DJF
CR 2008/2 (translation)
CR 2008/2 (traduction)
Tuesday 22 January 2008 at 10 a.m.
Mardi 22 janvier 2008 à 10 heures - 2 -
8 The PRESIDENT : Please be seated. The sitting is open. The Court meets today to hear the
continuation of the first round of oral argument of the Republic of Djibouti, and I give the floor to
Professor Condorelli.
CMOr. DORELLI:
PRINCIPLES AND R ULES OF THEC ONVENTION ON M UTUAL ASSISTANCE INC RIMINAL
M ATTERS BETWEEN THE G OVERNMENT OF THE REPUBLIC OF DJIBOUTI AND THE
GOVERNMENT OF THE F RENCH R EPUBLIC OF27 SEPTEMBER 1986
1. The principles of the 1986 Convention
1. Madam President, Members of the Courthe time has come to focus attention on the
1986Convention on Mutual Assistance in CriminMatters. I emphasize that my task in this
connection is to outline the principles and rules of the Convention relevant to the settlement of the
present dispute and to submit to the Court Djibouti’s view as to their interpretation. Of course, the
statement that follows seeks to bring out the points of agreement and di
sagreement between the
Parties in this matter, and to clarify thons that should enable the Court to reject the
interpretation advocated by France and to give eff ect to the Applicant’s arguments. Then, with
your permission, Madam President, I will yield my place at the bar to the Deputy Agent of
Djibouti, Mr. van den Biesen, who, as I have alr eady stated, will analyse the facts of the case and
will show that in this instance France has violated the central obligation under the Convention, to
afford Djibouti “the widest measure” of mutual assistance, by reto execute the letter
rogatory issued by Djibouti concerning the Borrel case.
2. Madam President, the fact that there is agreement between the Parties that the
1986Convention is still in force between theand is fully binding can be used as the
starting-point. The Parties’ written pleadings also show that they are in agreement in
acknowledging that the main provisions of immediate importance for the purposes of the dispute
that divides them are Articles 1 (para. 1), 2, 3 (par a. 1) and 17. In short, Article 1 commits the two
States to afford each other “the widest measure of mutual assistance”. Article 2 gives the reasons
for which mutual assistance might be refused. Article17 stipulates that “reasons shall be given”
9 for any refusal of mutual assistance. Lastly,le3 is particularly concerned with “letters
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rogatory” and requires the requested State to “ex ecute in accordance with its law” these letters
rogatory. This is quite a common legal arrangement in treaties of this kind and is simple and clear,
at first sight at least. It might be said, if these various elements are linked together as a summary,
that there is one rule, namely that the requested State must do everything possible to afford the
mutual assistance requested (including assistance in respect of letters rogatory) and one exception:
the one that allows the requested State to refuse mutual assistance, but only for one or other of the
three reasons listed. However, there can be no refusal of mutual assistance without giving reasons
for such refusal.
3. The Republic of Djibouti is well aware of th e obligations that Article60 of the Rules of
Court imposes on the Parties with regard to oral statements, which must be guided by the need for
the sound administration of justice and be directed “to the issues that still divide the parties”. With
this end in view, in order to help the Court to identify precisely those questions of interpretation of
the 1986Convention which really divide the Parties in their written pleadings and so have to be
resolved by the Court, it seems appropriate to suggest at the outset that the real points in dispute all
centre mainly on the interpretation of Articles 1, 2 (c) and 17 of the Convention, and of course on
the relationship that exists between their relative provisions. As for the rest, if we look at the
substance, leaving aside even marked differences in tone or vocabulary, and if we refuse to attach
too much importance to minor details and to cont entious remarks relating essentially to the use of
certain expressions on one side or the other, in my view it cannot be said that there is any real
fundamental disagreement.
4. To start with, let us take Article1, the fi rst of the “General Provisions” applicable in all
the areas covered by the Convention: it deals with the Parties’ commitment “to afford each other, in
accordance with the provisions of this Conventio n, the widest measure of mutual assistance”.
According to the French Counter-Memorial, if th e Parties made a point of establishing that there
must be the widest measure of mutual assistance , “it is because they were contemplating cases
1
where that would be impossible, all the wh ile desiring that such cases should be rare” . Well,
10 Madam President, no one could dispute such an obvi ous fact! Just as no one could dispute that
1
CMF, p. 27, para. 3.35.
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mutual assistance must be afforded “in accordance with the provisions of this Convention”, thereby
making reference to the rest of the document, “including Article2 concerning refusals of
assistance”, as is emphasized by France 2. It is very well said, just as it is very well said that the
general provisions of Articles 1 and 2 are obviously a pplicable to the international letters rogatory
that are the subject of Article 3, as well as to all the other forms of mutual assistance governed by
3
the Convention , thus indisputably implying that letters rogatory also must be executed in “the
widest measure”, except only for cases in which a refusal would be justified on the basis of
Article2. In short, even if according to the wording of Article3 the requested State is under an
obligation to respond positively to letters rogatory presented, such a duty cannot be described as
4
“an obligation of result” , as France rightly suggests, since Ar ticle2 specifically provides for the
possibility that a certain request may not be met for a reason expressly allowed by the Convention.
5. However, it is important to stress that th e obligation to afford each other “the widest
measure” of mutual assistance should not be interp reted too narrowly, as the Respondent seems to
be doing. The 1986Convention asks each party to do its utmost to meet the needs of the other
party for mutual assistance. In other words, it would be simplistic to read Article1 as confining
itself to requiring that mutual assistance must be afforded when there is no remaining reason for
refusal. Article1 goes well beyond this: its role and scope are much wider and more important,
because it commits both States to full, sincere, pr ompt and efficient co-operation in the matter,
based on the friendship and mutual respect which should define their relations according to the
1977 Treaty; yesterday I presented to the Court the aspects of that Treaty which are further relevant
to the settlement of this dispute.
6. I now return to the points of agreement be tween the Parties, to which I referred a short
time ago. Clarification is required on this issue. This is because nowhere does the
Counter-Memorial assert, in so many words and with the lucidity that would be desirable, that
11 since there must be the widest measure of mutual assistance, the only cases in which the
Convention allows the argument that it is im possible are those arising from the exhaustive and
2Ibid.
3
CMF, p. 27, para. 3.36.
4Ibid.
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closed list in Article 2. Of course, France does not dare to allege openly anywhere that subsequent
grounds for refusal would be admissible, but it do es maintain a kind of vagueness on this point, for
example when it states that “Article 2 . . . distinguishes three grounds for refusal”. But no, Madam
President: Article2 does not distinguish three grounds, by emphasizing them among others that
are, so to speak, “ indistinct”! Article2 fixes and defines the scope of the only three grounds for
refusal to which the Parties might resort, and ther eby prohibits recourse to other grounds, whatever
they may be. It is also very vague and inaccurate to state that Article2 expressly provides that
5
“mutual assistance may be refused” , full stop. But no, Madam President! Article2 expressly
provides that mutual assistance can be refused if (and only if) one of the three grounds listed is
correctly invoked! I am sure that the Court will find an opportunity to clarify all this, especially if
France persists in using such ambiguous language.
2. The meaning of the terms whereby the requested State must execute the letter rogatory
presented “in accordance with its law”
7. Clarification is necessary on another poi nt, this time concerning Article3, a phrase in
which states that execution by the requested State of a letter rogatory issued by the other party shall
be “in accordance with [the] law” of the former. The Respondent is launching all kinds of vicious
accusations against the Applicant, which is allege dly guilty of mistaking the whole meaning of the
Article 6and giving an incorrect interpretation wo rthy of being described as “regrettable” 7. But
where is the mistake? Djibouti has never maintained that the letter rogatory should be executed by
the requested State without going through the procedure provided for that purpose by its internal
law! On the other hand, Djibouti does maintain , and now reiterates with complete confidence
before the Court, that the 1986Convention expressly prohibits this procedure ⎯ which
indisputably must be followed ⎯ from culminating in a refusal of mutual assistance on grounds
12 other than those allowed by Article2. Should this occur, the requested State would thereby
become guilty of a violation of the Convention and would engage its international responsibility for
a wrongful act: need I to refer to Article27 of the Vienna Convention on the Law of Treaties,
5Ibid.
6
CMF, p. 25, para.3.26.
7CMF, p. 26, para.3.30.
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which codifies the indisputable and, as far as I know, undisputed customary principle that a State
cannot shelter behind its internal law in order to ju stify its failure to meet its treaty obligations?
Everyone knows that if the internal law of a St ate hinders the observance by that State of an
international treaty by which it has freely decided to be bound, the State concerned must amend its
internal law, as the only way of avoiding internati onal responsibility for violation of the treaty in
question.
8. This last observation, with which I am su re the Respondent will certainly wish to agree,
gives Djibouti the opportunity to provide some in formation and to remove a misunderstanding as
regards the sacrosanct internal constitutional principles of the separation of powers and the
independence of the judiciary: according to th e Respondent, the interpretation of the 1986 Treaty
8
advocated by Djibouti “would frus trate” the principles in question . But France misinterprets the
view expressed by the Applicant. Djibouti has ne ver claimed that, in order to comply with the
Convention, France would have to violate these principles by making its executive encroach on the
prerogatives of the judiciary in order to compel it to execute a letter rogatory, although we are
assured that according to French legislation the d ecision to execute or refuse such a letter rogatory
is within the exclusive jurisdiction of the judiciar y. That is not the issue: the issue is that
whichever internal authority is competent to ex ecute or refuse a letter rogatory according to the
legislation of the requested State, its decision must respect the obligations incumbent upon that
State under the Convention, without which the inte rnational responsibility of the State would be
9
engaged; and it is pleasing to note that France acknowledges all this in passing .
9. In other words, each State has the ultimate power to organize itself as it wishes and is
therefore free to decide how to assign various duties and competences among its various executive
and judicial bodies, including its own way of seeing the constitutional principle of separation of
13 powers. But this principle, also according to Article27 of the Vienna Convention, cannot justify
any violation whatever of the international oblig ations incumbent upon the State as a unit and as a
subject of international law, whichever organ (e xecutive, judicial or other) of that State is
responsible for it. Here again it is hardly necessary to restate Article 4, paragraph 1, of the Articles
8
CMF, p. 26, para.3.32
9
CMF, p. 26, para. 3.33.
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on Responsibility of States for internationally wrong ful acts, according to which “[t]he conduct of
any State organ shall be considered an act of that State under international law, whether the organ
exercises legislative, executive, judicial or any other functions, whatever position it holds in the
organization of the State”. It goes without saying that this also applies if the position of the organ
in the organization of the State involves a more or less substantial degree of independence in
relation to the executive of that State. The Court stated this in 1999 in the following terms: “the
conduct of an organ of a State— even an organ independent of the executive power— must be
regarded as an act of that State” ( Difference Relating to Immunity from Legal Process of a Special
Rapporteur of the Commission on Human Rights , Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1999 , p. 88,
para. 63).
10. Moreover, it should be noted that the demands of international life and the obvious
interest that each State has in avoiding internati onal responsibility for violation of the international
undertakings incumbent upon it as far as possible must normally encourage the Governments of
sovereign States, in the light of their central competence in international relations according to
most national constitutions, to see that all the organs of the State respect these undertakings and to
ensure that the various activities and functions of these organs are in conformity with international
law. State Governments should therefore be expected to take all steps permitted by their legislation
to ensure that all their organs respect the international undertakings incumbent upon the State. This
is what the Memorial of Djibouti intended to show in a passage which shocked the Respondent, for
no good reason 10: but if there is a shock for France here, it is certainly not the Applicant, but the
Court, that is responsible for it! Djibouti has done no more than adopt your conclusions on the
subject.
14 11. Let me make myself clear. It may well be that the internal law of a State does not give
the Government effective machinery for ensuri ng that all organs of the State respect its
international obligations: for example, there might be legislation by the national parliament that
violates international law, or even decisions by domestic judges that are at variance with the
international commitments of the State. Thus the Respondent informs us today in its
10
MD, p. 36, para. 87; CMF, p. 26, para. 3.32.
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Counter-Memorial that the refusal to give a favour able response to the request for execution of a
letter rogatory by the Djiboutian judicial author ities arises in France from the “sovereign decision
of the competent judicial authority” 11 and that the executive authorities cannot give orders to the
12
judicial authorities under internal law , at least on this subject. So this implies that if the
“sovereign decision” by the French judicial authority contravenes Article 2 of the Convention, the
international responsibility of France is thereby engaged, without the French Government being
able to do anything at all to avoid it. However, such impotence can neither lighten the load of the
State’s international obligations nor ju stify their violation. Thus in the LaGrand case, the Court
held that “the international responsibility of a State is engaged by the action of the competent
organs and authorities acting in that State, whatev er they may be” and stressed that consequently
the international responsibility of the United States was engaged in that case, even if
implementation of the relevant international commitm ents was within the jurisdiction of one of the
federated States (Arizona) a nd not the federal State ( LaGrand (Germany v. United States of
America), Provisional Measures, Order of 3 March 1999, I.C.J. Reports 1999, p. 16, para. 28). In
addition, let us not forget that the Court did not mince its words: it stressed that even if faced with
internal authorities independent under the federal Constitution, such as the governments of
federated States, “The United States of America should take al1 measures at its disposal” to
procure from these authorities respect for the international commitments of the United States itself.
It seems to me that France should remember this important dictum of the Court, instead of bitterly
criticizing the analogous view expressed by the Applicant.
15 3. The attribution to France of assurances recei ved by Djibouti regarding the success of the
letter rogatory
12. In short, it should be repeated that all conduct, acts and decisions by French judicial and
executive organs falling under the 1986Convention are to be defined as acts of the State in
international law and engage its international r esponsibility if they breach its obligations. This
obvious truth is not only valid in the case of the decision to refuse mutual assistance, whatever the
organ authorized to take it under French legislati on: it also applies to statements by French
11
CMF, Ann. 5.
12
CMF, p. 26, para. 3.33.
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executive organs giving Djibouti comprehensive assurances as to the imminent success of the
approach seeking transmission of the Borrel file to the Djiboutian authorities. No one can dispute
that in international law such assurances— and the next speaker will shortly be returning to the
legal effect of these — are an act attributable to the French State, and this is so even if the body
giving them allegedly acted ultra vires in so doing, i.e., if it had “exceed[ed] its authority”, as
Article 7 of the Articles on Responsibility of States for internationally wrongful acts reminds us.
13. In this connection, and without wishing to jump ahead of what the next presentation will
say about these assurances of success addressed to Djibouti by senior French government officials,
it is worth drawing the Court’s attention already to a most curious argument regarding attribution
(which one might well describe, with all due respect, as “comical”) that France is attempting to use
concerning the letter of 27January2005 from the Pr incipal Private Secretary to the Minister of
13 14
Justice to the Ambassador of Djibouti in France . This letter, we are told , “is written in the first
person singular”: “I am pleased to inform you . . .”, “I have asked . . .”, “I have also asked . . .“.
Then what? Then we have the amazing conclusi on, put forward by the Counter-Memorial in all
seriousness: since “[g]rammatically speaking, the French Republic is not the subject of any of the
sentences in the letter”, “[c]onsequently, it is obvi ous that the Principal Private Secretary to the
15
Minister of Justice in no way bound the French Republic” . It would be interesting to know where
16 France dug up this original theory, according to which the act of an organ of the State acting in that
capacity and sent to another State is allegedly not attr ibutable to the former if it has been written in
the first person singular, although it would doubtless be attributable had the first person plural been
used... The International Law Commission had not had the idea of considering grammar as a
criterion of attribution!
14. Madam President, this really despairing effort by the Respondent seeking to neutralize
the letter of 27January 2005 from the Principal Privat e Secretary to the Minist er of Justice to the
Ambassador of Djibouti in France in fact tells us a good deal about its importance. As my friend
and colleague Phon van den Biesen will soon demonstrate, this letter represents the official
13MD, p. 137, Ann. 21.
14
CMF, p. 43, para. 3.89.
15CMF, p. 43, paras. 3.89-3.90.
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response by the Minister of Justice of the requested State, France, to the letter rogatory presented
by the requesting State, Djibouti, through the o fficial channels prescribed by Article14 of the
1986Convention. We recall that this Article pr ovides that “[l]etters rogatory referred to in
Article3 shall be addressed by the Ministry of Ju stice of the requesting State to the Ministry of
Justice of the requested State and shall be returned through the same channels”. So the letter in
question is not merely an act indisputably attribut able to France in accordance with the principles
of international law: it is also the act satis fying the conditions necessary to produce the result
provided for in Article 14. This will be demonstrated to the Court shortly.
15. All that I have just said up to now, however, as I stated at the outset, refers to
disagreements of detail between the Parties as to th e interpretation of the relevant provisions of the
1986 Convention. We now come finally to the funda mental issues that divide them, still regarding
the interpretation of the Convention: we know that these essentially turn on Articles 2 (c) and 17.
4. Article 2 of the 1986 Convention and the refusal of mutual assistance
16. Let us start with Article2. We know that Article2 lists exhaustively the only three
instances in which a Party may refuse the mutual assistance requested: no other ground for refusal
is permitted. The clarity of the wording of Article 2 is exemplary to that effect, particularly bearing
in mind its close connection with the other general provision that precedes it: that is Article1.
Article1 lays down the rule (namely, the obligation incumbent upon the contracting parties to
17
afford each other the widest measure of judici al assistance), while Article2 defines the only
admissible exceptions.
17. Is there any need to demonstrate further that the list that appears in Article 2 is a “closed”
list? Probably not! But, erring on the side of caution, given the ambiguity that has already been
mentioned and criticized and is fostered in Fran ce’s Counter-Memorial, I should refer briefly at
least to the European Convention on Mutual Assistance in Criminal Matters, adopted in Strasbourg
on 20 April 1959 1. That famous convention ⎯ which, as we know, has met with much success ⎯
is interesting for us in this case, as it was the model for the 1986 Convention; more particularly, all
1All of the information concerning the 1959 European Convention, including information concerning the
extensive practice of issuing reservations in relation to Article 2 of the Conve ntion, is taken from M. Pisani, F. Mosconi
and D. Vigoni, Codice delle Convenzioni di estradizione e di assistenza giudiziaria in materia penale, 4th edition, Milan,
2004, p. 571 et seq.
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of the provisions of the latter Convention that are material to this case were copied, word for word,
from the European Convention, with just one variant in Article 2. That variant consists in the fact
that Article2 of the European Convention (which there too is a general provision referring to all
types of mutual assistance) establishes just tw o grounds for refusing mutual assistance, and not
three, as in the case of the 1986 bilateral C onvention. However, the ground specified in
Article 2 (c) of the 1986 Convention, which is of greater interest to us here, has exactly the same
wording as Article2 (b) of the European Convention, down to the last comma. It is very
enlightening to note that, with the European C onvention being multilateral and open, many States
have felt the need to guarantee themselves the opt ion of refusing mutual assistance for reasons
other than those listed in Article2. They ha ve, consequently, entered precise and very explicit
reservations for that purpose, clearly suggesting that Article2 of the European Convention is
unanimously interpreted as laying down a closed list of the permitted grounds for refusal. It
would ⎯ in my view ⎯ be paradoxical to construe its tw in, Article2 of the 1986 Convention
between France and Djibouti, any differently!
5. Article2 (c) of the 1986 Convention: a self-judging clause?
18. That point having now, I hope, been settled once and for all, let us turn to the central
argument that essentially underpins the Respondent’s contention that it has in no way violated the
1986 Convention. The Respondent argues that the re fusal to execute the lett er rogatory issued by
18 Djibouti concerning the Borrel case was justified on the basis of the clause in the Convention
according to which:
“Assistance may be refused
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
(c) if the requested State considers that th e execution of the request is likely to
prejudice its sovereignty, its security, its ordre public or other of its essential
interests”.
France’s argument can be summarized in just a few words: as far as it is concerned, Article 2 (c)
is nothing more or less than a self-judging clause, that is to say a clause permitting “possibilities for
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exceptions, the distinguishing feature of which is that they lie solely within the judgment of the
17
State seeking to assert them” . And France goes on to insist that:
“Subparagraph (c), France’s application of which lies at the heart of the present
dispute, is particularly explicit. Not only does it begin with ‘if the requested State
considers’, but the use of a series of possessive adjectives buttresses the idea of an
exclusive discretion retained by the request ed State. It alone determines whether a
request for mutual assistance is likely to prejudice18 its’ sovereignty, ‘its’ security, ‘its’
ordre public or other of ‘its’ essential interests.”
19. The argument that this power of discretion is “exclusive”, tha
t is to say that it lies with
the requested State only, precluding any possibility of verification, of any extent whatsoever, by
anyone else, has clear and inevitable implicati ons, although the Counter-Memorial is cautious (or
perhaps restrained) enough to avoid stating them explicitly. The first implication is that the
requested State would lack any means of verifying whether the essential interests of the requested
State have or have not been properly relied on. The second, and probably even more striking
implication, is that the Court too would automatic ally be marginalized. In point of fact, although
the Parties have acknowledged that the Court has fu ll jurisdiction to resolve this dispute, it would
be absolutely prohibited from exercising that juri sdiction properly. The Court would have to find
in favour of France as regards the legality of its refusal to execute the letter rogatory issued by
Djibouti, not because it had independently veri fied that France had complied with the 1986
Convention, but because France had decided of its own initiative and entirely at its own discretion
that its refusal was compatible with the Convention.
19 20. Madam President, faced with an interpretati on of that nature, it would be very tempting
to follow Sir Hersch Lauterpacht in citing the c oncept of a purely “potestative condition” and to
repeat after him that “an undertaking in which th e applicant party reserves for itself the exclusive
answer to determine the extent or very existe nce of its obligation is not a legal undertaking”
(Certain Norwegian Loans (France v. Norway), Judgment, I.C.J. Reports 1957, p. 48, Separate
Opinion of Sir Hersch Lauterpacht). Basically, it should immediately be pointed out that, were the
Court to accept the French point of view, th e whole of the 1986 Convention and all of the
obligations that it lays down would simply be reduced to nothing, since every State would always
17
CMF, p. 28, para 3.39.
18
CMF, p. 28, para 3.40.
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have the right to decide in sovereign capacity to refuse the mutual assistance requested by invoking
its ordre public and essential interests, without having to account in any way, to anyone, including
the Court, for its decision. It that a reasonable or sound approach? Is it not blatantly incompatible
with the very principles of the 1977 Treaty of Friendship and Co-operation, in regard to which it
has been stressed that those principles must play a pivotal role in the interpretation and application
of subsequent bilateral instruments, such as the 1986 Convention? Does it not directly contradict
the principle of effectiveness (effet utile), which requires that priority should not be given to an
interpretation of a treaty, if the consequence of that interpretation would be to deprive the text of all
legal effect? Does it not, in particular, imply that the exhaustive list of grounds for refusal laid
down in Article2 would be meaningless, since, using any kind of groun d or pretext, however
ludicrous and arbitrary, that argument could be freely applied by resorting to the self-judging
clause in Article 2 (c)?
21. It is true that in support of its argument, which I venture to describe as “purely
potestative”, France may cite certain of the Court’s obiter dicta, which it has so far employed very
discreetly and inconspicuously in its Counter-Memorial 1, although we may assume that it will
probably place them centre-stage in its forthcoming oral argument. In 1986, in fact, the Court
considered certain provisions of bilateral treaties of friendship which permitted each party to
20 derogate from its obligations under the treaty in or der to apply the measures “necessary . . . for the
protection of its essential... interests” ( Military and Paramilitary Activities in and against
Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Merits, Judgment, I.C.J. Reports 1986, p. 116,
para.222 and p. 141, para. 282.) ⎯ subsequently revisiting such provisions far more cursorily in
2003 ( Oil Platforms (Islamic Republic of Iran v. United States of America), Judgment, I.C.J.
Reports 2003, p.183, para.43.). Faced with the claim that the application of such clauses was
purely a question for the subjective judgment of the party concerned, the Court held in 1986 that:
“This article cannot be interpreted as removing the present dispute as to the
scope of the Treaty from the Court’s jurisdiction. Being itself an article of the Treaty,
it is covered by the provision in Artic le XXIV that any dispute about the
‘interpretation or application’ of the Tr eaty lies within the Court’s jurisdiction.
Article XXI defines the instances in which th e Treaty itself provides for exceptions to
the generality of its other provisions, but it by no means removes the interpretation
19
CMF, pp. 28 et seq, para.3.41 and footnote 22.
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and application of that article from the ju risdiction of the Court as contemplated in
ArticleXXIV. That the Court has jurisd iction to determine whether measures taken
by one of the Parties fall within such an exception, is also clear a contrario from the
fact that the text of Article XXI of the Treaty does not employ the wording which was
already to be found in Article XXI of the General Agreement on Tariffs and Trade.
This provision of GATT, contemplating ex ceptions to the normal implementation of
the General Agreement, stipulates that the Agreement is not to be construed to prevent
any Contracting Party from taking any acti on which it ‘considers necessary for the
protection of its essential security interests’, in such fields as nuclear fission, arms, etc.
The 1956 Treaty, on the contrary, speaks simply of ‘necessary’ measures, not of those
considered by a party to be such.” ( Military and Paramilitary Activities in and
against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Merits, Judgment , I.C.J.
Reports 1986, p. 116, para. 222.)
22. Later in its Judgment, the Court added that:
“by the terms of the Treaty itself, whether a measure is necessary to protect the
essential security interests of a party is not, as the Court has emphasized (paragraph 22
above), purely a question for the subjective judgment of the party; the text does not
refer to what the party ‘considers necessary’ . . .” (ibid., para. 282).
23. The Court unquestionably attached great significance to the fact that, in the case which it
was hearing at the time, the treaty clause to be interpreted accorded a party the possibility of
derogating from its treaty obligations in the event of a “measure necessary to protect its
essential... interests” but not a measure which that State “considers necessary”. The Court held
that certainly in the former case, the question whether or not the measure was necessary is not
“purely a question for the subjective judgment of the party”, whereas the situation differs in the
latter case, that is to say in relation to measure s which the party “considers necessary”. However,
the Court was not required to decide and was careful not to affirm that, in the latter case, the State’s
subjective judgment would be subject to no limit and lia ble to no form of control of any nature or
degree whatsoever ⎯ particularly where, as in this case, th e parties have authorized the Court to
settle the dispute relating to such a matter. Of c ourse, in a case of that kind, the State is certainly
21 allowed a margin of discretion, and the Court has ne ither held nor intimated that there would be no
margin whatsoever! The Court has not held th at the State concerned would enjoy a power of
discretion that was not “subjective” but absolute, and that, even if exercised arbitrarily, would leave
the competent international court entirely powerless to act!
24. Madam President, Members of the Court, I believe that this dispute provides a perfect
opportunity for the Court finally to have its say on the interpretation that should be given to the
clause of an international ag reement which, like Article2 (c) of the 1986 Convention, authorizes
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the States party exceptionally to derogate from th e most fundamental of the obligations to which
they have subscribed under that agreement (in th is case, the obligation to afford each other the
widest measure of mutual assistance), where they “consider” that derogation necessary to protect
ordre public and their essential interests. This is, in effect, a problem of interpretation which,
inevitably, raises general questions concerning the actual scope of the power of discretion that a
State intending to make use of a self-judging clause enjoys. It is, therefore, doubtless worth
making some preliminary remarks concerning these general aspects. However, it goes without
saying that our discussion must primarily focus on the principles and particular features of the
specific treaty of which such a clause forms an inte gral part: in other words, we must concentrate
here on the 1986 Convention, in or der to identify in that Convention indicators that will enable us
to determine the objective meaning of the clause in question.
6. General remarks on self-judging clauses and the limitations on subjective judgment
25. Turning to those preliminary remarks, the first point to make is that it is one thing to
acknowledge that a State party unquestionably enjoys a margin of discretion in relation to a treaty
clause of the kind we are discussing, but it is quite another to claim that a subjective judgment of
that nature must be accepted, in all cases and without restriction, by the other parties to the treaty,
as well as an impartial third party in the form of the international court. Basically, that argument
would amount to confirmation, as has been said, that the treaty has not given rise to any real
obligation. Entirely apt here is, therefore, the cogent observation by a former President of the
Court, Sir Percy Spender, who said:
22 “One should be constantly alert lest anything that might be said ⎯ or, indeed,
fail to be said ⎯ should give any currency to a view that nations, under ‘public
policy’, may fashion their own yardstic k to determine their obligations under
international treaties or conventions.” ( Application of the Convention of 1902
Governing the Guardianship of Infants (Netherlands v. Sweden), Judgment , I.C.J.
Reports 1958, p. 121.)
26. What then is that limit? The Court has already provided an embryonic answer to this
question. In its 1952 judgment in the case of Rights of Nationals of the United States of America in
Morocco, the Court, which was required to rule on wher e the authority to select the criteria needed
to determine the value of goods for customs purposes lay, said this: “the power of valuation rests
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with the Customs authorities, but it is a power which must be exercised reasonably and in good
faith” (Rights of Nationals of the United States of America in Morocco (France v. United States of
America), Judgment, I.C.J. Reports 1952 , p.212). The proposition is clear: if a State has the
power unilaterally to evaluate the conditions under which it may exercise a right, it is obliged to
exercise that power reasonably and in good faith.
27. Sir Hersch Lauterpacht also stressed that concept, by taking a view which seems
especially pertinent here, because the matter we are considering specifically concerned a State’s
reliance on a derogation clause which refers to ordre public. Sir Hersch emphasized that the State
concerned “cannot confine itself to proving generally that the Law under which it acted falls within
the permissible exception; it must show that that exception was applied reasonably and in good
faith” ( Application of the Convention of 1902 Governing the Guardianship of Infants
(Netherlands v. Sweden), Judgment, I.C.J. Reports 1958 , p.9, Separate Opinion of
Sir Hersch Lauterpacht).
28. A whole raft of recent arbitral awards relating to investments, in which self-judging
clauses ⎯ that is to say the kind of treaty clause which, like Article 2 (c) of the
1986Franco-Djiboutian Convention, seems, at firs t glance, to depend entirely on the subjective
20
judgment of the State which invokes it ⎯ were at issue , also strongly corroborate the view that
this approach is perfectly valid. Indeed, the finding s of the arbitral tribunals reveal two things: on
23
the one hand, that there is a clear tendency to interpret these clauses as in no way precluding the
jurisdiction of the arbitrator to verify whether reliance on the derogation is in fact justified; and, on
the other, that in the final analysis, it has, in any event, to be acknowledged that the possibility
exists of verifying whether the State seeking refuge in such a derogation is acting in good faith. By
far the most interesting example for us here is unquestionably the decision of 3 October 2006 in the
case of LG&E v. Argentina. The tribunal stated the following in relation to a derogation clause
contained in a bilateral investment agreement between Argentina and the United States: “Were the
Tribunal to conclude that the provision is self-judging, Argentina’s determination would be subject
to a good faith review anyway, which does not sign ificantly differ from the substantive analysis
20
Enron Corporation Ponderosa Assets v. Argentine Republic, award of 22 May 2007, paras. 322-345; CMS Gas
Transmission Company v. Argentine Republic, award of 12 May 2005, paras. 353-378; Sempra Energy International v.
Argentine Republic, award of 28 September 2007, paras. 364-391.
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presented here.” 21 Succinct though it may be, that obiter dictum certainly confirms that the
subjective decision of the State invoking a derogation clause (including the clauses worded “if the
State considers”) may in all cases be subject to a minimum of “substantive” external review as to
its reasonableness and good faith. A review by the other party and, of course, the international
court, if the States concerned have agreed to submit the dispute to it, as in this case.
7. The self-judging clause in Article2 (c) of the 1986 Convention and the purpose of the
obligation to give reasons
29. So far, we have considered the phenomenon of self-judging clauses in general terms. Let
us now turn to an analysis of the specific clause that is Article 2 (c) of the 1986 Convention, which
must, obviously, be interpreted “in context”, that is to say in the light of the “whole” of which it
forms an integral and inseparable part: the whole Convention. What is immediately striking in that
context is that the régime for refusing mutual assistance does not comprise Article2 only: the
other vital element in that régime is Article 17, which states pithily and unequivocally that:
“Reasons shall be given for any refusal of mutual assistance.”
24 30. That form of words is commonplace in bilateral treaties of this kind, and there are
thousands of them, although it may not be found in all of them: we can see that from the work of
22
an author who has reviewed this subject in depth in an important recent monograph . For
instance, brief research into the bilateral treaties on mutual assistance in criminal matters concluded
23
by Italy has enabled me to identify a few which do not include the obligation to give reasons .
31. What then is the purpose of an obligation of that nature when it is prescribed? What is
its role under the agreement establishing it? The au thor whom I have mentioned is quite clear on
this:
“All circumstances that give rise, or may give rise, to refusal of the assistance
requested involve a judgment which it is a bove all for a requested State to make.
From that perspective, the obligation to give the reasons, acts, for the requesting State,
as a means of verifying the legality, pursu ant to the applicable international
21
In ICSID Review ⎯ Foreign Investment Journal, Vol. 21, p. 255, para. 214.
22Annalisa Ciampi, L’assunzione di prove all’estero in materia penale, Padua 2004, p. 174.
23Research carried out using the reference work by M. Pisani, F. Mosconi and D. Vigoni, Codice delle
Convenzioni di estradizione e di assi stenza giudiziaria in materia penale, 4th ed., Milan, 2004. The treaties in question
are: Italy-Morocco, 12 Feb. 1971, Art. 11 (p. 244); Italy-Mexico, 22 May 1899 (re-entered into force in 1948), Art. 18;
and Italy-Peru, 24 Feb. 1999, Art. 4 (p. 294).
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instrument, of the decision to refuse (and, therefo24, of respect for the obligation to
afford mutual assistance which it stipulates).”
It is, therefore, completely arbitrary, and contrary to the principle of the harmonious or systematic
interpretation of international tr eaties, to claim apodictically ⎯ as does the Respondent ⎯ that
“[t]he obligation to give reasons... is not a condition for the lawfulness of the refusal... but a
separate obligation, arising under Article 17 of the Convention” and that “[t]he particular place of
this provision in the Convention is evidence of th e desire on the part of the States parties to
25
distinguish between the refusal and the reasons for it” . What a formalistic approach!
Admittedly, the obligation to give reasons is sited elsewhere in the Convention, but that in no way
prevents it from acting as the instrument enabling the other party and, now, the Court, to ascertain
that the reasons that must compulsorily be adduced to justify the refusal really do exist, that they
are serious, relevant and involve no abuse of the law.
25 32. The rationale of the system comprising Articles 1, 2 and 17 of the 1986 Convention is, in
short, perfectly clear. Article 1 establishes the basic rule that binds the cont racting parties: they
are under an obligation to afford each other the wi dest measure of mutual assistance; however,
Article 2 accords both parties the possibility of, ex ceptionally, escaping that obligation, by relying
on one of the three permissible reasons for refusal; however, the burden of proving that the refusal
is justified falls to such a party, which must provide a compelling statement of the reasons, as
required by Article 17. It is worth calling to mind, at this point, a locus classicus of international
law, dating from the late eighteenth century: “Who ever will derive to himself advantage by the
exception to a general rule, or by an interference with the generally acknowledged rights of
another, is bound to prove that his case is completely within the exception.” 26
24
Annalisa Ciampi, op. cit., p. 175. The original Italian reads as follows:
“Tutte le circostanze che danno, o possano dare , luogo ad un rifiuto dell’assistenza richiesta
implicano una valutazione, che spetta innanzitutto allo Stato richiesto. In questa prospettiva, l’obbligo di
motivazione vale per lo Stato richie dente come strumento di controllo sulla liceità, secondo lo strumento
internazionale applicabile, della decisione di rifiuto (e, quindi, sul rispe tto degli obblighi di assistenza ivi
sanciti).”
2CMF, p. 29, para. 3.42.
2Neptune Arbitration, 1797 (United Kingdom/United States, Jay Trea ty Arbitrations 1794) (cited by Cheng,
General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals (1953)), p. 306.
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8. Article 17 of the 1986 Convention and the content of the statement of reasons
33. Turning now to the content of the statement of reasons, it should immediately be noted
that the Counter-Memorial is extraordinarily self-contradictory! After claiming to draw
improbable consequences from the separate positio n of Article 17 in the 1986 Convention, the
Respondent performs a complete U-turn and explains to us a few lines further on that the provision
at issue “takes on meaning from its context, in other words it should be viewed in relation to the
other provisions of the Convention...”, and that , consequently, Article 17 “must be read in
conjunction with Article 2, because these are the only two provisions to refer to a refusal of mutual
assistance” 27. And quite right too, Madam President! But France is not then going to claim that
Article 17 must be read in conjunction with Ar ticle2, when Article2 ought not, according to
France, to be read in conjunction with Article 17! The truth is that the “conjunction” between those
two provisions is in fact very close, because one of them, Article 17, lays down the vital condition
that must be met by the requested State if it is to be able validly to benefit from the right to refuse,
by way of derogation, the mutual assistance that the requesting State has asked for.
26 34. In his forthcoming oral argument, Mr.van den Biesen will demonstrate that France’s
refusal to execute the letter rogatory issued by Djibouti and concerning the Borrel case is not in
fact accompanied by any kind of statement of reasons; not even a reference to whether
Article 2 (a), (b) or (c) was relied upon. All that was stated was that the letter rogatory would not
be executed ⎯ and that was it 28! That in itself constitutes a flagrant breach of the 1986
Convention. Not until France issued its Counter-M emorial did Djibouti officially acquire a little
extra information: but, as we shall see, that little extra far from satisfies the requirements laid
down by Articles 2 and 17 of the Convention.
35. What then are those requirements? The Counter-Memorial devotes just a few hasty lines
to that question, implying that all that the re quested State has to do is to mention the reason
invoked, without there being any need “to go any further in stating the reasons” 29.
Madam President, to claim that, under Article 17, the requested State has only to state “the reason
27
CMF, p. 29, para. 3.44.
28
Letter of 6 June 2005 from France’s Ambassador to Djibouti to the Minister for Foreign Affairs and
International Co-operation, CMF, Ann. XXII.
29CMF, p. 30, para. 3.45.
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invoked” suggests complete confusion between the two different concepts of “stating the reasons”
and “providing notification”. And France ought to be very well aware of the difference between
those two concepts, since many of its own bilateral treaties on mutual assistance in criminal matters
provide that “any refusal of mutual assistance sh all give the reasons and be notified to the
requesting party.” That, for instance, is how Article21 of the 1997 Convention on Mutual
Assistance in Criminal Matters between France and Paraguay is worded 30. All in all, to claim that
the obligation to give reasons, laid down in Article 17 of the 1986 Franco-Djiboutian Convention,
is somehow transformed into a mere obligation to notify would clearly contradict the letter of that
provision and, basically, render it ineffectual.
36. There is no need to highlight here the ex tent to which the Respondent contradicts itself
yet again on this subject, for, after advancing th is improbable argument, it ends up, in the same
Counter-Memorial, belatedly providing a range of details, albeit still very unsatisfactory ⎯ as we
shall consistently see ⎯ but details nevertheless! And this despite the fact that it explicitly claimed
27
to be under no obligation “to go any further in st ating the reasons”! Is that, at last, implicit
recognition of the fact that a position of that kind wo uld have been indefensible before the Court?
That is something to consider, Madam President and Members of the Court!
37. However, we have still to set out Djibout i’s view of how the obligation to give reasons
for the refusal to accord mutual assistance under Article17 is to be interpreted. The fact that the
parties chose to accord that obligation a significant position in the 1986 Convention, and to make it
the sole means of verifying the legality of the d ecision to refuse mutual as sistance, suggests that
Article17 must permit verification of that d ecision in a manner that extends beyond mere
compliance with the principles of good faith and the reasonableness of the measure: verification on
the basis of the latter principles would, as we have seen, in any event be possible, even without an
explicit provision like Article17. Since the re fusal of mutual assistance is an exceptional
derogation to the rule under Article 1 of the Conventi on, it is logical to consider that the requested
State is under an obligation to furnish all of the information which the requesting State requires in
order to be able to understa nd why the other State thought it necessary to refuse the request for
30
The text of the convention is available at: http://www.doc.diplomatie.gouv.fr/pacte/index.html
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mutual assistance. That is the interpretation required, in the light, inter alia, of the principles of the
1977 bilateral Treaty of Friendship and Co-operation, whose important role in terms of interpreting
the 1986 Convention I ventured to highlight yesterday.
38. In that context, the unofficial English translation of the 1986 Convention prepared by the
Court’s Registry is particularly telling, since it re produces in full Article 17 of the official English
version of Article 19 of the 1959 European Convention, which I have already cited: “Tout refus de
l’entraide judiciaire sera motivé” is rendered in English as “Reasons shall be given for any refusal
of mutual assistance”. That clearly demonstrates that the requisite statement of the reasons must be
detailed and provide a satisfactory explanation of the real reasons that persuaded the requested
State to refuse the request for mu tual assistance. In that connection, the Court will no doubt wish
to take note of the construction that the States of the European Union (including ⎯ of course ⎯
France) place on the obligation to give the reas ons for refusing mutual assistance in relations
between them. The Joint Action of 29June 1998, adopted by the Council of the European Union
28 and concerning “good practice in mutual legal assistance in criminal matters” 31, lists, among those
“good practices”, the following: “where the assistance requested cannot be executed in whole or in
part, [the requested State is] to give the requesting authorities a written or oral report explaining the
difficulty and where possible offering to consider jointly with the requesting authority how the
32
difficulty might be overcome” .
39. Madam President, there are questions to be asked. We are entitled ⎯ it seems to me ⎯
to evince surprise on finding that, in the European c ontext, France interprets the obligation to give
reasons in this exemplary fashion, which is entirely consonant with good-faith requirements,
whereas it places a radically different interpreta tion on Article17 of the 1986 Franco-Djiboutian
Convention, despite the fact that the wording of the latter mirrors that of Article19 of the
1959 Convention.
40. Madam President, Members of the Court, I have come to the end of my presentation of
the law applicable to relations between Djibouti and France in regard to mutual assistance in the
31
OJEC L 191/1 of 7.7.98.
32
Art. 3 (d).
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execution of letters rogatory. I would be gratef ul, Madam President, if you would call to the Bar
the Deputy Agent for the Republic of Djibouti, Mr. Phon van den Biesen. Thank you.
Le PRESIDENT: Merci beaucoup, Monsieur Condorelli. J’appelle à présent à la barre
Maître van den Biesen.
M. van den BIESEN :
L ES TRAITÉS BILATÉRAUX APPLIQUÉS AUX FAITS DE LA PRÉSENTE ESPÈCE
Observations liminaires
1. Madame le président, Messieurs de la Cour , mon ami et collègue, Luigi Condorelli, ayant
offert à la Cour un exposé complet sur le droit relatif à l’entraide judiciaire en matière pénale en
général, et précisé certaines dispositions de la c onvention de1986 et du traité d’amitié de1977,
j’examinerai les conclusions auxquelles devrait aboutir, en l’espèce et selon nous, une application
du droit en bonne et due forme.
29 Chronologie des événements pertinents
2. Dans notre mémoire, nous avons fait état de trois commissions rogatoires internationales
présentées par la République française dans le cadre de l’affaire Borrel 33. En réalité, il y en eut
avant celles-ci deux qui, toutefois, ne changent rien à la situation en l’espèce; en effet, les autorités
djiboutiennes ont observé une attitude sans réserve et constructive face à chacune des commissions
34
rogatoires internationales qui se sont succédées . Ces commissions rogatoires ont couvert une
période de plus de six ans ⎯du début de l’année 1996 à mi-2002 ⎯, en portant quasiment, en
substance, sur toutes les formes d’assistance im aginables: transmission de copies, y compris
d’empreintes digitales et de centaines de photographies; audition de témoins à Djibouti; inspections
personnelles de divers locaux à Djibouti ⎯ y compris le palais présidentiel ⎯ ; communication de
relevés produits par la compagnie du téléphone; or ganisations de reconstitu tions des faits connus
ayant entouré le décès du juge Borrel, etc.
33
MD, annexe II.2.
34Ibid.
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3. Pendant toute cette période et pour chaque élément des diverses demandes, les autorités
djiboutiennes ont réellement accordé l’entraide la plus large possible; en effet, elles n’ont cessé de
faire leur possible pour répondre pleinement aux demandes des enquêteurs français, y compris les
autorités judiciaires françaises. Le 19 avril 2004, un porte-parole du ministère français des affaires
étrangères l’a reconnu et a déclaré :
«We wish to reaffirm the excellent c ooperation demonstrated by the Djiboutian
authorities in this case, for example with rega rd to international letters rogatory. In
particular, each time the assistance of the Djiboutian authorities was requested, they
provided it without delay.» 35
Le défendeur a depuis lors maintenu cette position, ne l’a jamais m odifiée et ne s’en est jamais
distancié. Aussi, par seul principe de réciprocité, Djibouti était-elle au moins en droit de recevoir
l’assistance la plus large possible. Toutefois, il est tout à fait surprenant, Madame le président, de
voir à présent que le défendeur, lorsqu’il s’agit de respecter l’obligation visée par l’article1 de la
convention de 1986, donne un tout autre sens à l’ex pression «la plus large possible», alléguant que
l’on pourrait également l’interpré ter comme signifiant «impossible» 36. Cette interprétation est à
30 l’évidence, pour ne pas dire plus, parfaitement indéfendable, et ne saurait constituer un premier
élément d’appréciation de la licéité de la position du défendeur.
4. A cet égard, il n’est pas inutile de relever que, depuis le début d es années 2000, plusieurs
groupes de médias français ont sévèrement critiqué la manière dont le pouvoir judiciaire français
avait mené l’enquête sur l’affaire Borrel. Da ns le même temps, ces médias ont commencé à
incriminer ouvertement les autorités djiboutiennes de haut rang en rapport avec le meurtre supposé
du juge Borrel. Tout cela, bien entendu, n’est pas passé inaperçu à Djibouti, mais n’a pas affecté la
transparence dans laquelle les autorités djibou tiennes ont coopéré en réponse aux commissions
rogatoires internationales présentées par la France.
5. Ce n’est qu’en décembre 2003 que le mini stre djiboutien des affaires étrangères a fait
37
savoir à son homologue français, M. de Villepi n, que cela n’avait vraiment que trop duré .
Laissant entendre que l’heure semblait venue ⎯ après huit ans d’enquête ⎯ de mettre un terme à
35MD, annexe 15.
36
CMF, par. 3.34-3.35.
37MD, annexe 13.
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l’instruction judiciaire, il se demandait pourquoi l es autorités françaises restaient silencieuses face
aux attaques mensongères dirigées à l’encontre du président djiboutien. Par ailleurs, il suggérait
que les documents classés secret-défense soient déclassifiés, si cela devait permettre d’accélérer
l’enquête en cours.
6. Apparemment en réponse à ce tte lettre, le 20 avril 2004, les porte-parole du ministère des
affaires étrangères et du ministère de la défense ont fait la déclaration suivante :
«As part of the enquiry currently under way into the death of JudgeBorrel,
documents classified under «defence secrecy» were recently the subject of a decision
on declassification. This measure has been requested by the Djiboutian authorities
themselves, and allowed these documents to be included in the record of the
investigation. Contrary to the claims made in certain sections of the press, nothing in
these documents points to the implication of the Djiboutian authorities.
Any other statement is not in keeping with the facts.» 38
7. Cette déclaration, bien qu’appréciée en tant que telle par les auto rités djiboutiennes, n’a
pas permis d’atténuer les attaques des médias à l’en contre du chef d’Etat djiboutien. Dans ce
contexte, le procureur de la République du demandeur a pris une décision plutôt rationnelle. A
l’évidence, il était informé de ce que le pouvoir judiciaire djiboutien avait déjà clos son enquête sur
le décès du juge Borrel en concluant au décès par su icide. Les attaques, en revanche, se fondaient
31
sur la présomption d’assassinat du juge Borrel. Sur la base de cette présomption de meurtre
persistante, il est apparu que les résultats de l’enquête précédemment menée par Djibouti n’avaient
pas clos le débat, et le procureur a donc demandé une réouverture de l’enquête à Djibouti.
8. Si la présomption de meurtre reposait sur des bases solides, les enquêteurs français
pouvaient vraisemblablement aider à rouvrir l’enquête djiboutienne; c’est pourquoi le procureur de
la République a envoyé une demande à son homologue français en vue d’obtenir des copies du
dossier Borrel, ce qu’il a fait par lettre du 17 juin 2004 39.
9. Compte tenu de la coopération mutuelle instaurée sur le dossier Borrel, les autorités
djiboutiennes s’attendaient à recevoir une répon se positive immédiate du côté français. Cette
attente reposait aussi manifestement sur des raisons objectives: après tout, on prétendait que le
meurtre supposé avait été commis sur le territoire djiboutien, et qu’il impliquait ⎯ disait-on ⎯ des
38
MD, annexe 14.
39
MD, annexe 16.
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individus djiboutiens. En d’autres termes, cette affaire était clairement de celles pour lesquelles les
deux parties avaient accepté de contracter une série d’obligations exposées dans la convention
de 1986.
10. Par ailleurs, le 6 mai 2004, le procureu r de la République djiboutien a rencontré le
procureur de la République française, M. Yves Bot, au palais de justice de Paris, et a discuté avec
son collègue français de sa décision de faire rouvrir le dossier Borrel. Lors de cette réunion, le
procureur de la République française a confirmé à son homologue djiboutien que le dossier Borrel
40
serait transmis à Djibouti dès réception d’une demande officielle à Paris . Le procureur français
n’a aucunement laissé entendre qu’une telle dema nde serait «effectuée en dehors du champ de la
convention de 1986 et en méconnaissance de ses di spositions», position que le défendeur semble à
41
présent adopter .
11. Conformément à l’engagement pris pa r le procureur de la République française,
er
M.LeMesle, directeur de cabinet du garde des sceaux à Paris a, par sa lettre du 1 octobre 2004
adressée au directeur de cabinet du ministre français des affaires étrangères, indiqué : «This request
for documents will then be fulfilled, allowing for the time that will be required to copy 35 volumes
42
32 of judicial proceedings.» Cette lettre informait également le ministre français des affaires
étrangères de ce que le juge d’instruction en ch arge du dossier Borrel avait auparavant refusé ne
serait-ce que d’examiner la demande, celle-ci ne répondant pas aux conditions de forme visées par
la convention de 1986. Le directeur de cabinet assurait alors que ce problème serait réglé sous peu.
er
12. Le même jour, le 1 octobre2004, le cabinet du garde des sceaux a fait parvenir à
43
l’ambassadeur de Djibouti une série de documents techniques . La lettre de M. Le Mesle, que je
viens de mentionner, en faisait partie, ce qui signifie que la substance de celle-ci a effectivement
été communiquée à Djibouti par la voie de communication officielle. A suivi la commission
rogatoire internationale délivrée par le juge d’instruction djiboutien, MmeLeïlaMohamedAli,
44
datée du 3novembre2004 . La demande a été transmise au ministère français des affaires
40 MD, p. 25, 26, par. 58.
41
CMF, par. 3.50.
42
MD, annexe 18.
43 MD, annexe 19.
44 MD, annexe 20.
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45
étrangères par missive en date du 6décembre2004 . Ce ministère l’a à son tour transférée au
garde des sceaux français le 28 décembre 2004 46.
13. Ainsi, le 6décembre2004 est la date à laquelle la commission rogatoire internationale,
datée du 3 novembre 2004, a été formellement transm ise aux autorités françaises. A l’évidence, à
cette époque, les autorités françaises savaient depuis plus de six mois que cette demande allait leur
parvenir ⎯ depuis la rencontre à Paris des deux procureurs le 6 mai 2004.
14. Le 27 janvier 2005, le directeur de cabinet du garde des sceaux a répondu, confirmant par
là même un message qui avait déjà été transmis. Tel est le contenu de sa lettre adressée à
l’ambassadeur de Djibouti (la lettre figure dans le dossier de plaidoiries) :
«Further to our recent meeting, and as agreed, I am pleased to inform you of the
action taken in response to your Note Verbale of 6 December 2004.
I have asked for all steps to be taken to ensure that a copy of the record of the
investigation into the death of Mr.Bernard Borrel is transmitted to the Minister of
Justice and Penal and Muslim Affairs of th e Republic of Djibouti before the end of
February2005 (such time be ing required because of the volume of material to be
copied).
33
I have also asked the Paris St47e Pros ecutor to ensure that there is no undue
delay in dealing with this matter.»
En d’autres termes, par cette communication officie lle, le défendeur informait le demandeur que la
réponse à sa demande était positive et que l’exécu tion de cette décision serait aussi rapide que
possible.
15. Deux jours plus tard, le porte-parole du ministère des affaires étrangères a publiquement
confirmé l’engagement qui avait été pris dans la lettre que je viens de citer. Le ministère a publié
un communiqué contenant une déclaration, dans laquelle il était notamment affirmé que :
«At the request of those authorities, a copy of the record concerning the death of
JudgeBorrel will shortly be transmitted to th e Djiboutian judiciary in order to allow
the competent authorities of that country to decide whether there are grounds for
48
opening an investigation into the matter.»
Ce communiqué est par la suite devenu l’élém ent central d’une procédure dans laquelle
Mme Borrel s’est constituée partie civile du chef de pressions sur la justice contre les porte-parole
45CMF, annexe XIV, p. 2.
46
CMF, annexe XIV.
47
MD, annexe 21, p. 137.
48MD, annexe 22, p. 141.
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du Quai d’Orsay. Dans l’arrêt qu’elle a rendu dans cette affaire le 19 octobre 2006, la cour d’appel
de Paris cite ce communiqué dans son intégralité et constate que l’ambassadeur de France à
49
Djibouti avait d’ailleurs repris ce même communiqué à Djibouti . L’ambassadeur de la
République française a donc confirmé, pour la seconde fois, la d écision contenue dans la lettre
susmentionnée du 27 janvier 2005 de transmettre le dossier Borrel.
16. Puis, plus rien. Le dossier Borrel n’a pas été transmis, ni avant ni après la fin du mois de
février.
17. Le contre-mémoire nous apprend que, dans l’intervalle , le 8 février 2005, le juge
d’instruction Clément avait adressé un soit transmis au doyen des juges d’instruction, dans lequel
elle déclarait que la transmission du dossier devait être refusée 50. La cour d’appel de Paris a jugé
que ce soit transmis constituait la réponse à la demande d’entraide judiciaire. Elle a également
déclaré dans le même arrêt qu’il convenait de cons idérer ce soit transmis comme une décision, et
51
non un simple avis .
18. Madame le président, le 18 mai 2005, le ministre djiboutien des affaires étrangères a
34
adressé une lettre à son homologue français, dans laquelle il faisait référence aux engagements que
le ministre de la justice avait pris le 27 janvier 2005 par l’intermédiaire de son directeur de cabinet
et dans laquelle il déclarait ce qui suit: «I am obliged to inform you that France has not as yet
52
honoured its commitments.»
19. Dans son contre-mémoire, le défendeur prétend que le dir ecteur des affaires criminelles
et des grâces du ministère français de la justic e aurait, le 31 mai 2005, adressé une lettre à
53
l’ambassadeur de Djibouti à Paris . Cette lettre aurait inform é ce dernier qu’en vertu de
l’article 2 c) de la convention, le juge d’instruction Clément refusait de donner suite à la demande.
Cette décision était, comme indiqué dans la lettre, sa ns appel. La lettre se termine, en effet, sur la
49CMF, annexe XI, p. 3 de l’arrêt.
50
CMF, annexe XXI.
51
Arrêt de la chambre d’instruction de la cour d’appel de Paris en date du 19 octobre 2006, CMF, annexe XI.
52MD, annexe 23, p. 143.
53CMF, annexe V, p. 36, par. 3.68.
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phrase suivante: «I have no alternative but to inform you of this s overeign decision of the
competent judicial authority.» 54
20. Madame le président, l’ambassadeur de Djibouti n’a jamais reçu cette lettre, comme
l’atteste le courrier du 25 juillet 2007 que ce de rnier a adressé au procureur de la république 55. Si
le défendeur avait persévéré à invoquer cette prétendue lettre, il aurait dû apporter la preuve qu’elle
avait bien été envoyée. Ce qu’il n’a pas fait. Il est donc établi aux fins de la présente espèce que
cette lettre n’existe pas.
21. Madame le président, il ne fait toutefois aucun doute que le défendeur a fini par déclarer
qu’il n’était pas en mesure de donner suite à la commission rogatoire internationale du
3 novembre 2004. La lettre du 6 juin 2005 adressée au ministre des affaires étrangères de Djibouti
56
par l’ambassadeur de France à Djibouti en apporte la preuve . Le refus exprimé dans cette lettre
traduit et démontre un changement de position net allant à l’encontre des principes fondamentaux
de la convention de 1986.
22. Madame le président, peut-être est-il opportun de faire une pause de courte durée.
35 LE PRESIDENT : Oui. Faisons une pause main tenant et reprenons dans quelques minutes.
L’audience est levée.
L’audience est suspendue de 11 h 25 à 11 h 40.
LE PRESIDENT : Veuillez vous asseoir. C’est à vous, Monsieur van den Biesen.
M. VAN DEN BIESEN : Madame le président, j’ai résumé, avant la pause, l’enchaînement
des événements pertinents à cet exposé des plai doiries de Djibouti. J’en viens à présent à
l’appréciation des faits.
54
CMF, annexe V.
55Lettre en date du 25 juillet 2007 adressée à M. Djama Souleiman Ali, proc ureur de la République de Djibouti,
par l’ambassadeur de la République de Djibouti à Paris accompagnée d’une annexe ; voir documents additionnels soumis
à la Cour par la République de Djibouti le 21 septembre 2007, annexe 4, p. 10.
56MD, annexe 24.
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Objet et but de la requête
23. Mais avant cela, il convient de rappeler l’ objet et le but de la demande d’entraide, le
défendeur ayant exprimé des doutes à ce sujet. Vo ici ce que le juge d’instruction de Djibouti a
demandé dans la commission rogatoire interna tionale du 3 novembre 2004: «Transmit to us a
certified copy of the investigation at the Tribunal de grande instance in Paris, under investigating
judge SophieClément, againstX for the murder of BernardBorrel.» 57 lnyalacne
ambigüité: le juge entendait seulement avoir communication d’une copie certifiée conforme du
dossier français de l’affaire Borre l qui, à l’époque et aujourd’hui encore, était instruit par le juge
d’instruction MmeSophie Clément. La demande ne visait pas à la communication de copies de
dossiers additionnels concernant d’autres enquêtes pénales, quelle que soit leur pertinence à l’égard
de certaines questions qui semblent aujourd’hui se poser dans le cadre des enquêtes menées sur
l’assassinat du juge Borrel.
24. Le but de la demande est également exprim é dans la commission rogatoire internationale
du 3 novembre 2004 : il y est explicitement mentionné que le juge d’instruction de l’affaire Borrel
a été prié de rouvrir le dossier afin d’enquête r sur l’assassinat du juge défunt, ce qui marquait une
avancée importante de la part des autorit és judicaires djiboutiennes, lesquelles avaient
précédemment conclu au suicide et estimé, en conséquence, que le dossier pouvait être clos 58.
Réponse à la commission rogatoire internationale de Djibouti
36 25. Le demandeur soutient depuis le début que la lettre d’engagement du 27janvier2005
constituait la réponse formelle et affirma tive à la demande qu’ il avait formulée le
3novembre2004. Or la lettre du 6 juin 2005, qui marquait un changement de position net, est
venue mettre un terme à l’expecta tive de Djibouti de voir la Fr ance honorer son engagement du
27 janvier, puisque cette dernière informait les autorités djiboutiennes qu’elle ne donnerait pas suite
à la demande de transmission du dossier Borrel.
26. En quoi ont donc précisément consisté les réponses que le défendeur a données à la
commission rogatoire internationale du demandeur ? Nous examinerons dans un premier temps les
engagements pris par la France avant de nous pencher sur le refus opposé par cette dernière.
57
MD, annexe 20, voir p. 134.
58
MD, annexe 16, 7 décembre 2003.
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Engagement
27. Comme déjà indiqué, les Français sa vaient que Djibouti était disposé à rouvrir
l’instruction de l’affaire Borrel. Etant donné que les enquêtes menées en France semblaient
alimenter la parution, dans les médias français, d’un flot ininterrompu d’articles laissant entendre
ou, plus souvent, affirmant qu’il s’agirait d’un assassinat commandité par de hauts fonctionnaires à
Djibouti, les autorités judiciaires djiboutiennes ont cherché à s’appuyer sur ces enquêtes comme
point de départ de leur nouvelle instruction. La partie française a manifestement approuvé cette
approche ⎯ ce qu’elle ne pouvait que faire au regard du concept de l’entraide judiciaire ⎯ et a fait
savoir aux autorités de Djibouti, oralement et par écrit 59, que les copies du dossier seraient
communiquées sous peu.
28. Si les engagements verbaux pris par le pr ocureur de la République française envers son
homologue djiboutien au cours de leur rencontre du 6 mai 2004 60 au palais de justice de Paris,
er 61
d’une part, et la lettre du 1 octobre 2004 adressée par le directeur de cabinet du garde des sceaux
à son collègue du ministère des affaires étrangères, dont copie a été communiquée à l’ambassadeur
de Djibouti le même jour, d’autre part, peuvent être interprétés comme l’expression d’une intention
claire, il ne saurait y avoir aucun doute quant au sens à attribuer à la lettre du 27 janvier 2005 62.
Cette lettre émanait de la plus haute autorité du ministère français de la justice. Adressée au
37 représentant officiel de Djibouti en France, à savoi r l’ambassadeur, elle répondait directement à la
note verbale du 6 décembre 2004 par laquelle l’ambassadeur avait transmis aux autorités françaises
la commission rogatoire internationale du 3 novemb re 2004. Le directeur de cabinet du garde des
sceaux y déclarait ce qui suit ⎯la lettre a été versée au dossier de l’affaire ⎯: «I am pleased to
63
inform you of the action taken in response to your Note Verbale of 6December2004.» Puis
ajoutait dans le passage central suivant :
«J’ai demandé à ce que tout soit mis en Œuvre pour que la copie du dossier de
l’instruction judiciaire relative au décès de M. Bernard Borrel soit transmise au
ministre de la justice des affaires pénite ntiaires et musulmanes de la République de
59Voir plus haut, par. 15.
60
Voir plus haut, par. 10.
61
MD, annexe 18, p. 121.
62MD, annexe 21, p. 135.
63MD, annexe 21, p. 136.
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Djibouti avant la fin du mois de février 2005 (ce délai s’explique par le volume du
dossier dont il y a lieu de faire la copie).»
29. Cette lettre, cette réponse, était ⎯ d’après son libellé ⎯ totalement inconditionnelle. Il
n’y est invoqué aucune disposition spécifique résu ltant du droit français et il n’y est nullement
indiqué que la transmission du dossier devait encore être approuvée par une quelconque autorité du
pouvoir judiciaire ou exécutif. Rien de tel. L’impression qui se dégage de la lettre est qu’«il ne
restait plus qu’à photocopier le dossier». Par cette lettre, le défendeur s’engageait clairement et
sans réserve à honorer en tous points la commission rogatoire internationale de Djibouti.
30. M. Condorelli a examiné, tout à l’heure, les aspects de procédure visés à l’article 14 de la
64
convention de 1986 . Cet article dispose que les communications relatives aux commissions
rogatoires internationales sont échangées entre les ministères de la justice de l’Etat requérant et de
l’Etat requis. Du côté français, ce sont les plus hautes autorités du ministère de la justice, à savoir
le cabinet du garde des sceaux, qui se sont charg ées de la correspondance : voir la réponse initiale
du 1 eoctobre2004 à la lettre du procureur de la République de Djibouti. Du point de vue
procédural, la lettre du 27janvier met donc en Œuvre l’article14 de la convention: le ministère
français de la justice y confirme qu’il a été donné suite à la commission rogatoire internationale,
précisant que le dossier de l’instruction relative à l’affaire Borrel sera bien transmis au ministère de
la justice de Djibouti avant une certaine date.
31. C’est probablement à la lumière de l’ob ligation d’accorder l’entraide la plus large
possible, énoncée au paragraphe 1 de l’article premier de la convention de 1986, que le directeur de
cabinet a ajouté dans la même lettre qu’il avait ⎯en sus de l’engagement ⎯ demandé au
38
procureur de Paris de faire en sorte que ce dossier ne connaisse aucun retard injustifié.
32. Il est clair que cette lettre ne pouvait être suivie que de la transmission effective de
plusieurs cartons contenant une copie du dossier, accompagnée d’une simple lettre de couverture
faisant référence à la lettre du 27 janvier. C’est effectivement ce qui se serait produit si le juge
d’instruction ne s’y était pas opposé par la suite. Je reviendrai sur ce point ultérieurement.
33. Deux jours après que le ministère de la justice eut fait connaître son engagement aux
autorités djiboutiennes, la position française fut rendue publique par le biais d’un communiqué de
64
CR 2008/2, p. 16, par. 14 (Condorelli).
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presse du ministère français des affaires étrangères. Les termes employés dans cette déclaration
publique du 29janvier2005 sont dénués de toute ambiguïté ⎯la déclaration figure dans les
documents versés au dossier de plaidoiries ⎯ je cite : «At the request of those authorities, a copy
of the record concerning the death of Judge Borrel will shortly be transmitted…» 65 Encoreune
fois, elle n’est assortie d’aucune condition. Là non plus, il n’est fait absolument aucune allusion à
des conditions juridiques internes à satisfair e préalablement. Le communiqué de presse,
représentant en soi la position française, démontre clairement que la lettre du 27 janvier 2005 doit
bien être lue de manière littérale: le dossier sera transmis. Madame le président, nous avons vu
hier que les autorités françaises considèr ent leurs communiqués de presse comme des
manifestations de la position officielle de la Fr ance: lorsque l’ambassadeur de Djibouti protesta
66
contre la convocation de son président, les autorités répondirent par un communiqué de presse .
J’ai indiqué il y a une minute que, comme l’a rappelé la cour d’appel de Paris, l’ambassadeur de
France à Djibouti répéta le contenu du communiqué à Djibouti, confirmant ainsi pour la seconde
67
fois l’engagement qui avait été pris .
34. En d’autres termes, vers la fin du mois de janvier 2005, les deux Parties agirent en parfait
accord quant aux conséquences issues de la convention de 1986. Dans ce contexte, il est d’ailleurs
important de noter que, à l’époque où ce comm uniqué de presse fut publié, le pouvoir exécutif
français croyait fermement qu’il était seul à pouvoir en définitive se prononcer sur le sort d’une
commission rogatoire internationale. Autrement dit, tant le ministère de la justice que celui des
39
affaires étrangères étaient convaincus qu’il apparten ait à l’exécutif de prendre une décision. La
lettre ainsi que le communiqué reprenaient effectivement la décision qui avait été prise quant à la
demande de Djibouti. Et cette position partagée au ssi bien par le ministère des affaires étrangères
que par le ministère de la justice découle du fait que telle était celle sur laquelle le procureur de la
République française campait encore en 2006 dans l’ affaire qui aboutit à l’arrê t de la cour d’appel
de Paris en date du 19 octobre 2006, que j’ai mentionné auparavant 68.
65
MD, annexe 22, p. 139; les italiques sont de moi.
66
CR 2008/1 (van den Biesen), p. 47, par. 47.
67
CMF, annexe XI, p. 3 de l’arrêt.
68CMF, annexe XI.
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35. Madame le président, la convention ne prévoit pas de mé canisme permettant de revenir
en arrière et de retirer un engagement une fois que celui-ci a été pris en application des dispositions
de ladite convention. On peut imaginer une rais on plus générale qui pourrait éventuellement, dans
certaines circonstances extraordinaires, tell es que des circonstan ces inopinées survenant
ultérieurement, justifier un tel retrait à postériori. Toutefois, le défendeur n’en a présenté aucune
dans son contre-mémoire. Au contraire, il fo nde à présent son refus sur les conséquences de sa
propre législation interne, mais il va sans dire que ces conséquences ne sauraient en aucun cas être
qualifiées de circonstances imprévues.
36. Pour toutes ces raisons, il est évident que cette affaire tend essentiellement à obliger le
défendeur à respecter l’engagement explicite qu’il a pris au titre de la convention de 1986. La suite
de ma plaidoirie (à savoir les paragraphes37 à79) doit par conséquent être considérée comme la
position subsidiaire du demandeur en ce qui concerne les obligations qui incombent au défendeur
en vertu de la convention.
La lettre du 6 juin 2005
37. Ainsi que M.Condorelli l’a exposé ce matin , les obligations énoncées à l’article1 sont
absolues au sens où cette disposition n’autorise que deux exceptions, lesquelles sont énumérées, et
ce de manière exhaustive, à l’article 2. La partie qui souhaite avoir recours à l’une des exceptions
est chargée d’apporter la preuve que, compte tenu des circonstances de fait, elle peut effectivement
l’invoquer. En d’autres termes, il ne peut être dérogé à l’obligation de l’article 1 qu’au moyen d’un
recours valide à l’une des exceptions de l’article 2.
40 38. Le 6juin2005, l’ambassadeur de France à Djibouti envoya une lettre au ministre des
69
affaires étrangères du demandeur . La partie essentielle de la lettre ⎯ elle figure dans le dossier
de plaidoiries de ce matin ⎯, tient en seulement deux lignes et se lit comme suit: «After
consulting my authorities, I regret to inform you that we are not in a position to comply with this
request.» 70 Voilà donc la lettre, Madame le président, qu’il faudrait considérer comme contenant
la réponse officielle du défendeur à la commissi on rogatoire internationa le du 3 novembre 2004,
69
MD, annexe 24, p. 147.
70MD, annexe 24, p. 147.
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une réponse qui, au fond, se résume à un glacial «Non, vous n’obtiendrez pas ce que vous avez
demandé». Cette lettre suggérait que le défende ur était complètement revenu sur sa position
antérieure, un revirement qui, comme je l’ai indiqué précédemment, ne repose sur aucun fondement
juridique.
39. La lettre ne contient aucune référence à celle contenant l’engagement qui fut envoyée par
le chef de cabinet du garde des sceaux le 27 janvier, pas plus qu’à la prétendue lettre du
31 mai 2005 dont je parlerai plus tard. La lettre du 6 juin est, non seulement par son contenu mais
également par sa forme, très différente de la lettre d’engagement du 27janvier2005 71. La plus
ancienne était conforme à l’article 14 de la convention puisqu’elle contenait une communication du
ministère français de la justice avec un message adressé à celui de Djibouti. La lettre du
6juin2005 ne contient quant à elle, que ce soit dans son texte même ou sous forme d’annexe à
celui-ci, aucune mention du point de vue du ministre français de la justice sur la question. Elle ne
contient pas non plus de demande visant à ce que son contenu soit transmis au ministre de la justice
de Djibouti ni de message implicite à l’adresse du ministère. La lettre n’est pas, par conséquent,
conforme à l’article 14 et, pour cette seule raison, du seul point de vue de la forme, elle ne peut être
considérée comme constituant un recours valide à l’une des exceptions prévues à l’article2. En
d’autres termes, cette lettre peut être considérée d’ un point de vue juridique comme inexistante, ce
qui signifie qu’elle n’a pas fait obstacle à l’oblig ation de donner suite à la commission rogatoire
internationale.
40. Ainsi que l’a exposé M.Condorelli, les pa rties à la convention ne peuvent recourir
valablement à l’une des exceptions de l’article 2 que si la réponse est véritablement motivée à
72
41 l’aide d’une justification solidement argumentée ⎯ ce qui découle également de l’article 17 de la
convention, qui renforce l’obligation inhérente de justifier le recours à l’une des exceptions
énoncées à l’article 2.
41. Quelle que soit la manière dont on veuille lire la lettre du 6juin2005, par exemple en
prêtant toute la bonne foi possible au destinataire , la lettre ne fournit au cune raison permettant
seulement d’imaginer qu’elle est fondée sur l’article2 de la convention, encore moins qu’elle
71
MD, annexe 21, p. 135.
72
CR 2008/2 (Condorelli), p. 25-27, par. 33-37.
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fournit quelque précision concernant l’exception exacte dont il serait question, ni d’ explication
quant à la raison pour laquelle l’ une des exceptions de l’article 2 constituerait un motif solide et
valide pour justifier le refus.
42. Encore une fois, le seul message transmis par cette lettre est de ceux qui auraient pu se
résumer à un non lapidaire avec le cachet «refus, 6 juin 2005», si ce n’est que, en l’occurrence, il
est noyé dans des excuses diplomatiques.
43. C’est probablement peu dire que la convention de 1986, et plus précisément son article 1,
ne donne aucune raison de penser que les pa rties à ladite convention aient envisagé qu’il
s’agirait-là de la manière admise de déroger à l’obligation essentielle qu’elle contient, laquelle
⎯ répétons-le ⎯ se résume à une obligation de fournir généreusement assistance lorsque l’autre
partie le lui demande.
44. Il faut par conséquent en conclure que le refus contenu dans la lettre du 6juin2005 ne
saurait être accepté comme constituant un manquement fondé à l’obligation énoncée à l’article 1.
La prétendue lettre du 31 mai 2005
45. Comme je l’ai indiqué plus tôt et ainsi que l’a déclaré l’ambassadeur de Djibouti dans sa
73
lettre du 25 juillet 2007 , le demandeur n’avait pas eu connaissance de la lettre du 31mai2005
avant que le défendeur ne la soumette à la Cour 74. J’ai conclu, il y a à peine une minute, que
⎯aux fins de notre affaire ⎯ cette lettre doit être ignorée comme étant inexistante. Ainsi, c’est
seulement de manière subsidiaire que je vais à présent examiner son contenu. De la même manière
que celle du6juin, la présente lettre doit égalem ent être examinée par rapport aux conditions de
forme et de fond qui découlent de la convention de 1986.
46. Même si cette lettre émane du ministère de la justice, son expéditeur n’est pas, cette
fois-ci, le directeur de cabinet du ministre, qui , par le biais de sa précédente communication au
42
demandeur, avait bien montré que cette question était traitée au plus haut niveau du ministère. En
réalité, l’auteur de la lettre du31mai ne semble même pas prendre la peine de mentionner la
précédente qui émanait du plus haut responsable du ministère. Ce point mis à part, cette lettre ne
73
Document 4 des documents soumis à la Cour le 21 novembre 2007.
74CMF, annexe V.
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contient aucun message à l’attention du ministère de la justice de Djibouti, ni le souhait de
l’expéditeur que l’ambassadeur tran smette le message à son ministre de la justice. De même pour
cette lettre, il y a lieu de conc lure qu’elle ne peut être considérée comme relevant des
communications prévues par l’article 14 de la convention ni, par conséquent, comme constituant un
recours valide à l’une des exceptions de l’article 2.
47. Le contenu de la lettre du 31 mai 2005 est manifestement un peu plus détaillé que celui
de la lettre du 6 juin. On y trouve des informations concernant la procédure suivie par le ministère,
c’est-à-dire qu’il y est indiqué que la commission r ogatoire internationale a été transmise au juge
d’instruction chargé du dossier Borrel. Puis, suit l’information selon laquelle le juge d’instruction a
décidé que l’article2 c) de la convention de1986 s’applique rait à la demande de Djibouti en date
du 3 novembre 2004 et que cette disposition «did not allow a favourable response to be given». La
lettre se conclut en indiquant que le directeur de la Direction des affaires criminelles et des grâces
ne peut que «inform you of this sovereign decision of the competent judicial authority».
48. Madame le président, si nous examinons le contenu de cette lettre au vu des seules
conditions énoncées dans la conven tion, le paragraphe dans leque l est mentionné l’article2 est
pertinent. Le paragraphe se rapportant à la tr ansmission de la demande au juge Clément pour
examen n’est instructif qu’en ce qui concerne la procédure interne suivie par le défendeur. Celui
dans lequel est stipulée la nature souveraine de la décision ⎯ négative ⎯ prise par l’autorité
judiciaire du défendeur peut être important po ur la branche exécutive du défendeur; il en va
autrement pour le demandeur, puisque dans sa relation avec le défendeur, cette décision en tant que
telle ne constitue pas le dernier mot. Il n’est, en définitive, pas pertinent de savoir quelle procédure
le défendeur a suivie pour prendre position sur la commission rogatoire internationale. Ce n’est
jamais que le résultat qui compte et c’est le résultat qui doit être examiné par rapport aux
conditions de fond de la conventio n. En réalité, le défendeur ne semble pas contester ce point,
puisqu’il affiche la même opinion, fût-ce implicitement 75. Nous en concluons que la lettre du
31 mai 2005 ne contient qu’un paragr aphe susceptible d’être pertinent pour la présente instance. Il
75
CMF, par. 3.30.
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s’agit du paragraphe qui indique que l’article2 c) de la convention ne permet pas de répondre
43
positivement à la demande de Djibouti.
49. En effet, contrairement à celle du 6juin, la présente lettre indique bel et bien que
l’article 2 c) de la convention est en jeu. Mais la le ttre s’achève là. La référence à l’article 2 c) ne
saurait être considérée autrement que comme la première étape d’une démonstration visant à établir
qu’il s’agirait effectivement d’une affaire dans laquelle l’exception l’emporte sur la règle. Le fait
de franchir cette première étape s uggère qu’il appartient par consé quent au défendeur de justifier
l’exception qu’il invoque. Cette obligation incombe pleinement à tout Etat requérant, suivant la
maxime actori probatio incumbit; c’est d’autant plus vrai en l’espèce compte tenu des
engagements pris précédemment par les représentants du défendeur.
50. Ainsi que l’a expliqué M.Condorelli précéd emment, la charge de la preuve pèse sur la
76
Partie qui souhaite invoquer l’une d es exceptions prévues à l’article 2 c) . Dès lors, le simple fait
de faire référence à une dispositi on particulière ne saurait être considéré comme une justification
valable. La simple mention de l’article2 c) peut, au mieux, être considérée comme une
«notification» de nature très gé nérale, laquelle ne constitue en rien une «motivation» ou une
«justification». En outre, la notification en question laisse au destinataire le soin de deviner à
quelle partie précise de la disposition son auteur souhaite faire référence. Comme nous le savons,
l’article 2 c) porte sur les intérêts essentiels et comprend trois motifs éventuels de refus distincts
⎯à savoir la souveraineté, la sécurité, l’ordre public ⎯ auxquels s’ajoute un motif plus général
renvoyant à «d’autres de ses intérêts essentiels». Par conséquent, si le défendeur souhaite recourir
à l’une des exceptions prévues par l’article2 en son alinéa c), il lui faut être précis et, plus
important encore, démontrer en quoi le motif particul ier retenu justifie le recours à l’exception. La
lettre du 31mai2005 ne contient aucun élément de ce tte nature et n’est, en réalité, rien de plus
qu’une version longue de la réponse lapi daire donnée dans la lettre du 6 jui:
«REFUS ⎯ article 2 c) ⎯ 31 mai 2005», cette fois sans excuses.
76
CR 2008/2, p. 19, par. 68 (Condorelli).
eDJF_CR_2008-02_Translation_20080122_final_53p.doc/hj - 38 -
51. Dès lors, ici aussi, la conclusion qui s’impose est que le refus figurant dans la lettre,
inexistante, du 31 mai 2005 ne saurait être retenu comme un motif valable justifiant le non-respect
de l’obligation prévue à l’article 1.
44 Soit transmis du 8 février 2005
52. Madame le Président, je viens juste d’évoquer le fait que la prétendue lettre du
31mai2005 faisait référence à une décision du juge Clément. Toutefois, cette lettre ne donnait
aucun détail sur cette décision: sa date n’était pas indiquée, sa nature n’était pas précisée, et son
contenu n’était pas non plus dévoilé. Or, il semblerait que ⎯du moins dans les faits ⎯ cette
décision soit précisément la réponse du défendeur à la demande formulée pa r le demandeur. Ce
n’est que dans son contre-mémoire du 13juille t2007 que le défendeur a communiqué cette
information. Autrement dit, il lui aura fallu le temps que l’affaire soit examinée par la Cour ⎯ soit
plus deux ans ⎯ pour dévoiler ce qui est aujourd’hui présenté comme la motivation de son refus 77.
53. Cette façon de procéder revient clairement à ne tenir aucun compte de ce que la
convention de 1986 avait pour but d’établir entre ses parties. M. Condorelli a déjà examiné le lien
78
existant entre les articles2 et17 de ce traité . La présente affaire dém ontre parfaitement que le
fait de ne pas en tenir compte aurait des conséque nces tout à fait absurdes, dans la mesure où la
motivation d’un refus qui n’est présentée que deux an s après la notification de ce dernier ne saurait
être considérée comme faisant partie dudit refus, et encore moins, rétroactivement, comme
remédiant à sa nullité. Le fait de motiver un refus permet à la partie à laquelle il est signifié,
premièrement, de vérifier que ce refus est conf orme à la convention et, deuxièmement, de s’y
opposer s’il le juge contraire à celle-ci. Par a illeurs, une telle motiva tion permettrait aux deux
parties de rechercher d’éventuelles solutions au problème que l’Etat requis estime rencontrer.
Accepter que la motivation appropriée d’un refus puisse ne pas faire partie intégrante du refus
lui-même, et puisse être présentée après un temps indé terminé, serait en contradiction totale avec
l’objet même et la structure de la convention, dans la mesure où des refus non-motivés pourraient,
en tant que tels et par eux-mêmes, être décisoires.
77
CMF, par. 3.66-3.67.
78
CR 2008/2, p. 23-25 (Condorelli).
eDJF_CR_2008-02_Translation_20080122_final_53p.doc/hj - 39 -
54. Le défendeur laisse aujourd’hui ente ndre que le demandeur avait parfaitement ⎯ et
depuis toujours ⎯ connaissance de cette décision du juge, dans la mesure où il y a fait référence
aux paragraphes 146 et 147 de son mémoire. Ce pendant, il ressort du libellé du paragraphe 146 de
notre mémoire que nous avions simplement connaissa nce de l’existence d’une intervention du juge
45
d’instruction. Il en ressort également que Djibouti ne connaissait aucun détail de ce qui ⎯ ainsi
que nous l’avons appris da ns le contre-mémoire ⎯ s’est révélé être un soit transmis. Certes,
Djibouti a évoqué les «intérêts essentiels» comme motif du refus, mais il ressort clairement de la
suite du mémoire qu’aucune information ne lui a été fournie quant aux raisons pour lesquelles les
intérêts essentiels étaient considérés comme pertinents et à la manière dont ils l’étaient.
55. Madame le Président, évoquant les rais ons pour lesquelles il n’a, finalement, pas
transmis le dossierBorrel à Djibouti, le dé fendeur s’appuie abondamment sur la prétendue
exclusivité qu’il détiendrait pour déterminer si l’une des exceptions de l’article2 peut être
79 80
invoquée . M.Condorelli a déjà évoqué cette question aujourd’hui . A l’évidence, une marge
d’appréciation est laissée à l’Etat partie qui souhaite invoquer l’une des exceptions prévues à
l’article 2 à la règle énoncée à l’article 1. Les termes employés à l’article 2, à savoir «considérées»
⎯ alinéa a) ⎯ et «estime» ⎯ alinéa c) ⎯ traduisent bien une marge d’appréciation. Mais, au lieu
d’expliquer dans quelle mesure cette marge d’a ppréciation confèrerait au défendeur une certaine
latitude, ce dernier brûle les étapes et affirme qu’il lui est impossible de fournir ses raisons dans la
81
mesure où il s’est prévalu de l’article2 c) dans son refus . Cela apparaît comme une manière
plutôt simpliste d’aborder la question, et, dans le même temps, cette approche est contraire au
principe même d’une convention régissant l’entraide judiciaire. La thèse du défendeur a pour
conséquence qu’un Etat pourrait refuser arbitrairement toute commission rogatoire internationale
dès lors qu’il se prévaut de l’un des alinéas de l’article 2 dans son refus. Un tel refus pourrait donc
être ou non conforme à la convention, mais il serait, en tout état de cause, selon le défendeur,
absolument incontestable.
79
CMF, par. 3.38-3.41.
80
M.Condorelli, plaidoiries du 22 janvier 2008, principet règles de la convention d’entraide judiciaire,
p. 11-12, par. 25-28.
81CMF, par. 3.45.
eDJF_CR_2008-02_Translation_20080122_final_53p.doc/hj - 40 -
56. Non seulement cette interprétation est improbable, mais le défendeur démontre
également dans son contre-mémoire que, en réalité, point n’est besoin d’invoquer cette exclusivité
s’agissant des raisons du recours à l’exception. Comme la prétendue lettre du 31mai2005, le
contre-mémoire ne fournit qu’un seul et unique motif d’application de l’article2 c): le soit
46 transmis du juge Clément. Le défendeur communique maintenant, et maintenant seulement, ce soit
transmis en tant qu’annexe, ce qui prouve qu’il est, en réalité, tout à fait possible de fournir d’autres
motifs de refus.
57. Le statut juridique précis de ce soit tr ansmis ne ressort pas clairement des termes
employés. Il figure parmi les documents que nous avons communiqués ce matin. D’après le
procureur de la République française ⎯ainsi qu’il l’a indiqué le 12juin2006 ⎯ ce soit transmis
82
devrait être considéré comme un avis et non comme un jugement ou une décision . Le procureur a
communiqué ses réquisitions à la cour d’appel de Paris, qui a ensuite jugé que ce soit transmis
83
n’avait pas statut d’avis, mais qu’il s’agi ssait d’une décision de l’autorité judiciaire . Les
conséquences de cet arrêt de la cour d’appel de Paris peuvent surp rendre, dans la mesure où elles
signifient qu’il est laissé à l’appréciation de tout juge d’instruction français de décider ⎯ dans le
cadre de relations expressément qualifiées d’amicales entre la France et un autre Etat ⎯ si le fait
que la République française aide un autre Etat c onstitue une menace pour les intérêts essentiels de
la République. Et ce, dans une décision définitive, dans la mesure où, en vertu du droit français,
une telle décision n’est pas susceptible de recours. Mais, aussi surprenant que cela puisse être pour
le demandeur, telle est la réalité dont il doit se satisfaire, tout comme ⎯ d’ailleurs ⎯ les organes
exécutifs français.
58. J’en viens maintenant à l’examen du soit transmis en tant qu’il fournirait les raisons
⎯les seules raisons ⎯ justifiant selon le défendeur son recours à l’exception énoncée à
l’article 2 c) de la convention. En fait, le juge d’instruction envisageait deux motifs :
⎯ détournement de procédure;
⎯ fondements prévus à l’article 2 c) de la convention.
82
CMF, annexe XI, voir rappel de la procédure.
83
Ibid.
eDJF_CR_2008-02_Translation_20080122_final_53p.doc/hj - 41 -
Outre ces deux motifs, le juge d’instruction en a introduit un autre qui, sans plus
d’explication, doit être considéré comme totalement extérieur à la convention de 1986. A la toute
fin du soit transmis, le juge indique: «Without contributing in any way to the discovery of the
truth, such transmission would seriously compromise the fundamental interests of the country and
84
the security of its agents.» Madame le président, une demande d’entraide a cependant pour but
47
d’aider l’Etat requérant, et non l’Etat requis, à d écouvrir la vérité. Le défendeur ne saurait donc
utiliser cet argument comme une motivation supplémentaire de sa décision de ne pas donner suite à
la demande d’entraide de Djibouti.
Détournement de procédure
59. Le raisonnement du juge d’instructi on français, qui le conduit à la thèse d’un
détournement de procédure, semble également l’avoir conduit bien au-delà de la convention
de 1986.
60. Pour commencer, le juge semble ignor er complètement le fait que la commission
rogatoire internationale a été adressée ⎯ a été signée ⎯ par un juge d’instruction djiboutien,
MmeLeïlaMohamedAli. Le juge Clément semble n’avoir formé son opinion que sur sa seule
perception des raisons pour lesquelles le procureur de la République de Djibouti cherchait à rouvrir
le dossier Borrel dans son pays. Ayant concentr é son attention sur ce qui, selon elle, seraient les
motifs du procureur de la République djiboutien, le juge Clément n’a clairement pas fait ce qui
semble lui incomber en vertu du droit français, à savoir examiner la demande communiquée par
son homologue. Madame le président, remettre en question l’intégrité et l’indépendance du juge
requérant ne semble guère convenable de la part du juge de l’Etat requis. Ne serait-ce que pour
cette raison, le premier motif invoqué devrait être rejeté et écarté comme étant totalement extérieur
à la convention de 1986.
61. En outre, le juge Clément se contente de simples spéculations ⎯nullement étayées par
des éléments de preuve factuels ⎯ pour se prononcer sur les motifs qui ont pu conduire le
procureur djiboutien à demander la réouverture du dossier Borrel.
84
CMF, annexe XXI; les italiques sont de nous.
eDJF_CR_2008-02_Translation_20080122_final_53p.doc/hj - 42 -
62. Les raisons pour lesquelles le procureu r de la République djiboutien a décidé de
demander la réouverture du dossier Borrel par un juge d’instruction djiboutien sont exposées dans
sa demande initiale en date du 17 juin 2004 85, demande à laquelle la juge Clément s’est référé dans
son soit transmis: le fait que les médias français ne cessent de dire que le juge Borrel avait été
assassiné et que ces mêmes médias semblent suggérer l’implication de ressortissants et de hauts
représentants djiboutiens ont amené le procureu r de la République de Djibouti à demander la
réouverture du dossier. Rien de plus, rien de moins, rien d’autre; tels sont les faits disponibles.
63. Dans les quelques phrases introduisant la th èse du détournement de procédure, le juge
48
semble totalement déformer le contenu de la commission rogatoire internationale. Voici ce que
disait la demande du juge Leïla Mohamed Ali :
«Having regard to the State Prosecutor’s application dated 20October 2004,
requesting that an investigation be opened against X for the murder of Bernard Borrel
and that an international letter rogatory be issued for the handing over of the record of
86
the investigation in Paris, under investigating judge Sophie Clément.»
Le procureur souhaitait donc deux choses :
⎯ l’ouverture d’une information du chef d’assassinat sur la personne du juge Borrel; et
⎯ le décernement d’une commission rogatoir e internationale aux fins d’obtenir ⎯ dans le cadre
de la réouverture de l’information ⎯ communication du dossier Borrel français.
Il s’agit là de demandes tout à fait légitimes de la part d’un procureur. Or, voici l’interprétation que
le jugeClément en a donnée: «the Djibouti Stat e Prosecutor opened a new investigation «for the
handing over of the record of the investigation in Paris»» 87. Autrement dit, elle a transformé la
commission rogatoire internationale décernée par un juge djiboutien indépendant en un acte
simplifié du procureur de Djibouti. Le juge fra nçais déclare sans détour que le procureur de
Djibouti ouvre une nouvelle information aux fins d’ obtenir la communication du dossier français.
Le juge étaye ensuite cette interprétation en indiquant que la commission rogatoire internationale
ne contient aucune autre motiva tion de l’ouverture d’une nouvelle in formation par Djibouti, ni ne
fait mention d’aucun élément nouveau survenu depuis la clôture du dossier Borrel de Djibouti.
85MD, annexe 16.
86
MD, annexe 20, p.131, voir également p. 133, paragraphe final.
87Soit-transmis, p. 2, annexe 21 au contre-mémoire.
eDJF_CR_2008-02_Translation_20080122_final_53p.doc/hj - 43 -
64. Tout d’abord, la substance d’une commissi on rogatoire internationale n’obéit à aucune
exigence particulière en dehors de celles qui sont énumérées à l’ar ticle13 de la convention. Le
«motif» et l’«objet» doivent être indiqués ⎯et rien de plus. En l’espèce, le motif est clairement
exposé: il s’agit de la réouverture de l’instruc tion relative à l’assassinat possible du jugeBorrel.
L’objet est lui aussi clairement exposé dans le même contexte: il s’agit du dossier
français«Borrel». Là encore, il n’appartient pas à l’Etat requis de mettre en doute la sagesse, le
bon sens ou la prudence de l’Etat requérant, et en core moins de commencer à contester l’intégrité
du juge requérant.
65. Ne serait-ce que pour ces raisons, la thèse du détournement de procédure devrait être
49
écartée dans son ensemble pour défaut de fondement , que ce soit en fait ou en droit. En outre, il
convient de répéter une nouvelle fois que la convention de 1986 ne prévoit aucune autre exception
à la règle posée à l’article 1 que celles qui sont énumérées de manière exhaustive à l’article 2.
66. En fait, la seule chose que démontre le raisonnement dont découle la thèse du
détournement de procédure est que la simple existence des poursuites françaises contre le procureur
de Djibouti a été, pour ce juge d’instruction, la seule et unique raison de refuser de déférer à la
commission rogatoire internationale. Est-il encore besoin de démontrer que, aux fins de la présente
affaire, ces deux questions sont intimement liées ?
Fondements prévus à l’article 2 c) de la convention
67. Le deuxième fondement invoqué dans le soit transmis est exposé en ces termes :
«Ar2ticle (c) of the Convention also provid es that the requested State may
refuse a request for mutual assistance if it considers that execution of the request is
likely to prejudice its sovereignty, its security, its ordre public or other of its essential
interests.
That is the case with regard to transmission of the record of our proceedings.» 88
Il n’est pas précisé ici lequel des fondements est concerné parmi ceux énoncés à l’article 2 c).
Le soit transmis se poursuit ensuite avec une explication supplémentaire :
«On several occasions in the course of our investigation, we have requested the
Ministry of the Interior and the Ministry of Defence to communicate documents
classified under “defence secrecy”.
88
CMF, annexe XXI, Soit transmis, p. 2, dernier paragraphe.
eDJF_CR_2008-02_Translation_20080122_final_53p.doc/hj - 44 -
The Commission Consultative du Secret de la Défense Nationale delivered a
favourable opinion on the declassification of certain documents.
The above-mentioned ministries, follo wing that opinion, transmitted those
documents to us.
To accede to the Djiboutian judge’s request would amount to an abuse of
French law by permitting the handing over of documents that are accessible only to
the French judge.
Handing over our record would entail indi rectly delivering French intelligence
service documents to a foreign political authority.»
Cet extrait du soit transmis ne permet pas de saisir immédiatemen t de quoi il retourne. Toutefois,
dans son contre-mémoire, le défendeur a donné quelques éclai rcissements. Au paragraphe 3.77, il
fournit davantage d’indications sur les documents évoqués par le juge d’instruction, ainsi que sur
50
l’avis de la commission auquel il est fait référence. L’avis en question date du 27 janvier 2005 et a
été produit par le défendeur à l’annexe XXIII. Il figure également dans le dossier de plaidoiries.
68. Avant d’approfondir la question de la validité du raisonnement cité à l’instant, il convient
de se pencher tout d’abord sur cet avis de la commission consultative du secret de la défense
nationale 89. Celle-ci a apparemment examiné ⎯je cite l’avis ⎯ «l’ensemble des documents
classifiés» («all the classified doc uments») et elle a conclu qu’une partie du dossier pouvait être
déclassifiée, à savoir la note n 037, datée du 25 janvier 2000, qui compte deux pages. Voilà ce que
déclare la commission dans son avis.
69. De là, nous ne pouvons qu’extrapoler sur l’importance de tout cela. Un grand nombre de
questions se posent: quel était le volume du dossi er examiné par la commission? Comment se
fait-il que seules deux pages aient été déclassifiées? Cela signifie-t-il qu’elles n’ont pas
d’importance ou qu’elles ont, au contraire, été jug ées indispensables aux fins de l’instruction dans
l’affaire Borrel, ou encore que seules deux pa ges du dossier pouvaient revêtir une quelconque
pertinence dans le cadre de ladite affaire ? Ces deux pages de l’ensemble du dossier tendent-elles à
corroborer la présomption d’assassinat plutôt que la thèse du suicide? Nous ne connaissons
évidemment pas la réponse à ces questions. Cela étant, au regard du soit transmis dans son
ensemble et vu que celui-ci semble être entièrement consacré au rôle du procureur de Djibouti, il
est plus que probable que ces pages n’aient absolument aucun lien avec le décès du juge Borrel.
89
CMF, annexe XXIII.
eDJF_CR_2008-02_Translation_20080122_final_53p.doc/hj - 45 -
70. Quoi qu’il en soit, force est de consta ter que le défendeur ne donne pas l’ombre d’une
raison expliquant pourquoi ces de ux pages revêtent une importance telle qu’elles justifieraient
d’avoir recours à l’une des exceptions prévues à l’article 2 c).
71. Le seul motif qu’il avance à cet égard est que le fait de transmettre des documents
produits par les services de renseignement français à une autorité étrangère serait de nature à
compromettre les intérêts essentiels de la République française 90. Pourquoi en irait-il ainsi?
Pourquoi «de nature», selon les termes que le défend eur prête au juge ? D’un autre point de vue, il
serait permis de penser que les services de rensei gnement tendent le plus souvent à déclarer leurs
documents classifiés «de nature». Partant, le fa it de déclassifier deux pages pourrait fort bien
51
signifier que celles-ci ne revêtent absolument pas un tel caractère sensible. Certes, il s’agit toujours
là de conjectures, mais celles-ci révèlent tout bonnement que la question mérite davantage en
termes de raisonnement et de motifs que d’être, là encore , simplement expédiée de manière
lapidaire.
72. Le demandeur estime que les motifs allégués par le défendeur à l’égard des deux pages
concernées sont bien loin de satisfaire aux cr itères à appliquer pour démontrer que l’une des
exceptions énumérées à l’article 2 c) trouve à s’appliquer. En d’autres termes, le soit transmis ainsi
que l’explication donnée par le défendeur aux pa ragraphes3.77 et 3.78 du contre-mémoire ne
justifient pas le revirement radical de celui-ci par rapport à la lettre d’engagement du
27janvier2005, pas plus que son refus d’honorer ses obligations à l’égard de la commission
rogatoire internationale du 3 novembre 2004.
73. C’est seulement à titre subsidiaire que D jibouti propose que le défendeur soumette les
deux pages concernées à la Cour pour qu’elle appréc ie de manière confidentielle le bien-fondé de
la position de celui-ci à leur égard. Naturellement, le demandeur ⎯dans cette optique ⎯
renoncerait à son droit d’accès à ces deux pages et, tout aussi naturellement, il ne reviendrait sur sa
décision que si la Cour devait conclure qu’il n’ex iste effectivement aucune raison de ne pas lui
remettre le document en question.
74. Enfin, Madame le président, deux autres questions restent à examiner :
90
CMF, par. 3.78.
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⎯ L’observation du juge Clément s’agissant de ⎯ je cite ⎯ «détourner les termes de la loi
91
française» («abuse of French law») ;
⎯ La transmission partielle du dossier Borrel.
Dans le soit transmis, le juge d’instruction considère également que :
«To accede to the Djiboutian judge’s request would amount to an abuse of
French law by permitting the handing over of documents that are accessible only to
the French judge.»
Le défendeur s’est gardé de reprendre et, à fortio ri, de faire valoir cette considération dans son
contre-mémoire. En outre, la loi française régissant la déclassification de documents à la demande
du pouvoir judiciaire, que le défendeur a produite à l’annexe XXIV, ne dit absolument rien sur
cette question. L’interdiction suggé rée par le juge français est auss i relativement invraisemblable.
Du paragraphe de l’arrêt de la cour d’appel de Paris que j’ai cité plus tôt, il ressort que celle-ci a, à
52
tout le moins, pris soin de ne pas se prononcer expressément sur la question 9. Le demandeur
suppose ⎯s’il se fourvoie, le défendeur le corrigera assurément ⎯ que tout document versé au
dossier par le biais de la procédure suivie dans le cas de ces deux pages devrait, après avoir été
déclassifié, recevoir le même statut que le reste du dossier: il devrait être accessible aux parties
directement concernées par l’instruction et pouvoir être transmis dans le cadre d’une entraide
exercée en faveur d’une autorité étrangère. Dès lors, cette considération du juge d’instruction est,
elle aussi, bien loin de justifier le recours à l’article 2 c).
Transmission partielle du dossier
75. Cela nous amène à la dernière question qu’il nous faut examiner. Celle du pourquoi.
Pourquoi le défendeur refuse-t-il de transmettre un dossier entier comportant 35 volumes au motif
que deux pages seraient, selon lui, particulièrement sensibles ?
76. A l’évidence, la convention de 1986 autoriserait un refus partiel de communiquer un
dossier requis. Les deux pages invoquées par le défendeur pour justifier son refus de transmettre le
dossier dans son intégralité ont été ajoutées peu de temps après l’avis de la commission
consultative du 27janvier2005. Dès l’auto mne2004, le dossierBorrel se composait de
91
CMF, annexe XXI, soit transmis, bas de la page 2.
92
CMF, annexe XI, p. 7 de l’arrêt.
eDJF_CR_2008-02_Translation_20080122_final_53p.doc/hj - 47 -
35 volumes. Selon le défendeur, ces deux pages auraient imprégné l’ensemble du dossier, dossier
qu’il n’était par conséquent plus possible de transmettre 93. Il s’agit là d’un argument totalement
invraisemblable et, partant, inacceptable, en partic ulier dans la mesure où il est présenté sans autre
explication. Sur ce point également, la cour d’appe l de Paris a pris soin, da ns son arrêt, de ne pas
se prononcer explicitement.
77. L’on peut concevoir que, après que ces deux pages y ont été ajoutées, certains documents
nouveaux également versés à ce dossier puissent y fa ire référence. En revanche, le fait de
prétendre que 35volumes, qui couvrent une période de près de dix ans d’enquête, auraient dans
leur intégralité — et par anticipation — fait référence à une note de deux pages— datée du
25 janvier 2000, et dont le contenu n’était pas connu avant sa déclassification —, démontre que le
défendeur a vraiment perdu tout sens de la réalité.
53 78. Par ailleurs, il ressort de la pratique étatique au sein de l’Union européenne qu’une autre
approche — relevant des règles de bonne pratique — est tout à fait acceptée. En effet, les Etats
membres de l’Union européenne ont fait des déclarations relatives aux bonnes pratiques en matière
94
d’entraide judiciaire. Afin d’exposer à la Cour l’approche généralement acceptée , je me
contenterai de lire certains passages de quelques-unes de ces déclarations. La France a adopté la
position selon laquelle,
«lorsque tout ou partie de la demande d’entraide ne peut être exécutée en l’état, [l’Etat
requis doit] avertir l’autorité requérante de toute modification nécessaire au regard de
la législation interne, en lui fournissant, le cas échéant, une copie des dispositions
95
législatives utiles de nature à résoudre les problèmes posés» .
De la même manière, l’Italie a adopté la position suivante :
«lorsque tout ou partie de l’aide demandée ne peut être fournie, ou lorsque la date
limite indiquée ne peut être respectée, le juge responsable de l’exécution de la
demande en informe l’au96rité requérante en temps utile et lui indique d’autres
solutions possibles» .
93
CMF, par. 3.78.
94 DG H, Bonnes pratiques d’entraide judiciaire en matire pénale, déclar ations des Etats membres de l’UE,
réseau judiciaire européen,1371/00, doc ument pouvant être consulté sur le site
http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/declaration_FR.pdf.
95 Ibid., France, p. 28, point 1 e).
96 Ibid., Italie, p. 33, point d).
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L’Allemagne, l’Irlande, le Portugal et la Finlande sont convenus que , «lorsque tout ou partie de
l’aide demandée ne peut être exécutée, un rapport écrit ou oral expliquant la difficulté et proposant,
si possible, d’examiner avec les autorités requé rantes les moyens de la résoudre est adressé à
97
celles-ci» .
79. Le demandeur estime que cette approche illustre parfaitement ce en quoi consisterait une
application de bonne foi de la c onvention de 1986 entre la France et Djibouti. Par conséquent, les
bonnes pratiques que je viens de citer démontrent également que, sur cet aspect particulier, le
défendeur ne s’est pas conformé aux obligations qui lui incombent en vertu de la convention
de 1986 ; en outre, ces bonnes pratiques démontrent en quoi a consisté ce manquement.
Conclusions
80. Madame le président, Messieurs de la C our, le moment est venu de résumer mon propos
et de tirer un certain nombre de conclusions. Je commencerai par souligner que, pendant une très
longue période, la coopération entre le demande ur et le défendeur au sujet de l’affaire Borrel a été
54 excellente, et qu’elle s’est déroulée conformément à la lettre et à l’esprit du traité d’amitié de 1977
et de la convention de 1986.
81. Dans un premier temps, pendant de très nombreuses années, la République française tira
profit de la convention de 1986. Elle adressa ainsi aux autorités de Djibouti plusieurs commissions
rogatoires internationales consécutives relatives à l’affaire Borrel, commissions que Djibouti
exécuta sans exception. Djibouti apporta d’ailleurs aux autorités françaises l’aide la plus large
98
possible, ce que ces dernières reconnurent dans différents communiqués de presse .
82. Lorsque ce fut au tour de Djibouti de de mander l’aide du défendeur, la suite réservée à
ses commissions rogatoires internationales fut tout d’abord à l’image de la coopération de qualité
dont le défendeur avait bénéficié. Dans ce c ontexte, ce dernier prit, par les voies appropriées,
l’engagement inconditionnel de transmettre le do ssier Borrel requis avant une date donnée. Peu de
temps après, cet engagement fut, là encore de manière inconditionnelle, confirmé par des
représentants du défendeur en deux occasions différe ntes. Il ne saurait y avoir de doute que les
97
Ibid., Allemagne, p. 22, point 3, Irlande, p. 31, Portugal, p. 45, point d), Finlande, p. 47, point d).
98Déclaration de la porte-parole adjointe du Quai d’Orsa y, Paris, le 19avril2004, MD, annexe15; Déclaration
du porte-parole du ministère des affaires étrangères, Paris, le 29 janvier 2005, MD, annexe 22.
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organes exécutifs de la France, lorsqu’ils ont pris ces engagements, savaient ce qu’ils faisaient, et
qu’ils s’apprêtaient bien à communiquer le dossier dans son intégralité.
83. Et puis, avec le temps, lentement mais sûrement, il est apparu que cet engagement avait
été rompu, ce qui fut d’ailleurs confirmé par la lettre de deux lignes du 6 juin 2005.
84. Madame le président, Messieurs de la Cour, le 27 janvier 2005, le défendeur, et ce avec
raison, a reconnu formellement qu’il était juridi quement tenu d’exécuter la commission rogatoire
internationale du demandeur datée du 3 novembre 2004. Ce jour-là, le défendeur informa en effet
le demandeur, par les voies appropriées, qu’il agira it en conséquence. A ce stade, le défendeur
laissait clairement entendre qu’il avait décidé de ne pas se prévaloir d’une des exceptions prévues à
l’article 2 de la convention de 198 6. Autrement dit, à ce stade, les positions juridiques étaient, de
part et d’autre, conformes à l’article premier de ladi te convention. A partir de là, il ne restait plus
qu’à exécuter effectivement, pratiquement et matériellement l’obligation énoncée à l’article
premier.
55 85. Le fait que tel n’ait pas été le cas, en l’absence de toute circonstance imprévue qui aurait
pu le justifier, constitue un manquement clair de la part du défendeur à l’obligation principale qui
lui incombe en vertu de l’article premier de la convention de 1986.
86. La lettre de refus du 6 juin2005 ne pe ut en aucune manière entraîner l’annulation de
l’engagement pris antérieurement par le défendeur de se conformer pleinement à ses obligations. Il
n’en irait différemment que si le demandeur avait accepté que cet engagement soit annulé, ce qui
n’est toutefois pas le cas.
87. Pour ces raisons, Djibouti prie la Cour de dire et juger que le non-respect par le
défendeur des obligations qui lui incombent en ve rtu de la convention de 1986 relativement à la
transmission du dossier Borrel est illicite, et que la République française devra effectivement
communiquer ledit dossier aux autorités djiboutiennes aussitôt après qu’elle aura rendu son arrêt.
88. A titre subsidiaire, le demandeur prie la Cour de dire et juger que la lettre du 6 juin 2005
ne saurait être considérée comme constitu ant un refus licite au sens de l’alinéa c) de l’article2 lu
conjointement avec l’article17 de la convention de1986, et que la République française devra
effectivement communiquer le dossier Borrel aux autorités de Djibouti aussitôt après qu’elle aura
rendu son arrêt.
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89. Madame le président, Messieurs de la C our, je vous remercie de votre attention.
Madame le président, nous vous saurions gré de bien vouloir donner la parole à M. Condorelli.
Le PRESIDENT : Merci, Monsieur van den Biesen. J’appelle à la barre M. Condorelli. You
have the floor.
Mr. CONDORELLI: Madam President, Members of the Court, in view of the time, I aim to
present the first part of my oral argument before the break, continuing this afternoon ⎯ if you will
permit me, Madam President. Thank you very much.
T HE VIOLATION BY F RANCE OF THE OBLIGATION TO PREVENT ATTACKS ON THE PERSON ,
FREEDOM OR DIGNITY OF AN INTERNATIONALLY PROTECTED PERSON :
THE CASES OF THE STATE PROSECUTOR OF THE R EPUBLIC OF
D JIBOUTI AND OF THE H EAD OF NATIONAL SECURITY
1. Introduction
1. I take the floor again for the last time in this first round of oral argument to illustrate to the
Court the validity of the last of the claims presen ted by the Republic of Djibouti in its Application
56
and fleshed out in its Memorial: my task is toshow that France has infringed and continues to
infringe its international obligations with respect to Djibouti by violating the immunities of senior
Djiboutian officials enjoying international protection.
2. The actions of France, which the Applicant is asking the Court to adjudge and declare as
constituting internationally wrongful acts incurrithe Respondent’s international responsibility,
relate to a judicial investigation for subornation of perjury opened in the Paris Tribunal de grande
instance following the civil action filed in November 2002 by Mrs.Borrel. By decision of the
99
Cour de cassation of 5 March2003 , these proceedings were then transferred to the Versailles
Tribunal de grande instance , where they are still pending 100. In this context, two sets of
summonses as legally represented witnesses were addressed to the State Prosecutor of the Republic
of Djibouti and the Head of National Security of the Republic of Djibouti, respectively, on
4 November 2004 and 17 June 2005 in the case of the State Prosecutor, and 3 November 2004 and
99
CMF, Ann. VII.
10CMF, p. 6, para. 1.10 et seq.
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17 June 2005 in the case of the Head of National Security 101. Later, on 20 October 2006, European
102
arrest warrants were issued against these two public figures following the Judgment of
27 September 2006 by the Versailles Court of Appeal 10.
3. Before setting out the arguments justif ying Djibouti’s submission which I have just
referred to, I would like to recall my arguments of yesterday afternoon on the scope of the
jurisdiction granted to the Court. For there is no doubt that that jurisdiction covers the matters
referred to. I should like to point out, in particular, that it is true that the arrest warrants in question
post-date Djibouti’s application to the Court; however, this should in no way preclude your
Court’s having full jurisdiction to find that they were issued in disregard of France’s international
undertakings to Djibouti. These are, in fact, new violations representing the result and
57
consequence of the earlier violations, which woul d not have occurred if France had scrupulously
performed its international obligations referred to in the Application.
4. In the same oral pleading, I also highlighted the close connection, on the one hand,
between the refusal by the French authorities to execute the international letter rogatory presented
by Djibouti in the Borrel case and, on the other hand, the investigation opened in the Versailles
Tribunal for subornation of perjury. As you heard agai n, reasons were given for the refusal by the
investigating judge of the Paris Tribunal de grande instance in charge of the Borrel case in her
Order of 8February2005, referri ng among other things to the presence in the file of documents
relating, precisely, to the subornation of perjury proceedings against the State Prosecutor and the
Head of National Security of Djibouti. So there is no need to rehearse that question once again.
5. Madam President, it is self-evident that, inasmuch as a State is subject to the obligation to
guarantee the immunity from criminal jurisdicti on and enforcement of internationally protected
persons, that State clearly does not have the right to issue arrest warrants against those persons. In
other words, there is no need to prove ⎯ particularly after what your Court found in paragraph 70
of the Yerodia Judgment of 2002 ( Arrest Warrant of 11April2000 (Democratic Republic of the
Congo v. Belgium), Judgment, I.C.J. Reports 2002 , p.29, para.70) ⎯ that the issuing of arrest
10Document No. 11 submitted by the Republic of Djibouti to the Court on 21 November 2007.
102
CMF, Ann. VIII.
10CMF, Ann. VII.
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warrants per se violates the immunities in question, if such immunity there is. On the other hand,
some preliminary explanations are required regarding the summonses as legally represented
witnesses. However, there is no need to dwell on this subject, engaging in intricate analyses of
French criminal law. The information provided by the Respondent’s written pleadings will suffice.
6. In its Counter-Memorial, France explains the legal significance of a summons as a legally
represented witness 104in the light of the relevant provisions of the French Code of Criminal
Procedure. Such a summons implies that ther e is evidence making it seem probable that a person
to be heard as a legally represented witness “coul d have participated, as the perpetrator or
accomplice, in committing the offence of which the investigating judge is seis
ed”, as proclaimed by
Article 113-2 (2) of the Code. In other words, a legally represented witness is suspected of being
58 the perpetrator of or accomplice in a crime, and hi s summons is a prelude to his indictment with a
view to punishment. Furthermore, the person in question, apart from being engaged in criminal
proceedings, is subject to compulsion by the law enforcement agencies to ensure that he or she
appears before the Court. The Court is asked to refer to Annex11 in the list of documents
submitted to the Registry by the Applicant on 21November2007, in which the summonses as
legally represented witnesses which I have alread y quoted are included. There, you will see the
following explicit warning: “If you fail to attend or refuse to attend, you may be compelled to do
so by the law enforcement agenci es, in accordance with the provisions of Article 109 of the Code
of Criminal Procedure”. In short, it is clear: a summons as a legally represented witness cannot be
served on a person enjoying immunity from criminal jurisdiction and from acts of constraint which
limit his personal freedom.
Madam President, with your permission, I would like to break here to enable me to present
the body of my oral pleading as a whole this afternoon. May I do that?
Le PRESIDENT: Oui, c’est à vous qu'il appartient d’en décider ⎯compte tenu du temps
dont vous disposerez cet après-midi. Souhaitez-vous procéder ainsi ?
Mr. CONDORELLI: Yes please. Thank you.
104
CMF, p. 49, para. 4.7.
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Le PRESIDENT: La Cour n’y voit assuréme nt aucune objection. Thank you for your
presentation thus far, Professor. This brings to an end this morning’s sitting. We will now rise and
meet again at 3 p.m.
The Court rose at 12.55 p. m.
___________
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Traduction