Observations écrites des États-Unis d'Amérique

Note: Cette traduction a été établie par le Greffe à des fins internes et n’a aucun caractère officiel
18889
COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE
CONSÉQUENCES JURIDIQUES DÉCOULANT DES POLITIQUES ET PRATIQUES D’ISRAËL DANS LE TERRITOIRE PALESTINIEN OCCUPÉ, Y COMPRIS JÉRUSALEM-EST (DEMANDE D’AVIS CONSULTATIF)
OBSERVATIONS ÉCRITES DES ÉTATS-UNIS D’AMÉRIQUE
25 octobre 2023
[Traduction du Greffe]
INTRODUCTION
1. Conformément à l’ordonnance rendue par la Cour le 3 février 2023, et après examen des 57 exposés écrits déposés devant la Cour en l’espèce, les États-Unis soumettent leurs observations écrites sur lesdits exposés.
2. Les États-Unis déposent les présentes observations à une heure sombre marquée par l’effroyable attaque que le Hamas a perpétrée contre la population civile israélienne. Pour reprendre la déclaration faite par le président Joe Biden, à laquelle se sont associés les dirigeants allemands, britanniques, français et italiens,
« [n]ous reconnaissons, tous, les aspirations légitimes du peuple palestinien et affirmons que la justice et la liberté doivent échoir, à part égale, aux Israéliens et aux Palestiniens. Mais ne nous y trompons pas : le Hamas ne saurait représenter ces aspirations et n’offre rien d’autre au peuple palestinien qu’un surcroît de terreur et d’effusion de sang »1.
Comme l’a souligné le président, les États-Unis déplorent toute vie ôtée à une personne innocente dans le cadre du conflit provoqué par les actes du Hamas, fût-elle israélienne ou palestinienne. Aucun d’entre nous ne peut nier l’humanité des victimes israéliennes des attaques du 7 octobre ni celle des Palestiniens qui ne cherchent qu’à vivre dans la paix et la dignité. Comme le président l’a en outre déclaré, « [m]algré les difficultés rencontrées, on ne peut renoncer à la paix. On ne peut renoncer à la solution à deux États. Israël et les Palestiniens méritent sans distinction de vivre dans la sécurité, la dignité et la paix »2. C’est par ces temps que la communauté internationale doit redoubler d’efforts dans sa lutte contre l’extrémisme violent et le terrorisme, afin, précisément, de garder une lueur
1 Statements and Releases, “The White House, Joint Statement on Israel” (9 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/10/09/joint-statement-on-israel/ (consulté le 19 octobre 2023) ; voir aussi Statements and Releases, “The White House, Statement from President Joe Biden Condemning Terrorist Attacks in Israel” (7 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://www.whitehouse.gov/ briefing-room/statements-releases/2023/10/07/statement-from-president-joe-biden-condemning-terrorist-attacks-in-israel/ (consulté le 19 octobre 2023) ; Statements and Releases, “The White House, Remarks by President Biden on the Terrorist Attacks in Israel” (10 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/10/10/remarks-by-president-biden-on-the-terrorist-attacks-in-israel-2/ (« Rien ne peut justifier le terrorisme. Rien ne peut le légitimer. Le Hamas ne défend pas le droit du peuple palestinien à la dignité et à l’autodétermination. Son objectif déclaré est d’éradiquer l’État d’Israël et d’assassiner les Juifs. Les civils palestiniens lui servent de boucliers humains. Le Hamas n’offre rien de plus que la terreur et les bains de sang, sans se préoccuper de ceux qui en subissent les conséquences. »).
2 Statements and Releases, “The White House, Remarks by President Biden on the United States’ Response to Hamas’s Terrorist Attacks Against Israel and Russia’s Ongoing Brutal War Against Ukraine” (20 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/10/20/remarks-by-president-biden-on-the-unites-states-response-to-hamass-terrorist-attacks-against-israel-and-russias-ongoing-brutal-war-against-ukraine/ (consulté le 23 octobre 2023) (« Nous déplorons toute vie ôtée à une personne innocente. Nous ne pouvons nier l’humanité des Palestiniens innocents qui ne cherchent qu’à vivre dans la paix et à avoir des perspectives d’avenir. ») ; voir également Statements and Releases, “The White House, Remarks by President Biden on the October 7th Terrorist Attacks and the Resilience of the State of Israel and its People” (18 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2023/10/18/remarks-by-president-biden-on-the-october-7th-terrorist-attacks-and-the-resilience-of-the-state-of-israel-and-its-people-tel-aviv-israel/ (consulté le 23 octobre 2023) (« [M]algré les difficultés rencontrées, il nous faut continuer de rechercher la paix. Il nous faut continuer de rechercher une voie qui permettra à Israël et aux Palestiniens de vivre dans la sécurité, la dignité et la paix. Cela passera, à mon avis, par la solution à deux États. ») ; U.S. Mission Egypt, Remarks by Chargé d’Affaires Ambassador Beth Jones at the Cairo Peace Summit (21 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://eg.usembassy.gov/remarks-by-charge-daffaires-ambassador-beth-jones-at-the-cairo-peace-summit/ (consulté le 23 octobre 2023).
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d’espoir. En outre, bien que la Cour n’ait pas été saisie de l’attaque elle-même
3, celle-ci apporte des éclaircissements qui viennent confirmer — y compris aux États et organisations ayant plutôt demandé instamment à la Cour dans leurs exposés écrits d’écarter le cadre de négociation établi, de l’omettre ou de ne pas en tenir compte — l’importance capitale que continue de revêtir ce cadre mis en place par le Conseil de sécurité, soutenu par l’Assemblée générale et entériné dans les accords d’Oslo. Cette importance ressort d’ailleurs des appels que les États et organisations en question ont lancés, peu après l’attaque, en faveur de la reprise des négociations entre Israéliens et Palestiniens dans le respect du cadre établi à cette fin4. Les États-Unis le font savoir à la Cour non pas pour la forme, mais pour lui permettre de mieux apprécier le contexte de la présente procédure et les positions adoptées dans les exposés écrits qui lui ont été soumis. Ce n’est que par la voie de négociations directes, menées dans le cadre établi sur le fondement du principe de « l’échange de territoires contre la paix », que les Israéliens et les Palestiniens peuvent parvenir à une paix sûre et durable qui permettrait de créer un État palestinien viable et indépendant vivant en toute sécurité aux côtés d’Israël et de donner aux populations des deux États la possibilité de jouir sur un pied d’égalité de la liberté, de la prospérité et de la démocratie.
3. Dans sa résolution 77/247, l’Assemblée générale a demandé à la Cour de donner un avis consultatif sur deux questions :
a) Quelles sont les conséquences juridiques de la violation persistante par Israël du droit du peuple palestinien à l’autodétermination, de son occupation, de sa colonisation et de son annexion prolongées du territoire palestinien occupé depuis 1967, notamment des mesures visant à modifier la composition démographique, le
3 Les États-Unis soulignent qu’alors que c’est le Hamas qui a perpétré cet horrible attentat terroriste, ce sont les parties aux accords d’Oslo, et non le Hamas, qui sont l’objet des présentes observations et doivent négocier les termes d’un règlement définitif du différend israélo-palestinien. Voir accord intérimaire israélo-palestinien sur la Rive occidentale [Cisjordanie] et la bande de Gaza, doc. A/51/889-S/1997/357 (28 septembre 1995) [dossier, pièce no 1306] (exposé écrit des États-Unis, annexe 5) ; déclaration de principes sur des arrangements intérimaires d’autonomie, doc. A/48/486-S/26560 (13 septembre 1993) [dossier, pièce no 1302] (exposé écrit des États-Unis, annexe 4) ; échange de lettres entre Yitzhak Rabin, premier ministre d’Israël, et Yasser Arafat, président de l’OLP, concernant la reconnaissance d’Israël et de l’OLP (9 septembre 1993), accessible à l’adresse suivante : https://www.un.org/unispal/document/auto-insert-205528/ (consulté le 20 octobre 2023) (exposé écrit des États-Unis, annexe 3).
4 Voir, par exemple, Conseil de la Ligue des États arabes, résolution 8987 intitulée “Ways of Political Action to Stop the Israeli Aggression and Achieve Peace and Security” [Voies d’action politique pour faire cesser l’agression israélienne et instaurer la paix et la sécurité], par. 8 (11 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : مجلس الجامعة مجل س
الجامعة (lasportal.org) (consulté le 19 octobre 2023) (soulignant « la nécessité de relancer le processus de paix et d’entamer
des négociations sérieuses entre l’Organisation de libération de la Palestine, seul représentant légitime du peuple palestinien, et Israël en vue de parvenir à une paix juste ») ; Planalto, Security Council Meeting on the Israel-Palestinian Conflict [réunion du Conseil de sécurité sur le conflit israélo-palestinien] (9 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://www.gov.br/planalto/en/latest-news/security-council-meeting-on-the-israeli-palestinian-conflict (consulté le 20 octobre 2023) (« [Le Brésil] souligne aussi l’extrême urgence qu’il y a à débloquer le processus de paix. Le Gouvernement brésilien réaffirme son engagement en faveur de la solution à deux États, qui permettrait à un État palestinien économiquement viable d’exister dans la paix et la sécurité aux côtés d’Israël, à l’intérieur de frontières définies d’un commun accord par les parties et reconnues par la communauté internationale. ») ; agence de presse saoudienne, “KSA Calls for Immediate Cessation of Violence between Palestinian Factions and Israeli Occupation Forces, Protection of Civilians and Restraint” [Le Royaume d’Arabie saoudite appelle à un arrêt immédiat des violences entre les factions palestiniennes et les forces d’occupation israéliennes, à la protection des populations civiles et à la retenue] (7 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://spa.gov.sa/en/e1d84d3f40u (consulté le 20 octobre 2023) (« Le Royaume renouvelle son appel à la communauté internationale pour qu’elle assume ses responsabilités et engage un processus de paix crédible qui conduirait à la solution à deux États, afin d’instaurer la sécurité et la paix dans la région et d’assurer la protection de la population civile. ») ; ministère des relations internationales et de la coopération, “South Africa Calls for the Immediate Cessation of Violence, Restraint, and Peace Between Israel and Palestine” [L’Afrique du Sud appelle à l’arrêt immédiat des violences, à la retenue et à la paix entre Israël et la Palestine] (7 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://www.dirco.gov.za/south-africa-calls-for-the-immediate-cessation-of-violence-restraint-and-peace-between-israel-and-palestine/ (consulté le 20 octobre 2023) (« La région a cruellement besoin d’un processus de paix crédible qui soit susceptible de répondre aux appels lancés dans de multiples résolutions de l’ONU en faveur de l’adoption de la solution à deux États et de l’instauration d’une paix juste et globale entre Israël et la Palestine. »).
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caractère et le statut de la ville sainte de Jérusalem, et de l’adoption par Israël des lois et mesures discriminatoires connexes ?
b) Quelle incidence les politiques et pratiques d’Israël visées … ci-dessus ont-elles sur le statut juridique de l’occupation et quelles sont les conséquences juridiques qui en découlent pour tous les États et l’Organisation des Nations Unies ?
4. Dans son exposé écrit du 25 juillet 2023, les États-Unis ont présenté l’historique du cadre établi sur le fondement du principe de « l’échange de territoires contre la paix » pour parvenir à un règlement négocié du conflit israélo-palestinien5. Au début, le Conseil de sécurité a défini ce cadre dans ses résolutions 242 et 3386. Il ressort des deux éléments de celui-ci suivants, qui sont interdépendants, que le retrait des forces armées israéliennes est subordonné et lié à la cessation de tous actes de belligérance, à la reconnaissance mutuelle et au respect du droit de vivre en paix à l’intérieur de frontières sûres et reconnues à l’abri de menaces ou d’actes de force. Les parties ont adopté le cadre en question dans leurs accords bilatéraux que l’on désigne collectivement sous le nom d’« accords d’Oslo »7. La Cour en a pris acte dans son avis sur les Conséquences juridiques de 1’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé8. Aujourd’hui encore, le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale, organes politiques principaux de l’Organisation des Nations Unies (ONU) chargés du maintien de la paix et de la sécurité internationales, continuent de considérer que les négociations directes fondées sur ce cadre sont la voie qui mènerait à une paix globale, juste et durable9.
5. La Cour a dit à juste titre que sa fonction consultative consistait à prêter assistance à l’organe de l’ONU demandeur dans l’exercice des propres fonctions de ce dernier, tout en respectant les décisions prises par cet organe et en s’efforçant d’éviter tout résultat qui pourrait les compromettre ou les priver d’effet10. En l’espèce, la Cour a reçu des dizaines de milliers de pages d’exposés et de
5 Voir exposé écrit des États-Unis, par. 1.2, 2.1-2.27.
6 Voir Nations Unies, Conseil de sécurité, résolutions 242 du 22 novembre 1967, doc. S/RES/242 [dossier, pièce no 1245] (exposé écrit des États-Unis, annexe 1) ; 338 du 22 octobre 1973, doc. S/RES/338 (exposé écrit des États-Unis, annexe 2) ; exposé écrit des États-Unis, par. 2.3-2.6.
7 Voir accord intérimaire israélo-palestinien sur la Rive occidentale [Cisjordanie] et la bande de Gaza, doc. A/51/889-S/1997/357 (28 septembre 1995) [dossier, pièce no 1306] (exposé écrit des États-Unis, annexe 5) ; déclaration de principes sur des arrangements intérimaires d’autonomie, doc. A/48/486-S/26560 (13 septembre 1993) [dossier, pièce no 1302] (exposé écrit des États-Unis, annexe 4) ; exposé écrit des États-Unis, par. 2.7-2.10, 2.17-2.21.
8 Voir Conséquences juridiques de 1’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, C.1.J. Recueil 2004 (I), p. 200-201, par. 162-163 (où la Cour fait observer que « seule la mise en oeuvre de bonne foi de toutes les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, en particulier les résolutions 242 (1967) et 338 (1973), est susceptible de mettre un terme à » la situation tragique qui règne au Moyen-Orient).
9 Voir exposé écrit des États-Unis, par. 2.11-2.16, 2.24-2.27.
10 Voir Questions d’interprétation et d’application de la convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c. Royaume- Uni), mesures conservatoires, ordonnance du 14 avril 1992, C. I. J. Recueil 1992, déclaration du juge Ni, p. 22, 24 (citant Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. États-Unis d’Amérique), compétence et recevabilité, arrêt, C. I.J. Recueil 1984, p. 434, par. 95) (où la Cour dit qu’« [i]l ne faut pas négliger » la référence qu’elle a faite à des « fonctions complémentaires » en l’affaire des Activités militaires et paramilitaires et examine la façon dont les fonctions des organes politique et judiciaire principaux peuvent permettre de régler différents aspects de la même question : « [C]es fonctions peuvent être liées les unes aux autres. Les relations entre les deux organes doivent être caractérisées par une coordination et une coopération et non par une concurrence ou une exclusion réciproque ».) ; Sahara occidental, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1975, p. 26-27, par. 39, 42 ; Conséquences juridiques pour les États de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1971, p. 24, par. 32 (où la Cour
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pièces qui retracent des décennies de faits historiques complexes. Ces documents mettent en évidence le rôle central que continuent de jouer le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale en faveur d’un règlement négocié du conflit et de l’établissement des bases nécessaires pour dissiper ce risque qui menace la paix et la sécurité internationales. Plusieurs des exposés déposés devant la Cour l’invitent néanmoins à substituer son jugement à celui du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale et à se prononcer sur des aspects fondamentaux du conflit israélo-palestinien. Au cas où l’avis que la Cour est appelée à donner irait dans ce sens, il risquerait de compromettre le cadre de négociation établi que le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale ont considéré et continuent de considérer comme la base voulue pour régler les questions relatives au statut définitif qui opposent les parties et établir une paix et une sécurité durables
11.
6. En conséquence, les États-Unis font valoir respectueusement qu’il n’est pas nécessaire — ni opportun — que, dans son avis, la Cour cherche à statuer sur chacune des affirmations de droit ou de fait formulées dans les nombreux exposés écrits déposés devant elle. En revanche, l’avis mûrement réfléchi qu’elle est appelée à donner doit dûment servir les décisions, intérêts et fonctions propres de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité, lequel est au premier chef chargé du maintien de la paix et de la sécurité internationales12. Autrement dit, l’avis de la Cour doit venir confirmer la conclusion à laquelle sont parvenues l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité, à savoir qu’un règlement global, juste et durable du conflit ne peut se faire que par des négociations directes menées entre les parties dans le cadre de négociation établi sur le fondement du principe de « l’échange de territoires contre la paix »13.
dit qu’un avis consultatif n’a pas pour but d’aider le Conseil de sécurité à régler pacifiquement un différend entre États, mais de lui donner un avis juridique sur « les conséquences et les incidences de [s]es décisions ») ; Interprétation des traités de paix avec la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie, première phase, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1950, opinion individuelle du juge Azevedo, p. 79, 82 ; voir également Malcolm N. Shaw, Rosenne’s Law and Practice of the International Court 1920-2015, vol. 1, cinquième édition, 2016, p. 110-111 ; V. Gowlland-Debbas et M. Forteau, Art. 7 UN Charter, in A. Zimmermann et al. (dir. publ.), The Statute of the International Court of Justice: A Commentary, troisièe édition, 2019, p. 147 ; exposé écrit des États-Unis, par. 3.5-3.6.
11 Voir exposé écrit des États-Unis, par. 3.16-3.17, 5.1-5.7.
12 Voir Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo, avis consultatif, C.I.J. Recueil 2010 (II), opinion individuelle du juge Sepúlveda-Amor, p. 492-493, par. 8-9 ; Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, C.1.J. Recueil 2004 (I), p. 159, par. 49, p. 200-201, par. 162 ; exposé écrit des États-Unis, par. 3.8-3.12 ; voir également Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo, avis consultatif, C.I.J. Recueil 2010 (II), opinion dissidente du juge Skotnikov, p. 517-518, par. 8 (citant Jaworzina, avis consultatif, 1923, C.P.J.I. série B no 8, p. 37 (« Suivant une doctrine constante, le droit d’interpréter authentiquement une règle juridique appartient à celui-là seul qui a le pouvoir de la modifier ou de la supprimer. ») ; Questions d’interprétation et d’application de la convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c. États-Unis d’Amérique), mesures conservatoires, ordonnance du 14 avril 1992, C.I.J. Recueil 1992, opinion dissidente du juge Bedjaoui, p. 145 (« [L]a Cour n’a généralement pas pour rôle de contrôler en forme d’appel les décisions du Conseil de sécurité dans sa haute mission de maintien de la paix et de la sécurité internationales. »).
13 Voir exposé écrit des États-Unis, par. 1.4-1.6, 3.1-3.22, 5.1-5.7. Ainsi que l’ont indiqué les États-Unis dans leur exposé écrit, « [m]algré les tragiques épisodes de violence, les actions unilatérales entreprises de part et d’autre et les allégations de chacune des parties dénonçant les manquements de l’autre à ses engagements, ni les parties ni l’Assemblée générale ni le Conseil de sécurité n’ont renoncé au précepte central selon lequel des négociations directes sur la base du principe de “l’échange de territoires contre la paix” constituent la voie vers une paix et une sécurité globales, justes et durables ». Exposé écrit des États-Unis, par. 2.1.
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L’AVIS DE LA COUR DOIT SERVIR LES FONCTIONS ET LES INTÉRÊTS DE L’ONU EN DONNANT À L’ASSEMBLÉE GÉNÉRALE DES RECOMMANDATIONS RESPECTUEUSES DES LIMITES DU CADRE DE NÉGOCIATION ÉTABLI PAR L’ONU
7. La relation qu’entretient la Cour avec les autres organes principaux de l’ONU est une relation de « coordination et [de] coopération fonctionnelle en vue d’atteindre les objectifs communs de l’Organisation »14. En prêtant son concours aux organes intéressés de l’ONU dans l’accomplissement de leurs tâches, la Cour ne perd pas de vue la fonction qui lui est assignée et tient compte tout particulièrement des prérogatives respectives des organes politiques principaux sur les questions intéressant la paix et la sécurité internationales15. Le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale ont tous deux jugé que la voie à suivre pour parvenir à un règlement global, juste et durable du conflit israélo-palestinien consistait à mener des négociations bilatérales directes sur la base du cadre de négociation établi16. La Cour doit ainsi veiller à ce que son avis consultatif ne compromette pas ce cadre ni n’outrepasse ses limites.
8. Parmi les exposés écrits déposés devant la Cour, nombreux sont ceux dans lesquels les auteurs reconnaissent aussi que le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale jouent depuis des décennies un rôle important et constant dans la promotion d’une paix durable entre Israéliens et Palestiniens17. En outre, plusieurs États reconnaissent et confirment expressément dans leurs exposés
14 Gowlland-Debbas et Forteau, supra, note de bas de page 10, p. 146 ; voir Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo, avis consultatif, C.I.J. Recueil 2010 (II), opinion individuelle du juge Sepúlveda-Amor, p. 492-493, par. 8-9, et opinion dissidente du juge Skotnikov, p. 517-518, par. 8 ; Questions d’interprétation et d’application de la convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c. Royaume- Uni), mesures conservatoires, ordonnance du 14 avril 1992, C.I.J. Recueil 1992, opinion dissidente du juge Bedjaoui, p. 145 (« [L]a Cour n’a généralement pas pour rôle de contrôler en forme d’appel les décisions du Conseil de sécurité dans sa haute mission de maintien de la paix et de la sécurité internationales. ») ; exposé écrit des États-Unis, par. 3.5-3.17 ; voir également, par exemple, exposé écrit du Brésil, par. 12 ; exposé écrit du Chili, par. 22 ; exposé écrit de la Colombie, par. 3.6, al. ii), 3.13, 5.3 ; exposé écrit de l’Indonésie, par. 22 ; exposé écrit du Liechtenstein, par. 16 ; exposé écrit de la République populaire de Chine, par. 14 ; exposé écrit de la Fédération de Russie, par. 11, 16, 49, 51 ; exposé écrit de l’Arabie saoudite, par. 15, 18 ; exposé écrit de l’Afrique du Sud, par. 17, 39-41 ; exposé écrit des Émirats arabes unis, par. 7 ; exposé écrit du Royaume-Uni, par. 73-80.
15 Voir Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo, avis consultatif, C.I.J. Recueil 2010 (II), p. 421-422, par. 42 ; Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, C.1.J. Recueil 2004 (I), p. 159, par. 50 ; Applicabilité de la section 22 de l’article VI de la convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1989, p. 177, 188-189, par. 31 ; Questions d’interprétation et d’application de la convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie (Jamahiriya arabe libyenne c. Royaume- Uni), mesures conservatoires, ordonnance du 14 avril 1992, C. I. J. Recueil 1992, déclaration du juge Ni, p. 22, 24 ; Réserves à la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1951, p. 15, 19 ; voir aussi Shaw, vol. 1, supra, note 10, p. 111 ; Gowlland-Debbas et Forteau, supra, note 10, p. 147 ; exposé écrit des États-Unis, par. 3.5-3.6.
16 Voir exposé écrit des États-Unis, par. 3.8-3.10 ; voir également Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, C.1.J. Recueil 2004 (I), p. 159, par. 49 (où la Cour invoque la responsabilité de l’ONU en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales et précise que, « [d]ans le cadre institutionnel de l’Organisation, cette responsabilité s’est concrétisée par l’adoption de nombreuses résolutions du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale » relatives au conflit).
17 Voir, par exemple, exposé écrit de l’Afrique du Sud, par. 13 (« [L]’Assemblée générale des Nations Unies a compétence pour demander à la Cour l’avis consultatif en cause, celui-ci portant sur un cas qui, conformément aux dispositions de la Charte, est de son ressort et relève de sa responsabilité, outre qu’elle en est saisie depuis la création de l’ONU. ») ; exposé écrit de l’Arabie saoudite, par. 18, 24, 26 (« Depuis le tout début de l’occupation en juin 1967, le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale ont adopté des résolutions successives. ») ; exposé écrit du Chili, par. 11-15 (« L’Assemblée générale s’intéresse à la question de la Palestine depuis 1947. ») ; exposé écrit de l’Égypte, par. 25 (« La question palestinienne a été activement examinée par l’Assemblée générale, sous tous ses aspects, tant en session ordinaire qu’en session extraordinaire, pendant plusieurs décennies. ») ; exposé écrit des Émirats arabes unis, par. 17-19 ; exposé écrit des États-Unis, par. 2.1-2.15, 3.11-3.17 ; exposé écrit de la Fédération de Russie, par. 52 (« Depuis la résolution 181
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qu’ils soutiennent le cadre de négociation axé sur le principe de « l’échange de territoires contre la paix » qui a été établi initialement par le Conseil de sécurité et continue de bénéficier de la caution des organes politiques principaux de l’ONU
18. Ces exposés présentent le contexte historique
de l’Assemblée générale, l’Organisation n’a ménagé aucun effort pour garantir la réalisation du droit des peuples israélien et palestinien à l’autodétermination, et parvenir à une solution durable à deux États, dans laquelle un État palestinien indépendant, viable et d’un seul tenant coexisterait pacifiquement avec Israël. C’est au sein de l’Organisation des Nations Unies, ou du moins sous ses auspices, que la base juridique universellement reconnue d’un règlement palestino-israélien a été établie. Elle comprend les résolutions du Conseil de sécurité 242, 338, 1397, 1515 et 1850, et a été exposée plus récemment dans la résolution 2334. ») ; exposé écrit du Guatemala, par. 16 (« [L]’Assemblée générale a indiqué que l’Organisation des Nations Unies avait “une responsabilité permanente à assumer en ce qui concerne la question de Palestine jusqu’à ce qu’elle soit réglée sous tous ses aspects de manière satisfaisante et dans le respect de la légitimité internationale”. ») ; exposé écrit de la Jordanie, par. 1 (« L’Organisation des Nations Unies, notamment le Conseil de sécurité, [et] l’Assemblée générale … ont joué et continuent de jouer un rôle central s’agissant des questions soulevées par la demande. ») ; exposé écrit du Koweït, par. 8 (« La communauté internationale depuis des siècles et l’Organisation des Nations Unies depuis sa création accordent une attention particulière au statut juridique, politique et spirituel unique de Jérusalem. ») ; exposé écrit du Liechtenstein, par. 5 (« [L]e différend relatif à la situation au Moyen-Orient … figure au programme de travail de l’Organisation des Nations Unies depuis sa création. ») ; exposé écrit de la Malaisie, par. 18 (« Ainsi que la Cour l’a relevé dans l’avis consultatif qu’elle a donné sur les Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, l’Assemblée générale a réaffirmé que l’Organisation des Nations Unies avait “une responsabilité permanente à assumer en ce qui concerne la question de Palestine”. ») ; exposé écrit des Maldives, par. 9 (« Les Maldives constatent avec une profonde préoccupation que la question de la Palestine est encore irrésolue, alors que l’ONU et ses États membres déploient depuis des décennies des efforts [à cette fin]. ») ; exposé écrit du Maroc, p. 2 ; exposé écrit de Maurice, par. 5 (« [C]es points concernent à l’évidence des questions ayant pour sujet la Palestine, à l’égard de laquelle l’Assemblée générale en particulier et les Nations Unies dans leur ensemble n’ont cessé, depuis au moins 1947, d’exercer une responsabilité spéciale. ») ; exposé écrit de la Namibie, par. 16, al. a) (« Depuis la résolution 181 (II) de 1947 au moins, la question de la Palestine occupe une place centrale dans les travaux de l’Assemblée générale. ») ; exposé écrit de la République populaire de Chine, par. 5, 13 (« Cette question [de Palestine] a toujours occupé une place importante dans l’activité de l’Organisation depuis sa création. Depuis plus de 70 ans, celle-ci l’envisage sous l’angle de la paix et de la sécurité internationales. Le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale ont adopté de nombreuses résolutions à ce sujet. ») ; exposé écrit de la Suisse, par. 16 (« L’Assemblée générale a concrétisé cette responsabilité se saisissant du “Problème de la Palestine” dès 1947 et en adoptant de nombreuses résolutions depuis. ») ; exposé écrit de l’Union africaine, par. 3 (« Depuis les premières résolutions de l’ONU portant sur la question jusqu’à la dernière en date, la situation de la Palestine a donné lieu à des centaines de rapports, de conclusions, de résolutions et d’observations, dans le cadre d’un effort … tendant à parvenir un jour à “un règlement pacifique, juste, durable et global” de ladite question. ») ; exposé écrit du Yémen, par. 9, 29 [L]’ONU … s’est, depuis sa création, penchée sur la question de la Palestine. ») ; voir également, par exemple, Nations Unies, Conseil de sécurité, résolutions 2334 du 23 décembre 2016, par. 9-10, doc. S/RES/2334 [dossier, pièce no 1372] ; 1850 du 16 décembre 2008, doc. S/RES/1850 [dossier, pièce no 1354] ; 1515 du 19 novembre 2003, par. 1-2, doc. S/RES/1515 [dossier, pièce no 1337] ; 1397 du 12 mars 2002, par. 2, doc. S/RES/1397 [dossier, pièce no 1316] ; Conseil de sécurité, déclaration de sa présidente en date du 20 février 2023, doc. S/PRST/2023/1 [dossier, pièce no 1400] ; dossier, pièces no 252-272 (« Souveraineté permanente du peuple palestinien dans le territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, et de la population arabe dans le Golan syrien occupé sur leurs ressources naturelles ») ; 353-381 (« Le droit du peuple palestinien à l’autodétermination ») ; 403 et 405 (« Conférence internationale de la paix sur le Moyen-Orient ») ; 406-409 (« Question de Palestine ») ; 490-516 (« Règlement pacifique de la question de Palestine ») ; 811-836 (« Pratiques israéliennes affectant les droits humains du peuple palestinien dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est »).
18 Voir, par exemple, exposé écrit du Canada, par. 5-7 (« Le Canada considère depuis longtemps que seule une négociation directe entre les parties permettra de parvenir à une paix durable. ») ; exposé écrit du Chili, par. 5 (« [U]ne solution au conflit israélo-palestinien réside dans des négociations directes et fructueuses entre la Palestine et Israël. ») ; exposé écrit de l’Espagne, par. 1.2 (« L’abstention de l’Espagne correspond à la position  qui sous-tend la politique étrangère qu’elle applique depuis la conférence tenue à Madrid en 1991  selon laquelle la concrétisation de la solution des deux États et sa pérennité constituent une question politique qui ne peut être résolue que par un processus négocié entre les parties dans le cadre des résolutions applicables du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies. ») ; exposé écrit de la Fédération de Russie, par. 43, 52-55 (« Tout avis consultatif donné par la Cour devra s’inscrire dans ce cadre et contribuer à sa mise à effet. ») ; exposé écrit des Fidji, p. 2-3 (« Le Gouvernement fidjien estime qu’il est essentiel de maintenir et de faire respecter le cadre juridiquement contraignant établi spécifiquement pour résoudre le conflit israélo-palestinien, tant par le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies que par les parties aux accords d’Oslo. ») ; exposé écrit de la France, par. 14, 98 (« [L]a France souhaite rappeler son attachement à un règlement juste et durable du conflit israélo-palestinien fondé sur le droit international, les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité des Nations Unies et les paramètres internationalement agréés. La France réitère son soutien constant à une solution négociée à deux États. ») ; exposé écrit du Guatemala, par. 46 (« Cette prescription [du cadre] a recueilli l’adhésion de la communauté internationale et du Conseil de sécurité. ») ; exposé écrit de la Hongrie, par. 20-30 (« La Hongrie a elle aussi réaffirmé à de nombreuses reprises sa détermination à aider les parties à rechercher une solution au conflit par la négociation[.] ») ; exposé écrit de l’Italie, par. 1-3 (« Le Gouvernement de la République italienne tient à rappeler
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déterminant des décisions et recommandations pertinentes du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale, ainsi que celui des accords israélo-palestiniens dans lesquels les parties ont adopté le cadre établi et se sont engagées à régler par voie de négociations les questions relatives au statut définitif qui sont au coeur du conflit qui les oppose
19. Dans nombre d’entre eux, les auteurs avancent, comme l’a fait la Cour dans son avis sur le mur20, que ce n’est que par des négociations directes entre les parties et la mise en oeuvre de bonne foi des résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité qu’il sera possible de mettre durablement fin au conflit21. Les auteurs d’autres exposés emboîtent le pas aux
l’attachement de longue date des Nations Unies à l’idée selon laquelle la seule voie de résolution du conflit israélo-palestinien est la négociation fondée sur le principe de l’échange de territoires contre la paix, qui trouve son origine dans la résolution 242 du Conseil de sécurité, adoptée en 1967 … [la question] … ne peut être résolue que par la négociation. ») ; exposé écrit du Maroc, p. 4 (« Le règlement du conflit israélo-palestinien par le dialogue et la négociation, … et notamment les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité, demeure la clé de voûte pour une paix et une stabilité durables au Moyen-Orient. ») ; exposé écrit de la République tchèque, p. 1 (« Comme elle l’a déjà souligné à diverses reprises, … la République tchèque soutient pleinement les aspirations d’accession de la Palestine à la qualité d’État dans le cadre d’une solution pleinement négociée. ») ; exposé écrit du Royaume-Uni, par. 4, 5.3, 10-30, 44-46 (« La vision qu’a le Royaume-Uni de la solution des deux États est conforme à la fois aux principes reconnus dans les résolutions du Conseil de sécurité s’y rapportant et aux accords existants entre les parties. ») ; exposé écrit de la Suisse, par. 5-6 (« La Suisse est convaincue que seule une solution à deux États, négociée par les deux parties, conformément au droit international et aux paramètres convenus au niveau international, y compris les résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU, peut conduire à une paix durable entre Israéliens et Palestiniens. ») ; exposé écrit de la Zambie, p. 1 (« Israël, les Palestiniens et la communauté internationale au sens large ont depuis longtemps accepté et ont maintes fois réaffirmé qu’un règlement pacifique du conflit israélo-palestinien ne pouvait être trouvé qu’au moyen de négociations bilatérales directes … La République de Zambie soutient pleinement ce cadre juridique reconnu et établi pour le règlement du conflit israélo-palestinien. ») ; voir également exposé écrit des États-Unis, par. 2.3-2.16, 2.22-2.27.
19 Voir, par exemple, exposé écrit de la Fédération de Russie, par. 43, 52-55 ; exposé écrit de l’Espagne, par. 1.4 ; exposé écrit des Fidji, p. 2-3 (« À l’invitation de la République arabe d’Égypte, de hauts représentants politiques et responsables de la sécurité jordaniens, israéliens, palestiniens et américains se sont réunis le 19 mars 2023 [à Charm el-Cheikh]. Le Gouvernement d’Israël et l’Autorité palestinienne ont réaffirmé “leur attachement indéfectible à tous les accords antérieurs entre elles … et … [à] leur accord s’agissant d’un règlement de toutes les questions en suspens par le dialogue direct”. ») ; exposé écrit de la France, par. 22, 98 (« [L]’obligation pesant sur Israël et sur la Palestine au titre de la Charte des Nations Unies et du droit international coutumier de résoudre pacifiquement leur différend en s’engageant dans la voie de négociations de paix et en mettant en oeuvre les résolutions pertinentes des Nations Unies. ») ; exposé écrit de la Hongrie, par. 13-15, 20-30 (« Il est important … de s’en tenir au cadre juridique existant, qui prévoit des modes de règlement des différends et des moyens de communication viables entre les parties, et qui témoigne de leur engagement de régler les questions en suspens … par la négociation, conformément aux dispositions de l’article V de la Déclaration de principes sur des arrangements intérimaires d’autonomie. ») ; exposé écrit de l’Italie, par. 1-2 (« [L]e principe de l’échange de territoires contre la paix, qui trouve son origine dans la résolution 242 du Conseil de sécurité, adoptée en 1967 … a jeté les bases de divers accords tels que le traité de paix de 1978 entre l’Égypte et Israël, le traité de paix de 1994 entre Israël et la Jordanie et la déclaration de principes du 13 septembre 1993 dans laquelle Israéliens et Palestiniens se sont engagés, entre autres, à négocier entre eux la résolution du conflit. Ce principe a été défendu dans toutes les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, en particulier les résolutions 242 (1967) et 338 (1973). ») ; exposé écrit de Nauru, par. 3-4, 5-19 («[L]la Cour devrait réaffirmer le cadre juridique établi pour le règlement du conflit israélo-palestinien. Si la Cour, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, juge approprié de donner un avis consultatif, celui-ci devrait encourager et aider les deux parties à respecter les engagements juridiques qu’elles ont pris au titre des accords bilatéraux. ») ; exposé écrit de la République tchèque, p. 1 («La République tchèque estime par conséquent que les questions sur lesquelles la Cour a été priée de donner un avis consultatif devraient être envisagées dans un contexte plus vaste, en particulier dans le cadre précité des efforts entrepris pour parvenir à une solution négociée, notamment les résolutions 242 (1967) et 338 (1972) du Conseil de sécurité de l’ONU. ») ; exposé écrit du Royaume-Uni, par. 4, 5.3, 10-30, 71-72 (« Donner un avis consultatif dans les circonstances de l’espèce irait à l’encontre du cadre de négociation spécialement convenu par les parties et approuvé par le Conseil de sécurité comme par l’Assemblée générale, et serait contraire aux accords israélo-palestiniens s’y rapportant. ») ; exposé écrit de la Zambie, p. 1-2 (« La Cour … ne devrait pas fragiliser l’accord juridique accepté par les parties comme contraignant à leur endroit pour la résolution du conflit. ») ; voir également, par exemple, exposé écrit des Émirats arabes unis, par. 15-21, [113] (« Le Conseil de sécurité a souligné à maintes occasions la nécessité d’un processus négocié. ») ; exposé écrit des États-Unis, par. 2.1-2.27.
20 Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, C.1.J. Recueil 2004 (I), p. 200-201, par. 162-163.
21 Voir, par exemple, exposé écrit du Canada, par. 5-7 (« [Le Canada] continue de reconnaître que les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies constituent la base de négociations de paix en vue d’un règlement global du conflit. ») ; exposé écrit de la Colombie, par. 3.17, 4.11 (« [L]a Colombie a toujours soutenu qu’une solution à la situation entre les deux États ne pourrait être trouvée que sur la base d’une position commune
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États-Unis en priant expressément la Cour de s’appuyer sur des considérations judicieuses pour donner son avis, même si elle est amenée à se prononcer sur des violations du droit international, afin de préserver et de favoriser la perspective d’une paix négociée envisagée par le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale
22.
qui serait le fruit de négociations pacifiques et constructives … [L]e dialogue constitue[] la seule voie possible pouvant permettre de trouver une solution pacifique au conflit. ») ; exposé écrit des Émirats arabes unis, par. 14-21 ; exposé écrit de l’Espagne, par. 8.1 (« L’Espagne est fermement convaincue de la nécessité de mettre en oeuvre la solution des deux États grâce à un processus négocié, car c’est là le seul moyen de répondre aux aspirations nationales légitimes des Palestiniens et à celles des Israéliens. ») ; exposé écrit du Guatemala, par. 29 (« [L]e Guatemala soutient que seules des négociations bilatérales permettront d’aboutir à un règlement définitif du différend israélo-palestinien. ») ; exposé écrit de l’Italie, par. 1-3 (« Le Gouvernement de la République italienne suit avec grande inquiétude l’évolution récente de la situation, marquée par une absence de progrès, des actions unilatérales, une nouvelle détérioration de la confiance entre les parties et des phases de violence accrue. Cet état de choses ne fait cependant que mettre en exergue la nature essentiellement politique de la question, qui ne peut être résolue que par la négociation. ») ; exposé écrit du Japon, par. 2 (« [Le Japon] souligne que le conflit qui oppose Israéliens et Palestiniens, y compris la question du statut définitif de Jérusalem, ne peut être résolu que par des négociations et des efforts tendant à établir des rapports de confiance mutuels entre les parties. ») ; exposé écrit de la Jordanie, par. 1.17 (faisant référence aux « efforts de la Jordanie visant à parvenir à un règlement juste, durable et global de la question palestinienne, sur le fondement des résolutions pertinentes de l’Organisation des Nations Unies, parmi lesquelles les résolutions 242 (1967), 338 (1973) et 2334 (2016) du Conseil de sécurité ».) ; exposé écrit du Maroc, p. 4 (« Le règlement du conflit israélo-palestinien par le dialogue et la négociation, … et notamment les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité, demeure la clé de voûte pour une paix et une stabilité durables au Moyen-Orient. ») ; exposé écrit de la Norvège, p. 2 (« La Norvège considère qu’une solution pacifique durable au conflit israélo-palestinien doit être trouvée au moyen de négociations politiques. ») ; exposé écrit de la République tchèque, p. 2 (« La solution négociée reste la seule voie de sortie du conflit. ») ; exposé écrit du Royaume-Uni, par. 4 (« Par ces accords, [les parties] conviennent qu’un règlement global et négocié est nécessaire pour mettre fin à l’occupation israélienne. ») ; exposé écrit de la Suisse, par. 6 (« La Suisse est convaincue que seule une solution à deux États, négociée par les deux parties … peut conduire à une paix durable entre Israéliens et Palestiniens. ») ; exposé écrit de l’Union africaine, par. 4 (« [L’Union africaine] a toujours soutenu qu’“aucun progrès ne p[ouvait] être réalisé à moins que les deux parties ne conviennent ensemble d’une marche à suivre, fondée sur les résolutions pertinentes de l’ONU, sur le droit international et sur les accords communs”. ») ; exposé écrit de la Zambie, p. 1-2 (« [La République de Zambie] estime en outre que des négociations de bonne foi entre les deux camps, fondées sur le cadre juridique établi pour la résolution de leur conflit, demeurent la seule voie viable vers la paix, la sécurité et la prospérité dans la région. »).
22 Voir, par exemple, exposé écrit du Canada, par. 21 (« [Le Canada] craint qu’un avis consultatif sur les pratiques israéliennes dans les territoires occupés ne contribue à une polarisation des positions qui risquerait d’éloigner davantage les parties d’un règlement juste et durable du conflit. ») ; exposé écrit de la Fédération de Russie, par. 5, 58-59 (« La mission de la Cour consiste à procéder à une évaluation juridique … d’une manière qui, plutôt que de compliquer davantage la situation, contribuerait à trouver des solutions à long terme … [L]a Cour, quel que soit l’avis consultatif qu’elle pourrait donner, devrait s’efforcer de faire en sorte que celui-ci contribue à la mission visant à créer les conditions qui permettraient d’assurer le succès des négociations sur le statut final, ou du moins à ce qu’il n’engendre pas de nouveaux obstacles à ces négociations. ») ; exposé écrit du Guatemala, par. 46-48 (« Tout élément nouveau ne manquera pas d’avoir un certain retentissement et de provoquer des … [L]e Guatemala demande respectueusement à la Cour que tout avis consultatif qu’elle déciderait de donner tienne dûment compte des négociations bilatérales susmentionnées et contribue à leur mise en oeuvre rapide. ») ; exposé écrit de l’Italie, par. 5-6 (« [L]’Italie préconise respectueusement qu[e la Cour] veille à exercer ses fonctions d’une manière qui s’accorde avec les responsabilités et les intérêts déclarés de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité, de façon à préserver la capacité des parties à négocier la paix et une solution des deux États dans le cadre établi par les résolutions du Conseil de sécurité. ») ; exposé écrit de la République tchèque, p. 2 (« [L]es réponses ne pourraient en aucun cas être interprétées comme une permission de s’écarter du cadre juridique établi. ») ; exposé écrit du Royaume-Uni, par. 50.3, 69-72 (« [L]a Cour est objectivement fondée à conclure que donner suite en l’espèce à la demande d’avis consultatif formulée par l’Assemblée générale irait à l’encontre … du cadre convenu par les parties en vue de régler le différend. ») ; exposé écrit de la Zambie, p. 2 (« [E]t ne devrait d’aucune façon compromettre le résultat des négociations bilatérales menées entre Israéliens et Palestiniens sur les arrangements en matière de sécurité, la portée du droit des Palestiniens à l’autodétermination et toute autre question relative au “statut définitif”. ») ; voir également Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, C.I.J. Recueil 2004 (I), p. 201, par. 162 (notant la nécessité « d’encourager [l]es efforts [déployés] en vue d’aboutir le plus tôt possible, sur la base du droit international, à une solution négociée des problèmes pendants et à la constitution d’un État palestinien vivant côte à côte avec Israël et ses autres voisins, et d’assurer à chacun dans la région paix et sécurité »).
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9. Cela dit, les États-Unis constatent avec préoccupation23 que les auteurs de certains exposés semblent demander instamment à la Cour de donner à l’Assemblée générale un avis consultatif tranchant des questions qui sont au coeur même du différend israélo-palestinien, dont celle du statut définitif du territoire concerné. Or un tel avis serait contraire aux décisions et recommandations adoptées par le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale dans l’exercice des responsabilités que leur confère la Charte des Nations Unies, en ce qu’il compromettrait le cadre de négociation que ces organes jugent nécessaire pour parvenir à une solution pacifique, juste, durable et globale du conflit.
10. Il importe au plus au haut point de noter que ces exposés écrits ne tiennent pas dûment compte de toute l’importance du cadre de négociation établi et, plus particulièrement, des décisions et recommandations du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale qui appellent à l’utiliser pour résoudre le conflit. Certains exposés, par exemple, évoquent des éléments dudit cadre, notamment l’historique du principe de « l’échange de territoires contre la paix »24, les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité25, le mandat de la conférence de Madrid26, les accords d’Oslo27 et la feuille de route pour la paix28, mais nombre d’entre eux prient la Cour de donner un avis qui pourrait démanteler le cadre théorique de « l’échange de territoires contre la paix » en appelant à un retrait immédiat et inconditionnel d’Israël. D’autres encore citent des passages des résolutions du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale qui établissent et soutiennent le cadre de négociation en place de longue date, mais ne mettent l’accent que sur certains éléments de ces résolutions, par exemple leurs dispositions appelant au retrait des forces, sans rendre dûment compte des dispositions qui renforcent les autres éléments essentiels du cadre29.
11. En définitive, ces approches ne traitent, au fond, pas correctement du cadre établi et du principe de l’échange de territoires contre la paix qui le sous-tend, lequel consacre l’interdépendance de ses deux éléments suivants : d’une part le retrait des forces armées du territoire occupé, d’autre part la fin du conflit ainsi que le respect et la reconnaissance de la souveraineté, de l’intégrité territoriale et de l’indépendance politique de chaque État dans la zone, auxquels s’ajoute le droit de
23 Les auteurs d’autres exposés écrits ont également exprimé pareilles préoccupations. Voir, par exemple, exposé écrit du Canada, par. 12-16 (« il est évident que … les questions posées à la Cour sont au coeur des problèmes qui doivent être réglés entre Israël et les Palestiniens ») ; exposé écrit de la Fédération de Russie, par. 5, 58-59 (« La présente demande d’avis consultatif touche au coeur même des contradictions entre Israël et la Palestine. ») ; exposé écrit des Fidji, p. 4 ; exposé écrit du Guatemala, par. 39 ; exposé écrit du Royaume-Uni, par. 3, 5.1-5.4, 52-61, 66 ; voir également exposé écrit des États-Unis, par. 3.1-3.22, 5.1-5.7.
24 Voir, par exemple, exposé écrit de Cuba, p. 20 ; exposé écrit de l’Égypte, par. 88 ; exposé écrit de la Jordanie, par. 4.15.
25 Voir, par exemple, exposé écrit de l’Afrique du Sud, par. 54 ; exposé écrit de l’Égypte, par. 76-81 ; exposé écrit de la Ligue arabe, par. 63-66 ; exposé écrit de la Palestine, par. 1.25.
26 Voir exposé écrit de l’Égypte, par. 87-88 ; exposé écrit de la Jordanie, par. 3.21-3.23.
27 Voir, par exemple, exposé écrit de l’Afrique du Sud, par. 7 ; exposé écrit de Cuba, p. 7 ; exposé écrit de l’Égypte, par. 87 ; exposé écrit de la Jordanie, par. 1.19, 3.24-3.31 ; exposé écrit des Maldives, par. 30, al. c) ; exposé écrit de la Palestine, par. 1.32-33 ; exposé écrit du Qatar, par. 2.75, 2.100, 3.12, 3.49 ; exposé écrit de la Türkiye, p. 2-3.
28 Voir exposé écrit de l’Afrique du Sud, par. 7, 36 ; exposé écrit de l’Égypte, par. 87 ; voir également exposé écrit des Émirats arabes unis, par. 16.
29 Voir, par exemple, exposé écrit de l’Arabie saoudite, par. 26 ; exposé écrit de Cuba, p. 20 ; exposé écrit du Guyana, par. 20-21 ; exposé écrit de la Jordanie, par. 4.31-4.33 ; exposé écrit de la Ligue arabe, par. 133-34 ; exposé écrit du Qatar, par. 5.90 ; exposé écrit de la République populaire de Chine, par. 13 ; exposé écrit de la Syrie, par. 15 ; exposé écrit de la Türkiye, p. 2, 13.
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chaque État de vivre en paix, à l’intérieur de frontières sûres et reconnues
30. Le Conseil de sécurité, qui est au premier chef chargé du maintien de la paix et de la sécurité internationales, et l’Assemblée générale, qui a saisi la Cour de la demande d’avis consultatif en cause, jugent tous deux que le règlement du conflit doit passer par des négociations directes menées sur la base du cadre de négociation établi. En conséquence, les États-Unis demandent instamment à la Cour de faire montre de prudence. Tout avis qui retiendrait les arguments susmentionnés ou d’autres arguments de même nature serait contraire aux conclusions du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale concernant la nécessité de parvenir à une solution à deux États négociée sur la base du cadre existant31. Tout comme ce fut le cas dans la procédure sur le mur, il est essentiel que la Cour continue de prendre dûment en considération les responsabilités et les décisions de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité et qu’elle rende son avis dans le respect du cadre de négociation établi32.
OBSERVATIONS SUPPLÉMENTAIRES PORTANT NOTAMMENT SUR LE DROIT DE L’OCCUPATION
12. Les récentes attaques mettent en évidence les risques qu’il y a à retarder l’avènement d’un règlement durable, juste et global du conflit et montrent que, pour garantir la sécurité d’Israël, des Palestiniens et de la région, il est indispensable d’éviter toute mesure qui pourrait empêcher de mener des négociations dans le cadre établi fondé sur le principe de l’échange de territoires contre la paix. La position des États-Unis, ainsi qu’elle est énoncée ci-dessus et plus amplement expliquée dans leurs précédentes écritures, est celle-ci : la Cour ne doit pas rédiger un avis qui donnerait l’impression de dicter les questions relatives au statut définitif que les parties étaient convenues de régler par voie de négociations dans le cadre créé et soutenu par le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale33. Pour ce motif, les États-Unis n’entendent pas se pencher sur chacune des affirmations et des hypothèses sous-jacentes qui figurent dans les exposés écrits et le dossier de l’affaire devant la Cour, y compris celles qu’ils contestent34.
30 Voir exposé écrit des États-Unis, par. 1.4.
31 Voir exposé écrit des États-Unis, par. 2.3-2.16, 2.22-2.27, 3.5-3.17.
32 Voir exposé écrit des États-Unis, par. 3.5-3.17 ; voir également exposé écrit du Canada, par. 21 (« Bien qu’il ne soit pas juridiquement contraignant, un avis consultatif pourrait néanmoins avoir une incidence sur l’issue des négociations menées dans le cadre mis en place par le Conseil de sécurité. ») ; exposé écrit des Émirats arabes unis, par. 113 ; exposé écrit de la Fédération de Russie, par. 58-59 (« Ce qui est clair, … c’est que la Cour, en tant qu’organe principal de l’Organisation des Nations Unies dont l’avis consultatif “constitue [s]a participation … à l’action de l’Organisation”, devrait à tout le moins tenir compte des décisions susmentionnées du Conseil de sécurité et de la vision correspondante de l’Assemblée générale. ») ; exposé écrit de l’Italie, par. 5-6 (« [S]i la Cour décide de donner son avis, l’Italie préconise respectueusement qu’elle veille à exercer ses fonctions d’une manière qui s’accorde avec les responsabilités et les intérêts déclarés de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité. ») ; exposé écrit de la République tchèque, p. 2 (« [L]es réponses [de la Cour] ne pourraient en aucun cas être interprétées comme une permission de s’écarter du cadre juridique établi pour mettre fin à des décennies d’affrontement et de conflit, ainsi qu’il est précisément énoncé dans la Déclaration de principes sur des arrangements intérimaires d’autonomie. ») ; exposé écrit du Royaume-Uni, par. 69-72.
33 Voir exposé écrit des États-Unis, par. 3.7 ; Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, C.I.J. Recueil 2004 (I), p. 200-201, par. 162.
34 Les États-Unis relèvent que certaines notions que d’aucuns pourraient qualifier d’expression du droit international ou de conclusions juridiques ne sont pas établies comme telles. Il s’agit, sans s’y limiter, de certains éléments du Projet d’articles de la Commission du droit international sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite, tels que les articles 40 et 41. Voir, par exemple, exposé écrit des Émirats arabes unis, par. 89, 91-93 (« [L]es mêmes obligations s’appliquent à tous les États en vertu des principes reflétés aux articles 40 et 41 sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite. ») ; exposé écrit de l’Irlande, par. 50 (« [l]’article 41 du projet d’articles sur la responsabilité de l’État, qui reflète le droit international coutumier »).
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13. Les États-Unis vont toutefois brièvement faire des observations sur les arguments tirés de l’illicéité ou de la nullité de l’occupation militaire israélienne, y compris sa présence en Cisjordanie35. Les ayant examinés36, ils estiment que ces arguments sont contraires aux principes établis du droit international. Selon eux, comme ils l’ont déjà indiqué dans leur exposé écrit, le droit international ne prévoit pas la possibilité pour une occupation de devenir en soi illicite ou nulle pour l’un quelconque des motifs avancés37. De fait, ainsi qu’ils l’ont expliqué dans leur exposé écrit, en droit international humanitaire le statut juridique de l’occupation résulte du seul fait de l’occupation38. Bien que le droit international humanitaire impose aux belligérants des obligations à respecter dans la conduite de l’occupation, il ne prévoit rien qui puisse permettre de qualifier celle-ci de licite ou d’illicite.
14. Les États-Unis font en outre observer qu’en invoquant les arguments en cause, les auteurs de certains exposés écrits établissent des parallèles entre le cas présent et celui des avis consultatifs au sujet de la Namibie et de l’archipel des Chagos39. Or les contextes de ces cas sont fondamentalement différents, notamment les rôles joués par les organes politiques principaux de l’ONU40. Dans la procédure au sujet de l’archipel des Chagos, la Cour s’est prononcée sur ce qu’elle a estimé être un processus de décolonisation incomplet dans lequel ni le Conseil de sécurité ni l’Assemblée générale n’avaient pris de mesure particulière, telle que l’adoption d’un cadre de négociation analogue à celui établi par les résolutions 242 et 338 du Conseil de sécurité41. Dans la procédure au sujet de la Namibie, elle s’est penchée sur le refus de l’Afrique du Sud de se retirer du Sud-Ouest africain après que l’Assemblée générale eut mis fin au mandat qui servait de base
35 Voir, par exemple, exposé écrit de l’Afrique du Sud, par. 4 ; exposé écrit du Bangladesh, par. 9 ; exposé écrit du Belize, par. 31 ; exposé écrit du Chili, par. 119 ; exposé écrit de la Colombie, par. 4.7 ; exposé écrit de la Gambie, par. 1.5-1.35 ; exposé écrit de l’Indonésie, par. 51-52 ; exposé écrit de la Ligue arabe, par. 7-8, 40-75, 93, 128-32 ; exposé écrit de la Malaisie, par. 62 ; exposé écrit de la Palestine, par. 6.1-6.19.
36 Les États-Unis font observer que certains arguments semblent dire que la création d’Israël en 1948 était en soi illicite ou nulle. Voir exposé écrit de la Ligue arabe, par. 13 (faisant état d’un déni du droit des Palestiniens à l’autodétermination depuis la création d’Israël en 1948) ; exposé écrit de la Palestine, par. 1.18-1.23 (« Il s’ensuit que, depuis sa création et son admission par la suite comme Membre de l’Organisation des Nations Unies, Israël viole la Charte des Nations Unies et les résolutions pertinentes de l’Organisation. »). Cependant, tout argument qui remet en cause l’existence d’Israël n’a pas de place devant la Cour et les États-Unis continuent de souligner qu’il est nécessaire de réserver à Israël et à tous les autres États Membres un traitement juste et équitable au sein du système des Nations Unies.
37 Le droit international prévoit néanmoins des mécanismes permettant d’apprécier la licéité d’un emploi de la force ayant abouti à une occupation ou d’un comportement précis adopté pendant une occupation.
38 Exposé écrit des États-Unis, par. 4.2-4.3.
39 Voir, par exemple, exposé écrit de l’Afrique du Sud, par. 140 ; exposé écrit du Bangladesh, par. 23-25 ; exposé écrit du Belize, par. 17, 21-22, 95-98, 103-104 ; exposé écrit de la Gambie, par. 1.20, 1.33-1.35 ; exposé écrit du Guyana, par. 35 ; exposé écrit de l’Indonésie, par. 14-17 ; exposé écrit de la Jordanie, par. 5.15-5.16 ; exposé écrit du Koweït, par. 15-18 ; exposé écrit de la Ligue arabe, par. 125-126 ; exposé écrit des Maldives, par. 44, 46 ; exposé écrit de Maurice, par. 18-22 ; exposé écrit de l’Union africaine, par. 118, 252.
40 Voir exposé écrit du Brésil, par. 31 ; exposé écrit de Maurice, par. 18 (établissant des parallèles entre ces procédures, tout en relevant la distinction entre puissances mandataires, coloniales et occupantes).
41 Voir Effets juridiques de la séparation de l’archipel des Chagos de Maurice en 1965, avis consultatif, C.I.J. Recueil 2019 (I), p. 117-118, par. 86 (citant Sahara occidental, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1975, p. 26-27, par. 39) ; ibid., par. 134, 144, 160.
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juridique à la présence sud-africaine sur le territoire en cause et que le Conseil de sécurité eut demandé à cet État de procéder à un retrait immédiat
42.
15. En l’espèce, au contraire, les questions dont la Cour est saisie portent sur la présence et les activités israéliennes dans le territoire concerné après la guerre arabo-israélienne de 1967, auxquelles le Conseil de sécurité a réagi non pas en ordonnant un retrait immédiat et inconditionnel, mais en adoptant un cadre permettant de parvenir à un règlement négocié fondé sur le principe de « l’échange de territoires contre la paix ». Qui plus est, depuis lors, le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale persistent à juger que seules des négociations directes et la mise en oeuvre des résolutions 242 et 348 peuvent permettre d’instaurer la paix dans la région43. La Cour a relevé ce point dans son avis consultatif sur le mur44. Les États-Unis font valoir par conséquent que les arguments susvisés ne sont pas utiles à l’examen des questions dont la Cour est saisie en l’espèce, lequel, ainsi qu’il a été indiqué plus haut, doit être orienté par le soutien indéfectible que le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale apportent au cadre de négociation établi.
OBSERVATIONS FINALES
16. Les États-Unis font valoir respectueusement que, pour exercer sa fonction consultative auprès de l’Assemblée générale comme il se doit et dans le respect des responsabilités et des décisions des organes politiques principaux de l’ONU, la Cour doit donner un avis compatible avec l’approche qu’elle avait adoptée dans la procédure sur le mur, et le faire dans les limites du cadre de négociation établi que le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale considèrent comme la voie à suivre pour parvenir à une paix globale, juste et durable. Ils font observer que les exposés écrits qui plaident en faveur de l’adoption de conclusions juridiques aussi vastes que circonstanciées, notamment sur des points intéressant directement les questions relatives au statut permanent que les parties se sont engagées à régler par voie de négociations, et sont ainsi de nature à miner le fondement même du principe de l’« échange de territoires contre la paix », ne tiennent pas dûment compte des résolutions pertinentes de l’ONU et de la fonction de la Cour. Tout avis qui préjugerait des questions relatives au statut permanent qu’il est prévu de régler exclusivement par voie de négociations directes, telles que le statut du territoire, les frontières et les arrangements de sécurité, ne favoriserait pas la réalisation des objectifs du cadre de négociation établi, ni ne contribuerait à la création des conditions d’une paix négociée, ni ne servirait en définitive les intérêts et les fonctions de l’ONU. Le fait que, selon leur libellé, les questions dont la Cour est saisie concernent les actes d’une seule des parties au différend et visent à obtenir des conclusions juridiques uniquement sur ces actes est un autre élément qui confirme qu’il est nécessaire de faire montre de prudence et d’examiner
42 Conséquences juridiques pour les États de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1971, p. 51, par. 106 ; p. 45, par. 86 (« [C]omme elle ne dispose pas des pouvoirs nécessaires pour obtenir que l’Afrique du Sud se retire du territoire, [l’Assemblée générale] a fait appel au concours du Conseil de sécurité … [L]’Assemblée générale a … adopté la résolution 2145 (XXI) sur la cessation du mandat pour le Sud-Ouest africain. Ultérieurement le Conseil de sécurité a pris la résolution 276 (1970) qui déclarait illégale la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie. ») ; voir également ibid., p. 46, par. 94 (« La Cour a dit en 1962 : “comme presque tous les autres Mandats semblables, ce Mandat constitu[ait] un acte d’un type spécial … instituant un régime international nouveau” »).
43 À la différence du cas du Sud-Ouest africain où les résolutions du Conseil de sécurité (adoptées à la suite de mesures prises par l’Assemblée générale) ordonnaient à l’Afrique du Sud de se retirer, ses résolutions relatives à la paix israélo-palestinienne préconisent la préservation de la solution à deux États et considèrent comme nuls les actes qui la mettent en péril, sans jamais appeler à un retrait immédiat et inconditionnel. Voir, par exemple, Nations Unies, Conseil de sécurité, résolution 2334 du 23 décembre 2016, préambule, par. 1-4, doc. S/RES/2334 [dossier, pièce no 1372]. Au contraire, le Conseil de sécurité a souscrit à cette solution et demandé instamment aux parties de négocier. Voir, par exemple, Nations Unies, Conseil de sécurité, résolution 1850 du 16 décembre 2008, préambule, par. 1-5, doc. S/RES/1850 [dossier, pièce no 1354].
44 Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, C.1.J. Recueil 2004 (I), p. 200-201, par. 162.
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attentivement la demande elle-même ainsi que la portée qu’il convient de donner aux délibérations de la Cour.
17. Il est aujourd’hui urgent d’inverser les tendances sur le terrain et de créer les conditions nécessaires à la tenue de négociations entre les parties45. L’urgence de la situation est mise en évidence par les récents événements, comme l’ont reconnu les participants à la présente procédure dans les déclarations qu’ils ont faites peu après l’effroyable attaque terroriste et les atrocités commises par le Hamas le 7 octobre dernier contre des civils israéliens46. Les actes du Hamas témoignent également de son mépris permanent pour la vie des Palestiniens. Néanmoins, c’est précisément par ces temps que la communauté internationale doit se battre le plus pour garder une lueur d’espoir. Dans ce contexte, l’avis de la Cour ne doit pas venir compromettre la mise en oeuvre du cadre soutenu par le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale qui a été établi pour permettre aux Israéliens et aux Palestiniens de négocier entre eux une paix définitive. De fait, la Cour doit une fois de plus, comme elle l’a déjà fait dans la procédure sur le mur, renforcer le cadre de négociation en place et souligner la nécessité pour les parties de s’engager dans un dialogue constructif, comme
45 Les États-Unis réaffirment que les principales parties aux négociations doivent être celles ayant conclu les accords d’Oslo, ce qui exclut le Hamas.
46 Voir, par exemple, Conseil de la Ligue des États arabes, résolution 8987 intitulée “Ways of Political Action to Stop the Israeli Aggression and Achieve Peace and Security” [Voies d’action politique pour faire cesser l’agression israélienne et instaurer la paix et la sécurité], par. 8 (11 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : مجلس الجامعة مجل س
الجامعة (lasportal.org) (consulté le 19 octobre 2023) (soulignant « la nécessité de relancer le processus de paix et d’entamer
des négociations sérieuses entre l’Organisation de libération de la Palestine, seul représentant légitime du peuple palestinien, et Israël en vue de parvenir à une paix équitable ») ; Planalto, “Security Council Meeting on the Israel-Palestinian Conflict” [Réunion du Conseil de sécurité sur le conflit israélo-palestinien] (9 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://www.gov.br/planalto/en/latest-news/security-council-meeting-on-the-israeli-palestinian-conflict (consulté le 20 octobre 2023) (« [Le Brésil] souligne aussi l’extrême urgence qu’il y a à débloquer le processus de paix. Le Gouvernement brésilien réaffirme son engagement en faveur de la solution à deux États, qui permettrait à un État palestinien économiquement viable d’exister dans la paix et la sécurité aux côtés d’Israël, à l’intérieur de frontières définies d’un commun accord par les parties et reconnues par la communauté internationale. ») ; ministère des affaires étrangères de la Fédération de Russie, Comment by Foreign Ministry Spokeswoman Maria Zakharova on the Sharp Escalation of the Palestinian-Israeli Conflict [Observations de la porte-parole du ministère des affaires étrangères, Maria Zakharova, concernant l’escalade violente du conflit palestino-israélien] (7 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://mid.ru/en/foreign_policy/news/1907962/ (consulté le 20 octobre 2023) (« [N]ous tenons à réaffirmer notre position constante et de principe, à savoir que ce conflit, qui se poursuit depuis 75 ans, ne peut se régler par la force, mais uniquement par les voies politiques et diplomatiques, précisément par un processus de négociation complet fondé sur le cadre juridique international bien connu qui prévoit la création d’un État palestinien indépendant dans les frontières de 1967, ayant Jérusalem-Est pour capitale et coexistant avec Israël dans la paix et la sécurité. ») ; agence de presse saoudienne, “KSA Calls for Immediate Cessation of Violence between Palestinian Factions and Israeli Occupation Forces, Protection of Civilians and Restraint” [Le Royaume d’Arabie saoudite appelle à un arrêt immédiat des violences entre les factions palestiniennes et les forces d’occupation israéliennes, à la protection des populations civiles et à la retenue] (7 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://spa.gov.sa/en/e1d84d3f40u (consulté le 20 octobre 2023) (« Le Royaume renouvelle son appel à la communauté internationale pour qu’elle assume ses responsabilités et engage un processus de paix crédible qui conduirait à la solution à deux États, afin d’instaurer la sécurité et la paix dans la région et d’assurer la protection de la population civile. ») ; ministère des relations internationales et de la coopération, South Africa Calls for the Immediate Cessation of Violence, Restraint, and Peace Between Israel and Palestine [L’Afrique du Sud appelle à l’arrêt immédiat des violences, à la retenue et à la paix entre Israël et la Palestine] (7 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://www.dirco.gov.za/south-africa-calls-for-the-immediate-cessation-of-violence-restraint-and-peace-between-israel-and-palestine/ (consulté le 23 octobre 2023) (« La région a cruellement besoin d’un processus de paix crédible qui soit susceptible de répondre aux appels lancés dans de multiples résolutions de l’ONU en faveur de l’adoption de la solution à deux États et de l’instauration d’une paix juste et globale entre Israël et la Palestine. ») ; ministère des affaires étrangères des Émirats arabes unis, In a Statement, the Ministry of Foreign Affairs has Called for the Protection of Civilians and Stressed that the Immediate Priority is to End the Violence and Protect the Civilian Population [Par une déclaration, le ministère des affaires étrangères appelle à la protection de la population civile et souligne que la priorité immédiate est de mettre fin à la violence et de protéger les civils] (8 octobre 2023), accessible à l’adresse suivante : https://www.mofa.gov.ae/en/mediahub/news/2023/10/8/8-10-2023-uae-population (consulté le 20 octobre 2023) (« [L]es Émirats arabes unis entretiennent des contacts étroits avec tous les partenaires régionaux et internationaux en vue de … [favoriser] la reprise des négociations pour parvenir à un règlement définitif dans le respect des limites de la solution à deux États pour les Palestiniens et les Israéliens, qui méritent de vivre dans la paix et la dignité. »).
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l’ont envisagé le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale, pour instaurer une fois pour toutes une paix globale, juste et pérenne.
Le 25 octobre 2023.
Le conseiller juridique par intérim
du département d’État des États-Unis,
(Signé) Richard C. VISEK.
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ATTESTATION
Je soussigné, Richard C. VISEK, représentant des États-Unis d’Amérique, atteste que les copies des présentes observations écrites sont conformes aux originaux.
Le 25 octobre 2023.
Le conseiller juridique par intérim
du département d’État des États-Unis,
(Signé) Richard C. VISEK.
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