Opinion dissidente de M. Basdevant

OPIKION DISSIDENTE DE M. BASDEVANT

Conformémentà l'article 65, paragraphe 2,du Statut de la Cour,

la requête saisissant celle-ci d'une demande d'avis consultatif doit
formuler «en termes précis, la question sur laquelle l'avis de la
Cour »est demandé.C'est dans ces conditions et sur cette base que,
selon l'article 65, paragraphe ~er, la Cour cpeut donner un avis
consultatif )).
Il n'a pas étésatisfait à cette disposition.
La demanded'avis part d'une donnéede fait, à savoir l'existence
de dépensesautoriséespar lesrésolutionsde l'Assembléegénérale 1).

Teiie qu'elle est formulée,la demande d'avis ne détermine pas si la
Cour doit partir purement et simplement de l'existence de « dépen-
ses autorisées ))ou si elle doit rechercher tout d'abord si lesdites
dépensesont étérégulièrementautoriséespar l'Assemblée générale.
Si la Cour doit partir purement et simplement de l'existence de
((dépensesautorisées ))la réponse à la question poséeparaît assez
simple: les dépenses ont étéun élémentde l'activité des Nations
Unies comme telles, elles ont été engagées et effectuées sous
leur responsabilité, elles sont devenues par là des dépenses de

l'organisation. Se référer à ce qu'a été l'activitédéployéepar les
Nations Unies en effectuant ces dépensespeut êtreentendu comme
étant le sens dans lequel la demande d'avis a étéformulée. Cette
demande concerne des dépenses effectuéesjusqu'à la fin de 1961.
Il n'est rien prévu et encore moins prescrit au sujet des dépenses
effectuées à partir du lerjanvier 1962. Rechercher si les premières
ont étédécidéeset autoriséesconformément à telle ou telle disposi-
tion de la Charte a pu paraître n'avoir pas de portée pratique, ces

dépensesayant été déjàeffectuées.La question du financement de
ces dépenses, de leur répartition entre les États Membres des Na-
tions Unies, de la contribution à la charge de ceux-ci, se poserait
alors mais cette question n'a pas étécomprise dans la demande
d'avis. Celle-ci peut s'entendre comme demandant à la Cour si les
((dépenses autorisées »qui uli sont soumises constituent des (dé-
penses de l'Organisation ».

Mais la donnée de fait énoncéedans la demande d'avis peut
aussi êtreinterprétée comme comprenant une question juridique :
les dépenses autorisées auxquelles il est fait référence ont-elles
étéautorisées de façon régulière ? Cette question a pris une grande
place dans les débats devant la Cour et, en conséquence,dans l'Avis.
En faisant cette constatation, je dois constater par-là mêmeque la
demande d'avis, sur ce point essentiel, n'a pas satisfaitî l'article65,

88 DISSENTING OPINION OF JUDGE BASDEVANT

In accordance with Article 65, paragraph 2,of the Statute of the
Court, the request asking the Court to give an advisory opinion must
contain "an exact statement of the question upon which an opinion
is required". It is inthese circumstances and on that basis that,
under Article 65, paragraph 1, the Court "may give an advisory
opinion".
This provision has not been complied with.
The request for an opinion starts from a given factual element,
namely the existence of "expenditures authorized in General As-
sembly resolutions". As stated the request for an opinion does not
determine whether the Court should purely and simply start from
the existence of "expenditures authorized" or whether it should
first of al1 ascertain whether those expenditures were properly

authorized by the General Assembly. If the Court is purely and
simply to start from the existence of "expenditures authorized"
the reply to the question put would appear to be fairly simple:
the expenditures were an element of the activity of the United
Nations as such, they were incurred and made under its responsi-
bility, and they thereby became expenses of the Organization.
Reference to the activities of the United Nations in making these
expenditures may be understood as being the sense in which the
request for an opinion was formulated. This request relates to
expenditures made up to the end of 1961. Nothing is contemplated
or, still less, expressly stated, as regards expenditures madesubse-
quent to IJanuary 1962.An enquiry into whether the former were
decided upon and authorized in accordance with a particular pro-
vision of the Charter may have seemed to have no practical signi-
ficance, the expenditures having already been made. The question
of the financing of those expenditures, of theirapportionment among

the States Members of the United Nations, and of the contribution
to be borne by them would then arise, but this question has not
been included in the request for opinion. That request may be
understood as asking the Court whether the "expenditures autho-
rized" which are submitted to it constitute "expenses ofthe Organ-
ization".
But the factual element set forth in therequest for opinion rnay
also be construed as including a legal question, namely: were the
authorized expenditures referred to authorized in a proper manner?
This question occupied a substantial place in the oral proceedings
before the Court and, consequently, in the Opinion. In noting this
1 am by that very fact compelled also to note that the request for
opinion did not, on this essential point, comply with Article 65,

88paragraphe 2,du Statut qui prescrit de formuler ((en termes précis
la question sur laquelle l'avis de la Cour est demandé D.
Après cette insuffisance touchant l'indication de la donnée de
fait dont la Cour doit partir, la Cour s'est trouvéeen présenced'une
incertitude, plus grave encore, au cours et à la fin de l'examen
auquel elle a étéinvitée à procéder.
La Cour se trouve invitée à déterminer si les ((dépensesautori-

sées ))qui lui ont étésoumises méritent la qualification juridique de
((dépensesde l'organisation D. La requête n'énonce aucun critère
permettant de précisercette qualification. Elle se borne à reprendre
cette expression en lui ajoutant «au sens du paragraphe 2 de l'ar-
ticle17 de la Charte des Nations Unies ».Ce complément n'apporte
rien touchant le sens propre de l'expression invoquée, il énonce
seulement les suites que l'Assemblée généralepourra attacher à
ces dépenses lorsqu'elle exercera ses pouvoirs de répartition. Par

l'expression considérée((dépensesde l'organisation ))ni le para-
graphe 2 de l'article 17, ni la requêten'énoncece qui est compris
dans cette expression.

La Cour n'a pas jugé possible de s'en tenir à cette référence.
Abordant l'étude de la question juridique qui lui était soumise, la
Cour s'est attachée au droit applicable à celle-ci et a porté son
examen sur l'article 17 de la Charte dans son entier, en complétant
son étude par l'application qui a étéfaite de cette disposition. La

Cour ne s'est pas limitée à la lecture et au commentaire du para-
graphe 2 de l'article17 énoncédans la demande d'avis. La Cour a
ainsi donné la meilleure démonstration que la simple mention du
paragraphe 2 de l'article 17 dans la requêtene correspondait pas
à l'exigence énoncée dans le paragraphe 2 de l'article65 du Statut
de la Cour qui est de formuler «en termes précisla question sur
laquelle l'avis de la Cour est demandé D.

On peut mêmeajouter que la référence,dans la demande d'avis,
du paragraphe 2 del'article17 de la Charte paraît avoir étévolontai-
rement imprécise. Aucune explication n'est donnéesur ce que l'on
doit entendre par ccdépenses de l'organisation 1)Il semble que la
référence àcesdépensesne soit faite que pour introduire la référence
2 la façon dont ces dépenses seront traitées, à la manière de les
répartir, d'en supporter la charge. Or cela ne rentre pas dans l'objet
de la présente demande d'avis.

En conséquence et à l'encontre de ce qu'annonçait la requête
par sa référenceau paragraphe 2 de l'article 17, la Cour, sans y
êtreinvitéepar les termes de la requête, a faitsoigneusement place
à l'article17 en son entier, spécialement à son paragraphe premier.
Elle y a trouvé la source du pouvoir budgétaire de l'Assemblée
générale,de son pouvoir d'examiner et d'approuver des dépenses,
et finalement elle s'y est référée pour déterminer ce qu'il faut en-

89paragraph 2, of the Statute which requires "an exact statement of
the question upon which an opinion is required".
After this inadequacy regarding the indication of the factual
element which the Court must take as its point of departure, the
Court was faced with an even more serious uncertainty inthe course
and at the end of the examination which it was invited to undertake.
The Court is in the position of having been invited to determine
whether the "expenditures authorized" submitted to it deserve
the legal characterization of "expenses of the Organization".
The request provides no criterion enabling this characterization

to be defined more explicitly. It confines itself to quoting this term
and adding "within the meaning of Article 17, paragraph 2, of the
Charter of the United Nations". These additional words add nothing
concerning the actual meaning of the term used, but simply set
forth the consequences which the General Assembly may attach
to these expenses when it comes to exercise its pourers of appor-
tionment. In using the term "expenses of the Organization" under
consideration neither Article 17,paragraph 2,nor the request state
what is comprised in the term.
The Court has not deemed it possible to confine itself to this
reference. At the outset of its study of the legal question submitted
to it the Court addressed itself to the law applicable to it and
examined Article 17 of the Charter as a whole, supplementing its

study by the application of which this provision has been the
subject. The Court has not confined itself to a reading of and com-
mentary on the paragraph 2 of Article 17 referred to in the request
for opinion. The Court has thereby provided the best demonstration
of the fact that the mere reference to paragraph 2 of Article 17 in
the request did not correspond to the requirement of paragraph 2
of Article 65 of the Statute of the Court which is that there should
be "an exact statement of the question upon which an opinion is
required".
It may even be added that the reference to paragraph 2 of Ar-
ticle 17 of the Charter in the request for opinion appears to have
been deliberately imprecise. No explanation is given. as to what
must be understood by "expenses of the Organization". It would

seem that reference is made to such expenses only to introduce a
reference to the manner in which these expenses are to be treated,
the manner in which they are to be apportioned and borne. That
does not, however, come within the subject of the present request
for opinion.
Consequently, and counter to the wording of the request in its
reference to Article 17,paragraph 2, the Court, without having been
invited to do so by the terms of the request, has carefully given
room to Article 17 as a whole, and especially to its first paragraph.
In it the Court has found the source of the General Assembly's
budgetary power, its power to consider and approve expenses, and
finally the Court has had reference to it to determine what must be

89tendre par des ((dépensesde l'organisation ».L'interprétation de
l'article 17 dans son entier, appuyée par la pratique relevéepar la
Cour, a pris, dans les motifs de l'avis, une place que ne faisaient pas
prévoir lestermes de la demande.

Constater cela c'est constater que la demande n'a pas été

formulée dans les termes qu'exige le paragraphe 2 de l'article 65
du Statut.
La Cour a adopté une interprétation de la demande d'avis que
ses termes ne lui imposaient pas. Partant de cetteinterprétation sur
la base de considérations dont je serais mal fondé à apprécier la
valeur, la Cour, s'inspirant de la Charte, de ses dispositions essen-
tielles, de son esprit, des buts des Nations Unies, de la pratique des
Nations Unies, s'est attachée essentiellement à la compétence bud-

gétaire conférée à l'Assembléegénérale.Cela a conduit la Cour à
déclarer que les dépenses qui lui avaient étésoumises avaient été
(autoriséespar l'Assembléegénérale ))d'une manière conforme à la
Charte. Si, à l'exemple de la demande d'avis, on veut dire que ces
dépenses (constituent des dépenses de l'Organisation » et même
ajouter (au sens du paragraphe z de l'article 17 de la Charte », ce
n'est là qu'une manière de s'exprimer.

J'estime qu'en partant des considérations présentéespar la Cour
dans les motifs de son Avis, il aurait étépréférable quele dispositif
de celui-ci ne fût pas repris de la terminologie adoptée dans la re-
quête.La référencequi est faite par celle-ciaux ((dépensesdel'Orga-
nisation 1avecla précision (au sens du paragraphe z de l'article 17 »
parait viser la répartition de ces dépensespar l'Assemblée générale
et les charges en résultant pour les Etats Membres. Or ces deux

questions ne rentrent pas dans la demande soumise à la Cour.

Un autre point me paraît encore devoir retenir l'attention.

Aux termes de la requête,la demande d'avis ne concerne que les
dépenses autoriséesqui y sont viséeset autorisées jusqu'au 31 dé-
cembre 1961. Pour une période que l'onpeut qualifierde transitoire,

des dépenses ont étéautorisées par l'Assembléegénérale jusqu'au
30 juin 1962. Rien n'est prévu après cette date.

Ainsi la Cour n'est invitée à n'apporter l'appui de son opinion
juridique qu'à l'égard de l'opinion que l'on peut se former après
coup sur ce qui a étéfait dans le passé.Au contraire la Cour n'est
pas invitée à guider les autres organes principaux des Nations
Unies sur ce qu'il conviendra de faire à l'égardde leurs entreprises

au Congo et dans le domaine de la Force d'urgence. Là où l'on
aurait pu obtenir d'un avis demandé à la Cour une collaboration à understood by "expenses of the Organization". The interpretation
of Article 17 as a whole, supported by the practice to which the
Court has given attention, has acquired in the reasoning of the
Opinion a place which was not to be foreseen from the terms of

the request.

To note this is to note that the request was not stated in the
terms required by Article 65, paragraph 2,of the Statute.
The Court hasadopted an interpretation of the request for opinion
which it was not by the terms of that request bound to do. Starting
from this interpretation and on the basis of considerations on the
cogency of which it would not be fitting for me to express a judg-
ment, the Court, seeking guidance from the Charter, its main
provisions, its spirit, the purposes of the United Nations and the
practice of the United Nations, has concentrated mainly on the
budgetary competence conferred on the General Assembly. This
has led the Court to declare that the expenditures submitted to it
were "authorized by the General Assembly" in a manner in con-
formity with the Charter. If, following the example of the request
foropinion, it is desired to state thathese expenditures "constitute
expenses of the Organization" and even to add "within the mean-
ing of Article 17,paragraph 2,of the Charter", that is only a form

of words.
1 consider that on the basis of the considerations adduced by the
Court in the reasons for its Opinion, it would have been preferable
for the wording of the operative provision of the Opinion not to be
taken from the terminology used in the request. The reference in
the request to "expenses of the Organization" with the further
detail "within the meaning of Article 17, paragraph 2" seems to
have in mind the apportionment of those expenses by the General
Assembly and the burden thereof falling on the States Members.
These two questions, however, do not come within the request
submitted to the Court.
There is still another point which seems to me to be deserving of
attention.
By its terms the request for opinion is concerned only with the
authorized expenditures which are referred to in it and which have
been authorized up to 31 December 1961. For what may be termed
a transitional period, expenditures have been authorized by the
General Assembly up to 30 June 1962. After that date no provision
has been made.

Thus the Court is invited to give the support of its legal opinion
only in respect of the view which may be formed after the event
of what has been done in the past. The Court has not, on the other
hand, been invited to give guidance to the other principal organs of
the United Nations on what should be done in respect of their
undertakings in the Congo and in the matter of the Emergency
Force. Where it would have been possible to olitain from an opi-l'Œuvre actuelle des Nations Unies, on ne s'est préoccupéd'obtenir
d'elle qu'une appréciation rétrospective de ce qui a étéfait jusqu'à
la fin d1961.

La demande d'avis n'a pas étéformuléeen des termes précisqui
auraient dû amener la Cour à y répondre et par-là à donner aux
autres organes supérieurs des NationsUnies la collaboration qui
leur était due de sa part.
Je sortirais de mon rôle si, en me référantau préambule de la

résolution1731 (XVIj de l'Assembléegénéraledu 20décembre 1961,
je cherchais à entrevoir ce qui aurait pu êtrefait pour assurer cette
collaboration entre les organes principaux des NatioUnies.

J'ai le regret d'avoir à exprimer ma conviction que la demande
d'avis n'a pas étéprésentée de manière régulière.C'est pour ce
motif que j'estime ne pouvoir me rallier à l'Avis par lequel la Cour
répond à la demande qui lui a étéprésentée.

(Signé)BASDEVANT.nion requested of the Court collaboration in the present work of
the United Nations, it has been sought to obtain from the Court
only a retrospective evaluation of what was done up to the end of
1961.
The request .for opinion did not contain that exact statement
which should have led the Court to reply to it and thereby to give
to the other higher organs of the United Nations the co1Iaboration
due to them from it.
1 should be departing from my proper role if, by reference to
the preamble of General Assembly resolution 1731 (XVI) of 20 De-
cember 1961, 1 sought to divine what might have been done to
secure that collaboration between the principal organs of the United
Nations.
1 regret to have to express my conviction that the request for
opinion has not been presented in a proper fashion. It is for this
reason that 1 consider myself unable to concur in the Opinion by
which the Court replies to the request submitted to it.

(Signed) BASDEVANT