(IV) du 16 novembre 1949 ));ainsi que ((l'exécutiondu programme

d'action relatif aux fonctions consultatives en matière de service
social, tel que l'Assemblée générale l'a envisagé dans sa résolution
418 (V)du I~~décembre 1950 1).
La pratique constante de l'Assembléegénéraleest d'inclure dans
les résolutions concernant le budget annuel des dispositions tou-
chant les dépenses qui découlent du maintien de la paix et de la

sécuritéinternationales. Tous les ans, depuis 1947, l'Assembléea
pris par anticipation des dispositions touchant des dépenses im-
prévues et extraordinaires ))entraînées par les actions visant au
((maintien de la paix et de la sécurité JI.Dans une note sur les
pratiques budgétaires et financières de l'Organisation des Nations
Unies soumise à la Cour par le contrôleur financier, les ((dépenses

extraordinaires ))sont définiescomme ((les engagements de dépenses
et les dépenses découlant de l'approbation par un conseil, une com-
mission ou un autre organe compétent des Nations Unies de nou-
veaux programmes ou activités qui n'avaient pas étéenvisagés
au moment où les crédits budgétaires ont été ouverts ».
La résolution annuelle sur l'ouverture de crédits destinés à

couvrir des dépenses extraordinaires autorise le Secrétaire général
à engager des dépenses à ce titre avec l'assentiment préalable du
Comité consultatif pour les questions administratives et budgé-
taires, mais cet assentiment n'est pas nécessaire si le Secrétaire

13General certifies that such commitments relate to the subjects
mentioned .and the amount does not exceed $2 million, At its

fifteenth and sixteenth sessions, the General Assembly resolved
"that if, asa result of a decision of the Security Council, commit-
ments relating to the maintenance of peace and security should
arise in an estimated total exceeding$IOmillion" before the General
Assembly was due to meet again, a special session should be con-
vened by the Secretary-General to consider the matter. The Secre-
tary-General is regularly authorized to draw on the Working Capital
Fund for such expenses but is required to submit supplementary
budget estimates to cover amounts so advanced. These annual
resolutions on unforeseen and extraordinary expenses were adopted
without a dissenting vote in every year from 1947 through 1959,
except for 1952, 1953 and 1954, when the adverse votes are attn-
butable to the fact that the resolution included the specification of a
controversial item-United Nations Korean war decorations.

It is notable that the 1961 Report of the Working Group of

Fifteen on the Examination of the Administrative and Budgetary
Procedures of the United Nations, while revealing wide differences
of opinion on a variety of propositions, records that the following
statement was adopted without opposition:

Organization toprevent possible aggression should be financed as
+a. of the regular budgetof the United Nations."

In the light of what has been stated, the Court concludes that
there is no justification for reading into the text of Article 17,
paragraph I, any limiting or qualifying word before the word

"budget"

Turning to paragraph 2 of Article17, the Court observes that,

on its face, the term "expenses of the Organization" means al1the
expenses and not just certain types of expenses which might be
referred to as "regular expenses". An examination of other parts of
the Charter shows the variety of expenses which must inevitably
be included within the "expenses of the Organization" just as much
as the salaries of staff or the maintenance of buildings.

For example, the text of Chapters IX and X of the Charter with
reference to international economic and social cooperation, espe-
cially the wording of those articles which specify the functions and
powers of the Economic and Social Council, anticipated the nume-
rous and varied circumstances under which expenses of the Organi-général certifieque ces engagements ont trait aux sujets mention-
nés et que le montant n'en dépassepas 2 millions de dollars. A ses
quinzième et seizième sessions, l'Assemblée généralea décidé
((qu'au cas où il faudrait, à la suite d'une décisiondu Conseil de
Sécurité,engager, pour le maintien de la paix et de la sécurité,
des dépenses dont le total estimatif dépasserait IO millions de
dollars ))avant que l'Assembléegénéralene se réunisse à nouveau,

une session extraordinaire serait convoquée par le Secrétairegéné-
ral pour examiner la question. Le Secrétaire général estrégulière-
ment autorisé à prélever sur le Fonds de roulement les sommes
nécessaires à ces dé~enses. mais il doit rés enter des révisions
budgétaires supplémentaires pour couvrir les sommes qui auront
étéainsi avancées. Ces résolutions annuelles concernant les dé-
penses imprévues et extraordinaires ont étéadoptées tous les ans,
de 1947 à 1959, sans vote contraire, sauf pour 1952, 1953 et 1954,

les votes contraires venant de ce que la résolution comprenait
un point sujet à controverse - les décorations pour les combattants
des Nations Unies en Corée.
Il est à noter que le rapport en 1961 par le Groupe de
travail des Quinze pour l'examen des procédures administratives
et budgétaires de l'Organisation des Nations Unies, tout en révé-
lant des divergences d'opinion très étendues touchant un grand
nombre de propositions variées, constate que la déclaration sui-
vante a été adoptée sansopposition:

22. Les enquêtee st les opérations d'observation qlOrganisation
entreprend pour empêcheu rne agression éventuelledevraient être
financéesazrmoyen du budgetordinairede l'ONU. »

A la lumière de ce qui a étédit, la Cour conclut que rien ne per-
met de sous-entendre dans le paragraphe I de l'article17 un mot

limitant ou qualifiant le mot (budget ».

Passant au paragraphe 2 de l'article17, la Cour remarque qu'à
première vue le terme (dépensesde l'organisation ))signifie toutes
les dépenseset non pas seulement un certain type de dépensesqui
pourraient s'appeler « dépenses ordinaires N. L'étude d'autres sec-
tions de la Charte montre la variété des dépenses qui doivent
inévitablement rentrer dans la catégorie des (dépenses de I'Orga-

nisation ))tout aussi bien que les traitements des fonctionnaires
et l'entretien des bâtiments.
Par exemple, le texte des chapitres IX et X de la Charte qui ont
trait à la coopération économique et sociale internationale, et
particulièrement celui des articles qui précisent les fonctions et
les pouvoirs du Conseil économique et social, a prévules circons-
tances nombreuses et variées dans lesquelles l'organisation pou-

14 zation could be incurred and which have indeed eventuated in
practice.
Furthermore, by Article 98 of the Charter, the Secretary-General
is obligated to perform such functions as are entrusted to him by
the General Assembly, the Security Council, the Economic and
Social Council, and the Trusteeship Council. Whether or not ex-

penses incurred in his discharge of this obligation become "expenses
of the Organization" cannot depend on whether they be adminis-
trative or some other kind of expenses.
The Court does not perceive any basis for challenging the legality
of the settled practice of including such expenses as these in the
budgetary amounts which the General Assembly apportions among
the Members in accordance with the authority which is given to it
by Article 17,paragraph 2.

Passing from the text of Article 17 to its place in the general
stmcture and scheme of the Charter, the Court will consider whether
in that broad context one finds any basis for implying a limitation
upon the budgetary authority of the General Assembly which in
turn might limit the meaning of "expenses" in paragraph 2 of that

Article.

The general purposes of Article 17 are the vesting of control over
the finances of the Organization, and the levying of apportioned
amounts of the expenses of the Organization in order to enable it to
carry out the functions of the Organization as a whole actiyg
through its principal organs and such subsidiary organs as may be
established under the authority of Article 22 or Article 29.
Article17 is the only article in the Charter which refers to budget-
ary authority or to the power to apportion expenses, or othenvise
to raise revenue, except for Articles 33 and 35, paragraph 3, of the
Statute of the Court which have no bearing on the point here under
discussion. Nevertheless, it has been argued before the Court that
one type of expenses, namely those resulting from operations for
the maintenance of international peace and security, are not

"expenses of the Organization" within the meaning of Article 17,
paragraph 2, of the Charter, inasmuch as they fa11to be dealt with
exclusively by the Security Council, and more especially through
agreements negotiated in accordance with Article 43 of the Charter.
The argument rests in part upon the view that when the mainte-
nance of international peace and security is involved, it is only the
Security Councilwhich is authonzed to decide on any actionrelative
thereto. It is argued further that since the General Assembly's
power is limited to discussing, considering, studying and recom-
mending, it cannot impose an obligation to pay the expenses which
result from the implementation of its recommendations. This

15vait encourir des dépenses, prévisions qui se sont effectivement
trouvées réaliséesdans la pratique.
En outre, le Secrétaire général,en vertu de l'article 98 de la
Charte, est tenu de remplir toutes fonctions dont il est chargépar
l'Assemblée générale, le Conseil de Sécurité, leConseil économique
et social et le Conseil de Tutelle. Le point de savoir si les dépenses
engagées pour remplir cette obligation deviennent ou non des
« dépensesde l'organisation )ne peut pas dépendre du fait que ces

dépenses sont de caractère administratif ou de toute autre sorte.
La Cour ne voit aucune base sur laquelle on puisse contester la
légalité dela pratique constante qui consiste à inclure de telles
dépenses dans les sommes inscrites au budget que l'Assemblée
généralerépartit parmi les Membres, conformément à l'autorité
qu'elle détient de l'article17, paragraphe 2.

Après avoir étudiéle texte de l'article 17 et passant à l'examen
de la place qu'il occupe dans la structure généraleet l'économiede
la Charte, la Cour recherchera si, dans ce large contexte, ilse trouve

une base quelconque qui permettrait d'admettre une limite implicite
à l'autorité budgétaire de l'Assemblée généralequi, à son tour,
pourrait limiter la signification du mot (dépenses » dans le para-
graphe 2 de cet article.
Le but général de l'article 17 est l'attribution du pouvoir de
contrôle sur les finances de l'organisation et la répartition des
quotes-parts des dépenses de celle-ci pour lui permettre d'accom-
plir les fonctions de l'organisation dans son ensemble en agissant
par l'intermédiaire de ses organes principaux et des organes subsi-
diaires créés envertu de l'article 22 OU de l'article 29.
A part les articles 33 et35, paragraphe 3, du Statut de la Cour

qui n'ont aucun rapport avec la question discutée ici, l'article 17
est le seul article de la Charte qui fasse mention de l'autorité bud-
gétaire ou du pouvoir de répartir les dépenses ou de percevoir des
recettes par tous autres moyens. On a pourtant soutenu devant la
Cour qu'un type de dépenses, notamment celles qui résultent des
opérationspour le maintien de la paix et de la sécuritéinternationa-
les, ne sont pas des «dépenses de l'Organisation »au sens de l'ar-
ticle 17,paragraphe 2, de la Charte, puisqu'elles relèvent exclusi-
vement du Conseil de Sécuritéet plus particulièrement d'accords
négociésen vertu de l'article 43 de la Charte.
Cet argument s'appuie en partie sur l'idéeque, dans les circons-
tances où il s'agit du maintien de la paix et de la sécuritéinterna-

tionales, seul le Conseil de Sécurité est autorisé à prendre une
décisionprescrivant une action. On a soutenu aussi que, le pouvoir
de l'Assemblée générale se bornant à discuter, examiner, étudier
et recommander, celle-ci ne peut pas imposer l'obligation de cou-
vrir des dépensesqui résultent de la mise en Œuvre de ses propresargument leads to an examination of the respective functions of
the GeneralAssembly and ofthe Security Councilunder the Charter,
particularly with respect to the maintenance of international
peace and security.

Article 24 of the Charter provides

"In order to ensure prompt and effectiveaction by the United
Nations, its Members confer on the Secunty Council primary
responsibility for the maintenance of international peace and
secunty ..."

The responsibility conferred is "primary", not exclusive. This
primary responsibility is conferred upon the Security Council, as
stated in Article 24, "in order to ensure prompt and effective
action". To this end, it is the Security Councilwhich is given a power
to impose an explicit obligation of compliance if for example it
issues an order or command to an aggressor under Chapter VII. It is
only the Security Councilwhich can require enforcement by coercive
action against an aggressor.
The Charter makes itabundantly clear, however, that the General
Assembly is also to be concerned with international peace and
security. Article 14 authorizes the General Assembly to "recom-
mend measures for the peaceful adjustment of any situation,
regardless of origin, which it deems likely to impair the general
welfare or friendly relations among nations, including situations
resulting from a violation of the provisions of the present Charter
setting forth the purposes and principles of the United Nations".
The word "measures" implies some kind of action, and the only
limitation which Article14 imposes on the GeneralAssembly is the
restriction found in Artic12, namely, that the Assembly shouldnot

recommend measures while the Security Council is dealing with the
same matter unless the Council requests it to do so. Thus while it
is the Security Council which, exclusively, may order coercive
action, the functions and powers conferred by the Charter on the
General Assembly are not confined to discussion, consideration,
the initiation of studies and the making of recommendations; they
are not merely hortatory. Article 18 deals with "decisionos f"the
General Assembly "on important questions". These "decisions"
do indeed include certain recommendations, but others have dispo-
sitive force and effect. Among these latter decisions, Article 18
includes suspension of rjghts and privileges of membership, expul-
sion.of Members, "and budgetary questions". In connection with
the suspension of rights and privileges of membership and expulsion
from membership under Articles 5and 6,it is the Security Council
which has only the power to recommend and it is the General
Assembly which decides and whose decision determines status; but
there is a close collaboration between the two organs. Moreover,
these powers of decision of the General Assembly under Arti-

16recommandations. Cet argument conduit à l'étude des fonctions
respectives de l'Assemblée générale et du Conseil de Sécuritéselon
la Charte, en particulier en ce qui concerne le maintien de la paix et
de la sécuritéinternationales.

L'article24 de la Charte dispose:

« Afin d'assurer l'action rapideet efficacede l'organisation, ses
Membres confèrentau Conseilde Sécuritéla responsabilitéprin-
cipaledu maintien de la paix et de la sécuritéinternationales.».

La responsabilité ainsi conféréeest(principale ))et non exclusive.
Selon l'article 24, cette responsabilité principale est conféréeau
Conseil de Sécurité ((afin d'assurer l'action rapide et efficace de
l'organisation. » C'est donc au Conseil de Sécurité qu'est dévolu

le pouvoir d'imposer l'obligation explicite de se conformer aux
ordres qu'il peut émettre au titre du chapitre VII, par exemple
contre un agresseur. Seul le Conseil de Sécuritépeut prescrire des
mesures d'exécution par une action coercitive contre un agresseur.
La Charte indique cependant très clairement que l'Assemblée
généraledoit aussi s'occuper de la paix et de la sécuritéinternatio-
nales. L'article 14 autorise l'Assemblée générale à (recommander
les mesures propres à assurer l'ajustement pacifique de toute situa-
tion, quelle qu'en soit l'origine, qui lui semble de nature à nuire
au bien général ou à compromettre les relations amicales entre

nations, y compris les situations résultant d'une infraction aux
dispositions de la présente Charte où sont énoncés lesbuts et les
principes des Nations Unies ». Le mot (mesures ))suppose une
forme quelconque d'action et la seule restriction que l'article 14
impose à l'Assembléegénérale est celle qui figure à l'article 12,
c'est-à-dire que l'Assembléene peut recommander de mesures tant
que le Conseil de Sécuritétraite de la mêmequestion, à moins que
le Conseil de Sécuriténe le lui demande. Ainsi, tandis que c'est le
Conseil de Sécuritéqui possède le droit exclusif d'ordonner une
action coercitive, les fonctions et pouvoirs de l'Assemblée générale

selon la Charte ne sont pas limités à la discussion, à l'examen, à
l'étudeet àla recommandation; ses attributions ne sont pas simple-
ment de caractère exhortatif. L'article 18 traite des (décisions »
de l'Assemblée générale«sur les questions importantes ». Ces
ccdécisions» comprennent en effet certaines recommandations,
mais d'autres ont une valeur et un effet de caractère impératif.
Parmi ces dernières décisionsl'article 18 comprend la suspension
des droits et privilèges de Membres, l'exclusion de Membres et
les questions budgétaires ».En ce qui concerne la suspension des

droits et privilèges de Membres et l'exclusion de Membres dans
le cadre des articles5 et 6,c'est le Conseil de Sécuritédont le pou-
voir se borne à faire des recommandations et c'est l'Assemblée
généralequi décideet dont la décision fixele statut des États en
16cles 5 and 6 are specifically related to preventive or enforcement
measures.

By Article 17, paragraph 1, the General Assembly is given the
power not only to "consider" the budget of the Organization, but
also to "approve" it. The decision to "approve" the budget has a
close connection with paragraph 2 of Article 17, since thereunder
the General Assembly is also given the power to apportion the
expenses among the Members and the exercise of the power of

apportionment creates the obligation, specifically stated in Article
17, paragraph 2,of each Member to bear that part of the expenses
which is apportioned to it by the General Assembly. When those
expenses include expenditures for the maintenance of peace and
secunty, which are not otherwise provided for, it is the General
Assembly which has theauthonty to apportion the latter amounts
among the Members. The provisions of the Charter which distribute
functions and powers to the Secunty Council and to the General
Assembly give no support to the view that such distribution ex-
cludes from the powers of the General Assembly the power to
provide for the financing of measures designed to maintain peace

and security .
Theargument supporting a limitation on the budgetary authority
of the General Assembly with respect to the maintenance of inter-
national peace and security relies especially on the reference to
"action" in the last sentence of Article II, paragraph 2. This para-
graph reads as follows:

maintenance of international peace and security brought before it
by any Memberof the United Nations, or by the Security Council,
or by a State which is not a Member of the United Nations in
accordance with Article 35, paragraph 2, and, except as provided
in Article12,may make recomrnendationswith regard to any such
question to the State or States concerned orto the Security Council,
or to both. Any such question on which action is necessary shali
be referred to the Security Councilby the General Assemblyeither
before or after discussion."

The Court considers that the kind of action referred to in Ar-
ticle II,paragraph 2, is coercive or enforcement action. This para-
graph, which applies not merely to general questions relating to
peace and security, but also to specific cases brought before the
General Assembly by a State under Article 35, in its first sentence
empowers the General Assembly, by means of recommendations

to States or to the Secunty Council, or to both, to organize peace-
keeping operations, at the request, or with the consent, of the States
concerned. This power of the General Assembly is a special power
which in no way derogates from its general powers under Article IO
17question, mais il y a une étroite collaboration entre ces deux or-
ganes. De plus, ce pouvoir de décision que les articles 5 et 6 attri-
buent à l'Assemblée généralese rattache expressément aux me-

sures préventives ou coercitives.
Le paragraphe I de l'article 17 donne à l'Assemblée généralele
pouvoir non seulement d'((examiner ))le budget de l'Organisation
mais aussi de l'ccapprouver ))La décision d'c(approuver ))le budget
est étroitement liée au paragraphe 2 de l'article 17 car, en vertu
de ce paragraphe, l'Assemblée générale a égalementle pouvoir de
répartir les dépenses entre les Membres et l'exercice du pouvoir de
répartition crée pour tous les Membres l'obligation expressément

énoncée à l'article 17, paragraphe 2, de supporter la quote-part
des dépenses qui leur incombe selon la répartition fixée par
l'Assemblée générale. Lorsque ces dépenses comprennent des
frais pour le maintien de la paix et de la sécurité qui ne sont
pas couverts par d'autres ressources, c'est l'Assembléegénérale
qui a l'autorité pourrépartir ces frais entre les Membres. On ne trouve
dans les dispositions de la Charte qui répartissent les fonctions et
pouvoirs entre le Conseil de Sécuritéet l'Assembléegénéraleaucune

justification de l'idéeque cette répartition exclut des pouvoirs de
l'Assemblée généralecelui de prévoir le financement des mesures
destinées au maintien de la paix et de la sécurité.
L'argument qui soutient que le pouvoir budgétaire de 1'Assem-
bléegénéraleest limité en ce qui concerne le maintien de la paix
et de la sécurité internationales se fonde spécialement sur la réfé-
rence faite à une ((action ))dansla dernière phrase du paragraphe 2
de l'article II. Ce paragraphe s'exprime ainsi:

(L'Assembléegénéralepeut discuter toutes questions se rat-
tachant au maintien de la paix et de la sécuritéinternationales,dont
elle aura étésaisie par l'une quelcoqque des Nations Unies, ou par
le Conseil de Sécurité,ou par un Etat qui n'est pas Membre de
l'organisation, conformémentaux dispositions de l'article 35,para-
graphe 2, et, sous réservede l'article12, faire sur toutes questions
de ce genre des recommandations soit à l'Et$ ou aux États intéres-
sés, soit au Conseil de Sécurité,soit aux Etats et au Conseil de
Sécurité. Toutequestion de ce genre qui appelle une action est
renvoyée au Conseil de Sécurité parl'Assembléegénérale,avant
ou après discussion. ))

La Cour estime que la sorte d'action dont il est question à l'ar-
ticle II,paragraphe 2,est une action coercitive. Ce paragraphe, qui
ne concerne pas seulement les questions d'ordre général touchant
la paix et la sécurité, mais encore les cas particuliers soumis en
vertu de l'article 35 à l'Assemblée par les États, habilite, par sa
première phrase, l'Assemblée générale à organiser, par des recom-
mandations adressées aux Membres, au Conseil de Sécurité,ou
aux deux, .et à la demande ou avec le consentement des pays

intéressés, desopérations visant au maintien de la paix. Ce pouvoir,
conféré à l'Assemblée générale, est un pouvoir spécial qui neor Article 14, except as limited by the last sentence of Article II,
paragraph 2.This last sentence says that when "action" is necessary
the General Assembly shall refer the question to the Secunty Coun-

cil. The word "action" must mean such action as is solely within
the province of the Secunty Council. It cannot refer to recommen-
dations which the Secunty Council might make, as for instance
under Article 38, because the General Assembly under Article II
has a comparable power. The "action" which is solely within the
province of the Secunty Council is that which is indicated by the
title of ChapterVI1 of the Charter, namely "Action with respect to
threats to the peace, breaches of the peace, and acts of aggression".
If the word "action" in ArticleII, paragraph 2,were interpreted to
mean that the General Assembly could make recommendations
only of a general character affecting peace and secunty in the

abstract, and not in relation to specific cases, the paragraph would
not have provided that the General Assembly may make recom-
mendations on questions brought before it by States or by the
Secunty Council. Accordingly, the last sentence of Article II,para-
graph 2, has no application where the necessary action is not en-
forcement action.

The practice of the Organization throughout its history bears out
the foregoing elucidation of the term "action" in the last sentence

of ArticleII, paragraph 2.Whether the General Assembly proceeds
under Article II or under Article 14, the implementation of its
recommendations for setting up commissions or other bodies in-
volves organizational activity-action-in connection with the
maintenance of international peace and security. Such implemen-
tation is a normal feature of the functioning of the United Nations.
Such committees, commissions or other bodies or individuals,
constitute, in some cases, subsidiary organs established under the
authonty of Article 22 of the Charter. The functions of the General
Assembly for which it may establish such subsidiary organs include,

for example, investigation, observation and supervision, but the
way in which such subsidiary organs are utilized depends on the
consent of the State or States concerned.

The Court accordingly finds that the argument which seeks, by
reference to ArticleII,paragraph 2, to limit the budgetary author-
ity of the General Assembly in respect of the maintenance of inter-
national peace and security, is unfounded.

It has further been argued before the Court that Article43 of the
Charter constitutes a particularrule, a lex specialis,which derogates
18diminue aucunement ses pouvoirs généraux selon l'article IO ou
l'article14, à part la restriction indiquée dans la dernière phrase
du paragraphe 2 de l'articleII. Cette dernière phrase énonceque

quand une ccaction » est nécessaire l'Assemblée générale doit
renvoyer la question au Conseil de Sécurité. Lemot caction ))doit
signifier une action qui est uniquement de la compétencedu Conseil
de Sécurité.Il ne peut pas avoir trait à des recommandations que
le Conseil de Sécuritépourrait faire, comme, par exemple, aux
termes de l'article 38, parce que l'Assembléegénéralepossède le
mêmepouvoir en vertu de l'article II. L'ccaction 1)qui est unique-
ment de la compétence du Conseil de Securité est celle dont il est

fait mention dans le titre du chapitre VI1 de la Charte, à savoir,
((Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix
et d'acte d'agression ». Si l'on interprétait le mot caction 1) au
paragraphe 2 de l'article II comme voulant dire que l'Assemblée
générale nepeut faire que des recommandations de caractère géné-
ral concernant, dans l'abstrait, la paix et la sécurité,et non pas
relatives à des cas particuliers, ce paragraphe n'aurait pas prévu

que l'Assembléegénérale puissefaire des recommandations sur des
questions dont elle aurait étésaisie par un Etat ou par le Conseil
de Sécurité.En conséquence la dernière phrase du. paragraphe 2
de l'articleII n'est pas applicable quand l'action en question n'est
pas une action coercitive.
La pratique de l'Organisation au cours de son histoire confirme
les éclaircissements qui viennent d'êtredonnés sur le terme ((ac-
tion ))qui figure à la dernièrephrase du paragraphe 2 de l'articleII.

Que l'Assembléegénérale procède envertu de l'article II ou de
l'article 14, l'exécution de ses recommandations concernant la
création de commissions ou d'autres organismes entraîne une acti-
vité de l'Organisation - une action - en relation avec le main-
tien de la paix et de la skcuritéinternationales. L'exécution de ces
recommandations représente un aspect normal du fonctionne-
ment des Nations Unies. Ces comités. commissions ou autres

organismes ou individus constituent, dans certains cas, des organes
subsidiaires créés en vertu de l'article22 de la Charte. Les fonctions
de l'Assemblée générale pour lesquelles elle peut créer desorganes
subsidiaires comprennent par exemple les enquêtes, l'observation
et le contrôle, mais la façon dont ces organes subsidiaires sont
utilisésdépend du consentement de l'État ou des Etats intéressés.
Par conséquent, la Cour estime que l'argument qui cherche, en
se référant au paragragk- 2 de l'article II, à limiter l'autorité

budgétaire de l'Assemblée gt..'--le à l'égard du maintien de la
paix et de la sécurité internationales, n'est pas'fondé.

On a également soutenu devant la Cour que l'article 43 de la
Charte constitue une règleparticulière, une lex specialis, qui dérogefrom the general rule in Article 17,whenever an expenditure for the
maintenance of international peace and security is involved.
Article 43 provides that Members shall negotiate agreements with
the Security Councilon its initiative,stipulatingwhat "armed forces,
assistance and facilities, including rights of passage, necessary for
the purpose of maintaining international peace and security", the
Member State will make available to the Security Council on its call.
According to paragraph 2 of the Article:

"Such agreement or agreements shall govern the numbers and
types offorces,their degree ofreadiness and general location, and
the nature of the facilities and assistance to be provided."

The argument is that such agreements were intended to include
specificationsconcerning the allocation of costs of such enforcement
actions as might be taken by direction of the Secunty Council, and
that it is only the Security Council which has the authority to

arrange for meeting such costs.
With reference to this argument, the Court will state at the out-
set that, for reasons fully expounded later in this Opinion, the
operations known as UNEF and ONUCwere not enforcementactions
within the compass of Chapter VI1 of the Charter and that there-
fore Article 43 could not have any applicability to the cases with
which the Court is here concerned. However, even if Article 43 were
applicable, the Court could not accept this interpretation of its
text for the following reasons.
There is nothing in the text of Article 43 which would limit the
discretion of the Security Council in negotiating such agreements.
It cannot be assumed that in every such agreement the Security
Council would insist, or that any Member State would be bound to
agree, that such State would bear the entire cost of the "assistance"
which it would make available including, for example, transport
of forces to the point of operation, complete logistical maintenance
in the field, supplies, arms and ammunition, etc. If, during nego-
tiations under the terms of Article 43, a Member State would be

entitled (as it would be) to insist, and the Security Councilwould
be entitled (as it would be) to agree, that some part of the expense
should be borne by the Organization, then such expense would form
part of the expenses of the Organization and would fall to be appor-
tioned by the General Assembly under Article 17. It is difficult to
see how it could have been contemplated that all potential expenses
could be envisaged in such agreements concluded perhaps long in
advance. Indeed, the difficulty or impossibility of anticipating the
entire financial impact of enforcement measures on Member States
isbrought out by the terms of Article 50which provides that a State,
whether a Member of the United Nations or not, "which finds itself
confronted with special economic problems arising from the carry-
ing out of those [preventive or enforcement] measures, shall have à la règle générale del'article 17 chaque fois qu'il s'agit de dé-
penses pour le maintien de la paix et de la sécuritéinternationales.
L'article43 prévoit que les Membres négocieront des accords avec
le Conseil de Sécuritésur l'initiative de ce dernier, en stipulant
quels seront cles forces armées, l'assistance et les facilités, y com-
pris le droit de passage,nécessajresau maintien de la paix et de la
sécuritéinternationales » que 1'Etat Membre mettra àla disposition
du ConseiludeSécuritésur l'invitation de ce dernier. Selon le para-
graphe 2 de cet article:

((L'accord ou les accords susvisésfixeront les effectifs et la
nature de cesforces,leur degréde préparationet leur emplacement
général, ainsiue la nature desfacilitéset del'assistancefournir.a

On en tire l'argument que cesaccords avaientpour objet d'énoncer
des précisions concernant la répartition des frais des actions coer-
citives que le Conseil de Sécuritépourrait prescrire et que seul le
Conseil de Sécurité ale pouvoir de prendre des mesures en vue de
financer ces dépenses.
En ce qui concerne cet argument, la Cour déclaredèsmaintenant
que, pour des raisons qui seront pleinement exposées par la suite
dans cet avis, les opérations de la FUNU et de I'ONUC ne sont pas
des actions coercitiverentrant dans le cadre du chapitre VI1 de la
Charte et que par conséquent l'article 43 ne peut s'appliquer aux

cas présentement soumis à la Cour. Toutefois, même si l'article 43
s'appliquait, la Cour ne pourrait pas en accepter une telle inter-
prétation pour les raisons suivantes.
Rien dans le texte de l'article 43 ne restreint le pouvoir discré-
tionnaire du Conseil de Sécuritépour négocierde tels accords. On
ne saurait présumer que, dans tous ces accords, le Conseil de Sé-
curité exigera qu'un État Membre supporte la totalité des frais de
1'«assistance » qu'il fournira, y compris par exemple le transport
des troupes sur le lieu de l'opération, leur entière subsistance lo-
gistique sur place, l'approvisionnement, les armes et les munitions,

etc., ou que cet État sera obligéd'y consentir. Si, au cours de né-
gociations effectuéesen vertu de l'article 43, un Etat Membre avait
le droit (comme il l'aurait) d'exiger qu'une certaine partie des
dépenses soit supportée par l'organisation, et si le Conseil de Sé-
curité avait le droit (comme il l'aurait) d'y consentir, alors cette
partie des dépenses entrerait dans les dépenses de l'organisation
et devrait êtrerépartie par l'Assemblée générale selon l'article17.
Il est difficile de voir comment on aurait pu envisager que toutes
les dépenses éventuelles puissent êtreprévues dans des accords de
ce genre, conclus peut-être longtemps à l'avance. La difficulté ou
l'impossibilité de prévoir toutes les conséquences financières pour
les États Membres des mesures coercitives est mêmeindiquée par

les termes de l'article 50 qui prévoit qu'un Etat, qu'il soit Membre
des Nations Unies ou non, « s'il se trouve en présence de difficultés
économiques particulières dues à l'exécution desdites mesures
19the right to consult the Security Council with regard to a solution
of those problems". Presumably in such a case the Security Council
might determine that the overburdened State was entitled to some
financial assistance; such financial assistance, if afforded by the
Organization, as it might be, would clearly constitute part of the

"expenses of the Organization". The economic problems could not
have been covered in advance by a negotiated agreement since they
would be unknown until after the event and in the case of non-
Member States, which are also included in Article 50, no agreement
at al1would have been negotiated under Article 43.

Moreover, an argument which insists that al1measures taken for
the maintenance of international peace and secunty must be
fïnanced through agreements concluded under Article 43, would
seem to exclude the possibility that the Secunty Council might
act under some other Article of the Charter. The Court cannot
accept so limited a view of the powers of the Security Councilunder
the Charter. It cannot be said that the Charter has left the Secunty

Councilimpotent in the face oi an emergency situation when agree-
ments under Article 43 have not been concluded.
Articles of Chapter VI1 of the Charter speak of "situations" as
weil asdisputes, and it must lie within the power of the Security
Council to police a situation even though it does not resort to
enforcement action against a State. The costs of actions which the
Security Council is authorized to take constitute "expenses of the
Organization within the meaning of Article 17, paragraph 2".

The Court has considered the general problem of the interpre-
tation of Article 17, paragraph 2, in the light of the general struc-
ture of the Charter and of the respective functions assigned by the

Charter to the General Assembly and to the Security Council, with
a view to determining the meaning of the phrase "the expenses of
the Organization". The Court does not find it necessary to go
further in giving a more detailed definition of such expenses. The
Court will, therefore, proceed to examine the expenditures enumer-
ated in the request for the advisory opinion. In determiningwhether
the actuai expenditureç authonzed constitute "expenses of the
Organization within the meaning of Article n7,paragraph 2, of the
Charter", the Court agrees that such expenditures must be tested
by their relationship to the purposes of the United Nations in the
sense that if an expenditure were made for a purpose which is not
one of the purposes of the United Nations, it could not be considered
an "expense of the Organization".
The purposes of the United Nations are set forth in Article I

of the Charter. The first two purposes as stated in paragraphs I
20 [préventives ou coercitives], a le droit de consulter le Conseil de
Sécuritéau sujet de la solution de ces difficultés 1)Il semble donc
que dans un cas pareil, le Conseil de Sécuritépourrait déciderque
l'État ayant à faire face à des dépensestrop lourdes aurait droit à
une assistance financière; cette assistance financière, si elle est
supportée par l'organisation, comme ce pourrait êtrele cas, cons-

tituerait clairement une partie des (dépensesde l'organisation n.
Les problèmes économiques n'auraient pas pu faire l'objet à l'a-
vance d'un accord négocié puisqu'ils ne seront connus qu'après
l'événementet dans le cas d'États non membres, qui sont également
visésà l'article 50, aucun accord n'aurait pu êtrenégociéen vertu
de l'article 43.
De plus, un argument insistant sur le fait que toutes les mesures
prises pour le maintien de la paix et de la sécuritéinternationales

devraient êtrefinancéespar des accords conclus en vertu de l'ar-
ticle 43 semblerait ôter au Conseil de Sécuritéla possibilité d'agir
suivant un autre article de la Charte. La Cour ne peut pas accepter
une vue aussi limitée des pouvoirs que le Conseil de Sécuritédé-
tient de la Charte. On ne peut pas dire que la Charte ait laisséle
Conseil de Sécurité impuissant en face d'une situation d'urgence,
en l'absence d'accords conclus en vertu de l'article 43.
Les articles du chapitre VI1 parlent de ((situations »aussi bien
que de différendset il doit rentrer dans la compétence du Conseil

de Sécurité de prendre en main une sit~tion, mêmes'il ne recourt
pas à une action coercitive contre un Etat. Les frais des mesures
que le Conseil de Sécurité est autorisé à prendre constituent des
« dépenses de l'organisation au sens du paragraphe 2 de l'arti-
cle 17 ».

La Cour a examiné le problème général del'interprétation de
l'article17, paragraphe 2, à la lumière de la structure d'ensemble
de la Charte et des fonctions respectives assignées par elle à l'As-
semblée généraleet au Conseil de Sécurité en vue de déterminer
le sens de la phrase «les dépensesde l'organisation D.La Courn'es-
time pas nécessaired'aller plus loin dans la définitionplus détaillée

de ces dépenses. Elle passe donc àl'examen des dépenses énumérées
dans la requêtepour avis consultatif. En déterminant siles dépenses
effectivement autorisées constituent ccdes dépenses de l'organisa-
tion au sens du paragraphe 2 de l'article17 de la Charte ))la Cour
admet que ces dépenses doivent êtreappréciéesd'après leur rap-
port avec les buts des Nations Unies, en ce sens que si une dépense
a étéfaite dans un but qui n'était pas l'un des buts des Nations
Unies, elle ne saurait être considérée comme une udépense de
l'organisation ».

Les buts des.NationsUnies sont énoncésà l'article I de la Charte.
Les deux premiers, tels qu'ils figurent aux paragraphes I et 2, and 2,may be summarily described as pointing to the goal of inter-
national peace and secuntyand friendlyrelations. The third purpose
is the achievement of economic, social, cultural and humanitarian
goals and respect for human rights. The fourth and last purpose is:
"To be a center for harmonizing the actions of nations in the

attainment of these common ends."

The pnmary place ascribed to international peace and security is
natural, since the fulfilment of the other purposes will be dependent
upon the attainment of that basic condition. These purposes are
broad indeed, but neither they nor the powers conferred to effec-
tuate them are unlimited. Save as they have entrusted the Organi-
zation with the attainment of these common ends, the Member
States retain their freedom of action. But when the Organization
takes action which warrants the assertion that it was appropriate
for the fulfilment of one of thestated purposes of the United Nations,
the presumption is that such action is not ultra vires the Organi-
zation.
Ifit is agreed that the action in question is within the scope of
the functions of the Organization but it is alleged that it has been
initiated or carried out in a manner not in conformity with the

division of functions among the several organs which the Charter
prescribes, one moves to the internal plane, to the internal structure
of the Organization. If the action was taken by the wrong organ, it
was irregular as a matter of that internal structure, but this would
not necessarily mean that the expense incurred was not an expense
of the Organization. Both national and international law contem-
plate cases in which the body corporate or politic may be bound,
as to third parties, by an ultra vires act of an agent.
In the legal systems of States, there is often some procedure for
deterrnining the validity of even a legislative or governmental act,
but no analogous procedure is to be found in the structure of the
United Nations. Proposals made during the drafting of the Charter
to place the ultimate authority to interpret the Charter in the
International Court of Justice were not accepted; the opinion which
the Court is in course of rendering is an advisory opinion. As anti-

cipated in 1945, therefore, each organ must, in the first place at
least, determine its own jurisdiction. If the Security Council, for
example, adopts a resolution purportedly for the maintenance of
international peace and security and if, in accordance with a
mandate or authorization in such resolution, the Secretary-General
incurs financial obligations, these amounts must be presumed to
constitute "expenses of the Organization".

The Financial Regulations and Rules of the United Nations,
adopted by the General Assembly, provide:
"Regulation 4.1: The appropriations voted by the General
Assembly shall constitute an authorization to the Secretary-

21peuvent êtredécrits sommairement comme étant d'établir la paix

et la sécuritéinternationales et de développer des relations amicales
entre les nations. Le troisième est de résoudre les ~roblèmes inter-
nationaux d'ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire
et de développer le respect des droits de l'homme. Le quatrième
et dernier est d'«Être un centre où s'harmonisent les efforts des
nations vers ces fins communes ».
Il est naturel d'accorder le premier rang à la paix et à la sécurité
internationales, car les autres buts ne peuvent êtreatteints que si
cette condition fondamentale est acquise. Certes, ces buts sont très
vastes, mais ils ne sont pas illimités,non plus que les pouvoirs
conféréspour les atteindre. Sauf dans la mesure où ils ont confié
à l'Organisation la mission d'atteindre ces buts communs, les
États Membres conservent leur liberté d'action. Mais, lorsque
l'organisation prend des mesures dont on peut dire à juste titre

qu'elles sont appropriées à l'accomplissement des buts déclarésdes
Nations Unies, il està présumer que cette action ne dépassepas les
pouvoirs de l'organisation.
S'il est admis que l'action en question relève des fonctions de
l'organisation, mais qu'on allègue qu'elle a étéentreprise ou menée
d'une manière non conforme à la répartition des fonctions entre les
divers organes, telle que la Charte l'a prescrite, on aborde le plan
interne, l'économie interne de l'organisation. Si l'action a été
entreprise par un organe qui n'y était pas habilité, il s'agit d'une
irrégularité concernant cette économieinterne, mais il n'en ressort
pas nécessairement que la dépense encourue n'était pas une dépense
de l'organisation. Le droit national comme le droit international
envisagent des cas où une personne morale, ou un corps politique,

peut êtreliéenvers les tiers par l'acte ztltra vireds'un agent.
Dans les systèmes juridiques des Etats, on trouve souvent Urie
procédure pour déterminer la validité d'un acte même législatif ou
gouvernemental, mais on ne rencontre dans la structure des Nations
Unies aucune procédure analogue. Certaines propositions présentées
pendant la rédaction de la Charte et qui visaient à remettre à la
Cour internationale de Justice l'autorité suprême d'interpréter
la Charte, n'ont pas été adoptées; l'avis que la Cour s'apprête à
donner ici est un avis consultatif. Comme il a été prévuen 1945,
chaque organe doit donc, tout au moins en premier lieu, déterminer
sa propre compétence. Si le Conseil de Sécuritépar exemple adopte
une résolution visant au maintien de la paix et de la sécuritéinter-
nationales et si, conformément à un mandat ou à une autorisation

inscrite dans cette résolution, le Secrétaire généralcontracte des
obligations financières, il est présumer que les montants en ques-
tion constituent des dépenses de l'organisation 1).
Le règlement financier des Nations Unies adopté par l'Assemblée
générale dispose :
((Article4.1.- Par le vote des crédits, l'Assembléegénérale
autorise le Secrétaire général, dans la limitedes crédits ouverts,
21 General to incur obligations and make payments for the purposes
for which the appropriations were voted and up to the amounts so
voted."

Thus, for example, when-the General Assembly in resolution
1619 (XV) included a paragraph reading :
"3. Decides to appropriate an amount of $100 million for the
operations of the United Nations in the Congofrom I January to
31 October 1961",

this constituted an authorization to the Secretary-General to incur
certain obligations of the United Nations just as clearly as when in
resolution 1590 (XV) the General Assembly used this language:
"3. Authorizes the Secretary-General ...to incur commitments
in 1961 for the United Nations operations in the Congoup to the
total of$24 million.."

On the previous occasion when the Court was called upon to
consider Article 17 of the Charter, the Court found thatan av~ardof
the Administrative Tribunal of the United Nations created an
obligation of the Organization and with relation thereto the Court
said that :

"the function of approving the budget does not mean that the
General Assemblyhas an absolute power to approve or disapprove
arises out of obligations already incurred by the Organization, and
to this extent the General Assembly has no alternative but to
honour these engagements". (Eflectsof awardsof comfiensationmade
by the United Nations Administrative Tribufial, I.C.J. Reports1954,
P 59.)

Similarly, obligations of the Organization rnay be incurred by the
Secretary-General, acting on the authority of the Security Council or
of the General Assembly, and the General Assembly "has no alter-
native but to honour these engagements".

The obligation is one thing: the way in which the obligation is
met-that is from what source the funds are secured-is another.

The General Assembly rnay follow any one of several alternatives:
it rnay apportion the cost of the item according to the ordinary
scale of assessment; it rnay apportion the cost according to some
special scale of assessment; it rnay utilize funds which are volun-
tarily contributed to the Organization; or it rnay find some other
method or combination of methods for providing the necessary
funds. In this context, it is of no legal significance whether, as a
matter of book-keeping or accounting, the General Assembly
chooses to have the item in question included under one of the stan-
dard' established sections of the "regular" budget or whether it is
separately listed in some special account or fund. The significant
fact is that the item is an expense of the Organization and under à engager des dépenseset à effectuer des paiements aux fins pour
lesquellesces crédits ont été ouverts.

Ainsi, par exemple, quand l'Assembléegénérale,dans la résolu-

tion 1619 (XV), a inséréle paragraphe suivant:
3. Décided'ouvrir un crédit de IOO millions de douars pour
lesopérationsdes Nations Uniesau Congopendant la périodeallant
du rerjanvier au 31octobre 1961 »,

elle a, ce faisant, autorisé le Secrétairegénéralà contracter certaines
obligations pour le compte des Nations Unies tout aussi clairement
que quand,dansla résolution 1590 (XV), elle a dit :
(3. Autorise le Secrétairegénéra ..à engager des dépenses en
1961 au titre des opérationsdes Nations Unies au Congoa concur-
rence d'un total de24 millions dedollars..»

Lorsque la Cour a été,une fois dans le passé, appeléeà examiner
l'article17 de la Charte, elle a, dit qu'un jugement du tribunal
administratif des Nations Unies créait une obligation pour l'Orga-
nisation et a déclaré à ce sujet:

«la fonction d'approuver le budget ne signifiepas que l'Assemblée
généraleait un pouvoir absolud'approuver ou de ne pas approuver
les dépensesqui lui sont proposées; carcertains éléments deces
et, dans cette mesure, l'Assemblée généranes'a pas d'autre alter-
native que de faire honneurà cesengagements ».(Egetde jugements
du tribunal administratif des Nations Unies accordant indemnité,
C.I. J. Recueil I954p,. 59.)

De même, certaines obligations de l'Organisation peuvent être
contractées par le Secrétaire général agissant sousl'autorité du
Conseil de Sécurité ou de l'Assemblée généraleet l'Assemblée

générale((n'a pas d'autre alternative que de faire honneur à ces
engagements n.
L'obligation est une' chose: la façon dont cette obligation est
remplie - c'est-à-dire la source d'où proviennent les fonds - en
est une autre. L'Assembléegénéralepeut choisir entre différentes
solutions :ellepeut répartir les dépensesencourues suivant le barème
normal de répartition; elle peut répartir ce coût d'après un barème
spécial de répartition; elle peut utiliser des fonds fournis à titre
volontaire à l'organisation; ou encore elle peut trouver une autre
méthode ou combinaison de méthodes pour réunir les fonds néces-
saires. Dans ce contexte, peu importe juridiquement si, pour des

raisons de tenue de livres ou de comptabilité, l'Assembléegénérale
choisit d'inclure les dépenses en question dans l'une des sections
normales et établies du budget ((ordinaire » ou si elle préfère
l'imputer séparémentà un compte ou à un fonds spécial. Ce qui
importe, c'est qu'il s'agit d'une dépensede l'organisation et qu'aux
22Article 17, paragraph 2,the General Assembly therefore has autho-

rity to apportion it.
The reasoning which has just been developed, applied to the reso-
lutions mentioned in the request for the advisory opinion, might
suffice as a basis for the opinion of the Court. The Court finds it
appropriate, however, to take into consideration other arguments
which have been advanced.

The expenditures enumerated in the request for an advisory
opinion may conveniently be examined first with reference to UNEF
and then to ONUC. In each case, attention will be paid first to the
operations and then to the financing of the operations.

In considering the operations in the Middle East, the Court must
analyze the functions of UNEF as set forth in resolutions of the
General Assembly. Resolution 998 (ES-1) of 4 November 1956
requested the Secretary-General to submit a plan "for the setting
up, with the consent of the nations concerned, of an emergency
international United Nations Force to secure and supervise the
cessation of hostilities in accordance with al1 the terms of" the
General Assembly's previous resolution 997 (ES-1) of 2 November
1956. The verb "secure" as applied to such matters as halting the

movement of military forces and arms into the area and the con-
clusion of a cease-fire, might suggest measures of enforcement,
were it not that the Force was to be set up "with the consent of the
nations concerned".

In his first report on the plan for an emergency international
Force the Secretary-General used the language of resolution 998
(ES-1) in submitting his proposals. The same terms are used in
General Assembly reso!ution 1000 (ES-1) of 5 November in which
operative paragraph I reads :

"Establishesa United Nations Commandfor an emergencyinter-
national Force to secure and supervise the cessation of hostilities
in accordancewith al1the terms of GeneralAssembly resolution997
(ES-1)of 2 November 1956."

This resolution was adopted without a dissenting vote. In his
second and final report on the plan for an emergency international
Force of 6 November, te Secretary-General, in paragraphs g and
IO, stated:

"While the General Assembly is enabled to establishthe Force
with the consent of those parties which contribute units to the
Force, it could not request the Force to be stationed or operateon
the territory of a given country without the consent of theovern-termes du paragraphe z de l'article 17 l'Assemblée générale a donc
autorité pour la répartir.
Le raisonnement qui vient d'être développé, appliqué aux

résolutions mentionnées dans la requête pour avis consultatif,
suffiraità fonder l'avis de la Cour. Elle estime néanmoins qu'il
convient de prendre en considération d'autres arguments qui ont
étéavancés.

Pour faciliter l'examen des dépenses énumérées dans la requête
pour avis consultatif, la Cour considérera d'abord celles qui concer-
nent la FUNU et ensuite celles qui concernent I'ONUC. Dans
chaque cas, on s'occupera d'abord des opérations et ensuite du
financement de ces opérations.
En examinant les opérations au Moyen-Orient, la Cour doit
analyser les fonctions de la FUNU, telles qu'elles sont définiesdans

les résolutions de l'Assemblée généraleL . a résolution 998 (ES-1) du
4 novembre 1956 demandait au Secrétaire général desoumettre un
plan (en vue de constituer, avec l'assentiment des nations intéres-
sées,une Force internationale d'urgence des Nations Unies chargée
d'assurer et de surveiller la cessation des hostilités conformément à
toutes les dispositions de 1la précédente résolutionde l'Assemblée
générale 997 (ES-1) du 2 novembre 1956. Le verbe ctassurer ))
s'appliquant à des questions telles que l'arrêt de l'entrée de forces
militaires et d'armes dans la régionet la conclusion d'un accord de

cessez-le-feu pourrait laisser penser qu'il s'agit de mesures coer-
citives, si la Force ne devait pas êtrecréée ((avec l'assentiment des
nations intéressées 1).
Dans son premier rapport concernant le plan pour une Force
internationale d'urgence, le Secrétaire général a soumis ses pro-
positions dans les termes de la résolution 998 (ES-1). Les mêmes
termes sont employés dans la résolution de l'Assemblée générale
1000 (ES-1) du 5 novembre dont le dispositif, au paragraphe 1,

énonce :
«Créeun Commandement des Nations Unies pour une Force
internationale d'urgence chargéed'assurer et de surveiller la cessa-
tion des hostilitésconformément à toutes les dispositionsde la réso-
lution 997 (ES-1) de l'Assembléegénérale,en date du 2 novem-
bre 1956. s

Cette résolutiona été adoptéesansvotecontraire. Dans son deuxième
et dernier rapport du 6 novembre concernant le plan pour une
Force internationale d'urgence, le Secrétaire général a dit, aux
paragraphes 9 et IO :

«Bien que l'Assembléegénéralesoit habilitée à constituer la
Force avec l'assentiment des parties qui fourniraient des unités,
elie nepourrait pas demander que la Force soit stationnéeou qu'elle
opèresur le territoire d'un pays donnésans l'assentiment du gou- ment of that country. This does not exclude the possibility that the
Security Council could use such a Force within the wider margins
provided under Chapter VI1 of the United Nations Charter. 1would
not for the present consider it necessary to elaborate this point
further, sinceno use of the Force under Chapter VII, with the rights
in relation to Member States that this would entail,has been
envisaged.
IO. The point just made permits the conclusion that the setting
up of the Force should not be guided by the needs which would
have existed had the measure been considered as part of an enfor-
cement action directed against a Member country. There is an
obvious differencebetween establishing the Force in order to secure
the cessation of hostilities, with a withdrawal of forces, and estab-
lishing such a Force with a view to enforcing a withdrawal of
forces."
Paragraph 12 of the Report is particularly important because in

resolution 1001 (ES-1) the General Assembly, again without a
dissenting vote, "Concursin the definition of the functions of the
Force as stated in paragraph 12 of the Secretary-General's report".
Paragraph 12 reads in part as follows:

"the functions of the United Nations Force would be, when a cease-
fire is being established, to enter Egyptian territory with the
consent of the Egyptian Government, in order to help maintain
quiet during and after the withdrawal of non-Egyptian troops, and
to secure compliance with the other terms established in the reso-
lution of 2 November 1956.The Force obviously should have no
rights other than those necessary forthe execution of its functions,
in CO-operationwith local authorities. It would be more than an
observers' corps, but in no way a military force temporarily con-
trolling the territory in which it is stationed; nor, moreover, should
the Force have military functions exceeding those necessary to
secure peaceful conditions on the assumption that the parties to
the conflict take al1 necessary steps for compliance with the rec-
ommendations of the General Assembly."

It is not possible to find in this description of the functions of
UNEF, as outlined by the Secretary-General and concurred in by
the General Assembly without a dissenting vote, any evidence that
the Force was to be used for purposes of enforcement. Nor can such
evidence be found in the subsequent operations of the Force, opera-
tions which did not exceed the scope of the functions ascribed

to it.
It could not therefore have been patent on the face of the reso-
lution that the establishment of UNEF was in effect "enforcement
action" under Chapter VI1 which, in accordance with the Charter,
could be authqrized only by the Security Council.
On the otherhand, it is apparent that the operations were under-
taken to fulfil a prime purpose of the United Nations, that is, to vernement de ce pays. Celan'exclut pas la possibilitéque le Conseil
de Sécuritépuisse utiliser cette force dans les limites plus étendues
prévuesau chapitre VI1 de la Charte des Nations Unies. Je ne crois
pas nécessaire pour le moment de développer davantage cette
idéepuisqu'on n'a pas envisagéd'utiliser cette force en vertu du
chapitre VII, avec les droits à l'égarddes Etats Membres que cela
entraînerait.
IO. Cette dernière observation permet de conclure que la consti-
tution de la Force ne devrait pas être déterminée pas les besoins
qui auraient existé si la mesure avait étéconsidérée comme faisant
partie d'une action coercitive dirigéecontre un État Membre. Il y
a une différencemanifeste entre la création de la Force en vue
d'assurer la cessation des hostilités, accompagnéed'un retrait des
forces armées,et la création de cette force en vue d'imposer un
retrait des forces armées.»

Le paragraphe 12 du rapport est particulièrement important du
fait que, dans la résolution 1001 (ES-1), l'Assemblée générale,une
fois de plus sans vote contraire, a ccSouscrità la définition des
fonctions de la Force énoncéeau paragraphe 12 du rapport du
Secrétaire général D. Le paragraphe 12 est, en partie, rédigécomme
suit :

«les fonctions de la Force des Nations Unies seraient, lorsqu'il
y aura un cessez-le-feu, d'entrer en territoire égyptien avec le
consentement du Gouvernement égyptien afin d'aider à maintenir
le calme pendant et aprèsle retrait des troupes non égyptienneset
d'assurer le respect des autres dispositions de la résolution du
2 novembre 1956. La Force ne devrait manifestement pas avoir
d'autres droits que ceux qui seraient nécessaires à l'exécution
de ses fonctions en coopération avecIes autoritéslocales. Ce serait
plus qu'un corps d'observateurs, mais ce ne serait en aucune façon
une force militaire contrôlant temporairement le territoire où elle
est stationnée; encore moins devrait-elle avoir des fonctions mili-
taires excédant celles aui seraient nécessaires Dour assurer des
conditions pacifiques auAcas où les parties au c8nflit prendraient
toutes les mesures nécessairesDour donner suite aux recomman-
dations de I'Assembléegénérale :

Dans cet exposédesfonctions de la FUNU présentépar leSecrétaire
généralet approuvé par l'Assemblée généralesans vote contraire,
on ne trouve aucune preuve que la Force ait étéutilisée aux fins de
coercition. Aucune preuve du mêmeordre ne ressort non plus des
opérations ultérieures de la Force, opérations qui n'ont pas dépassé
la portée des fonctions attribuées à celle-ci.

Il n'apparaissait donc pas à première vue que la création de la
FUKU constituât en fait une ((action coercitive ))selon le chapitre

l'II qui, conformément à la Charte, ne pouvait êtreautorisée que
par le Conseil de Sécurité.
D'autre part, il apparaît que les opérations étaient entreprises
pour atteindre l'un des buts principaux des Nations Unies, c'est-à-
24promote and to maintain a peaceful settlement of the situation.
This being true, the Secretary-General properly exercised the
authority given him to incur financial obligations of the Organi-
zation and expenses resulting form such obligations must be
considered "expenses of the Organization within the meaning of
Article 17, paragraph 2".
Apropos what has already been said about the meaning of the
word "action" in Article II of the Charter, attention may be called
to the fact that resolution 997 (ES-1),which is chronologically the

first of the resolutions concerning the operations inthe Middle East
mentioned in the request for the advisory opinion, provides in
paragraph 5:
"Requeststhe Secretary-Generalto observeand report promptly
on the compliance with the present resolution to the Security
Counciland to the General Assembly, for such further action as
they may deem appropriatein accordancewith the Chavter."

The italicized words reveal an understanding that either of the

two organs might take "action" in the premises. Actually, as one
knows, the "action" was taken by the General Assembly in adopting
two days later without a dissenting vote, resolution 998 (ES-1) and,
also without a dissenting vote, within another three days, resolu-
tions 1000 (ES-1)and 1001 (ES-1),al1providing for UNEF.

The Court notes that these "actions" may be considered "meas-
ures" recommended under Article 14, rather than "action" recom-
mended under Article II. The powers of the General Assembly
stated in Article 14 are not made subject to the provisions of
Article II, but only of Article 12. Furthermore, as the Court has

already noted, the word "measures" implies some kind of action.
So far as concerns the nature of the situations in the Middle East in
1956, they could be described as "likely to impair ...friendly rela-
tions among nations", just as well as they could be considered to
involve "the maintenance of international peace and security".
Since the resolutions of the General Assembly in question do not
mention upon which article they are based, and since the language
used in most of them might imply reference to either Article 14 or
Article II, it cannot be excluded that they were based upon the
former rather than the latter article.

The financing of UNEF presented perplexing problems and the
debates on these problems have even led to the view that the
General Assembly never, either directly or indirectly, regarded the

25dire favoriser et assurer le règlement pacifique de la situation. Cela

étant, le Secrétaire générala dûment exercél'autorité dont il est
investi pour contracter certaines obligations financièresde l'organi-
sation et les dépensesrésultant de ces obligations doivent êtrecon-
sidéréescomme des «dépensesde l'organisation » au sens du para-
graphe 2 de l'article 17.
Au sujet de ce qui a été déjàdit sur le sens du mot ((action »dans
l'articleII de la Charte, il convient de ne pas négliger lefait que
la résolution 997 (ES-1),la première, chronologiquement,desrésolu-
tions concernant les opérations dans le Moyen-Orient mentionnées

dans la requête pouravis consultatif, énoncedans son paragraphe 5
qu'elle :
((Chargele Secrétairegénéralde surveiller l'application de la
présente résolutionet d'en rendre compte sans délai au Conseil
de Sécurité età l'Assemblée généralee ,n vue des mesures ultérieures
que ces organespourraient juger opportun de prendreconformément

à la Charte.))

Les mots en italiques montrent qu'il est entendu que, dans ces
circonstances, l'un ou l'autre des deux organes peut déciderd'une
(action 1)En fait, on le sait, 1action » a étédécidée par l'Assemblée
générale lorsqu'elle a adopté, deux jours plus tard, sans vote
contraire, la résolution 998 (ES-1) et, toujours sans vote contraire,
dans les trois jours suivants, les résolutions 1000 (ES-1) et 1001
(ES-1) concernant toutes la FUNU.

La Cour note que ces « actions »peuvent êtreconsidérées comme
des «mesures » recommandées en application de l'article 14, plutôt
que comme une ((action » recommandéeen vertu de l'article II. Les
pouvoirs de l'Assembléegénéraleénoncésdans l'article 14 ne sont
pas limités par les dispositions de l'article II mais seulement par
celles de l'article12. De plus, ainsi que la Cour l'a déjà constaté,
le mot mesures » implique quelque forme d'action. Quant aux
situations qui se sont manifestées au Moyen-Orient en 1956, on

peut tout aussi bien les décrire comme étant de nature (à com-
promettre les relations amicales entre nations »,que comme des
situations concernant cle maintien de la paix et de la sécuritéinter-
nationales ». Puisque les résolutions en question de l'Assemblée
généralene mentionnent pas l'article sur lequel elles se fondent et
puisque les termes figurant dans la plupart d'entre elles peuvent
aussi bien impliquer une référenceà l'article 14 qu'à l'article II,
on ne peut exclure qu'elles se fondent su le premier plutôt que sur
le second de ces articles.

Le financement de la FUNU soulevait des problèmes délicats et
dans lesdébatssur cepoint ila même étédit que l'Assembléegénérale
n'a jamais, que ce soit directement ou indirectement, considéréles

25 173 CERTAIN EXPENSES OF U.N. (OPINION OF 20 VI1 62)
expenses of UNEF as "expenses of the Organization within the

meaning of Article 17, paragraph 2, of the Charter". With this
interpretation the Court cannot agree. In paragraph 15 of his
second and final report on the plan for an emergency international
Force of 6 November 1956, the Secretary-General said that this
problem required further study. Provisionally, certain costs might
be absorbed by a nation providing a unit, "while al1 other costs
should be financed outside the normal budget of the United Na-
tions". Since it was "obviously impossible to make any estimate of
the costs without a knowledge of the size of the corps and the length
of its assignment", the "only practical course ..would be for the
General Assembly to vote a general authonzation for the cost of

the Force on the basis of general principles such as those here
suggested".

Paragraph 5 of resolution 1001 (ES-1) of 7 November 1956states
that the General Assembly "Approves Provisionally the basic rule
concerning the financing of the Force laid down in paragraph 15
of the Secretary-General's report".
In an oral statement to the plenary meeting of the General
Assembly on 26 November 1956, the Secretary-General said:

"...1 wish to make it equaliy clear that whiie funds received and
payments made with respect to the Force are to be consideredas
coming outsidethe regularbudget of the Organization,the operation
is essentially a United Nations responsibility, and the Special
Account to be establishedmust, therefore,be construed as coming
lvithin the meaning of Article 17of the Charter".

At this same meeting, after hearing this statement, the General

Assembly in resolution 1122 (XI) noted that it had "provisio.ltally
approved the recommendations made by the Secretary-General
concerning the financing of the Force". It then authorized the
Secretary-General "to establish a United Nations Emergency
Force Special Account to which funds received by the United
Nations, outside the regular budget, for the purpose of meeting the
expenses of the Force shall be credited and from which payrnents
for this purpose shall be made". The resolution then provided that
the initial amount in the Special Account should be $IOmillionand
authonzed the Secretary-General "pending the receipt of funds for
the Special Account, to advance from the Working Capital Fund

such sums as the Special Account may require to meet any expenses
chargeable to it". The establishment of a Special Account does not
necessanly mean that the funds in it are not to be derived from
contributions of Members as apportioned by the General Assembly.dépensesde la FUNU comme des « dépensesde l'organisation au
sens du paragraphe 2 de l'article 17 de la Charte ». La Cour ne
saurait adopter cette manière de voir. Au paragraphe 15 de son
deuxième et dernier rapport du 6 novembre 1956concernant le plan
pour une force internationale d'urgence, le Secrétaire général
déclarait que ce problème était à étudier plus à fond. A titre pro-
visoire, certaines dépensespourraient êtreassuméespar toute nation

fournissant une unité, «tandis que toutes les autres dépensesseront
couvertes sur des ressources autres que celles du budget ordinaire
de l'organisation des Nations Unies ».Comme il était ((manifeste-
ment impossible defaireune estimation desdépenses àprévoiravant
de connaître l'importance numérique du corps et la durée de la
mission qu'il aura à remplir »,la « seule solution pratique serait ...
que l'Assemblée généralv eote une autorisation généralepermettant
de couvrir les dépenses de la Force selon des principes généraux
comme ceux qui sont suggérésci-dessus ».

Le paragraphe 5 de la résolution 1001 (ES-1)du 7 novembre 1956
déclarait que l'Assemblée générale « Approuve, à titre provisoire,la
règle fondamentale concernant le financement de la Force, telle
qu'elle est énoncéeau paragraphe 15 du rapport du Secrétaire
général 1).
Dans son exposéoral en séance plénièrede l'Assemblée générale,
le 26 novembre 1956, le Secrétairegénéraldéclarait:

(...je désirepréciserégalementque, si les fonds reçus et les paie-
ments effectuésau titre de la Force doivent êtreconsidéréc somme
n'étantpas portésau budget ordinairedel'organisation,lefonction-
nement de la Force relèveessentiellementde la responsabilitédes
NationsUnies,et lecompte spéciaq l uiseracréédoit,enconséquence,
êtreconsidéré commeétantrégipar les dispositions del'article 17
de la Charte ».

A la même séance,après avoir entendu cette déclaration, l'As-
semblée généralep , ar sa résolution1122 (XI), a noté qu'elle avait
((provisoirementapprouvéles recommandations faites par le Secré-

taire généralau sujet du financement de la Force ».Elle a ensuite
autorisé le Secrétaire général ((à créerun Compte spécial pour la
Force d'urgence des Nations Unies, qui sera crédité des fondsreçus
par l'Organisation des Nations Unies, hors du budget ordinaire,
pour régler les dépensesde la Force et débitédes paiements faits
à cette fin ».Cette résolution prévoyait ensuite que le montant
initial du Compte spécial serait de IO miilions de dollars et autori-
sait le Secrétaire général, (en attendant le versement de fonds au
Compte spécial, à virer à titre d'avance, du Fonds de roulement

au Compte spécial, les sommes qui pourront être nécessairespour
régler les dépensesimputables sur ce Compte 1)La création d'un
Compte spécial ne signifie pas nécessairement que les fonds qui y
sont inscrits ne puissent provenir des contributions des Membres,
selon la répartition fixéepar l'Assembléegénérale.
26174 CERTAIN EXPENSES OF U.N. (OPINION OF 20 VI1 62)

The next of the resolutions of the General Assembly to be con-
sidered is 1089 (XI) of 21 December 1956, which reflects the uncer-
tainties and the conflicting views about financing UNEF. The
divergencies are duly noted and there is ample reservation con-
cerning possible future action, but operative paragraph I follows
the recommendation of the Secretary-General "that the expenses
relating to the Force should be apportioned in the same manner as
the expenses of the Organization". The language of this paragraph
is clearlydrawn from Article 17:

"1. Decidesthat the expenses of the United Nations Emergency
Force, otherthan for such pay, equipment, supplies and services
as may be furnished without charge by Governments of Member
States, shallbe borneby the United Nations and shallbeapportioned
among the Member States, to the extent of $IOmillion, in accord-
ancewith the scaleofassessmentsadopted by the GeneralAssembly
for contributions to theannual budget of the Organization for the
financial year 1957;"

This resolution, which was adopted by the requisite two-thirds
majority, must have rested upon the conclusion that the expenses
of UNEF were "expenses of the Organization" since otherwise the
General Assembly would have had no authority to decide that they
"shall be borne bythe United Nations" or to apportionthem among
the Members. It is further significant that paragraph 3 of this
resolution, which established a study committee, charges this
committee with the task of examining "the question of the appor-
tionment of the expenses of the Force in excess of $IO million ...
and the principle or the formulation of scales of contributions dieer-
ent from the scale of contributions by Member States to the ordinary
budget for 1957". The italicized words show that it was not contem-

plated that the Committee would consider any method of meeting
these expenses except through some form of apportionment al-
though it was understood that a different scale might be suggested.
The report of this study committee again records differences of
opinion but the draft resolution which it recommended authorized
further expenditures and authorized the Secretary-General to
advance funds from the Working Capital Fund and to borrow from
other funds if necessary; it was adopted as resolution 1090 (XI)by
the requisite two-thirds majority on 27 February 1957. In para-
graph 4 of that resolution, the General Assembly decided that it
would at its twelfth session "consider the basis for financing any

costs of the Force in excess of$IO million not covered by voluntary
contributions".
Resolution 1x51(XII) of 22 November 1957, while contemplating
the receipt of more voluntary contributions, decided in paragraph 4
that the expenses authorized "çhall be borne by the Members of
the United Nations in accordance with the scales of assessments CERTAINES DÉPELYSES DES N. U. (AVIS DU 20 VII 62) 174

La résolution de l'Assembléegénérale qu'il convient d'examiner
ensuite est la résolution1089 (XI)du 21 décembre 1956, qui reflète
certainesincertitudes et certaines opinions contradictoires touchant
le financement de la FUNU. Ces divergences sont dûment indiquées
et toutes réserves sont faites concernant une éventuelle action
future, mais le paragraphe Idu dispositif se conforme à la recom-

mandation du Secrétaire généraldemandant que «les dépenses
relativesà la Force soient réparties de la mêmemanière que les
dépenses de l'organisation n. Les termes de ce paragraphe sont
tirés de toute évidence de l'article 17:
« I.Décide que, sauf en ce qui concernela rémunérationl,e maté-
riel, les approvisionnements et les services que des Etats Membres
prendront à leur charge ou fourniront gratuitement, les dépenses

de la Force d'urgence des Nations Unies seront supgortées par
bres,aàiconcurrence deioIO millions de dollars, conformémentauem-

barème des contributions que l'Assemblée généralae adopté en
ce qui concerne le budget annuel de l'Organisation pour l'exercice
1957. "
Cette résolution, adoptée par la majorité requise des deux tiers,
se fondait sans aucun doute sur la conclusion que les dépensesde la
FUNU étaient des cdépenses de l'organisation »,faute de quoi

l'Assemblée générale n'aurait pas eu autorité pour décider qu'elles
seraient ccsupportées par l'organisation des Nations Unies » ni
pour les répartir entre les hlembres. Il est significatif, d'ailleurs, que
le paragraphe 3 de cette résolution,créantun comitéd'étude,charge
ce comité cd'examiner la question de la répartitiondes dépensesde
la Force en sus de IO millions de dollars ...et le principe ou la
détermination de barèmesde contributions difiérentsdu barème des
contribzttionsdes Etats Membres au budget ordinaire de 1957 n.

Les mots soulignésmontrent qu'il n'était pas prévu que le comité
pourrait envisager pour couvrir ces dépenses d'autre méthode que
la répartition, sous une forme ou sous une autre,tout en admettant
qu'un barèmedifférent pourrait êtreproposé.
Le rapport de ce comitéd'étude fait état, lui aussi, de certaines
divergences d'opinions, mais le projet de résolution qu'il recomman-
dait autorisait de nouvelles dépenses et habilitait le Secrétaire
généralà prélever certaines sommes sur le Fonds de roulement et,

au besoin, à en emprunter sur d'autres fonds; c'est la résolution
1090 (XI), adoptée le 27 février 1957 par la majorité requise des
deux tiers. Au paragraphe 4de cette résolutionl'Assembléegénérale
décidait qu'elle étudierait àsa douzième session (un systèmevisant
à couvrir les dépenses de la Force, en sus de IO millions de dollars,
qui ne seraient pas couvertes par des contributions volontaires ».
La résolution 1151 (XII) du 22 novembre 1957, tout en envisa-
geant de nouvelles contributions volontaires, décidait en son para-

graphe 4 que les dépenses autorisées seraient « supportées par les
États Membres de l'Organisation des Nations Unies conformément
27 CERTAIN EXPENSES OF U.N. (OPINION OF 20 VI162)
175
adopted by the General Assembly for the financial years 1957 and
1958respectively".
Almost a year later, on 14 November 1958, in resolution 1263
(XIII) the General Assembly, while "Noting with satisfaction the

effective way in which the Force continues to carry out its func-
tion", requested the Fifth Committee "to recommend such action
as may be necessary to finance this continuing operation of the
United Nations Emergency Force".
After further study, the provision contained inparagraph 4 of the
resolution of 22 November 1957 was adopted in paragraph 4 of
resolution 1337 (XIII) of 13 December 1958. Paragraph 5 of that
resolution requested "the Secretary-General to consult with the
Governments of Member States with respect to their views con-
cerning the manner of financing the Force in the future, and to
submit a report together with the replies to the General Assembly
at its fourteenth session". Thereafter a new plan was worked out

for the utilization of any voluntary contributions, but resolution
1441 (XIV) of 5 December 1959, in paragraph 2: "Decidesto assess
the amount of $20million against al1Members of the United Nations
on the basis of the regular scale of assessments" subject to the use
of credits drawn from voluntary contributions. Resolution 1575
(XV) of 20 December 1960 is practically identical.
The Court concludes that, from year to year, the expenses of
UNEF have been treated by the General Assembly as expenses of
the Organization within the meaning of Article 17, paragraph 2,
of the Charter.

The operations in the Congo were initially authorized by the
Security Councilin the resolution of 14July 1960which was adopted
without a dissenting vote. The resolution, in the light of the appeal
from the Government of the Congo, the report of the Secretary-
General andthe debate in the Security Council, was clearly adopted
with a view to maintaining international peace and security. How-
ever, it is argued that that resolution has been implemented, in
, violation of provisions of the Charter inasmuch as under the Charter
itis the Security Council that determines which States are to par-
ticipate in carrying out decisions involving the maintenance of

international peace and security, whereas in the case of the Congo
the Secretary-General himself determined which States were to par-
ticipate with their armed forces or othenvise.

By paragraph 2 of the resolution of 14 July 1960 the Security
Council "Decides to authorize the Secretary-General to take the
necessary steps, in consultation with the Government of the Repub-
lic of the Congo, to provide the Government with such military
assistance as may be necessary". Paragraph 3 requested the

28 aux barèmes des quotes-parts adoptéspar l'Assembléegénéralp eour
les exercices1957 et 1958 respectivement ».

Près d'un an plus tard, dans sa résolution 1263 (XIII) du 14 no-
vembre 1958, l'Assemblée généralet,out en (Notant avec satisjac-
tion la façon efficacedont la Force continue d'accomplir sa missio»,
priait la Cinquième Commission «de recommander les mesures
voulues pour couvrir les dépenses nécessairesau maintien en fonc-
tions de la Force d'urgence des Nations Unies ».
Après un nouvel examen, la disposition figurant au paragraphe 4
de la résolutiondu 22 novembre 1957 a étéadoptéeau paragraphe 4
de la résolution1337 (XIII) du 13 décembre 1958. Le paragraphe 5
de cette résolution priait ((le Secrétaire général deprendre l'avis
des gouvernements des Etats Membres sur le mode de financement
futur de la Force et de présenter à l'Assemblée générale, lord se sa

quatorzième session, un rapport acconipagné de leurs réponses N.
A la suite de quoi, un nouveau plan a été établipour l'utilisation
de toute contribution volontaire, mais la résolution 1441 (XIV)
du 5 décembre 1959, paragraphe 2, (Décidede mettre en recouvre-
ment la somme de 20 millions de dollars entre tous les États Ptlem-
bres de l'Organisation des Nations Unies, sur la base du barème
ordinaire des quotes-parts »,sous réserve de l'emploi des crédits
provenant de contributions volontaires. La résolution 1575 (XV)
du 20 décembre 1960 est à peu près identique.
La Cour conclut que, d'année en année,les dépensesde la FcSU
ont été traitéespar l'Assemblée générale comme des dépensed se
l'organisation au sens du paragraphe 2 de l'article17 de la Charte.

Les opérations au Congo ont été autorisées à l'origine par le
Conseil de Sécuritédans sa résolution du 14 juillet1960, adoptée
sans vote contraire. Cette résolution, compte tenu de l'appel
adressé par le Gouvernement du Congo, du rapport du Secrétaire
.généralet des débats au Conseil de Sécurité, a étéévidemment
adoptée en vue du maintien de la paix et de la sécuritéinternatio-
nales. On a soutenu pourtant qu'elle a étéappliquée en violation
des dispositions de la Charte, parce qu'aux termes de la Charte
c'est au Conseil de Sécuritéqu'il appartient de choisir les Etats
qui participeront à la mise en Œuvre des décisions ayant trait au

maintien de la paix et de la sécuritéinternationales, alors que dans
le cas du Congo c'est le 'Secrétairegénéralqui a décidé lui-même
quels Etats participeraient à l'opération, soit en fournissant des
contingents armés, soit autrement.
Selon le paragraphe 2 de la résolution du 14 juillet1960, le Con-
seil de Sécurité((Décided'autoriser le Secrétairegénéral à prendre,
en consultation avec le Gouvernement de la République du Congo,
les mesures nécessaires en vue de fournir à ce gouvernement l'as-
sistance militaire dont il a besoi».Le paragraphe 3 priait le Secré-

2sSecretary-General "to report to the Security Council as appro-

priate". The Secretary-General made his first report on 18 July
and in it informed the Secunty Council which States he had asked
to contribute forces or matériel, which ones had complied, the size
of the units which had already amved in the Congo (a total of
some 3,500 troops), and some detail about further units expected.

On 22 July the Security Council by unanimous vote adopted a
further resolution in which the preamble States that it had consi-
dered this report of the Secretary-General and appreciated "the
work of the Secretary-General and the support so readily and so
speedily given to him by al1Member States invited by him to give

assistance". In operative paragraph 3, the Secunty Council "Com-
mends the Secretary-General for the prompt action he has taken
to carry out resolution SI4387 of the Security Council, and for his
first report".

On g August the Security Council adopted a further resolution
without a dissenting vote in which it took note of the second report
and of an oral statement of the Secretary-General and in operative
paragraph 1: "Confirms the authonty given to the Secretary-
General by the Security Council resolutions of 14July and 22 July
1960 and requests him to continue to carry out the responsibility

placed on him thereby". This emphatic ratification is further
supported by operative paragraphs 5 and 6 by which al1 Member
States were called upon "to afford mutual assistance" and the
Secretary-General was requested "to implement this resolution and
to report further to the Council as appropriate".

The Secunty Councilresolutions of 14July, 22 July and gAugust
1960 were noted by the General Assembly in its resolution 1474
(ES-IV) of 20 September, adopted without a dissenting vote, in
which it "fully supports" these resolutions. Again without a dis-
senting vote, on 21 February 1961 the Secunty Council reaffirmed

its three previous resolutions "and the General Assembly resolution
1474 (ES-IV) of 20 September 1960" and reminded "all States of
their obligations under these resolutions".

Againwithout a dissenting vote on 24November 1961the Security
Council, once more recalling the previous resolutions, reaffirmed
"the policies and purposes of the United Nations with respect to
the Congo (Leopoldville) as set out" in those resolutions. Operative
paragraphs 4 and 5 of this resolution renew the authonty to the
Secretary-General to continue the activities in the Congo.

In the light of such a record of reiterated consideration, confirma-

tion, approval and ratification by the Security Council and by the
General' Assembly of the actions of the Secretary-General intaire général de((faire rapport au Conseil de Sécurité lorsqu'il y
aura lieu ».Le Secrétaire général a présenté le 18 juillet son premier
rapport, dans lequel il indique au Conseil de Sécurité quelssont les
États auxquels il a demandé de fournir des contingents ou du
matériel, quels sont ceux qui ont répondu à cet appel, l'importance
des unités déjàarrivées au Congo (au total 3.500 hommes environ)

et ajoute quelques détails relatifs aux autres contingents attendus.
Le 22 juillet le Conseide Sécuritéaadoptéàl'unanimitéune nou-
velle résolution, au préambule de laquelle il est dit qu'ayant consi-
déré lerapport du Secrétaire général, le Conseil de Sécurité exprime
son appréciation « du travail accompli par le Secrétaire générae lt de
l'appui que tous les États Membres qu'il avait invités à lui prêter
leur concours lui ont apporté si diligemment et si rapidement ».

Au paragraphe 3 du dispositif, le Conseil de Sécurité a Félici lete
Secrétaire général dela promptitude avec laquelle il a donné suite
à la résolution SI4387 du Conseil de Sécurité,et de son premier
rapport ».
Le 9 août, le Conseil de Sécurité aadopté sans vote contraire
une autre résolution dans laquelle, ayant pris note du deuxième
rapport et de l'exposé oral du Secrétaire général,le Conseil, au

paragraphe I du dispositif, (Confirme l'autorité donnée au Secré-
taire généralpar les résolutions du Conseil de Sécuritéen date des
14 et 22 juillet 1960 et le prie de continuer à s'acquitter de la res-
ponsabilité qui lui a étéainsi conférée ». Cette ratification catégori-
que est encore appuyéepar les paragraphes 5 et 6 du dispositif par
lesquels tous les Etats Membres sont invités «à s'offrir mutuelle-
ment assistance »et le Secrétaire general est prié (de mettre en
application la présente résolution et de faire un nouveau rapport

au Conseil lorsqu'il y aura lieu D.
L'Assemblée générale a pris note des résolutions du Conseil de
Sécuritédes 14 et 22 juillet et du 9 août 1960 dans sa résolution
1474 (ES-IV) du 20 septembre, adoptée sans vote contraire dans
laquelle elle «appuie pleinement))lesdites résolutions. Le 21 février
1961 le Conseil de Sécurité aréaffirmé,de nouveau sans vote con-
traire, ses trois résolutions précédentes (et la résolution 1474 (ES-

IV) de l'Assemblée générale en date du 20 septembre 1960 ))et a
rappelé ((à tous les États leurs obligations aux termes de ces ré-
solutions ».
Le 24 novembre 1961, le Conseilde Sécurité,rappelant à nouveau
les résolutions précédentes, aréaffirmé, encoreune fois sans vote
contraire, ccles principes et les buts de l'Organisation des Nations
Unies en ce qui concerne le Congo (Léopoldville), tels qu'ils sont

énoncés ))dans ces résolutions. Lesparagraphes 4 et 5 du dispositif
de la résolution renouvellent les pouvoirs donnés au Secrétaire
généralpour la poursuite des activités au Congo.
A la lumière d'un tel dossier contenant tant d'examens, de confir-
mations, d'approbations et de ratifications par le Conseil de Sé-
curité et l'Assemblée généralede l'action du Secrétaire général

29implementing the resolution of 14 July 1960, it is impossible to
reach the conclusion that the operations in question usurped or
impinged upon the prerogatives conferred by the Charter on the

Secunty Council. The Charter does not forbid the Secunty Council
to act through instruments oTits own choice: under Article 29 it
"may establish such subsidiary organs as it deems necessary for
the performance of its functions"; under Article 98 it may entrust
"other functions" to the Secretary-General.
It is not necessary for the Court to express an opinion as to which
article or articles of the Charter were the basis for the resolutions
of the Security Council, but it can be said that the operations of
OWGCdid not include a use of armed force against a State which
the Security Council, under Article 39, determined to have com-
mitted an act of aggression or to have breached the peace. The
armed forces which were utilized in the Congo were not authorized
to take military action against any State. The operation did not
involve "preventive or enforcement measures" against any State

under Chapter VI1 and therefore did not constitute "action" as that
term is used in Article II.

For the reasons stated, financial obligations which, in accordance
with the clear and reiterated authonty of both the Secunty Council
and the General Assembly, the Secretary-General incurred on
behalf of the United Nations, constitute obligations of the Organi-
zation for which the General Assembly was entitled to make pro-
vision under the authority of Article 17.

In relation to ONUC, the first action concerning the financing of
the operation u7astaken by the General Assembly on 20 December
1960, after the Secunty Council had adopted its resolutions of
14 July, 22 July and 9 August, and the General Assembly had
adopted its supporting resolution of 20 September. This resolution
1583 (XV) of20 December referred to the report of the Secretary-
General on the estimated cost of the Congooperations from 14 July

to 31 December 1960, and to the recommendations of the Advisory
Committee on Administrative and Budgetary Questions. It decided
to establish an ad hoc account for the expenses of the United
Nations in the Congo. It also took note of certain waivers of cost
claims and then decided to apportion the sum of $48.5million among
the Member States "on the basis of the regular scale of assessment"
subject to certain exceptions. It made this decision because in the
preamble it had already recognized :

"that the expensesinvolved in the United Nations operationsin
the Congofor 1960constitute 'expensesof the Organization'within
30relative à la mise en Œuvre de la résolution du 14 juillet 1960, on
ne saurait conclure que les opérations en question empiétaient sur
les prérogatives conférées au Conseilde Sécuritépar la Charte ou les

usurpaient. La Charte ne défendpas au Conseil de Sécuritéd'agir
au moyen des instruments de son choix: aux termes de l'article 29
il «peut créer les organes subsidiaires qu'il juge nécessaires à
l'exercice de ses fonctions»; en vertu de l'article 98 il peut charger
le Secrétaire général d'ccautres fonctions ».
Il n'est pas nécessaire que la Cour indique sur quel article ou
quels articles de la Charte reposent les résolutions du Conseil de
Sécurité, mais onpeut affirmer que les opérations de 1'ONUCn'im-
pliquaient pas l'emploi de la force armée contre un État dont le
Conseil de Sécurité, envertu de l'article 39, aurait décidéqu'il

s'était rendu coupable d'un acte d'agression ou qu'il aurait attenté
à la paix. Les forces armées employéesau Congo n'ont pas étéapto-
riséesà prendre des mesures de caractère militaire contre un Etat
quelconque. Cette opération ne comportait pas de «mesures pré-
ventives ou coercitives ,>contre un État, comme il est prévu au
chapitre VII; elle ne constituait donc pas une caction », au sens
où le mot est employé à l'articlII.
Pour les raisons indiquées, les obligations financières qui ont été
encourues par le Secrétaire généralau nom des Nations Unies avec
le consentement répétéet clairement exprimé du Conseil de Sécu-

ritéet de l'Assemblée généralc eonstituent des obligations de l'Orga-
nisation auxquelles l'Assemblée généraleétait fondée à pourvoir
selon l'article 17.

En ce qui concerne l'ONUC, la première action ayant trait au
financement de l'opération a étéprise par l'Assembléegénéralele
20 décembre 1960, après que le Conseil de Sécuritéeût adopté ses
résolutions du 14 et du 22 juillet et du 9 août et que l'Assemblée
généraleeût adopté une résolution dans le même sens le 20 septem-
bre. Cette résolution 193 (XV) du 20 décembrese référaitau rap-
port du Secrétaire généralsur les dépenses prévues au titre des

opérations des Nations Unies au Congo du 14 juillet au 31 décem-
bre 1960 et aux recommandations du Comité consultatif pour
les questions administratives et budgétaires. Elle décidait de créer
un compte ad hoc pour les dépenses de l'organisation des Nations
Unies au Congo. Elle prenait égalementnote que desgouvernements
avaient renoncé au remboursement de certains frais et décidait de
répartir le montant de 483 millions de dollars entre les États
Membres csur la base du barème ordinaire des quotes-parts »,
sous réserve de certaines exceptions. L'Assemblée générale prenait
cette décisionparce qu'elle 'avait déjà reconnu dans le préambule:

«que les dépensesentraînées parles opérations des NationsUnies
au Congopour 1960constituent des ((dépensesde l'organisation ))

30 the meaning of Article 17, paragraph 2, of the Charter of the
United Nations and that the assessment thereof against Member
States creates binding legal obligations on such States to pay their
assessedshares".

By its further resolution I~~O~XV) of the same day, the General
Assembly authorized the Secretary-General "to incur commitments
in 1961 for the United Nations operations in the Congo up to the
total of $24million for the penod from I January to 31 March 1961".
On 3 April 1961, the General Assembly authorized the Secretary-
General to continue until 21 April "to incur commitments for the
United Nations operations in the Congo at a level not to exceed
$8 million per month".
Importance has been attached to the statement included in the

preamble of General Assembly resolution 1619 (XV) of 21 April1961
which reads :
"Bearing in mind that the extraordinary expenses for the United
Nations operations in the ,Congoare essentially different in nature
from the expenses of the Organization under the regular budget
and that therefore a procedure different from that applied in the
caseofthe regular budget isrequired formeeting these extraordinary
expenses."

However, the same resolution in operative paragraph 4:
"Decides further to apportion as expenses of the Organization
the amount of $100million among the MemberStates in accordance
with the scale of assessment for the regular budget subject to the
provisions of paragraph 8 below [paragraph 8 makes certain adjust-
ments for MemberStates assessedat the lowest rates or whoreceive
certain designated technical assistance], pending the establishment
of a different scale of assessment to defray the extraordinary
expenses of the Organization resulting from these operations."

Although it is not mentioned in the resolution requesting the
advisory opinion, because it was adopted at the same meeting of
the General Assembly, it may be noted that the further resolution
1732 (XVI) of 20 December 1961 contains an identical paragraph
in the preamble and a comparable operative paragraph 4 on appor-
tioning $80 million.
'The conclusion to be drawn from these paragraphs is that the
General Assembly has twice decided that even though certain
expenses are "extraordinary" and "essentially different" from those

under the "regular budget", theyare none the less "expenses of the
Organization" to be apportioned in accordance with the power
granted to the General Assembly by Article 17, paragraph 2. This
conclusion is strengthened by the concluding clause of paragraph 4
of the two resolutions just cited which states that the decision
therein to use the scale of assessment already adopted for the
31 au sens du paragraphe 2 de l'article 17 de la Charte des Nations
Unies et que la répartition deces dépensesentre lesEtats Membres
impose auxdits États l'obligation juridique de payer leur quote-
part ».

Dans son autre résolution 1590 (XV) du mêmejour, l'Assemblée
généraleautorisait le Secrétaire général « à engager des dépenses
en 1961 au titre des opérations des Nations Unies au Congo à
concurrence d'un total de 24 millions de dollars pour la période
allant du I~~janvier au 31mars 1961 ))Le 3 avril 1961, l'Assemblée

généraleautorisait le Secrétaire général à continuer jusqu'au 21
avril « d'engager des dépenses au titre des opérations des Nations
Unies au Congo à concurrence de 8 millions de dollars par mois ».
On a attaché de l'importance à la déclaration figurant dans le
préambule de la résolution 1619 (XV) du 21 avril 1961 de 1'Assem-
blée générale, rédigécomme suit:

«Tenantcomptedu fait que la nature des dépensesextraordinaires
afférentesaux opérationsdes Nations Unies au Congoest essentiel-
lement distincte de celle des dépensesde l'organisation inscrites
au budget ordinaire, si bien qu'il faut appliquer, pour les couvrir,
une procédure différentede celle qui est appliquée dans le cas
dudit budget. ))

Toutefois, au paragraphe 4 du dispositif, la mêmerésolution:
« Décideen owtreque le montant de roo millions de dollars sera
réparti entre les États Membres en tant que dépensede l'organi-
sation, sur la base du barème des quotes-parts adopté pour le
budget ordinaire, sous réserve des dispositions du paragraphe 8
ci-dessous [le paragraphe 8 fait certains ajustements pour les
Etats Membres dont les quotes-parts sont les moins élevées ou

pour ceux qui reçoivent certaines formes d'assistance technique],
en attendant l'établissement d'unbarèmedes quotes-parts différent
pour faire face aux dépenses extraordinaires de l'organisation
résultant de ces opérations.))

Bien qu'elle ne soit pas mentionnée dansla résolution demandant
l'avis consultatif parce qu'elle a été adoptéelors de la même séance
de l'Assembléegénérale,on peut noter que la résolution 1732 (XVI)
du 20 décembre 1961 contient un paragraphe identique dans son
préambule et un paragraphe 4analogue dans son dispositif, concer-
nant la répartition de 80 millions de dollars.
La conclusion que l'on peut tirer de ces paragraphes est que
l'Assemblée générale a décidé,à deux reprises, que, même sicer-

taines dépenses sont « extraordinaires 1)et «essentiellement dis-
tinctes » de celles qui rentrent dans le cbudget ordinaire )),elles
sont néanmoins des cdépenses de l'Organisation » qui doivent
êtreréparties conformément aux pouvoirs que le paragraphe 2 de
l'article 17 octroie à l'Assemblée générale. Cette conclusion est
renforcée par la clause finale du paragraphe 4 des deux résolutions
qui viennent d'être mentionnées, d'après laquelle la décision fi-regular budget is made "pending the establishment of a diferent
scaleof assessmentto defray the extraordinary expenses". The only
alternative-and that means the "different procedure"-contem-
plated was another scaleof assessment and not some method other

than assessment. "Apportionment" and "assessment" are terms
which relate only to the General Assembly's authority under
Article 17.

*
* *
At the outset of this opinion, the Court pointed out that the text
of Article 17, paragraph 2, of the Charter could lead to the simple
conclusion that "the expenses of the Organization" are the amounts
paid out to defray the costs of canying out the purposes of the
Organization. It was further indicated that the Court would examine
the resolutions authorizing the expenditures referred to in the
request for the advisory opinion in order to ascertain whether they

were incurred with that end in view. The Court has made such an
examination and finds that they were so incurred. The Court has
also analyzed the principal arguments which have been advanced
against the conclusion that the expenditures in question should be
considered as "expenses of the Organization within the meaning of
Article 17, paragraph 2, of the Charter of the United Nations", and
has found that these arguments are unfounded. Consequently, the
Court amves at the conclusion that the question submitted to it in
General Assembly resolution 1731 (XVI) must be answered in the
affirmative.

For these reasons,

by nine votes to five,

that the expenditures authorized in General Assembly resolutions
1583 (XV) and 1590 (XV) of 20 December 1960, 1595 (XV) of
3 April1961, 1619 (XV) of 21 April 1961 and 1633 (XVI) of 30
October 1961 relating to the United Nations operations in the
Congo undertaken in pursuance of the Security Council resolutions
of 14 July, 22 July and 9 August 1960 and 21 February and 24
November 1961, and General Assembly resolutions 1474 (ES-IV)
of 20 September 1960 and 1599 (XV), 1600 (XV) and 1601 (XV) of
15April1961, and the expenditures authorized in General Assembly
resolutions 1122 (XI) of 26 November 1956,1089 (XI) of 21 Decem-

ber 1956,1090 (XI) of 27February 1957,1151 (XII) of 22November
1957, 1204 (XII) of 13 December 1957, 1337(XIII) of 13 December
1958,1441 (XIV) of 5 December 1959and 1575(XV)of 20 December
1960 relating to the operations of the United Nations Emergencygurant dans ce paragraphe d'utiliser le barème des quotes-parts

déjà adopté pour le budget ordinaire est prise cen attendant
l'établissement d'un barème des quotes-partsdiQérentpour faire
face aux dépenses extraordinaires 1).La seule autre solution en-
visagée - et cela signifie une «procédure différente »- était un
autre barèmedes quotes-parts et non une méthode autre que la
répartition. ccRépartition » et «mise en recouvrement ))sont des
termes qui concernent seulement la compétence de l'Assemblée
généraleau sens de l'article 17.

* * *

Au début du présent avis, la Cour a soulignéque letextedu para-
graphe 2 de l'article 17 de la Charte pouvait amener à la simple
conclusion que nles dépenses de l'organisation » sont les sommes
payées pour couvrir les frais relatifs à la réalisation des buts de
l'organisation. Puis il a étéindiqué que la Cour examinerait les
résolutions autorisant les dépenses mentionnées dans la requête
d'avis consultatif pour s'assurer qu'elles ont étéfaites à cette fin.
La Cour a procédé à cet examen et a constaté que tel était le cas.
La Cour a analysé les principaux arguments qui ont étéavancés

contre la conclusion que les dépenses enquestion doivent êtrecon-
sidéréescomme des «dépensesde l'organisation au sens du para-
graphe 2 de l'article 17 de la Charte des Nations Unies» et a trouvé
que ces arguments n'étaient pasfondés.La Cour en arrive donc à
la conclusion qu'elle doit répondre par l'affirmative à la question
qui lui est soumise par la résolution 1731 (XVI) de l'Assemblée
générale.

Par ces motifs,

par neuf voix contre cinq,

que les dépenses autorisées par les résolutions de l'Assemblée
générale1583 (XV) et 1590 (XV) du 20 décembre1960, 1595 (XV)
du 3 avril 1961, 1619 (XV) du 21 avril 1961 et 1633 (XVI) du 30
octobre 1961, relatives aux opérations des Nations Unies au Congo
entreprises en exécution des résolutions du Conseil de Sécuritéen

date des 14 juillet, 22 juillet et 9 août 1960 et des 21 février et
24 novembre 1961ainsi que des résolutions de l'Assembléegénérale
1474 (ES-IV) du 20 septembre 1960, 1599 (XV), 1600 (XV) et 1601
(XV) du 15 avril 1961, et les dépensesautoriséespar les résolutions
de l'Assembléegénérale: 1122 (XI) du 26 novembre 1956, 1089
(XI) du 21 décembre1956, 1090(XI) du 27 février1957, 1151 (XII)
du 22 novembre 1957, 1204(XII) du 13 décembre1957, 1337(XIII)
du 13 décembre1958,1441 (XIV) du 5 décembre1959et 1575(XV)
du 20 décembre 1960, relatives aux opérations de la Force d'ur-Force undertaken in pursuance of General Assembly resolutions
997 (ES-1) of 2 November 1956, 998 (ES-1) and 999 (ES-1) of
4 November 1956, 1000 (ES-1) of 5 November 1956, 1001 (ES-1) of
7 November 1956, 1121 (XI) of 24 November 1956 and 1263 (XIII)
of 14 November 1958, constitute "expenses of the Organization"
within the meaning of Article 17, paragraph 2, of the Charter of
the United Nations.

Done in English and in French, the English text being authorita-
tive, at the Peace Palace, The Hague, thistwentiethday of July, one
thousand nine hundred and sixty-two, in two copies, one of which
will be placed in the archives of the Court and the other transmitted
to the Secretary-General of the United Nations.

(Signed) B. WINIARSKI,
President .

(Signed) GARNER-COIGNET,
Registrar.

Judge SPIROPOULO mSakes the following declaration:

While accepting the Court's conclusion, 1 cannot agree with al1
the views put forward in the Advisory Opinion. In particular, 1
consider that the affirmative reply to the request for an opinion is
justified by the argument that the resolutions of the General As-
sembly authorizing the financing of the United Nations operations
in the Congo and the Middele East, being resolutions designed to
meet expenditure concerned with the fulfilment of the purposes of
the United Nations, which were adopted by two-thirds of the Mem-
bers of the General Assembly present and voting, create obliga-
tions for the Members of the United Nations.
1express no opinion as to the cocformity with the Charter of the
resolutions relating to the United Nations operations in the Congo
and the Middle East, for the following reasons:

The French delegation had proposed to the General Assembly the
acceptance of an amendment to the text, finally adopted by it,
according to which amendment the question put to the Court
would have become: "Were the expenditures authorized, etc. ...
decided on in conformity with the provisions of the Charter and,
if so, do they constitute 'expenses of the Organization' within the
meaning of Article 17, paragraph 2, of the Charter of the United
Nations ?"
On 20 December 1961, in the course of the meeting of the General
Assembly, this amendment was accompanied by a statement by the

33gence des Nations Unies entreprises en exécution des résolutkns
de l'Assembléegénérale: 997 (ES-1) du 2 novembre 1956, 998
(ES-1)et 999(ES-1)du 4 novembre 1956, 1000 (ES-1)du 5 novembre
1956, 1001 (ES-1) du 7 novembre 1956, 1121 (XI) du 24 novembre
1956 ct 1263 (XIII) du 14 novembre 1958, constituent des cdé-
penses de l'organisation »au sens du paragraphe 2 de l'article 17
de la Charte des Nations Unies.

Fait en anglais et en français, le texte anglais faisant foi, au
Palais de la Paix, à La Haye, le vingt juillet mil neuf cent soixante-
deux, en deux exemplaires, dont l'un restera déposéaux archives
de la Cour et dont l'autre sera transmis au Secrétaire général de
l'organisation des Nations Unies.

Le Président,
(Signé B. WINIARSKI.

Le Greffier,
(Signé GARNIER-COIGNET.

M. SPIROPOULOjS u,ge, fait.la déclaration suiva:te

Tout en acceptant la conclusion de la Cour, nous ne saurions
partager toutes les opinions émises dans l'avis consultatif. En
particulier, nous estimons que la réponse affirmative à la demande
d'avis se justifie par le raisonnement que les résolutions de l'Assem-
blée généralequi autorisent le financement des opérations des
Nations Unies au Congo et au Moyen-Orient, étantdesrésolutions

qui visent à couvrir les frais relatifs à la réalisation des buts des
Nations Unies et qui ont étéadoptées par les deux tiers des Mem-
bres présents et votants de l'Assembléegénérale, créentdes obliga-
tions pour les Membres des Nations Unies.
Nous n'exprimons aucune opinion quant à la conformité à la
Charte des résolutions concernant les opérations des Nations Unies
au Congo et au Moyen-Orient et cela pour' les raisons suivantes:
La délégation française avait proposé à l'Assembléegénérale
l'acceptation d'un amendement au texte finalement adopté par
elle, d'après lequel la question posée à la Cour devenait: ccLes

dépensesautorisées, etc., ont-elles étédécidéesconformément aux
dispositions de la Charte, et dans l'affirmative constituent-elles
((des dépenses de l'Organisation » au sens du paragraphe 2 de
l'article 17 de la Charte des Nations Unies?1)

Cet amendement fut accompagné le 20 décembre1961 au cours
de la séancede l'Assembléegénérale d'une déclarationde la déléga-

33 181 CERTAIN EXPENSES OF U.N. (OPINION OF 20 VI162)
French delegation justifying the submission of the French amend-

ment and which, among other things, said:
"In the opinion of the French delegation, the question put to
the Court does not enable the latter to give a clear-cut opinion on
the juridical basis for the financial obligations of Member States.
The Court cannot, in fact, appraise the scope of those resolutions
without determining what obligations they may create for Member
States under the Charter.
It is for this reason that the French delegation is submitting to
the Assembly an amendment [AIL. 3781 the adoption of which
would enable the Court to determine whether or not the Assembly
resolutions concerning the financial implications of the United
Nations operations in the Congo and the Middle East are in con-
formity with the Charter. Only thus, if the matter is referred to the
Court, will it be done in such a way as to take into account the
scope and nature of the problems raised in the proposal to request
an opinion."
The French amendment was rejected.
The rejection of the French amendment by the General Assembly
seems to me to show the desire of the Assembly that the conformity
or non-conformity of the decisions of the Assembly and of the
Security Council concerning the United Nations operations in the

Congo and the Middle East should not be examined by the Court.
It seems natural, indeed, that the General Assembly should not
have wished that the Court should pronounce on the validity of
resolutions which have been applied for several years. In these
circumstances, 1have felt bound to refrain from pronouncing on
the conformity with the Charter of the resolutions relating to the
United Nations operations in the Congo and the Middle East.

Judges Sir Percy SPENDERS , ir Gerald FITZMAURICa End MORELLI
append to the Opinion of the Court statements of their Separate
Opinions.

President WINIARSKIand Judges BASDEVANTM , ORENOQUIN-
TANAK , ORETSKYand BUSTAMANT E RIVEROappend to the Opin-
ion of the Court statements of their Dissenting Opinions.

(Initialled) B.W.
(Initialled) G.-C.tion française justifiant le dépôt de l'amendement français où il
était dit entre autres:
(De l'avis de la délégationfrançaise,la question posàela Cour
ne permet pas à celle-ci de se prononcer en toute clarté sur la
source juridique des obligations financières des Etats Membres.
La Cour, en effet, ne peut pas apprécierla portéede ces résolutions
sans déterminer quelles obligations celles-ci peuvent faire naître
pour les Etats Membres d'après la Charte.
C'est pour cette raison que la délégation françaisesoumet à
l'Assembléel'amendement contenu dans le document AIL. 378,
dont l'adoption permettraiàla Courde déterminersilesrésolutions
de l'Assembléeayant trait aux conséquencesfinancières des opé-
rations des Nations Unies au Congo et au Moyen-Orient sont ou
non conformes à la Charte. Ce n'est que dans ces conditions que si
la Cour devait êtresaisie, elle le serait d'une manière qui tienne
compte de l'étendue et de lanature des problèmesévoquésdans la
proposition de demande d'avis. ))

L'amendement français fut rejeté.
Le rejet de l'amendement français par l'Assembléegénéralenous
semble manifester le désir de l'Assemblée généraleque la confor-
mité ou non-conformité des décisions de l'Assemblée généraleet
du Conseil de Sécurité concernant les opérations de l'organisation
des Nations Unies au Congo et au Moyen-Orient ne soient
pas examinées par la Cour. En effet, il semble naturel que 1'Assem-
bléegénéralen'ait pas voulu que la Cour se prononce sur la validité

des résolutions qui ont été appliquées depuis plusieurs années.
Dans ces conditions, nous avons estimé devoir nous abstenir de
nous prononcer sur la conformité à la Charte des résolutions con-
cernant les opérations des Nations Unies au Congo et au Moyen-
Orient.

Sir Percy SPENDER,sir Gerald FITZMAURICE et M. MORELLI,
juges, joignent à l'avis de la Cour les exposés de leur opinion indi-
viduelle.

MM. WINIARSKI,Président, BASDEVANTM , ORENOQUINTANA,
KORETSKYet BUSTAMANTE Y RIVERO, juges, joignent à l'avis
de la Cour les exposés de leur opinion dissidente.

(Paraphé) B. W.
(Paraphé) G.-C.