DER BOTSCHAFTER The Hague, 29 January 2004
DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND GrootHertoginnelaan18-20
2517 EG DenHaag
Tel.:070 1342 06 27
Fax:070 1365 19 57
His Excellency Courinternationalede Justice
Mr. Philippe Couvreur EnregistréauGreffele :
Registrar
InternationalCourt of Justice InternationalCourtof Justice
Peace Palace Filedinthe Registryon :
2517 KJ The Hague
Sir,
I have the honourto enclose herewiththe written statementof the FederalRepublicof
Germany (in the two official languagesof the Court) in responseto the Court'sOrder
of 19 December2003 in connectionwith a requestfrom the General Assembly of the
United Nations for an Advisory Opinionon the LegalConsequences of the
Construction of a Wall in the Occupied PalestinianTerritory.
Please accept, Sir, the assurances of my highestconsideration.
Dr. Edmund Duckwitz INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE
LEGAL CONSEQUENCESOF THE CONSTRUCTION OFA WALL
IN THE OCCUPIED PALESTINIANTERFUTORY
(REQUEST FOR ADVISORY OPINION)
STATEMENT OFTHE GOVERNMENTOF THE FEDERAL
REPUBLIC OF GERMANY
JANUARY2004CONTENTS
1. INTRODUCTIONANDSUMMARY
II. THEREQUEST FOR ADVISORY OPINION
III. ISRAEL'S RIGHTTO PROTECT ITSELF FROM TERRORIST ATTACKS,AND
THE CONSTRUCTION OFA WALL
IV. PROPRIETYOF THE COURTRESPONDING TO THE REQUEST
(1) An opinion by the Court would provide no guidance to the General Assembly,
as that body has alreadypronounced itself on the issue.
(2) Rendering an advisory opinion would be likely to hinder, rather than assist, the
implementation ofthe Road Map.
(3)In a situation where the facts themselves are a subject of contention, the
advisoryjurisdiction of the Court is being used to circumvent the principle that
settling a dispute requires the consentof the parties.
V. CONCLUSIONS1. INTRODUCTION AND SUMMARY
By resolution AIRESIES-10114 of 8 December 2003, the United Nations General
Assembly requested that the International Court of Justice render an advisory opinion on
the "legal consequences arising from the construction of the wall built by Israel ... in the
Occupied Palestinian Territory".
Upon receiving this request, the Court fixed 30 January 2004 as the time-limit within
which United Nations Member States may submit to the Court written statements on the
question referred to it for advisory opinion (Order dated 19December 2003).
Gerrnany has repeatedly made clear its position regarding the construction and, in
particular, the route of the wall'. Germany voted in favour of General Assembly resolution
ES-10113, introduced by Italy on behalf of the European Union Member States and
adopted by 144votes to 4, with 12 abstentions, on 21 October 2003. In paragraph 1 of that
resolution, the General Assembly
"Demands that Israel stop and reverse construction of the wall in the Occupied
Palestinian Territory, including in and around East Jerusalem, which is in departure of
the Armistice Line of 1949 and is in contradiction to relevant provisions of
international law."
Germany has made statements to this effect in the United Nations and has participated in a
number of similar statements made by the European Union. Foreign Minister Fischer, in a
recent conference in Herzliya (Israel), publicly stated Germany's position on the issue.
From the very beginning, Minister Fischer also made it clear to Palestinian officiais that
the Court's advisoryjurisdiction should not beused as a means of embroiling the Court in
what is in substance a political dispute between two parties.
1
In this Statement, Germany will use the term "wall", as used in the request for an advisory opinion,
without implying that it is a more accurate or appropriate term than "security fence", "barrier" or such other
term as may be employed.
3Germany respectfully submits this Statement, which deals only with the Court's discretion
under Article 65 (1) of the Statute to render an advisory opinion and not with the substance
of the matter.
Germany believes that the Court, in exercising its discretion under Article 65 (1) of its
Statute, and in accordance with the well-established principle of judicial propriety, should
decline to answer the question submitted to it by the General Assembly:
- An opinion by the Court on the question laid before it would provide no guidance to
the General Assembly, as that body has already pronounced itself on this very issue.
-
Such an opinion would be likely to hinder, rather than assist, the implementation of the
Road Map.
- Furthermore, it would be inappropriate for the Court to pronounce itself without the
parties' consent on an issue that is highly contentious between the parties, as this would
constitute a circumvention of the fundamental principles of jurisdiction enshrined in
Article 36 of theStatute of the Court.
II. THE REQUEST FOR ADVISORYOPINION
On 8 December 2003, the United Nations General Assembly adopted resolution
NRESIES-10114, whereby it decided to request the International Court of Justice, pursuant
to Article 65 of the Statute of the Court, to urgently render an advisory opinion on the
following question:
"What are the legal consequences arising from the construction of the wall being
built by Israel, the occupying Power, in the Occupied Palestinian Territory,
including in and around East Jerusalem, as described in the report of the Secretary-
General, considering the rules and principles of international law, including the
Fourth Geneva Convention of 1949, and relevant Security Council and General
Assembly resolutions?"
Resolution AIRESIES-10114 was adopted within the framework of the Resumed Tenth
Emergency Special Session of the General Assembly. Introduced by Kuwait on behalf of
the Group of Arab States, the resolution carried 90 votes in favour, 8 against, and 74
abstentions. Germany, together with the other European Union Member States, abstained
in the vote.Resolution AIRESIES-10114 refers to the report of the United Nations Secretary-General of
24 November 2003 prepared pursuant to ~eneral Assembly resolution AIRESIES-10113
(MES-101248). In his report, which contains "summary legal position[s]" of the
Govermnent of Israel and of the Palestine Liberation Organization, the Secretary-General
reached the conclusion that Israel was not in compliance with the General Assembly's
demand that it "stop and reverse the construction of the wall in the Occupied Palestinian
Territory".
III. ISRAEL'S RIGHT TO PROTECT ITSELF FROM TERRORIST ATTACKS,
AND THE CONSTRUCTION OF A WALL
No one in the international comrnunity contests Israel'sright to guarantee the security of its
citizens and to protect itselfrom terrorist attacks. Israel's right to defend itself against
terrorism and any threat notwithstanding, the construction and route of the wall, along with
the continued violence and terrorist acts in the region, are a major obstacle to achieving a
comprehensive peace in the Middle East. The Road Map presented by the Quartet to the
parties on 30 April 2003 and subsequently endorsed by United Nations Security Council
resolution 1515 of 19 November 2003 represents the framework for progress towards
lasting peace and security in the Middle East.
The United Nations, the European Union, other international organizations, and individual
States, including Germany, have called upon Israel to halt construction of the wall.
The United Nations General Assembly, in its resolution ES-10113 of 21 October 2003,
introduced by Italy on behalf of the European Union,
"demand[ed] that Israel stop and reverse the construction of the wall in the
Occupied Palestinian Territory, including in and around East Jerusalem, which is in
departure of the Armistice Line of 1949 and is in contradiction to relevant
provisions of international law" (para 1)
In his report prepared pursuant to General Assembly resolution ES- 10113, the United
Nations Secretary-General made the following observation: "1 acknowledge and recognize Israel's right and duty to protect its people against
terrorist attacks. However, that duty should not be carried out in a way that it is in
contradiction to international law, that could damage the longer-term prospects for
peace by making the creation of an independent, viable and contiguous Palestinian
State more difficult, or that increases suffering among the Palestinian people"
(MES-101248,para 30)
Similarly, the European Council, while recognizing Israel's right to protect its citizens fiom
terrorist attacks, issued the following statement at its Brussels meeting of 16 and 17
October 2003 :
"The European Council is particularly concerned by the route marked out for the
so-called security fence in the Occupied West Bank. The envisaged departure of the
route from the 'GreenLine' couldprejudice future negotiations and make the two-
State solution physically impossible to implement. It would cause further
humanitarian and economic hardship to the Palestinians. Thousands of Palestinians
west of the fence are being cut off from essential services in the West Bank,
Palestinians east of the fence will lose access to land and water resources"
(Presidency Conclusions - Brussels, 16 and 17October 2003, 15188103, p. 16)
The European Council had previously called upon Israel "to reverse the settlement policy
and activity and end land confiscations and the construction of the security-fence, al1 of
which threaten to render the two-State solution physically impossible to implement"
(Presidency Conclusions - Thessaloniki, 19 and 20 June 2003, 11638103,p. 23).
Gerrnany presented its position on the wall in the United Nations Security Council.
Speaking on a draft resolution (Sl20031980)sponsored by Guinea, Malaysia, Pakistan and
the Syrian Arab Republic that would have declared "illegal under relevant provisions of
international law" the construction by Israel of a "wall in the Occupied Territories
departing from the armistice line of 1949", the German representative urged the
Government of Israel to stop the construction of the "security fence". While recognizing
Israel's need for security, he considered the "security fence" to be detrimental to the
implementation of the Road Map. He believed that the "fence" might become an obstacle
to the peaceful resolution of the conflict and the establishment of a viable Palestinian state.
He noted that the path of the Israeli "fence" departed from the Green Line, cutting deep
into Palestinian land, sometimes on the basis of the confiscation of land. He concluded that
al1 this entailed serious humanitarian and economic consequences for the Palestinian
population (Security Council, 4841StMeeting, 14October 2003, SlPV.4841, p. 19).IV. PROPRIETYOF THE COURT RESPONDING TO THE REQUEST
Germany believes the Court should decline to answer the question put to it by the General
Assembly.
The permissive character of Article 65 (1) of the Statute gives the Court the power to
examine whether the circumstances of a case are of such a character as should lead it to
decline to answer a request for advisory opinion (Difference relating to immunity from
legal process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, Advisory
Opinion, ICJ Reports 1999, para 28). The power of the Court to render an advisory
opinion is clearly of a discretionary character. As the Court stated in theestern Sahara
Case:
"In exercising this discretion, the International Court of Justice, like the Permanent
Court of International Justice, has always been guided by the principle that, as a
judicial body, it is bound to remain faithful to the requirements of its judicial
character even in giving an advisory opinion. If the question is a legal one which
the Court is undoubtedly competent to answer, it may none the less decline to do
so."(ICJReports 1975,p. 21,para 23)
Gerrnany believes thepresent request raises the question of the propriety of the Court
giving an advisory opinion.
Undoubtedly, the question submitted by the General Assembly in the present case relates
to a "legal question" within the meaning of the Statute of the Court and the United Nations
Charter. It is also true that the General Assembly is a competent body authorized by the
Charter to seek the Court's advisory opinion on such a legal question. Furthermore, the
Court made it clear that, as an organ of the United Nations, its answer to a request for
advisory opinion "represents its participation in the activities of the Organization, and, in
principle, should not be refused" (Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary
and Rornania,First Phase, Advisory Opinion,ICJ Reports 1950,p. 71).
Nevertheless, even if a legal question is submitted which the Court is undoubtedly
competent to answer, the permissive character of Article65 (1) gives the Court the power
to examine whether the circumstances of a case should lead it to decline to answer such a
request.The Court has said that only "compelling reasons" should lead it to decline to give an
advisory opinion (Certain Expenses of the United Nations (Article 17 (2)of the Charter of
the UnitedNations),Advisory Opinion,ICJ Reports 1962,p. 155).
Germany holds that in the present case, there exist such compelling reasons that should
leadthe Courtto decline to render an advisory opinion:
(1) An opinion by the Court would provide no guidance to the General Assembly, as
that body has already pronounced itself onthe issue.
In its advisory opinion onthe Applicability of A?ticleVJ Section 22, of the Convention on
thePrivileges and Imrnunitiesof the UnitedNations, the Court described the rationaleof its
advisoryjurisdiction as follows:
"Thejurisdiction of the Court under Article 96 of the Charter and Article 65 of the
Statute, to give advisory opinions on legal questions, enables the United Nations
entities to seek guidance from the Court in order to conduct their activities in
accordance with law." (ICJReports 1989,p. 188)
It follows fiom this rationale that the Court cannot exercise its judicial function incases
that are devoid of object or purpose (cJ:Western Sahara Case, ICJ Reports 1975,p. 37).
Germany submits thatthe GeneralAssembly's requestis a clear example of such a case.
The question on which the opinionof the Court has been sought concerns issues where the
Assembly has already taken a clear legal position. In its resolution ES-10113,the General
Assembly not only identzped the law that applies to the issue (InternationalHumanitarian
Law)but also already formallydeclared the wall to be in contradictionto international law.
Thus, the General Assembly requires no guidance fiom the Court on the legality of the
wall.
What is more, the General Assembly has already answered the questionas to what "legal
consequences" anse from the construction of the wall: in resolution ES-10113,and by
applying the norrns of international law on state responsibility, it demanded that Israel
"stop and reverse" the constructionof the wall.Against this background, the Court will have to ask itself what guidance, if any, it can offer
the General Assembly.
(2) Rendering an advisory opinion would be likely to hinder, rather than assist, the
implementation of the Road Map.
It is, of course, highly desirable that the Court should assist the other organs of the United
Nations. However, if aresponse by the Court to a request for an advisory opinion would, in
fact, be unlikely to provide any constructive assistance to the other organs of the United
Nations but would, on the contrary, be likely to have a detrimental effect upon highly
complex negotiations between interested parties, this would place the Court in a very
different position. In such a case, both the Court's dutyto protect its judicial function and
the requirement that the Court act as an organ of the United Nations would cal1 for it to
exercise its discretion to declineto respond to the request.
It is the view of Gennany that this is the case in the present situation: The question
submitted by the General Assembly is of a predominantly political character. It refers to
one single isolated aspect of the complex and sensitive matter of the Middle East peace
process. Rendering an advisory opinion could potentially undermine the ongoing complex
diplomatic negotiations and political efforts that aim to arrive at a resolution of the Middle
East conflict. A pronouncement by the Court on the question of the legality of the wall
could well obstruct the Road Map process and compel States to engage in a fruitless debate
on the legal implications of the Court's findings. Furthermore, therendering of an opinion
on a single issue in contention, outside the context of the entire complex of issues to be
negotiated between the parties concerned, could undennine meaningful comprehensive
negotiations, as called for by numerous resolutions of both the Security Council and the
General Assembly of the United Nations.
In exercising its discretion, the Court should take into account that it was mainly for this
reason that a significant number of States (in fact the rnajority of the United Nations
Member States, and al1 States involved in the Quartet) did not support the request for
advisory opinion. In the debate preceding the vote in the General Assembly, the Italian
representative, speaking for the European Union, made it clear that the proposed request
for advisory opinion from the Court would not help the efforts of the two parties (Israeland the Palestinians) to re-launch a political dialogue and that such a request was therefore
not appropriate (GA Press Release of 8 December 2003, GA110216).
(3) In a situation where the facts themselves are a subject of contention, the advisory
jurisdiction of the Court is being used to circumvent the principle that settling a
dispute requires the consent of the parties.
When examining the issue of the consent of States to the coinpetence of the Court to render
advisory opinions, the Court distinguishes between its conzpetence, i.e. its jurisdiction
under Article 96 of the Charter and Article 65 of the Statute, and the propriety of the Court
rendering an opinion. Thus, in the Peace Trcaties Case and in the Mazilu Case, the Court
held that the consent of States is not a condition precedent to the cornpetence of the Court
to render advisory opinions, as such opinions are intended for the guidance of the United
Nations (Interpretation of Peace Treaties with Rulguria, iiungury and Romanin, First
Phase, Advisory Opinion, ICJ Reports 1950, p. 71;Applicahility of Article VI, Section 22,
of the Convention on the Privileges and Imnzunities of the United Nations, Advisory
Opinion, ICJ Reports 1989, pp. 188-189, para 31). The Court however also held that the
absence of consent is a matter to be considered in the context ofjudicial propriety:
"While, however, the absence of the consent of Romania to the present proceedings
can have no effect on the jurisdiction of the Court, it is a niatter to be considered
when examining the propriety of the Court giving an opinion" (Applicahility of
Article VI, Section 22, of the Convention on the Yrivileges and I~nnzunitiesof the
UtzitedNations, Advisory Opinion, ICJ Reports 1989, pp. 17-18,para 37)
lt is within this context ofjudicial propriety that the Court should takc into account the fact
tliat Israel refuses to coiiseiit to the subiiiission of the dispute to the Court'sjurisdiction.
As the Court held in the Western Sahnru Case:
"111certain circunistances ..the lack of coiiseilt of an interested State may render
the giving of an advisory opinion iiicompatiblc with the Court's judicial character.
An instance of this would be wlieii the circurnstaiices disclose that to give a reply
would have the effect of circumventiiig the principle that a State is not obligcd to
allow its disputes to be submitted to judicial settlenient witliout its consent." (ICJ
Reports 1975,p. 25, paru 33)The situation in the present case is exactly of the kind envisaged by the Court in the
Western Sahara Case. Bilateral relations between Israel and the Palestinians are marked by
controversy. The constructioiî of the wall and the legal questions related to it are closely
connected to this dispute.
Israel maintains its position that it does not consent to the submission of the dispute to the
jurisdiction of the Court.
The preseiit case is iîot, as was the Mazilzd Case, coiicerned with a difference that arose
betweeri the United Nations aiîd a State on the applicability of a particular international
nom. As tlie Court will recall, in the Mazilu Case, the United Nations Secretary-General
made it very clear to the Court that the request did not attempt to resolve any issue tliat was
in dispute between the United Nations and Romania (cf. Applicahility of Article VASection
22, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, Advisory
Opinion, ICJ Reports 1989, p. 14, 17,para 27 and 35). In the present case, however, the
nature and purpose of the request is to bring squarely before the Court a dispute with a
view to obtaining a determination on it.
The present case has also to be distinguished from the Western Sahara Case insofar as, in
that Case, the Court fouiîd that the legal controversy had arisen dunng the proceedings of
the General Assembly and in relation to matters with which it was dealing, aiîd not
independeiitly in bilateral relations (WesternSahara, Advisory Opinion, ICJ Reports 1975,
p. 25, para 24). The Court pointed out that the controversy had in fàct been triggered by
coinmunications of Spain and Morocco to the Secretary-Geiieral of the United Nations.
Furtherrnore, the Court cmphasited that not only had no party to the controversy ever
objected to the General Asseiiîbly'sexercise of its powers to deal with the issue, but that iio
party Ilad opposed the fact that the Western Sahara question was referred to the Court's
advisory jurisdiction (WesteruzSuharu, A~lv~soryOplnioiz, 1CJ Reports 1975, p. 24, purcl
30). 111the preseiit case, liowever, tlîc issue of tlic wall lias clcarly arisen indcpendently in
bilateral relations between Israel md tlie Palestinians and not as a reaction to one party's
dealings with the United Nations. In any event, lsracl has consistently nîaintained a
position whereby tlie General Asseinbly does not have tlîe coinpetence to deal with the
issue of tlîe wall, and liasopposed ah initio any attempt to refer the dispute to tlie Court.Thus, in the present case, the request for an advisory opinion of the Court is being used to
circumvent the principle that settling a dispute requires the consent of the parties.
Moreover, in the present case, the Court cannot, in Germany's view, fulfil the requirements
of good administration ofjustice as regards the determination of facts. The question
presented to the Court would oblige it to launch an enquiry into complex factual situations
which are far from being undisputed between the parties concerned.
In the Eastern Carelia Case, the Permanent Court of International Justice clearly stated
that when asked for an advisory opinion, it should refrain from canying out such a factual
investigation:
"The Court does not Saythat there is an absolute rule that the request for an advisory
opinion may not involve some enquiry as to facts, but, under ordinary circumstances, it
is certainly expedient that the facts upon which the opinion of the Court is desired
should not be in controversy, and it should not be left to the Court itself to ascertain
what they are" (PCI. Series B,No. 5,p. 28)
The Court affirmed this principle in the Peace Treaties Casewhen it distinguished the
Eastern Carelia Case from the case before it:
"[The Permanent Court] declined to give an Opinion because it found that the question
put to it was directly related to the main point of a dispute actually pending between
two States, so that answering the question would be substantially equivalent to
deciding the dispute between the parties, and at the same time it raised a question of
fact which could not be elucidated without hearing both parties". (Interpretation of
Peace Treaties with Bulgaria,Hungaiy and Romania, First Phase, Advisory Opinion,
ICJ Reports 1950,p. 72)
Similarly, in the WesternSahara Case, the Court held:
"[Tlhe issue is whether the Court has before it sufficient information and evidence to
enable it to amve at a judicial conclusion upon any disputed questions of fact the
determination of which is necessary for it to give an opinion in conditions compatible
with itsjudicial character"(ICJReports 1975,p. 28-29,para 46)
In view of the complex and disputed factual situation underlying issues such as tenitory
and the right of Israel to defend itself from acts of terror, it is submitted that, without the
participation of al1 the parties in the proceedings, the Court cannot answer the questionpresented to it in a manner that would dojustice to the high standard it has maintained in
exercisingits powers.
V. CONCLUSIONS
For the reasons givenabove,Germany respectfully requeststhe Court to decline to answer
the question put tobytthe General Assemblyin this case.Traduction
COUR INTERNATIONALEDE JUSTICE
CONSÉQUENCESJURIDIQUESDE L'ÉDIFICATION D'UNMUR
DANSLE TERRITOIRE PALESTINIENOCCUPÉ
EXPOSÉDU GOUVERNEMENTDE LA RÉPUBLIQUEFÉDÉRALE
D'ALLEMAGNE
JANVIER20041. TNTRODUCTIONET RÉSUMÉ
III. LE DROIT D'ISRAËL DE SE PROTÉGER CONTRE LES ATTAQUES TERRO-
RISTES ET LA CONSTRUCTION D'UN MUR
IV. OPPORTUNITÉ D'UNERÉPONSE DE LA COUR À LA REQUÊTE
(1) Un avis de la Cour ne serait d'aucune aide pour l'Assemblée ear cetc
organe s'estdéjàprononcésur la question.
(2) Rendre un avis consultatif risquerait de compromettre plutôt que de favoriser la
mise en Œuvrede la feuille de route.
(3) Dans une situation où les faits mêmesfont l'objet d'un contentieux,la compétence
consultative de la Cour est utilisée pour tourner le principe selon lequel le règle-
ment d'undifférend requiertle consentement des parties.
V. CONCLUSIONDans sa résolution ARESIES-10114 du 8 décembre 2003, l'Assemblée généra des Nations
Unies a demandé à la Cour internationale de Justice de donner un avis consultatif sur les
"conséquences [en droit]de l'édificationdu mur qu'Israël .. est en train de construire dans le
Territoirepalestinien occupé".
Sur réception de la requête, la Coua r fixéau 30 janvier 2004 la date limite de remise des
exposés écrits des États membres sur la question qui lui a étransmise pour avis consultatif
(ordonnance datéedu 19décembre 2003).
À plusieurs reprises,l'Allemagnea pris clairement position au sujet de l'édificationet, en par-
ticulier, du tracé dumur'. Elle a voté pourla résolution E10113 de l'Assemblée générale, qui
avait été présentépaer l'Italie au nomdes États membres de l'Union européenne et fut adoptée
par un scrutin de 144 votes pour, 4 votes contre et 12 abstentions le 21 octobre 2003. Au
paragraphe 1de cette résolution, l'Assemblée générale:
"Exige qu'Israël arrêtela construction du mur dans le territoire palestinien occupé,y
compris Jérusalem-Est et ses alentours,et revienne sur ce projet, qui s'écartede la
ligne d'armisticede 1949 et qui est contraire aux dispositions pertinentes du droit
internationalM.
L'Allemagnea fait des déclarations à cet effet aux Nations Unies et a participé à plusieurs
déclarations analogues faitesparl'Unioneuropéenne.À l'occasion d'une conférence organisée
récemment à Herzliya (Israël), le ministre des Affaires étrangères,M. Fischer, a exprimé
publiquement la position de l'Allemagneen la matière. Dèsle début, le ministre Fischera
aussi expliquéaux responsables palestiniensqu'ilne fallait pas utiliser la compétence consul-
tative de la Cour pour impliquer cette dernière dans une question qui constitue essentiellement
un différendpolitique entredeuxparties.
' Dans le présent exposé, l'Allemagne utilise le terme de "mur", tel qu'employé dans la requêtepour avis
consultatif, sans pour autant suggérer que ce terme soit plus correct ou plus approprié que "clôture de sécurité",
"barrière"ou que tout autre terme qui serait utilisé.L'Allemagne,en exprimant tout son respect à la Cour, lui soumet le présent exposé qui traite
la seule question du pouvoir conféré à la Cour par l'article 65, paragraphe 1, de son Statut
d'apprécier l'opportunitde donner un avis consultatif, mais non pas le fond de l'affaire.
L'Allemagne estime qu'en usant de son pouvoir discrétionnaire en vertu de l'article 65,
paragraphe 1, de son Statut et conformément au principe bien établi de l'opportunitéde se
saisir d'une affaire, la Cour devrait refuser de répondreà la question qui lui a étéposéepar
l'Assembléegénérale:
Un avis de la Cour sur la question qui lui a été posée neserait d'aucune aide pour
l'Assemblée générale car cet organe s'ed stéjàprononcésur cette même question.
Un tel avis risquerait de compromettre plutôt que de favoriser la mise en Œuvre de la
feuillede route.
En outre, il serait inappropriéque la Cour se prononce, sans l'accord des parties, sur
une question extrêmement controversée entreces dernières car cela reviendrait à tourner les
principes fondamentaux dejuridiction consacrés par l'article 36 du Statutde la Cour.
Le 8 décembre 2003, l'Assemblée générald ees Nations Unies a adopté la résolution
A/RES/ES-10114par laquelle elle a décidé, conformémenà t l'article65 du Statut de la Cour,
de demander à la Cour internationale de Justice de donner d'urgence un avis consultatif sur la
question suivante:
"Quelles sont en droit les conséquences de l'édificationdu mur qu'Israël, puissance
occupante, est en train de construire dans le Territoire palestinien occupé,ompris à
l'intérieuret sur le pourtour de Jérusalem-Est, selon ce qui est exposé dans le rapport
du Secrétaire général, compte tenu des règles et des principes de droit international,
notamment la quatrième convention de Genèvede 1949, et les résolutions consacrées
àla question par le Conseil de sécurité et l'Assemblée générale?"
La résolution A/RES/ES-10114a été adoptée dans le cadre de la reprise de la dixième session
extraordinaire d'urgence de l'Assemblée générale. Introduitp ear le Koweït au nom du Groupe
des États arabes, la résolution a recueilli 90 votes pour, 8 votes contre et 74 abstentions.
L'Allemagne, avecles autres États de l'Unioneuropéenne, s'est abstenue de voter.La résolutionAfRESIES-10114fait référence au rapportdu Secrétairegénéraldes Nations
Unies du 24 novembre 2003, établi en applicationde la résolutionAIRESIES-10113(AIES-
101248)de l'Assemblée générale. Dans son rapport, qui contieu nt "résuméde la position
légale" du gouvernement israélien ete celle de l'organisation de libérationde la Palestine, le
Secrétaire général parvient la conclusion qu'Israël ne se conforme pas à la demande de
l'Assemblée générale tendantàce qu'il "arrêtla construction du mur dans le territoire pales-
tinien occupé...et revienne sur ce projet".
III. LE DROIT D~ISRAËL DE SE PROTÉGER CONTRE LES ATTAQUES TER-
RORISTES ET LA CONSTRUCTION D'UN MUR
Aucun membre de la communauté internationalene conteste le droit d'Israël de garantir la
sécurité de ses citoyens et dse protéger contre les attaques terroristes. Nonobstantle droit
d'Israëlde se défendre contrele terrorisme ettoute menace, l'édificationet le tracédu mur, de
mêmeque la persistance de la violence et des actes terroristes dans la région, constituentun
obstacle majeurà la réalisationd'unepaix globale au Moyen-Orient. La feuille de route, pré-
sentée aux parties parle Quatuor le 30 avril 2003 et endossée parla suite par le Conseil de
sécurité des Nations Unies parsa résolution 1515du 19 novembre 2003, constitue le cadre
permettant deprogresser vers une paix et une sécurité durables au Moyen-Orient.
Les Nations Unies, l'Unioneuropéenne, d'autres organisations internationales etun certain
nombre d'États, dontl'Allemagne,ont appelé Israëàarrêterla construction du mur.
Dans sa résolutionES-10113,du 21 octobre 2003, présentée par l'Italie au nom de l'Union
européenne, l'Assembléegénéra dlees Nations Unies
"exige[ait]qu'Israël arrête la construction du mur dans le territoire palestinien occupé,
y compris Jérusalem-Est et ses alentours, et reviennesur ce projet, qui s'écartede la
Ligne d'armistice de 1949et qui est contraire aux dispositions pertinentes du droit
international'' (paragraphe 1).
Dans son rapport, établien application de la résolutionES-10113de l'Assemblée générale, le
Secrétairegénéral des Nations Unies a fait l'observation suivante: "Je reconnais parfaitement le droit et le devoir qu'a Israël de protégersa population
contre les attaques terroristes. Toutefois, ce devoir ne doit pas êtrerempli d'une
manièrequi est contraire au droit international, qui pourrait porter préjudice aux pers-
pectives de paixà long terme, en rendant plus difficile la création d'un État palestinien
indépendant, viable et continu, ou qui accroîtles souffrances du peuple palestinien."
(AIES-101248,paragraphe 30)
De façon similaire, lorsde sa réunion des 16 et 17octobre 2003 à Bruxelles, le Conseil euro-
péen, touten reconnaissant le droit d'Israëlde protégerses citoyens contre les attentats terro-
ristes, a déclaré:
"Le Conseil européen est particulièrement préoccupp éar le tracéde la "clôture de
sécurité"en Cisjordanie occupée.Si, comme cela est envisagé,ce tracé devait s'écarter
de celui de la "ligne verte", cela risquerait de préjugerles négociationsvenir et de
rendre matériellement impossible à mettre en Œuvrela solution fondée surla coexis-
tence de deux États. Il aggraverait encore la situation humanitaire et économiquedes
Palestiniens. Des milliers de Palestiniens se trouvant'ouestde la clôture sont privés
de services de première nécessité essentiels disponiblee sn Cisjordanie; quant aux
Palestiniens qui se trouvenà l'estde la clôture, ils perdront leur acàdes terres età
des ressources en eau." (Conclusions de la Présidence -Bruxelles, 16 et 17 octobre
2003, 15188103,p. 16)
Le Conseil européen avait auparavant invité Israël"à abandonner sa politique et ses activités
de colonisation età mettre fin aux confiscationsde terres ainsi qu'à laconstructionde la "clô-
ture de sécurité", autant d'éléments qui menace detrendre matériellement impossiblela mise
en Œuvrede la solution fondée sur la coexistence dedeux États." (Conclusions de la Prési-
dence - Thessalonique, 19et 20juin 2003, 11638103,p. 23)
L'Allemagnea présenté sa position sulre mur au Conseil de sécurité des Nations Unies. Lors
des débats concernantun projet de résolution (S/2003/980), soutenu par la Guinée, la Malai-
sie, le Pakistan et la République arabe syrienne, qui aurait déclaré "illaleregard des dis-
positions pertinentes du droit international" la construction par Israël d'un"mur dans les ter-
ritoires occupés qui s'écarte de la ligne d'armistice de949", l'ambassadeur d'Allemagnea
exhorté le gouvernement israélienà arrêterla construction dla "barrière de sécuritéT.out en
reconnaissant les besoins d'Israël en matière de sécurité, il considéréque la "barrièrede
sécurité" nuisaitàla mise en Œuvre de la feuille de route.Il a estimé que cette "barrière" ris-quait de devenirun obstacle au règlement pacifique du conflit àla création d'un État pales-
tinien viable.l a fait remarquer que le tracéde la "barrière" israélienne déviate la ligne
verte, faisant des coupes profondes en territoire palestinien, et s'accompagnant parfois de
confiscations de terres. a conclu que tout cela avait de graves conséquences humanitaires et
économiques pour la population palestinienne (Conseilde sécurité, 4841""" réunion,14 oc-
tobre2003, S/PV.4841,p. 19)
IV. OPPORTUNITÉD'UNERÉPONSE DE LA COURÀ LA REQUÊTE
L'Allemagne estime que la Cour devrait refuserde répondre à la question poséepar 1'Assem-
blée générale.
Le caractère permissifde l'article Article65, paragraphe 1, du Statut doànla Cour le pou-
voir d'apprécier si les circonstande l'espèce sont telles qu'elles devraienlta déterminer
pas répandre à une demande d'avis consultatif(Différendrelatifà. l'immunité dejuridiction
d'un rapporteur spécial de la Commission des droits de l'homme, avis consultatiJ C.I.J.
Recueil 1999, paragraphe 28). Le pouvoir de la Cour de rendre un avis a clairement un
caractère discrétionnaire. Commela Cour l'aaffirmé àl'occasionde l'affairedu Sahara occi-
dental:
"Dans l'exercicede ce pouvoir discrétionnaire,la Cour internationale de Justice, de
même quela Cour permanente de Justice internationale, a toujours suivi le principe
selon lequel, en tant que corps judiciaire, elle doit rester fidèle aux exigencesde son
caractère judiciaire,mêmelorsqu'elle renddes avis consultatifs. S'illui est poséune
question juridiqueà laquelle elle a incontestablement compétence pour répondre, elle
peut néanmoinsrefuserde le faire." (C.I.J.Recueil 1975,page 21,paragraphe 23)
L'Allemagne estime que la présente requête soulèlvaequestion de l'opportunité pour la Cour
de donnerun avis consultatif.
Il n'estpas douteux qu'enl'espèce,la question soumise par l'Assemblée généras le réfèreà
une "questionjuridique" au sens du Statut de la Cour et de la Chartedes Nations Unies. Il est
égalementvrai que l'Assemblée générale eu stn organe compétent habilité parla Charte à
demander à la Cour un avis consultatif sur une telle question. En outre, la Cour a affirmé
clairement qu'en tant qu'organe des Nations Uniessaréponseàune demande d'avisconsultatif"constitue une participation de la Cour, elle-même 'organedes Nations Unies', à l'action de
l'Organisation et, en principe, elle ne devrait pas êtrerefusée."Interprétation des traitésde
paix conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie, première phase, avis consultatiJ
C.I.J.Recueil 1950,page 71)
Néanmoins, même si la Cour se voit soumettre une question de droit à laquelle il n'est pas
douteux qu'elle ait compétence pour répondre, le caractère permissifde l'article 65, para-
graphe 1, lui donne le pouvoir d'apprécier si les circonstancesde l'espèce sont telles qu'elles
devraient la déterminer àne pas répondreàune telle demande.
La Cour a affirméque seules "des raisons décisives" devraient la déterminer à refuser de
rendre un avis consultatif.(Certaines dépenses des Nations Unies (Article 17 (2) de la Charte
des Nations Unies),Avis consultatlJ;C.I.J. Recueil 1962,page 155)
L'Allemagne considère qu'en l'espèce, il existe de telles raisons décisives qui devraient déter-
miner la Cour àrefuser de rendre un avis consultatif:
(1) Un avis de la Cour ne serait d'aucune aide pour l'Assemblée générale car cet organe
s'est déjà prononcé sur la question.
Dans son avis consultatif sur Z'Applicabilitde la section22 de l'article VI de la Convention
sur les privilèges et immunités des NationsUnies, la Cour a motivé comme suit sa compé-
tence pour rendre des avis consultatifs:
"La compétencede la Cour, en vertu de l'article 96 de la Charte et de l'article 65 du
Statut, pour donner des avis consultatifs sur des questions juridiques permet à des
entités des Nations Unies de demander conseil à la Cour afin de mener leurs activités
conformément au droit." (C.I.J.Recueil 1989,page 188)
Il résultede cette motivation que la Cour ne peut exercer sa fonction juridictionnelle dans des
affaires dénuées d'objetou de motif (voir affaire du Sahara occidental, C.I.JI Recueil 1975,
page 37). L'Allemagne suggère que la demande de l'Assemblée générale constitue clairement
un exemple d'une telle affaire.
La question sur laquelle elle demande l'avis de la Cour concerne des problèmes sur lesquelles
l'Assembléea déjà pris clairement positionen droit. Dans sa résolutionES- 10113, l'Assembléegénéralea non seulement identzfiéle droit applicable en l'espèce (droit international humani-
taire) mais elle a aussi formellement déclaré le mur contraire au droit international. Ainsi,
l'Assemblée général ne'apas besoin de l'avisde la Cour sur la légalité du mur.
Mais l'Assemblée générale est allé pelus loin, elle a déjà répondu à la question de savoir
quelles sont les "conséquencesjuridiques" de la construction du mur: dans la résolution ES-
10113,et en appliquant les normes du droit international sur la responsabilité des États, elle a
exigé qu'Israël "arrête la construction du mu...et revienne sur ce projet".
Au vu de cette situation, la Cour va devoir se demander s'il lui est possible de proposer un
avis àl'Assemblée généraleet lequel.
(2) Rendre un avis consultatif risquerait de compromettre plutôt que de favoriser la
mise en Œuvre de la feuillede route.
Il est bien sûr tout à fait souhaitable que la Cour assiste les autres organes des Nations Unies.
Cependant, si une réponse dela Cour à une demande d'avis consultatif n'était, en réalité, pas
susceptible d'assister de manière constructive d'autres organesdes Nations Unies mais avait,
au contraire, un effet dommageable sur les négociations extrêmement complexesentre les
parties concernées,cela mettrait la Cour dans une position tout à fait différente. Dansun tel
cas, tant le devoir de la Cour de protéger sa fonction juridictionnelle que l'obligation d'agir
comme un organe des Nations Unies devraient l'inciter à user de son pouvoir discrétionnaire
pour refuser de répondre àla demande.
L'Allemagne considère que c'est le cas dans la situation présente:La question soumise par
l'Assemblée générale a un caractère surtout politique. Elle se réfèreà un seul aspect, pris iso-
lément, de la question complexe et délicate du processusde paix au Moyen-Orient. Rendre un
avis consultatif risquerait de compromettre les négociations diplomatiques complexes et les
efforts politiques en cours qui visent trouver une solution au conflit du Moyen-Orient. Si la
Cour se prononçait sur la question de la légalité du "mur",cela pourrait bien bloquer le pro-
cessus de la feuille de route et contraindre les États s'engager dans un débat stérilesur les
implicationsjuridiques des conclusions de la Cour. En outre, rendre un avis sur une seule des
questions du contentieux, hors du contexte de l'ensemble des questions qui doivent êtrenégo-
ciées entreles parties concernées, pourrait compromettre les négociations globales et signifi-
catives demandéespar nombre de résolutions et du Conseil de Sécuritéet de l'Assemblée
générale des Nations Unies.En usant de son pouvoir discrétionnaire, la Cour devrait tenircompte du fait que c'est surtout
pour cette raison qu'un nombre important d'États (en faitlaajoritédes États membres des
Nations Unies et tous les Étatsdu Quatuor) n'ontpas soutenu la requête pour avis consultatif.
Lors du débatqui a précédé le vote de l'Assemblée générale, le représentad net l'Italie, qui
s'exprimaitau nom de l'Unioneuropéenne,a clairement affirméque la requête proposée ne
serait pas de nature aider les deux parties (Israël et les Palestiniànrelancer le dialogue
politique et était par conséquent inappropriée (Communiqud e presse AG du 8 décembre
2003, AGl1463).
(3) Dans une situation où les faits mêmesfont l'objet d'un contentieux, la compétence
consultativede la Cour est utiliséepour tourner le principe selon lequel le règlement
d'undifférendrequiertle consentementdes parties.
Quand elle examine la question du consentement des États à sa compétence pour rendreun
avis consultatif, la Cour distingue entre sapétence,c'est-à-diresa juridiction en vertu de
l'article6 de la Charte et de l'article65 du Statut, et l'opportunitépour elle de rendre un avis.
Ainsi, dans l'affairedestraitésde paix et dans l'affaireMazilu, la Cour a considéréque le
consentement des États n'était pas une condition préalable sa compétence pour rendredes
avis consultatifs, étant donné qules avis sont destinésconseiller les Nations Unies (Inter-
prétation des traitédepaix conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie, première
phase, avis consultatiJIC.I.J.Recueil 1950,page. 71;Applicabilitéde 1'articleVl Section 22,
de la Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies,avis consultut$ C.I.J.
Recueil 1989,pages 188-189,paragraphe 31). La Cour a cependant considéré que l'absence
de consentement est une question qui doit êtreprise en compte dans le contexte de l'oppor-
tunitéde se saisir d'une affaire:
"Toutefois,même si le défau dte consentementde la Roumanie à la présente procédure
ne peut avoir aucun effet sur la compétence de la Cour, c'est une question qui doit
être examinée pour déterminer s'il est opportqune la Cour donne un avis."(Applica-
bilité de l'articleVI,Sectio22, de la Convention sur les privilèges et immunités des
Nations Unies,avisconsultatif:C.I.J.Recueil 1989,pages 17-18,paragraphe 37)
C'est dans le contexte de l'opportunité de rendreun avis que la Cour devrait prendre en
compte le faitqu'Israël refusede consentirlui soumettre le différend.Ainsi la Cour a considérédans l'affaireduSahara occidental:
"... le défautde consentement d'un Étatintéressépeut, dans certaines circonstances,
rendre le prononcé d'un avis consultatif incompatible avec le caractèrejudiciairede la
Cour. Tel serait le cas si les faits montraient qu'accepterde répondre auraitpour effet
de tourner le principe selon lequelun État n'est pas tenude soumettre un différend au
règlementjudiciaire s'il n'est pas consentant."Sahara occidental, C.I.J.Recueil 1975,
page 25,paragraphe 33)
En l'espècela situation est exactement celle envisagée par la Courdans l'affairedu Sahara
occidental. Les relations bilatérales entre Israël et les Palestiniens sont marquées par la
controverse. La construction du mur et les questions de droit qu'elle soulève sont étroitement
liéesà ce différend.
Israël maintient sa position selon laquelleil ne consent paà soumettre le différend à lajuri-
dictionde la Cour.
En l'espèceil ne s'agit pas, comme dans l'affaire Mazilu, d'un différend, apparuentre les
Nations Unies et un État, concernant l'applicabilité d'une norme internationale spécifique.
Comme la Cour s'en souviendra, dans l'affaire Mazilu, le Secrétaire généradles Nations Unies
avait très clairement signaléà la Cour que la demande ne visait pas àrésoudreune question
qui faisait l'objet d'un différend entre les Nations Unies et la Roumanie (voirlicabilitéde
l'articleVI,Section 22, de la Convention sur les privilèges et immunitésdes Nations Unies,
avis consultatg C.I.JRecueil 1989,pages 14, 17,paragraphes 27 et 35). En l'espèce cepen-
dant, la nature et l'objet de la requête consistent soumettre un différend directement à la
Cour avec l'intentiond'enobtenir le règlement.
En l'espèce, il convient égalemend te faire la distinction avec l'affaire Sahara occidental
dans la mesure où, dans cette dernière affaire,la Cour a estiméque la controverse juridique
avait surgi lorsdes débats de l'Assemblée généraleae utsujet de problèmes traitéspar elle, et
non indépendamment dans le cadré de relations bilatéralesSahara occidental, C.I.J.Recueil
1975,page 25, paragraphe 24). La Cour a fait remarquer que la controverse avait effective-
ment été déclenché par des communicationsde l'Espagneet du Maroc au Secrétaire général
des Nations Unies.En outre, la Cour insistait sur le fait que, non seulement aucunedes parties
concernéespar le différend n'avaitjamais émis d'objection contre la compétend ce 1'Assem-
blée générale pour traitedre cette question, mais aussi qu'aucunedes parties ne s'était opposéeà ce que la question du Sahara occidental ne soit soumise à la Cour pour avis consultatif
(Sahara occidental, C.I.J. Recueil 1975,page 24,paragraphe 30). En l'espèce cependant,la
question du mur est apparue indépendamment, dansle cadre des relations bilatéralesentre
Israël et les Palestiniens, et non pas en réaction aux actesde l'une des parties aux Nations
Unies. De toute façon, Israël a toujours maintenu sa position selon laquelle l'Assemblée géné-
rale n'apas compétence pour traiterde la question du mur et s'est opposé ab initio à toute
tentativede soumettrele différend àla Cour.
Ainsi, en l'espèce,la demande d'avis consultatif est utilisée pour tourner le principe selon
lequellerèglement d'un différend requierlte consentementdes parties.
En outre, en l'espèce,la Cour ne peut, selon l'Allemagne, satisfaire à l'exigence de bonne
administration delajustice en ce qui concerne la déterminationdes faits. La question soumise
à la Cour l'obligeraàtse lancer dans une enquête sur dessituations de fait complexes qui sont
très contestées entrlesparties concernées.
Dans l'affaire de la Carélieorientale, la Cour permanente de Justice internationale avait
clairement affirméque, quand on lui demandait un avis consultatif, elle devait s'abstenirde
mener une telle enquête sur lesfaits:
"LaCourne saurait allerjusqu'àdire qu'enrègle généralu ene requête pour avis consultatif
ne puisse impliquer une vérificationde faits; mais, dans des circonstances ordinaires, il
serait certainement utile que les faits sur lesquels l'avisde la Cour est demandé fussent
constants: le soin de les déterminerne devrait pas être laissé à la Cour elle-même.
(C.P.J.I., SérieB, O5,page 28)
La Cour a affirméce principe dans l'affaire desTraitésdepaix en faisant la distinction entre
l'affairede laarélie orientaleet celle qui lui était soumise:
"... la Cour permanente de Justice internationale a considéré qu'il lui était impossible
d'exprimerun avis, estimantque la question qui lui avait étposée, d'une part, concernait
directement le point essentiel d'un différend actuellement né entre deux Étatd se sorte
qu'y répondre équivaudraie tn substance à trancher un différend entre les parties, et,
d'autre part, soulevaitdes points de fait qui ne pouvaient être éclaircisue contradic-
toirement."(Interprétationdes traités depaix conclusavec la Bulgarie, la Hongrie et la
Roumanie,première phase, avisconsultut$ C.I.J.Recueil 1950,page 72)De façon similaire,dans l'affaire Sahara occidental, la Cour a considéré:
"Il s'agit doncde savoir si la Courdispose de renseignements et d'élémense preuve suf-
fisantspour êtreà même deporterunjugement sur toute question de fait contestée et qu'il
lui faudrait établir pourse prononcer d'unemanièreconforme à son caractèrejudiciaire."
(C.I.J.Recueil 1975,pages 28-29,paragraphe 46)
Etant donnée la situationde fait complexe et controversée concernantdes questions comme
les problèmes territoriaux et le droit d'Israël de se défendre contredes actes terroristes, il est
suggéréque, sans la participatiode toutes les partiesla procédure, laCour ne peut répondre
à la question qui lui est posée d'une manièeui feraitjustice auhaut niveau de qualité qu'elle
a maintenu dans l'exercicede ses compétences.
V. CONCLUSION
Pour les raisons exposées ci-dessus, l'Allemagne, en exprimant tout son respeàt la Cour, la
prie de bien vouloir refuser de répondreà la question qui lui a été soumise par l'Assemblée
générale en l'espèce.
Exposé du Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne