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PROTECTION DES PERSONNES EN CAS DE CATASTROPHE
[Point 8 de l’ordre du jour]
DOCUMENT A/CN.4/615*
Deuxième rapport sur la protection des personnes en cas de catastrophe,
par M. Eduardo Valencia-Ospina, Rapporteur spécial
[Original: anglais]
[7 mai 2009]
* Incorporant le document A/CN.4/615/Corr.1.
Instruments multilatéraux cités dans le présent rapport
Sources
Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide
(New York, 9 décembre 1948)
Nations Unies, Recueil des Traités,
vol. 78, no 1021, p. 277.
Convention de Vienne sur les relations consulaires (Vienne, 24 avril 1963) Ibid., vol. 596, no 8638, p. 261.
Pacte international relati aux droits économiques, sociaux et culturels
(New York, 16 décembre 1966)
Ibid., vol. 993, no 14531, p. 3.
Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (Nairobi, 27 juin 1981) Ibid., vol. 1520, no 26363, p. 217.
Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone (Vienne, 22 mars 1985) Ibid., vol. 1513, no 26164, p. 293.
Convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation d’urgence radiologique
(Vienne, 26 septembre 1986)
Ibid., vol. 1457, no 24643, p. 133.
TABLE DES MATIÈRES
Pages
Instruments multilatéraux cités dans le présent rapport ................................................................................................................................... 195
Ouvrages cités dans le présent rapport ............................................................................................................................................................. 196
Paragraphes
IntroductIon............................................................................................................................................................................ 1-14 196
Chapitres
I. défInItIon de La portée du sujet ................................................................................................................................ 15-49 199
A. Ratione materiae................................................................................................................................................. 16-27 199
1. Droits et besoins dans la protection des personnes en cas de catastrophe .................................................. 16-18 199
2. Double caractère de la protection des personnes en cas de catastrophe ..................................................... 19-27 199
B. Ratione personae: États et acteurs non étatiques ................................................................................................ 28 201
C. Ratione temporis: action menée avant, pendant et après une catastrophe .......................................................... 29-30 201
Projet d’article 1. Champ d’application ........................................................................................................... 30 202
D. Dénition du terme «catastrophe» ...................................................................................................................... 31-49 202
Projet d’article 2. Dénition du terme «catastrophe» ...................................................................................... 45 204
II. soLIdarIté et coopératIon .......................................................................................................................................... 50-70 204
Projet d’article 3. Obligation de coopérer ....................................................................................................... 70 209
III. travaux futurs........................................................................................................................................................... 71 209
196 Documents de la soixante et unième session
Sources
Protocole de Montréal relati à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone
(Montréal, 16 septembre 1987)
Ibid., vol. 1522, no 26369, p. 3.
Accord portant création de l’Organisme caraïbe d’intervention rapide en cas de catastrophe
(Port of Spain, 26 février 1991)
Ibid., vol. 2256, no 40212, p. 53.
Convention interaméricaine visant à faciliter l’apport d’assistance dans les cas de catastrophes
(Santiago, 7 juin 1991)
Organisation des États américains,
Ocial Documents, OEA/Ser.A/49
(SEPF), p. 33.
Convention de Tampere sur la mise à disposition de ressources de télécommunication
pour l’atténuation des effets des catastrophes et pour les opérations de secours en cas
de catastrophe (Convention de Tampere) [Tampere, 18 juin 1998]
Nations Unies, Recueil des Traités,
vol. 2296, no 40906, p. 5.
Convention-cadre d’assistance en matière de protection civile (Genève, 22 mai 2000) Ibid., vol. 2172, no 38131, p. 213.
Accord de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) sur la gestion
des catastrophes et les interventions d’urgence (Vientiane, 26 juillet 2005)
ASEAN Documents Series 2005, p. 157.
Convention relative aux droits des personnes handicapées (New York, 13 décembre 2006) Nations Unies, Recueil des Traités,
vol. 2515, no 44910, p. 3.
Ouvrages cités dans le présent rapport
BaBović, Bogdan
«The duty of States to cooperate with one another in accordance
with the Charter», dans Milan Šahović, Principles of
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Cooperation, Belgrade, Institute of International Politics and
Economics, 1972, p. 277 à 321.
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Risk Society: Towards a New Modernity, traduit par Mark Ritter,
Londres, Sage Publications, 1992.
Bernard, Mountague
On the Principle of Non-Intervention. A Lecture Delivered in the
Hall of All Souls’ College, Oxford, Parker, 1860.
fIscHer, Horst
«International disaster response law treaties: trends, patterns, and
lacunae», International Disaster Response Laws, Principles
and Practice: Refections, Prospects and Challenges, Genève,
Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du
Croissant-Rouge, 2003, p. 24 à 44.
GIddens, Anthony
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Discussion Paper no 63, Genève, Institut de recherche des
Nations Unies pour le développement social, 1995.
Harper, Erica
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Hart, Herbert Lionel Adolphus et Tony Honoré
Causation in the Law, 2e éd., Oxford, Clarendon Press, 1985.
Hume, David
A Treatise of Human Nature, 2e éd., Oxford, Clarendon Press, 1978
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Toronto, Université de Toronto, 1974.
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Kumarian Press, 2004.
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F. Dekker et Wouter G. Werner (dir. publ.), Governance and
International Legal Theory, Leyde, Nijhoff, 2004, p. 125 à 157.
Introduction*
1. Le présent rapport sur la protection des personnes en
cas de catastrophe fait suite à un rapport préliminaire sur le
même sujet présenté par le Rapporteur spécial à la soixantième
session de la Commission du droit international, en
mai 20081, à la suite de la décision d’inscrire le sujet à
* Le Rapporteur spécial tient à exprimer sa gratitude à Arjen Vermeer,
doctorant, T.M.C. Asser Institute, La Haye, à René Urueña, doctorant,
et à J. Benton Heath, étudiant à la New York University Law
School, New York, pour leur aide dans la préparation du présent rapport.
1 Annuaire… 2008, vol. II (1re partie), document A/CN.4/598.
son programme de travail adoptée par la Commission en
2007, à sa cinquante-neuvième session2.
2. Le rapport préliminaire consistait principalement en
un examen général du sujet destiné à en déterminer les
limites3. À cette n, il exposait dans leurs grandes lignes
2 Annuaire… 2007, vol. II (2e partie), p. 101, par. 375.
3 Annuaire… 2008, vol. II (1re partie), document A/CN.4/598, par. 9.
204 Documents de la soixante et unième session
43. La dénition adoptée par l’UNISDR utilise des
termes similaires:
Rupture grave du fonctionnement d’une communauté ou d’une
société impliquant d’importants impacts et pertes humaines, matérielles,
économiques ou environnementales que la communauté ou la
société affectée ne peut surmonter avec ses seules ressources68.
44. Après avoir examiné ces dénitions et d’autres, le
Rapporteur spécial considère que c’est la Convention
de Tampere qui ournit les meilleures indications en la
matière. La dénition qui y gure englobe les phénomènes
naturels et ceux dus à l’activité humaine, et tient compte
du ait que, souvent, les catastrophes sont dues à une interaction
complexe de acteurs, parmi lesquels il n’est pas
possible d’identier une cause susante unique. De plus,
cette dénition vise les événements qui menacent non seulement
la vie humaine, mais aussi les biens et l’environnement.
Comme on l’a noté ci-dessus, chacun de ces risques
est assez grave pour qu’une protection soit nécessaire.
45. Compte tenu de ce qui précède, il semble possible
de conclure la présente section avec le projet de dénition
ci-après du terme «catastrophe»:
«Projet d’article 2. Défnition du terme “catastrophe”
«On entend par “catastrophe” une perturbation grave
du onctionnement de la société, à l’exclusion d’un confit
armé, causant des pertes en vies humaines, matérielles, ou
environnementales importantes et généralisées.»
46. Cette dénition adopte la qualication ondamentale
de «perturbation grave», une expression employée dans
la Convention de Tampere et dans d’autres dénitions
récentes69. Cet usage rend compte de l’opinion générale
68 UNISDR, Terminologie pour la prévention des risques de
catastrophe, 2009, disponible à l’adresse suivante: www.unisdr.org/
les/7817_UNISDRTerminologyFrench.pd.
69 Voir le FICR (note 17 supra) et la dénition élaborée par le Département
des affaires humanitaires de l’ONU (note 58 supra). Voir aussi
la Charte internationale Espace et catastrophes majeures («situation de
grande détresse») [note 64 supra], et l’Accord portant création de l’Organisme
caraïbe d’intervention rapide en cas de catastrophe («accompagnées
d’un bouleversement à grande échelle des services publics»).
selon laquelle le seuil à partir duquel on considère qu’il
y a catastrophe doit être le degré de dysfonctionnement
de la société dans laquelle l’événement se produit. Cette
dénition n’exige pas, néanmoins, qu’il s’agisse d’un
événement auquel «la société aectée n’a pas la capacité
de faire face70». Une telle exigence déplacerait l’axe de
l’examen du présent sujet, à savoir les personnes ayant
besoin d’une protection.
47. De plus, le Rapporteur spécial souligne qu’une
perte eective est requise: un simple risque de dommage
ne sut pas. Cela correspond tout à ait à la perception
commune d’une catastrophe comme étant une calamité,
et vise les situations dans lesquelles la protection des personnes
s’impose. Le type de dommages n’est toutefois pas
limité aux atteintes à la vie ou à la santé de l’homme, car
une dégradation grave de l’environnement ou des dégâts
matériels importants justieront certaines protections.
48. De même, cette dénition ne distingue pas entre événements
naturels et événements dus à l’homme, lorsque
les catastrophes découlent notamment d’un ensemble
complexe de causes, qui peuvent comprendre des éléments
totalement naturels et des activités humaines. Les
confits armés sont expressément exclus de la dénition,
étant entendu qu’un corpus de droit bien développé existe
déjà en la matière.
49. Enn, la dénition exclut toute enquête quant
à la cause. Généralement, les catastrophes découlent
d’une série complexe de acteurs, et il est pratiquement
impossible d’identier une cause susante unique. De
plus, le sujet étant axé sur la protection des personnes,
toute enquête sur les causes proondes d’une calamité
serait dénuée de pertinence. C’est la perturbation ellemême,
et non les phénomènes qui en sont la cause, qui
ait naître la nécessité d’une protection. Cette dénition,
axée sur la perturbation et les dommages particuliers
qu’elle occasionne, constitue le cadre optimal pour
l’examen des droits et obligations relatifs à la protection
des personnes.
70 Voir le projet Brookings-Bern (note 67 supra). Voir aussi Département
des affaires humanitaires de l’ONU (note 58 supra).
cHapItre II
Solidarité et coopération
50. Les principes sur lesquels reposent la protection des
personnes en cas de catastrophe sont ceux de la solidarité
et de la coopération, aussi bien entre les nations qu’entre
les individus. C’est dans la solidarité qu’inspire la sou-
rance humaine que le mandat de la Commission trouve
son telos, en tant qu’expression de notre patrimoine commun
dans un cadre mondial.
51. À cet égard, une coopération internationale effective
est indispensable pour la protection des personnes en
cas de catastrophe. Comme le Secrétaire général l’a fait
observer:
La foi dans la dignité et la valeur de la personne humaine, telle
qu’elle est exprimée dans le préambule de la Charte des Nations Unies,
est et doit être la motivation première de la communauté internationale
à fournir une assistance humanitaire. La notion de solidarité internationale,
si souvent invoquée à la suite des cas d’urgence majeure et
comprise comme un sentiment de responsabilité envers les personnes
en détresse, prend également sa source dans les principes moraux de la
Charte. La solidarité en ce sens n’est pas la charité71.
Plus récemment, l’expert indépendant sur les droits de
l’homme et la solidarité internationale a souligné ce qui
suit:
La solidarité internationale et la coopération internationale sont
fondées sur la notion de responsabilité commune. Au sens large, la
solidarité est une communauté de responsabilités et d’intérêts entre les
71 A/45/587, par. 5.
Protection des personnes en cas de catastrophe 205
individus, les groupes et les États, liée à l’idéal de fraternité et à la
notion de coopération. La relation entre la solidarité internationale et
la coopération internationale est une relation intégrale, la coopération
internationale étant le moyen ondamental par lequel les objectis collectifs
et la communauté d’intérêts sont réalisés72.
On trouve une expression du principe de solidarité dans la
Déclaration de Hyogo (2005):
Nous sommes déterminées à réduire, partout dans le monde, les
pertes en vies humaines, les pertes socioéconomiques et les atteintes à
l’environnement causées par les catastrophes, conscientes de l’importance
de la coopération, de la solidarité et des partenariats internationaux,
ainsi que de la bonne gouvernance à tous les niveaux73.
52. L’obligation de coopérer est bien établie en tant
que principe du droit international et est énoncée dans
de nombreux instruments internationaux. La Charte des
Nations Unies la consacre, et notamment dans le domaine
humanitaire dont relève la protection des personnes en cas
de catastrophe74. L’Article 1, paragraphe 3, de la Charte
proclame que l’un des buts de l’Organisation consiste à
[r]éaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux
d’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en
développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des
libertés fondamentales pour tous, sans distinctions de race, de sexe, de
langue ou de religion.
Les Articles 55 et 56 de la Charte développent l’Article 1,
paragraphe 3, en ce qui concerne la coopération internationale.
L’Article 55 de la Charte est ainsi libellé:
En vue de créer les conditions de stabilité et de bien-être nécessaires
pour assurer entre les nations des relations paciques et amicales
fondées sur le respect du principe de l’égalité des droits des peuples et
de leur droit à disposer d’eux-mêmes, les Nations Unies favoriseront:
a) le relèvement des niveaux de vie, le plein emploi et des conditions
de progrès et de développement dans l’ordre économique et social;
b) la solution des problèmes internationaux dans les domaines
économique, social, de la santé publique et autres problèmes connexes,
et la coopération internationale dans les domaines de la culture intellectuelle
et de l’éducation;
c) le respect universel et effectif des droits de l’homme et des
libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de
langue ou de religion.
L’Article 56 se lit comme suit:
Les Membres s’engagent, en vue d’atteindre les buts énoncés à
l’Article 55, à agir, tant conjointement que séparément, en coopération
avec l’Organisation.
53. L’obligation générale de coopérer a été de nouveau
énoncée, parmi les principes du droit international, dans
la Déclaration relative aux principes du droit international
touchant les relations amicales et la coopération entre les
États conformément à la Charte des Nations Unies dans
les termes suivants:
Les États ont le devoir de coopérer les uns avec les autres, quelles
que soient les diérences existant entre leurs systèmes politiques,
économiques et sociaux, dans les divers domaines des relations
72 A/HRC/9/10, par. 6. Voir également la résolution 46/182 en date
du 19 décembre 1991, annexe, par. 5.
73 A/CONF.206/6, chap. I, résolution 1, cinquième alinéa du
préambule.
74 Voir Mémoire du Secrétariat, «La protection des personnes en cas
de catastrophe», document A/CN.4/590 et Add.1 à 3 (disponible sur le
site Web de la Commission), par. 17 et note 57.
internationales, an de maintenir la paix et la sécurité internationales et
de avoriser le progrès et la stabilité économique internationaux, ainsi
que le bien-être général des nations et une coopération internationale
qui soit exempte de discrimination ondée sur ces diérences75.
Selon un auteur, cette obligation «consacre la solidarité
entre les nations76».
54. La solidarité, en tant que principe juridique international
et en tant qu’elle est distincte de la charité, donne
naissance à un système de coopération, l’idée étant que
c’est au moyen de politiques à l’avantage de toutes les
nations que l’on peut assurer la justice et le bien commun77.
Vue sous cet angle, elle peut aussi être rapportée
au droit international de l’environnement, en relation avec
le rôle du monde en développement. Ainsi, la Déclaration
de Stockholm a proclamé que les nations doivent
mener une action coordonnée pour préserver et sauvegarder
les ressources naturelles, parce que la protection de
l’environnement «affecte le bien-être des populations et le
développement économique dans le monde entier78». La
Déclaration prône une accélération du développement au
moyen de l’aide nancière et technologique, soulignant
que «[l]es déciences de l’environnement imputables
à des conditions de sous-développement et à des catastrophes
naturelles posent des problèmes graves79». Les
pays développés devraient fournir, et les pays en développement
contribuer à promouvoir, des informations et compétences
scientiques en ce qui concerne la lutte contre la
dégradation de l’environnement80. Les obligations mises
à la charge des États développés et en développement
postulent que l’on reconnaît que les problèmes environnementaux
mondiaux nécessiteront une large coopération
entre les nations81, étant entendu que «les pays industrialisés
doivent s’efforcer de réduire l’écart entre eux et les
pays en voie de développement82». De plus, la Déclaration
de Rio sur l’environnement et le développement,
réarmant la Déclaration de Stockholm, donne la priorité
aux besoins des pays en développement, en indiquant que
«[l]a situation et les besoins particuliers des pays en développement,
en particulier des pays les moins avancés et
des pays les plus vulnérables sur le plan de l’environnement,
doivent se voir accorder une priorité spéciale83».
55. Des instruments ultérieurs ont donné effet à cette
obligation de coopérer, en mettant en place des mécanismes
de partage de l’information et des ressources
nancières et scientiques. La Convention de Vienne
75 Résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale en date du
24 octobre 1970, annexe, «Le devoir des États de coopérer les uns avec
les autres conformément à la Charte», par. 1.
76 Babović, «The duty o States to cooperate with one another in
accordance with the Charter», p. 289.
77 Voir, d’une manière générale, MacDonald, «The principle of solidarity
in public international law», p. 275.
78 Déclaration de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement,
Rapport de la Conérence des Nations Unies sur l’environnement,
Stockholm, 5-16 juin 1972 (publication des Nations Unies,
numéro de vente: F.73.II.A.14), chap. I.
79 Ibid., principe 9.
80 Ibid., principe 20.
81 Ibid., par. 7.
82 Ibid., par. 4.
83 Rapport de la Conérence des Nations Unies sur l’environnement
et le développement, Rio de Janeiro, 3-14 juin 1992, vol. I: Résolutions
adoptées par la Conférence (publication des Nations Unies, numéro de
vente: F.93.I.8 et recticati), résolution 1, annexe I.
206 Documents de la soixante et unième session
pour la protection de la couche d’ozone, par exemple,
prévoit une coopération aux ns de la recherche et un
partage de l’information entre tous les États parties à la
Convention. Le Protocole de Montréal relatif à des substances
qui appauvrissent la couche d’ozone a concrétisé
la promesse énoncée dans la Convention de Vienne de
tenir compte «de la situation et des besoins particuliers
des pays en développement» (troisième paragraphe du
préambule de la Convention). Les pays en développement
se voient accorder un délai de grâce en ce qui
concerne certaines substances prohibées ou réglementées84,
et le Protocole prévoit que les pays développés
leur ournissent une assistance nancière et technique85.
Le Protocole crée un fonds multilatéral destiné à promouvoir
la participation des pays en développement86.
Ceux-ci doivent, quant à eux, prendre des mesures de
lutte contre la pollution, et les parties à la Convention
sont habilitées à invoquer des procédures en cas de nonrespect
de ces dispositions87.
56. Comme on l’a noté ci-dessus, la solidarité est un
élément important de la coopération aux ns du règlement
des problèmes économiques, comme l’indiquent l’Article
1, paragraphe 3, de la Charte des Nations Unies et la
Déclaration relative aux principes du droit international
touchant les relations amicales et la coopération entre les
États conformément à la Charte des Nations Unies88. La
Déclaration énonce un devoir des États de coopérer entre
eux, et dispose que «les États doivent conjuguer leurs
eorts pour promouvoir la croissance économique dans
le monde entier, particulièrement dans les pays en voie
de développement89». Cette notion a été mise en exergue
et développée dans la Déclaration concernant l’instauration
d’un nouvel ordre économique international90. Cette
déclaration repose sur le devoir des États de coopérer
«au règlement des problèmes économiques mondiaux
[…] compte tenu de la nécessité d’assurer le développement
rapide de tous les pays en développement91», tout
en soulignant que «[l]a coopération internationale en vue
du développement représente l’objectif et le devoir communs
de tous les pays92».
57. En tant que principe juridique international, la solidarité
a trouvé expression au-delà du nouvel ordre économique
international. La Déclaration sur la coopération
économique internationale souligne l’interdépendance de
la communauté internationale93 et constate que la relance
de la croissance dans les pays en développement exigera
«des efforts concertés et résolus de la part de tous les
84 Art. 5, par. 1 à 3.
85 Art. 10 et 10A; voir également art. 5, par. 5 (aux termes duquel le
respect par les pays en développement des mesures de contrôle prévues
dans le Protocole est onction de la mesure dans laquelle les pays développés
ournissent une assistance nancière et technologique).
86 Art. 10.
87 Art. 5.
88 Résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale, annexe.
89 Ibid., «Le devoir des États de coopérer les uns avec les autres
conformément à la Charte», dernier paragraphe.
90 Résolution 3201 (S-VI) de l’Assemblée générale, en date du
1er mai 1974.
91 Ibid., par. 4 c.
92 Ibid., par. 3.
93 Résolution S-18/3 de l’Assemblée générale, en date du 1er mai
1990, annexe, par. 12.
pays94». Plus récemment, la Déclaration du Millénaire a
placé la solidarité au nombre des «valeurs fondamentales
[qui] doivent sous-tendre les relations internationales95».
Elle poursuit en ce qui concerne la solidarité:
Les problèmes mondiaux doivent être gérés multilatéralement et de
telle açon que les coûts et les charges soient justement répartis conormément
aux principes ondamentaux de l’équité et de la justice sociale.
Ceux qui sourent ou qui sont particulièrement déavorisés méritent
une aide de la part des privilégiés96.
58. La solidarité est aussi consacrée dans des instruments
régionaux. La Charte africaine des droits de l’homme
et des peuples indique que les individus et les groupes
devraient disposer de leurs richesses «en vue de renforcer
l’unité et la solidarité africaines97» et elle garantit le droit
au développement économique et social98. Elle énonce
également un droit à un «environnement satisfaisant99» et
le devoir de l’individu de promouvoir la solidarité sociale
et nationale100.
59. L’obligation internationale de coopérer est solidement
établie dans les instruments internationaux à vocation
humanitaire. Comme on l’a noté ci-dessus, le devoir
de coopérer dans le contexte des droits de l’homme a été
expressément consacré à l’Article 1, paragraphe 3, de la
Charte des Nations Unies. Il a de plus été réitéré dans de
nombreuses déclarations et résolutions de l’Assemblée
générale. Ainsi, par exemple, la Déclaration relative aux
principes du droit international touchant les relations amicales
et la coopération entre les États conformément à la
Charte des Nations Unies proclame:
Les États doivent coopérer pour assurer le respect universel et la
mise en oeuvre des droits de l’homme et des libertés fondamentales
pour tous, ainsi que l’élimination de la discrimination raciale et de
l’intolérance religieuse sous toutes leurs formes101.
Également, dans le paragraphe 1 de sa résolution 56/152,
en date du 19 décembre 2001, intitulée «Respect des buts
et principes énoncés dans la Charte des Nations Unies an
d’instaurer une coopération internationale pour promouvoir
et encourager le respect des droits de l’homme et des libertés
fondamentales et résoudre les problèmes internationaux
de caractère humanitaire», l’Assemblée générale déclare
que tous les États se sont solennellement engagés à renorcer la coopération
internationale dans le domaine des droits de l’homme ainsi qu’en
vue de résoudre les problèmes internationaux de caractère humanitaire
dans le strict respect de la Charte des Nations Unies.
60. Comme indiqué dans le rapport préliminaire sur le
présent sujet, le droit international des droits de l’homme
revêt une importance particulière à cet égard102. Le Pacte
international relati aux droits économiques, sociaux et
94 Ibid., par. 21.
95 Résolution 55/2 de l’Assemblée générale, en date du 8 septembre
2000, par. 6.
96 Ibid.
97 Art. 21, par. 4.
98 Art. 22.
99 Art. 24.
100 Art. 29, par. 4.
101 Résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale en date du
24 octobre 1970, annexe, «Le devoir des États de coopérer les uns avec
les autres conformément à la Charte», deuxième paragraphe, b.
102 Voir Annuaire… 2008, vol. II (1re partie), document A/CN.4/598,
par. 25 et 26.
Protection des personnes en cas de catastrophe 207
culturels vise expressément la coopération internationale
comme moyen de réaliser les droits qu’il énonce103.
C’est ce qu’a réitéré le Comité des droits économiques,
sociaux et culturels dans ses observations générales
sur la mise en oeuvre des divers droits garantis par le
Pacte104. Dans une résolution récente, le Conseil économique
et social a encouragé
les États Membres et, le cas échéant, les organisations régionales, à ren-
orcer les cadres opérationnels et juridiques applicables aux opérations
de secours internationales en tenant compte, selon le cas, des Lignes
directrices relatives à la facilitation et à la réglementation nationales
des opérations internationales de secours et d’assistance au relèvement
initial en cas de catastrophe, adoptées lors de la trentième Conférence
internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge tenue en
novembre 2007105.
Dans la même résolution, le Conseil
[a émis l]’avis qu’une association et une coordination avec les acteurs
compétents de l’aide humanitaire sont de nature à infuer positivement
sur l’ecacité des interventions humanitaires, et [a] encourag[é]
l’Organisation des Nations Unies à poursuivre les efforts entrepris pour
renforcer les partenariats à l’échelle mondiale avec le Mouvement
international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, les organisations
non gouvernementales humanitaires compétentes et d’autres participants
au Comité permanent interorganisations106.
61. La coopération internationale s’est vu accorder une
place particulièrement importante dans la Convention
relative aux droits des personnes handicapées, laquelle
est, notamment, applicable «dans les situations de risque,
y compris les confits armés, les crises humanitaires et
les catastrophes naturelles107». Dans un article de cette
convention, la coopération internationale est envisagée
dans les termes suivants:
Les États parties reconnaissent l’importance de la coopération
internationale et de sa promotion, à l’appui des efforts déployés au
niveau national pour la réalisation de l’objet et des buts de la présente
Convention, et prennent des mesures appropriées et ecaces à cet
égard, entre eux et, s’il y a lieu, en partenariat avec les organisations
internationales et régionales compétentes et la société civile, en particulier
les organisations de personnes handicapées108.
62. Il y a un grand nombre d’instruments intéressant
directement la protection des personnes en cas de catastrophe
qui montrent l’importance de l’obligation internationale
de coopérer dans la lutte contre les effets des
catastrophes. Ces instruments sont eux-mêmes non seulement
des expressions de la coopération mais ils refètent
103 Art. 11, 15, 22 et 23.
104 Voir en particulier les observations générales no 2 (Documents
ociels du Conseil économique et social, 1990, Rapport sur la quatrième
session, Comité des droits économiques, sociaux et culturels,
Supplément no 3, annexe 3, p. 78); no 3 (ibid., Rapport sur la cinquième
session, Comité des droits économiques, sociaux et culturels,
Supplément no 3, annexe 3, p. 86); no 7 (ibid., 1998, Rapport sur les
seizième et dix-septième sessions, Comité des droits économiques,
sociaux et culturels, Supplément no 2, annexe 4, p. 115); no 14 (ibid.,
2001, Rapport sur les vingt-deuxième, vingt-troisième et vingt-quatrième
sessions, Comité des droits économiques, sociaux et culturels,
Supplément no 2, annexe 4, p. 128) et no 15 (ibid., 2003, Rapport sur
les vingt-huitième et vingt-neuvième sessions, Comité des droits économiques,
sociaux et culturels, Supplément no 2, annexe 4, p. 132).
105 Résolution 2008/36 du Conseil économique et social, en date du
25 juillet 2008, par. 5.
106 Ibid., par. 7.
107 Art. 11.
108 Art. 32.
en outre généralement le principe de coopération relativement
à des aspects spéciques de la gestion des catastrophes
dans le texte de l’instrument. Le plus souvent,
s’agissant des accords bilatéraux, cela est indiqué dans
le titre qui dénote soit une coopération, soit une assistance
ou entraide109. De plus, l’obligation de coopération
généralement énoncée dans le préambule des instruments
constitue dans la grande majorité des cas l’un des objectifs
de celui-ci ou se voit attribuer des effets positifs dans
la réalisation de ces objectifs. Là encore, la Convention de
Tampere illustre ce point, indiquant, au dernier alinéa de
son préambule, que les parties souhaitent «aciliter la
coopération internationale visant à atténuer les effets des
catastrophes». Un autre exemple, directement en rapport
avec la portée du présent sujet, est donné par un accord
entre la France et la Malaisie:
Convaincus de la nécessité de développer une coopération entre les
organismes compétents des deux parties dans le domaine de la prévention
des risques majeurs et de la protection des populations, des biens
et de l’environnement110.
63. La coopération ne réduit toutefois en rien les prérogatives
de l’État souverain dans les limites du droit
international. Au contraire, le principe insiste sur le respect
de la souveraineté des États et sur son corollaire,
la non-intervention, et sur le rôle de premier plan que
jouent les autorités étatiques dans l’initiative, l’organisation,
la coordination et la mise en oeuvre des mesures
relatives à la protection des personnes en cas de catastrophe.
La souveraineté peut être conçue comme «un
concept visant à décrire une réalité préexistante, une
grille d’interprétation, utilisée pour organiser et structurer
notre compréhension de la vie politique111». La
non-intervention est un principe bien établi du droit
international qui remonte aux origines de ce droit112,
dont il n’y a pas lieu d’exposer les éléments ici. On
era touteois observer que la protection des personnes
en cas de catastrophe implique souvent l’adoption par
l’État aecté de mesures politiques, réglementaires,
administratives et juridiques, y compris le déploiement
de ses orces armées sur son propre territoire, qui sont
des manifestations du «droit de tout État souverain de
conduire ses affaires sans ingérence extérieure», selon
la dénition de ce principe donnée par la Cour internationale
de Justice dans l’arrêt qu’elle a rendu en 1986
dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires
au Nicaragua et contre celui-ci113.
109 Voir l’annexe II du Mémoire du Secrétariat (voir supra la note 74)
[document A/CN.4/590/Add.2], pour une liste complète des instruments
pertinents. Pour une typologie des instruments aux ns du droit des interventions
en cas de catastrophe, voir Fischer, «International disaster response
law treaties…» («Bien que dans tous les cas le but spécique soit
différent, le principe fondamental est la nécessité de renforcer la capacité
de faire face aux effets des catastrophes», p. 33).
110 Accord du 25 mai 1998 entre le Gouvernement de la République
française et le Gouvernement de la Malaisie sur la coopération dans
le domaine de la prévention et de la gestion des catastrophes, et de la
sécurité civile, quatrième alinéa du préambule, Journal ociel de la
République française, 9 décembre 1998, p. 18519.
111 Werner, «State sovereignty and international legal discourse»,
p. 155.
112 Pour un des premiers exposés de ces origines, voir Bernard, On
the Principle of Non-Intervention…
113 Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre
celui-ci (Nicaragua c. États-Unis d’Amérique), fond, arrêt, C.I.J.
Recueil 1986, p. 14 et suiv., à la page 106, par. 202.
208 Documents de la soixante et unième session
64. Le premier devoir des autorités de l’État est de
prendre soin des victimes des catastrophes naturelles et
événements comparables se produisant sur son territoire114.
Selon l’Assemblée générale, «laisser les victimes de catastrophes
naturelles et situations d’urgence du même ordre
sans assistance humanitaire représente une menace à la vie
humaine et une atteinte à la dignité de l’homme115».
65. La coopération complète l’obligation principale
des États. Toutefois, cette obligation principale concerne
non seulement les gouvernements et les autorités gouvernementales,
mais aussi les organisations internationales
compétentes et des éléments de la société civile, comme
les sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-
Rouge. La situation a été dénie avec clarté par le Secrétaire
général dès 1971 dans son rapport exhaustif intitulé
«Assistance en cas de catastrophe naturelle»:
[S]i un gouvernement doit pouvoir compter sur l’aide de la communauté
internationale, fournie par des gouvernements, la Ligue des sociétés
de la Croix-Rouge et d’autres organisations bénévoles ou par des
organismes des Nations Unies, c’est à lui qu’il incombe en premier de
protéger la vie, la santé et les biens de la population à l’intérieur de ses
rontières et de maintenir les services publics indispensables, que ce
soit dans le cadre des préparatifs en prévision de catastrophes naturelles
ou dans celui de ses efforts en cas de catastrophe. L’assistance internationale
ne peut que compléter les eorts que ait le pays lui-même
par l’intermédiaire de ses pouvoirs publics ou d’organisations comme
la société nationale de la Croix-Rouge116.
66. Le Mémoire du Secrétariat de 2008 souligne le lien
entre le principe de la coopération en matière de protection
des personnes et les multiples intervenants, en désignant
non seulement les acteurs étatiques mais aussi les
acteurs non étatiques, c’est-à-dire les organisations de
secours117. L’intervention d’acteurs non étatiques et la
coopération avec ceux-ci ont ainsi progressivement été
envisagées dans le cadre du droit international, qui prend
acte du ait que l’interdépendance croissante au sein de
la société internationale exige que la coopération internationale
asse intervenir des acteurs autres que les États.
Comme le déclare l’expert indépendant sur les droits de
l’homme et la solidarité internationale:
Dans une perspective mondiale, l’interdépendance existe, par sa
nature même, non seulement entre les États, mais aussi entre d’autres
acteurs internationaux, et scs relations requièrent une coopération
internationale118.
67. Le rôle de ces acteurs a été reconnu comme essentiel
s’agissant d’atténuer les effets des catastrophes. L’obligation
des États de coopérer avec l’Organisation des Nations
Unies est exprimée à l’Article 56 de la Charte des Nations
Unies et l’Organisation a elle-même souligné la nécessité
de travailler en coopération étroite avec la FICR119 et
114 Résolution 46/182 de l’Assemblée générale, en date du
19 décembre 1991, annexe, par. 4. Voir également Déclaration de
Hyogo (note 73 supra), par. 4.
115 Résolution 45/100 de l’Assemblée générale, en date du
14 décembre 1990, sixième alinéa du préambule.
116 E/4994, par. 100. Ce point a été de nouveau souligné par l’Assemblée
générale dans sa résolution 43/131 du 8 décembre 1988.
117 Mémoire du Secrétariat, «La protection des personnes en cas de
catastrophe» (voir supra la note 74), par. 18.
118 A/HRC/4/8, par. 11.
119 Voir notamment les résolutions 2435 (XXIII) du 19 décembre
1968, 2816 (XXVI) du 14 décembre 1971, 36/225 du 17 décembre
1981, 46/182 du 19 décembre 1991, 57/150 du 16 décembre 2002 et
63/139 du 11 décembre 2008.
avec les organisations non gouvernementales et la société
civile dans son ensemble120.
68. De plus, un certain nombre de traités entre États
et organisations internationales121 ont été conclus qui
prennent acte de l’importance de la coopération entre
acteurs étatiques et acteurs non étatiques au niveau international122.
D’autres instruments internationaux font de
même. On peut lire, dans le préambule de la Déclaration
de Rio sur l’environnement et le développement: «Dans
le but d’établir un partenariat mondial sur une base nouvelle
et équitable en créant des niveaux de coopération
nouveaux entre les États, les secteurs clefs de la société
et les peuples123 […].» La notion de partenariat mondial
est reprise dans les principes 7, 21 et 27. La coopération
est exprimée de diverses manières. En ce qui concerne le
sujet à l’examen, le principe 18 dispose:
Les États doivent notier immédiatement aux autres États toute
catastrophe naturelle ou toute autre situation d’urgence qui risque
d’avoir des effets néfastes soudains sur l’environnement de ces derniers.
La communauté internationale doit faire tout son possible pour
aider les États sinistrés.
L’Accord de l’ASEAN sur la gestion des catastrophes et
les interventions d’urgence dispose que
[l]es Parties, ace aux risques de catastrophe, ont le cas échéant intervenir
toutes les parties prenantes y compris les communautés locales,
les organisations non gouvernementales et les entreprises privées,
notamment au moyen de dispositifs communautaires de préparation
aux catastrophes et d’intervention rapide124.
La Convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire
ou de situation d’urgence radiologique dispose en son
article 1:
Les États parties coopèrent entre eux et avec l’Agence internationale
de l’énergie atomique.
Le Cadre d’action de Hyogo pour 2005-2015 prend acte
de la valeur de l’intervention des acteurs non étatiques
en matière de prévention des catastrophes en termes
de «coopération […], notamment […] des partenariats125
». De même, dans sa résolution sur l’assistance
humanitaire, l’Institut de droit international a reconnu
«le rôle essentiel que [jouent] les Nations Unies, les
120 Résolutions 63/139 du 11 décembre 2008 et 63/141 du
11 décembre 2008.
121 Le Rapporteur spécial utilise la dénition adoptée provisoirement
par la Commission dans le cadre de ces travaux sur la responsabilité
des organisations internationales. Le projet d’article 2 dénit
une organisation internationale, aux ns du projet d’articles, comme
«toute organisation instituée par un traité ou un autre instrument régi
par le droit international et dotée d’une personnalité juridique internationale
propre. Outre des États, une organisation internationale
peut comprendre parmi ses membres des entités autres que des États»
[Annuaire… 2008, vol. II, (2e partie), p. 120].
122 Voir la liste d’instruments entre États et organisations internationales
gurant à l’annexe II du Mémoire du Secrétariat (voir supra la
note 74) [A/CN.4/590/Add.2].
123 Rapport de la Conérence des Nations Unies sur l’environnement
et le développement… (voir supra la note 83).
124 Art. 3, par. 6.
125 A/CONF.206/6, chap. I, résolution 2, par. 4. Voir également
le paragraphe 2 de la Déclaration de Hyogo, ibid., résolution 1, dans
lequel les États reconnaissent qu’«il importe d’associer toutes les parties
prenantes».
Protection des personnes en cas de catastrophe 209
organisations intergouvernementales, le Comité international
de la Croix-Rouge et les organisations non
gouvernementales126».
69. La notion de société civile n’a pas nécessairement
une connotation transnationale. Elle renvoie plutôt à la
société civile locale. Cette dénition provisoire proposée
par le Centre for Civil Society de la London School of
Economics en est une illustration:
Par «société civile», on entend l’espace où s’exerce l’action collective
volontaire autour d’intérêts, d’objectifs et de valeurs communs.
En théorie, ces formes institutionnelles sont distinctes de celles
de l’État, de la amille et du marché même si, en pratique, les limites
entre État, société civile, famille et marché sont souvent complexes,
brouillées et négociées. Il est réquent que la société civile comprenne
des espaces, acteurs et formes institutionnelles divers, dont le degré
de formalisme, d’autonomie et de pouvoir varie. Souvent les sociétés
civiles comprennent des organisations, par exemple des organisations
caritatives, des organisations non gouvernementales pour le développement,
des groupes communautaires, des organisations de femmes,
126 Résolution sur l’assistance humanitaire de l’Institut de droit international,
2 septembre 2003 (Institut de droit international, Annuaire…,
p. 262 et suiv., à la page 264).
des organisations confessionnelles, des associations professionnelles,
des syndicats, des groupes d’auto-assistance, des mouvements sociaux,
des associations corporatives, des coalitions et des groupes d’intérêt127.
70. Compte tenu de ce qui précède, le Rapporteur spécial
propose le projet d’article suivant sur l’obligation de
coopérer:
«Projet d’article 3. Obligation de coopérer
«Aux ns du présent projet d’articles, les États coopèrent
entre eux et, le cas échéant, avec:
«a) les organisations internationales compétentes, en
particulier l’Organisation des Nations Unies;
«b) la Fédération internationale des sociétés de la
Croix-Rouge et du Croissant-Rouge; et
«c) la société civile.»
127 «What is civil society?», Centre or Civil Society, Londres, London
School of Economics, 2004.
cHapItre III
Travaux futurs
71. Le présent rapport était axé sur l’étendue de
la protection des personnes en cas de catastrophe et
a proposé une dénition du terme «catastrophe». Il a
souligné l’approche conceptuelle devant présider à la
poursuite des travaux, et a proposé un projet d’article
sur le principe ondamental qui inspire ceux-ci. Lors
de la prochaine étape, les travaux viseront à compléter
le premier axe, à savoir celui des droits et obligations
réciproques des États, ainsi qu’à identier les principes
qui sous-tendent la protection des personnes en cas de
catastrophe sous l’angle des personnes ayant besoin
d’une protection. Les travaux futurs seront axés sur les
aspects opérationnels des secours et de l’assistance en
cas de catastrophe.
211
PROTECTION DES PERSONNES EN CAS DE CATASTROPHE
[Point 7 de l’ordre du jour]
DOCUMENT A/CN.4/643*
Q l c d c d c,
M. Edd Vlc-O, R écl
[Original : anglais/français]
[11 mai 2011]
* I A/CN.4/643/C.1.
I llé cé d l é
Sources
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(L H, 18 1907)
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et Déclarations de La Haye de 1899
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Press, 1918, p. 41.
C VIII 1907 -
(L H, 18 1907)
Ibid., p. 151.
TABLE DES MATIÈRES
Pages
I .................................................................................................................................. 211
Ouvrages cités dans le présent rapport ............................................................................................................................................................ 212
Paragraphes
Introduction ......................................................................................................................................................................... 1-27 213
A. Observations des gouvernements ....................................................................................................................... 1-26 213
B. A ........................................................................................................................................ 27 216
Chapitres
I. Responsabilité de l’État touché de rechercher de l’assistance quand ses moyens sont insuffisants .......... 28-50 216
A. L ’É ..................... 32-35 217
B. Coopération ........................................................................................................................................................ 36-39 218
C. F ’ ’ ................................................................. 40-50 219
Projet d’article 10. Obligation de l’État touché de rechercher de l’assistance .............................................. 45 220
II. Obligation de l’État touché de ne pas refuser arbitrairement son consentement à recevoir l’assistance
extérieure .................................................................................................................................................................. 51-77 220
Projet d’article 11. Devoir de l’État touché de ne pas refuser arbitrairement son consentement .................. 77 224
III. Droit de la communauté internationale d’offrir son assistance .................................................................... 78-109 225
A. O ’ É ......................................................................................................... 88-95 226
B. O ’ ’ ’ ............................................ 96-106 227
C. Non-ingérence .................................................................................................................................................... 107-109 228
Po ’l 12. Do ’o son sssn ............................................................................................ 109 229
212 Dc d l -
Sources
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P C G 12 û 1949
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Pc d c d c 225
78. L’ R-
porteur spécial et l’adoption provisoire de neuf projets
d’article par la Commission ont donné des indications
précieuses sur le fondement en droit international de la
protection des personnes touchées par une catastrophe. La
- ’-
nité, de neutralité, d’impartialité et de non-discrimination,
’
( ’ 6). L
but et l’idée maîtresse de l’entreprise, comme l’atteste
’ê C
’ê ( ’ 7)
droits de l’homme (projet d’article 8).
79. En outre, la Commission s’est penchée sur le rôle de
’É –
’ –,
’ û
se trouvant sur son territoire. De même, l’État touché est
responsable au premier chef de la direction, du contrôle,
de la coordination et de la supervision des secours et des
opérations d’assistance (projet d’article 9).
80. Comprise en ce sens, la protection des personnes en
cas de catastrophe est un projet de la communauté inter-
, -
lité première de l’État touché et sa souveraineté. Telle est
principes d’humanité, de neutralité, d’impartialité et de
-, ’ .
81. L É , -
, ’
des personnes victimes de catastrophes se produisant hors
. C ê ’ ’
’ ’É -
, ’
’ ’, -
rité pour base. La reconnaissance de cet intérêt est aussi
’.
82. L’illustration la plus frappante de l’intérêt des États
-
. L
Règlement sanitaire international de 2005126 impose alors
É ’O
S (OMS)
trouvant en dehors de leur territoire. Le paragraphe 2 de
’ 9 :
Les États Parties, dans la mesure du possible, informent l’OMS
24 ’-
, , ’
ê ’
, ’ ’ :
a) ;
b) ’ ;
c) de marchandises contaminées.
126 Organisation mondiale de la Santé, résolution WHA58.3.
83. L ’
générateur de la responsabilité première de l’État touché
et un événement mondial touchant la communauté
internationale dans son ensemble a été constaté par les
186 É C ’ H
2005-2015127, dont le paragraphe 13 b
S Y 1994 :
Tenant compte de l’importance de la coopération et des partenariats
, É ’
propre développement durable et de prendre les mesures voulues pour
,
présente sur son territoire, ses infrastructures et les autres éléments du
. P,
,
l’instauration au niveau international d’une coopération fondée sur la
concertation et d’un environnement propice s’impose pour inciter et
contribuer au développement des connaissances et des capacités ainsi
’
.
84. La responsabilité première de l’État touché et l’inté-
ê ’ É
cas de catastrophe ont comme il convient pour pendant le
’ É ’ .
L’ ’
une manifestation concrète de la solidarité, dont le principe
inspire le projet depuis ses débuts. Elle est le corol-
,
’É
-
principale de la protection de sa population.
85. C ’
longtemps dans l’évolution du droit international, en
particulier le droit international humanitaire. Dès 1907,
C I
’
, -
É -
.
L’ 3 C :
Indépendamment de ce recours, les Puissances contractantes jugent
’ P
, ’ ê,
É .
L ’
P , ê .
L’ ê ’
l’autre des Parties en litige comme un acte peu amical.
86. O ê
’ 2 ’-
3 C G -
tection des victimes de la guerre (Conventions de Genève
1949) :
127 Stratégie internationale des Nations Unies pour la prévention
des catastrophes, Cadre d’action de Hyogo pour 2005-2015 : pour des
nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes, Conférence
mondiale sur la prévention des catastrophes (18-22 janvier 2005)
[A/CONF.206/6, 2].
Chapitre III
D d l cé l d’ c
226 Dc d l -
E
et surgissant sur le territoire de l’une des Hautes Parties contractantes,
P ’ -
:
[…]
2) Les blessés et malades seront recueillis et soignés.
U , C
C-R, P .
87. D ê, ’ 18 P
C G 12 û 1949 -
(P II) î ’ -
:
1. Les sociétés de secours situées dans le territoire de la Haute
P , C-R
(C-R, L--S R) -
’ â ’
. L , ê
, ,
naufragés.
2. L
,
vivres et ravitaillements sanitaires, des actions de secours en faveur
,
impartial et conduites sans aucune distinction de caractère défavorable,
seront entreprises avec le consentement de la Haute Partie contractante
concernée.
A. O d’c d É cé
88. C’ ’
d’une tendance récente du droit international, hormis le
. P
, ’ É ’
cas de catastrophe est également consacré par de nom-
. L 4
l’article 2 de la Convention sur l’assistance en cas d’acci-
’
’ ’ -
:
Les États Parties, dans les limites de leurs capacités, déterminent
’A ,
ê ’
d’autres États Parties en cas d’accident nucléaire ou de situation d’ur-
, , ,
ê .
89. L C
l’apport d’assistance dans les cas de catastrophes consacre
ce droit au paragraphe b I,
«’ É ’ ’
É ê
’ ». L’ II C
’
’ ’É
volontairement acceptée par l’État touché. Ce mécanisme
C :
a. L ê, ’,
É , -
’ ,
circonstances.
b. L , ’É
’É ’ - -
’ ’ ê -
lations victimes de cette catastrophe.
c. P ’ ’, É
acceptent celle-ci doivent en aviser rapidement leurs autorités nationales
compétentes et/ou l’autorité nationale de coordination pour
’ , C, -
’.
90. L C T -
tion de ressources de télécommunication pour l’atténua-
, î
’ , . L
5 6 4 :
5. Aucune assistance en matière de télécommunication ne sera
fournie par un État partie au titre de la présente Convention sans le
consentement de l’État partie demandeur. Ce dernier a le droit de refuser
la totalité ou une partie de l’assistance en matière de télécommuni-
É -
.
6. L É
É
É
É
,
soumises, de fournir une assistance en matière de télécommunication
É .
91. C , C- ’-
3:
L É P ’
’ ’ É
:
a) S ’ ’É B -
’É S ’É B
avoir lieu.
b) T ’ , ’-
’ ’É B,
- É
’ . E
ê
’É B.
c) L’assistance devra être fournie sans aucune distinction, notam-
, , , , , ’ -
, ’ , , ,
ou de toute autre situation.
d) L’assistance sera entreprise dans un esprit d’humanité, de solidarité
et d’impartialité.
e) L ’ ’ ’
et d’une réponse dans les meilleurs délais par les États destinataires.
92. Plus récemment, l’Accord de l’Association des
nations de l’Asie du Sud-Est sur la gestion des catastrophes
et les interventions d’urgence établit le principe
3 (. 1) :
La souveraineté, l’intégrité territoriale et l’unité nationale des
P , C N U
T ’ A S-E
l’application du présent accord. Ainsi, chacune des Parties touchées est
-
’ ’ ’
’ P .
93. L ’
reconnu par une profusion d’autres instruments inter-
. A 40
Pc d c d c 227
no 14 (2000)128 sur le droit au meilleur état de santé susceptible
d’être atteint (article 12 du Pacte international
, ),
C ,
l’Organisation des Nations Unies a souligné la responsabilité
individuelle des États d’apporter leur concours « en
’» ’ê ’ :
C C N U
’A ’A -
diale de la santé, les États sont investis collectivement et individuel-
secours en cas de catastrophe et d’une assistance humanitaire en cas
’, ’ -
. C É
. E ’ -
cale internationale, de distribution et de gestion des ressources (eau
, , , .) ’ -
, ê
. P ,
-
d’un État, la communauté internationale doit collectivement faire face
. I , , ’ê
É ’
États en développement plus démunis.
94. E, ’
s’occupent du développement du droit international ont
’
. A, ’ 5
1989 sur la protection des droits de l’homme et le principe
- É,
’I :
L’, É, ’É, -
C
C-R (CICR),
É
vie ou sa santé ne saurait être considérée comme une intervention illi-
É. T,
, , ê
les apparences d’une menace d’intervention armée ou de toute autre
’ ;
discrimination.
L É
humanitaires129.
95. Développant le principe, l’Institut a récemment
’
de 2003 sur l’assistance humanitaire. L’article IV précise
:
Do ’o on n sssn hmn
1. L É ’
’É . U ê
É,
’ .
2. L É ’
É ,
sous réserve du consentement de ces derniers130.
128 Voir Domns ofls Consl éonomq sol, Rpport
sur les vingt-deuxième, vingt-troisième et vingt-quatrième sessions,
Supplément no 2 (E/2001/22), IV.
129 Institut de droit international, « La protection des droits de
-
É », . 344 (R : G S).
130 I , «L’ », . 270
(R : B V).
B. O d’c d’g
l d’g
96. I ’ê
-
, ,
internationales et les organismes humanitaires interviennent
rapidement, dans le constant respect des principes
d’humanité, de neutralité, d’impartialité et de
-, .
97. P ’
É
-
. E ,
’
-
national des interventions en cas de catastrophe.
98. Au niveau de l’Organisation des Nations Unies,
le Secrétaire général est réputé compétent pour inviter
É
ê ,
le prévoient les résolutions 43/131 du 8 décembre 1988
(A
’ ê ), 36/225
du 17 décembre 1981 (Renforcement de la capacité du
N U
naturelles et autres situations revêtant le caractère d’une
) 46/108 16 1991 (A
,
A) ’A .
99. L’OMS ô
internationale. Selon le paragraphe 3 de l’article 10 du
Règlement sanitaire international de 2005,
[] ’OMS ’
, -
’É P ’ -
, ’
ê ’ . C -
vités peuvent inclure une collaboration avec d’autres organisations de
’
’
. À ’É P, ’OMS -
’ 131.
100. Présentant une formule similaire, l’alinéa d de l’article
5 de la Convention sur l’assistance en cas d’accident
’
’A ’
[] É P É M
’ ’ .
101. L’Institut international de droit humanitaire a adopté
le même point de vue dans ses Principes directeurs de 1993
’ (P
S R), :
Les autorités nationales, les organisations nationales et internationales
dont le statut prévoit la possibilité d’apporter une assis-
, CICR, HCR [H-C
131 Voir supra 126.
228 Dc d l -
N U ], ’
N U ,
’
P . C ê -
dérée par les États comme un acte inamical ou comme une ingérence
. L É ,
’ , ê
’
être fournie132.
102. Les organisations humanitaires non gouvernementales
jouent également un rôle indispensable dans
les secours. Soucieuse de l’attester, l’Assemblée géné-
43/131
8 1988 (A
des catastrophes naturelles et situations d’urgence du
ê ) :
L’Assemblée générale,
[…]
Consciente , ô ’
, ’
assistance reposent souvent sur le concours et l’aide d’organisations
locales et d’organisations non gouvernementales agissant dans un but
strictement humanitaire,
[…]
3. Souligne ’ ’
’ -
;
4. Invite É ’ -
liter la mise en oeuvre par ces organisations de l’assistance humanitaire,
notamment l’apport de nourriture, de médicaments et de soins médi-
, ;
5. Lance un appel, , É ’
ê ’-
, ù , -
trophes naturelles et situations d’urgence du même ordre.
103. L’ ’ ’
humanitaires non gouvernementales est donc un aspect
,
dans le droit international. La plupart des instruments
É
’
organisations humanitaires. Dans le droit international
, ’ 3 C
Genève de 1949 et l’article 18 du Protocole additionnel
C G 12 û 1949
-
(P II) ( 86 87
supra) reconnaissent le droit des organisations humani-
’ .
104. Le principe 25 des Principes directeurs relatifs
’
:
1. C’ ’
’ -
’ .
2. Les organisations humanitaires internationales et d’autres
acteurs compétents ont le droit de proposer leurs services pour venir en
’ . U
132 Institut international de droit humanitaire, « Principes directeurs
’ », . 552.
proposition ne doit pas être considérée comme inamicale ou comme
’É
de bonne foi. Ces services ne sauraient être refusés arbitrairement, surtout
si les autorités concernées ne sont pas en mesure de fournir l’aide
133.
105. L
États et les organisations internationales et non gouver-
’ É . L -
’ 17 , 113 J
’
11 2011134. De même,
selon la presse et des sources proches du Congrès améri-
, ’É É-U
en espèces et en nature, pour un montant de 854 millions
, K135. Un grand nombre
d’organisations internationales ont aussi proposé leur aide
É . P ,
, ’U
337 ’ Hï
du 12 janvier 2010136. O 113 É
J
2011, 24
l’assistance humanitaire137.
106. L R ’
’ É ,
aussi pour les organisations internationales dont le mandat
peut être interprété comme leur permettant de faire
, -
taires. En reconnaissant ce droit, le présent projet vient
compléter la liste des intervenants dont la contribution est
-
trophe, dans l’intérêt de la communauté internationale.
C. N-géc
107. L
’
ê ê
R , , ,
’ ’ ê
’É
. P
, ’ b de l’article 3 de la Convention-cadre
d’assistance en matière de protection civile138
’ ê
’É . D ê, 5 P
’
’
comme un acte hostile ni comme une ingérence dans les
’ É139.
133 E/CN.4/1998/53/Add.2.
134 P ’
É, R, «F: A J »,
17 mars 2011.
135 Bill Rodgers, « Katrina foreign aid handling generates criti-
», V A N, 14 2007.
136 R, «EU 400 H »,
18 janvier 2010.
137 Voir supra la note 134.
138 Voir supra le paragraphe 91.
139 Voir supra la note 132.
Pc d c d c 229
108. L
ê . L P -
’
’
ne doivent pas être considérées comme inamicales ou
l’État touché140. Le commentaire de l’article 18 du Proto-
C G 12 û
1949
(P II)
F C-R
,
’
140 E/CN.4/1998/53/A.2, , 25, . 2.
É ,
acceptée ou non141.
109. C , R -
’ 12 :
«Po ’l 12. Do ’o son sssn
« Les États, l’Organisation des Nations Unies et
les autres organisations intergouvernementales et
organisations non gouvernementales compétentes ont le
’ ’É
.»
141 CICR, Commentaire des Protocoles additionnels du 8 juin 1977
aux Conventions de Genève du 12 août 1949, par. 4892.
11
LA PROTECTION DES PERSONNES EN CAS DE CATASTROPHE
[Point 4 de l’ordre du jour]
DOCUMENT A/CN.4/652
Cinquième rapport sur la protection des personnes en cas de catastrophe,
par M. Eduardo Valencia-Ospina, Rapporteur spécial
[Original : anglais]
[9 avril 2012]
TABLE DES MATIÈRES
Pages
I .................................................................................................................................. 12
Ouvrages cités dans le présent rapport ............................................................................................................................................................ 13
Paragraphes
Introduction ......................................................................................................................................................................... 1-9 13
Chapitres
I. Observations formulées par les États et organisations à la Sixième Commission ............................................. 10-54 14
A. Observations générales ....................................................................................................................................... 12-16 15
B. P ’ 5 8 ........................................................................................................................................ 17-22 16
C. Projet d’article 9 ................................................................................................................................................. 23 16
D. Projet d’article 10 ............................................................................................................................................... 24-32 17
E. Projet d’article 11 ............................................................................................................................................... 33-43 18
F. D ’ ( ’ 12) ...................................................................................................... 44-50 19
G. O ( C 2011) .......... 51-54 20
II. Position du Rapporteur spécial sur la question posée par la Commission dans son rapport annuel de
2011 ............................................................................................................................................................................ 55-78 21
III. Développements sur l’obligation de coopérer..................................................................................................... 79-116 23
A. Nature de la coopération et respect de la souveraineté de l’État touché ............................................................ 82-84 24
B. O , ................................................................................................... 85-92 24
C. Catégories de coopération ................................................................................................................................... 93-116 25
IV. Conditions de la fourniture d’assistance ........................................................................................................... 117-181 30
A. Respect de la législation nationale ...................................................................................................................... 120-145 30
B. B ......................................................................................................... 146-160 34
C. Encadrement des conditions par le droit international et le droit interne ........................................................... 161-181 37
V. Cessation de l’assistance ......................................................................................................................................... 182-187 41
V.I Événements connexes ............................................................................................................................................... 188-190 42
12 Documents de la soixante-quatrième session
Instruments multilatéraux cités dans le présent rapport
Sources
D S-P 1868 ’ ’ ’
(S-P, 11 1868)
C C-R,
Manuel du Mouvement international
de la Croix-Rouge et du Croissant-
Rouge, 14e ., G, 2008, . 331.
C L H 1899
(L H, 29 1899)
James Brown Scott (dir. publ.), Les
Conventions et Déclarations de La
Haye de 1899 et 1907, Nw Y,
O U P, 1916, . 100.
Convention et statuts établissant une Union internationale de secours (Genève, 12 juillet 1927) Société des Nations, Recueil des Traités,
. CXXXV (1932-1933), o 3115,
p. 247.
Conventions de Genève pour la protection des victimes de la guerre (Genève, 12 août 1949) Nations Unies, Recueil des Traités,
. 75, os 970 973, . 31 .
Convention de Genève relative au traitement des prisonniers de guerre (Genève, 12 août 1949) Ibid., no 972, . 135.
Versions consolidées du Traité sur l’Union européenne et du Traité sur le fonctionnement
’U (R, 25 1957)
Journal ofciel de l’Union européenne,
. 51, o C 115, 9 2008.
A ’ ’
(V, 17 1963)
Nations Unies, Recueil des Traités,
. 525, o 7585, . 75.
P (Nw Y, 16 1966) Ibid., vol. 999, no 14668, . 171.
P ,
(Nw Y, 16 1966)
I., . 993, o 14531, . 3.
C ’ ’
(Nw Y, 18 1979)
Ibid., vol. 1249, no 20378, . 13.
C V ’z (V, 22 1985) I., . 1513, o 26164, . 293.
P M ’z
(M, 16 1987)
I., . 1522, o 26369, . 3.
C ’ ’ ’
(V, 26 1986)
I., . 1457, o 24643, . 133.
A D, F, N S
’ ,
’ ’ (S, 20 1989)
Ibid., vol. 1777, no 31001, . 223.
C ’ (Nw Y, 20 1989) I., . 1577, o 27531, . 3.
C ’ (I, 26 1990) I., . 1762, o 30667, . 121.
Accord portant création de l’Organisme caraïbe d’intervention rapide en cas de catastrophe
(P S, 26 1991)
I., . 2256, o 40212, . 53.
C ’ ’
(Santiago, 7 juin 1991)
Organisation des États américains,
Ofcial Documents, OEA/Ser.A/49
(SEPF).
C (H, 17 1992) Nations Unies, Recueil des Traités,
. 2105, o 36605, . 457.
Accord entre les gouvernements des États participants de l’Organisation de coopération
N ’ ’
’ ’ (S, 15 1998)
Disponible sur le site
www.bsec-organization.org.
C T
’
(T, 18 1998)
Nations Unies, Recueil des Traités,
. 2296, o 40906, . 5.
C ’
() (K, 18 1973)
I., . 950, o 13561, . 269.
P ’ C
’ (B, 26 1999)
I., . 2370, o 13561, . 27.
C ’ 1999 (L, 13 1999) I., . 2073, o 32022, . 135.
P C ’A
(M, 18 û 1999)
Disponible sur le site www.sadc.int.
La protection des personnes en cas de catastrophe 23
2003 ’I 140. E
É « »
« »
, ’I É
’
sont membres l’obligation positive de fournir une assistance
si demande en est faite.
70. Une telle possibilité est aussi envisagée dans la
Convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire
’ , , ’ 1,
paragraphe 2, après avoir formulé une obligation générale
de coopération pour faciliter l’assistance rapide en cas
’ ’ ,
:
Pour faciliter cette coopération, les États Parties peuvent conclure
, ,
,
ê
’ .
71. I
l’obligation mutuelle de fournir assistance si demande
en est faite. On peut notamment citer l’Accord portant
création de l’Organisme caraïbe d’intervention rapide en
cas de catastrophe de la Communauté des Caraïbes, dont
’ 13, s, É
’
déterminer, maintenir en état de disponibilité opérationnelle et rendre
disponibles immédiatement sur demande par le Coordinateur, les ressources
matérielles et humaines pertinentes en cas de catastrophe.
72. A , T
’U
222, 2:
S É ’ ’ -
time d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine, les autres États
.
À , É C.
73. E, R ’-
141 S
140 Voir supra la note 117.
141 Singapour, Documents ofciels de l’Assemblée générale,
soixante-sixième session, Sixième Commission, 21e (A/C.6/66/
SR.21), . 76 ; M, ., 18e (A/C.6/66/SR.18), . 55 ;
C , ’ ’ ’
de fournir assistance si la demande en est faite, il peut
û
les demandes d’assistance formées par l’État touché. La
’ .
74. A, ’ 2, 3, C
l’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation
’ :
C É P ’
’É P
l’assistance, directement ou par l’entremise de l’Agence, s’il est en
’ , -
’ ê .
75. D ê , ’ 4, 3,
C T -
’
« ’É
’ ê ’ ,
, ».
76. P , ’A ’ASEAN
une disposition similaire, son article 4, alinéa c, disposant
’A
’
Partie touchée.
77. E ’ 11, 4, :
C P ’
décide rapidement si elle est en mesure de fournir l’assistance deman-
, , P
demanderesse directement ou par l’intermédiaire du Centre de coordination
de l’assistance humanitaire de l’ASEAN.
78. T C
d’article 12, le Rapporteur spécial n’estime pas néces-
-. E ,
les actions d’un État portant assistance sont, tout comme
celles de l’État touché, sujettes au respect du principe de
bonne foi, visé au paragraphe 9 du commentaire du projet
d’article 10142.
Colombie, ibid., 22e (A/C.6/66/SR.22), . 28 ; E,
., 23e (A/C.6/66/SR.23), . 50.
142 Annuaire… 2011, vol. II (2e ), . 289.
Chapitre III
Développements sur l’obligation de coopérer
79. E S
C, -143, le Rappor-
’ ’-
, ’ 5.
80. C R-
porteur spécial, la coopération joue un rôle central dans le
’
143 V 17, 28, 29, 37, 45, 47 53.
de catastrophe. Compte tenu de ce rôle essentiel, il importe
d’approfondir les critères fonctionnels de cette obligation
’ 5 -
due de l’État touché et des acteurs portant assistance.
81. L
préciser les contours de l’obligation de coopérer. Il est vrai
,
, ,
cas de catastrophe. Du point de vue plus général du droit
, ’ ’
24 Documents de la soixante-quatrième session
, ’ É -
’
: ,
’É , ,
doit prendre la forme d’une obligation de comportement
É , , ê
’
-
ment constitutifs de la coopération en la matière.
A. Nature de la coopération et respect
de la souveraineté de l’État touché
82. D ê, -
’É . P , ’
’ ’
ê
. L’
’É ç
approfondie dans les rapports précédents du Rapporteur
spécial et lors des débats antérieurs de la Commission.
A, -
,
la présente section.
83. T
catastrophe doit obéir au principe de souveraineté. L’idée
étant de faire respecter et de préserver la souveraineté de
’É , ’ 5
« ’ », ,
’ 9, ’É
« »
de fournir une assistance en cas de catastrophe, canton-
.
84. L ’ -
tance et respect de la souveraineté de l’État touché n’est
. C
1 ’ 5144, la
Charte des Nations Unies concilie les concepts de souveraineté
[Article 2 (par. 1)] et de coopération internationale
[A 1 (. 3), 13, 55 56]. P -
D
international touchant les relations amicales et la coopéra-
É C N
Unies145, 46/182 ’A -
rale sur le renforcement de la coordination de l’aide humanitaire
d’urgence de l’Organisation des Nations Unies et
dans la Convention de Tampere.
B. Obligation de coopérer, obligation de moyens
85. L’
’ 17 ’
, C
, 2008146. Son paragraphe 4 est
:
144 Annuaire… 2010, vol. II (2e ), . 331.
145 R 2625 (XXV) 24 1970 ’A
générale.
146 Annuaire… 2008, vol. II (2e ), . 53.
L É , , -
É ’.
Cette coopération peut comprendre la coordination des opérations et
’
personnel d’urgence, de matériel et de fournitures d’urgence, de com-
’ .
86. L’ É «
, , »
É ’ -
’ . I ’-
gation générale de coopérer posée par le projet d’article 7
’ É
ê -
tions d’urgence. Il est précisé dans le commentaire de
’ 17 C «
147»
[]’
communications d’urgence, l’envoi de personnel d’urgence entraîné
’ ’
148.
87. L D ’ASEAN ’
,
1976149, , :
Les États membres coopèrent, dans la mesure de leurs compétences
, ’ :
) ’
;
) ’ ’ ’ ;
) ’ ;
d) et la distribution de fournitures médicales, de services et de
secours en cas de catastrophe.
88. D , ,
consacrées dans plusieurs instruments des Nations Unies.
A 12 ’ 46/182
1991, ’A ’O
N U
dans le cadre de l’aide d’urgence, mais n’a pas précisé
-
miné. La Déclaration concernant l’instauration d’un nou-
, 1974,
’ , « [],
par des mesures individuelles et collectives, de la coopé-
, ,
150 ».
89. D 2008/36 25 2008
’ ’, C
’ ’
précis sans envisager de résultat particulier, en
[encourageant] É M
cadre propice au renforcement des capacités des autorités nationales
, C-R C-
Rouge et des organisations non gouvernementales et communautaires
nationales et locales en matière de fourniture rapide de l’assistance
humanitaire et encourage également la communauté internationale, les
147 Ibid., paragraphe 4 du commentaire.
148 Ibid., paragraphe 9 du commentaire.
149 S M 26 1976, Malaya Law Review, vol. 20
(1978), . 411.
150 R 3201 (S-VI) ’A , . 4 s.
La protection des personnes en cas de catastrophe 25
organismes compétents des Nations Unies et les autres institutions et
’ ,
â
terme fondés sur la reconnaissance de leur rôle majeur en matière d’assistance
humanitaire151.
90. Plusieurs conventions multilatérales privilégient
’ ’ . L É
C T , ’ 3,
paragraphe 2 c, C, « [] -
tion rapide d’une assistance en matière de télécommu-
’ »
.
L’A ’ASEAN -
, . P
, ’ 18, 1 b, de l’Accord, les
membres de l’Association sont convenus d’encourager
l’uniformisation du mode de présentation des données et
,
. D ê, C
des personnes handicapées et la Convention sur l’assistance
en cas d’accident nucléaire ou de situation d’ur-
et non de résultat.
91. E
, ’-
’
, ’-
É-U ’A M,
- -
Grapholita molesta
( ê)152. L’accord conclu entre
l’Union européenne et les États-Unis sur les substances
réglementées prévoit l’instauration d’une coopération
’
formation et d’échanges pour les responsables concernés,
’ ’
préalable un test de connaissances153.
92. C ’ -
nationales, la coopération dans le domaine de la protection
des personnes en cas de catastrophe entraîne de par sa
ê .
C. Catégories de coopération
93. D , ’
:
de catastrophe. La réalisation de cet objectif impose le
151 Documents ofciels du Conseil économique et social, Supplément
no 1 (E/2008/99), 2008/36 C
25 2008 «R -
nation de l’aide humanitaire d’urgence fournie par les organismes des
N U », . 2.
152 États-Unis, Département d’État, no 02-50, 2002 WL 1517444
(Traité), Mémorandum d’accord conclu entre, d’une part, le Département
de l’agriculture américain et le Bureau du représentant américain
au Commerce et, d’autre part, le Ministère de l’agriculture, de
’, , ê ’
M ’ É-U M -
tains aspects du commerce des produits alimentaires et agricoles, signé
W M 29 1er 3 2002.
153 Journal ofciel des Communautés européennes, L 164/27,
21 juin 1997, art. 9.
-
,
alimentaires, de formations dans le domaine agricole, de
, ’, ê ’,
’ ’, ’
professionnels, de réforme institutionnelle, d’assistance
’
des libertés civiles154. L’ ê
entendue comme englobant une grande variété d’activi-
,
. O
’ 5
’
.
94. L
N U. D -
46/182, ’A ’O-
ganisation des Nations Unies devrait jouer un rôle de
, ,
, , -
’ N U
auprès des gouvernements, organisations intergouvernementales et
ê
contribution par l’Organisation des Nations Unies155.
La Déclaration concernant l’instauration d’un nouvel
,
2008/36 C
’ . C -
’ « ».
95. C
catégories de coopération précises sans en dresser la liste,
. L P
,
(. 2) ’-
tion de programmes concrets de lutte contre le problème
(. 11). U ’
’ -
. L D
de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement
( «D S »), 1972, -
voit « d’accélérer le développement par le transfert d’une
»,
«
concerne la lutte contre la dégradation de l’environnement156
». L C V
’z É
, -
, ,
C. E, P
M
(. 5 10).
154 H A, «T -
w S 11, 2001
», . 911.
155 A, . 25.
156 Voir Rapport de la Conérence des Nations Unies sur l’environnement,
S, 5-16 1972 (A/CONF.48/14/R.1),
partie, chap. I.
26 Documents de la soixante-quatrième session
96. D’ -
-
’
. L’ 32, 1 d, de la Convention
’«
», « ’
mise en commun de technologies d’accès et d’assistance
». D ê,
’ 3, 2 c, de la Convention de Tampere
« ’
’ » â «’
oe
’ » (. 3, . 2 d).
97. L’ 18 ’A ’ASEAN
:
C
1. E ’ ’-
-, P
, :
. F
;
b. Encouragent l’uniformisation du mode de présentation des
;
c. Encouragent l’échange d’informations, de connaissances,
, - ;
d. Mènent des programmes de formation, d’information et de
, -
’ ,
ê
;
. É ’-
tion des décideurs, des spécialistes de la gestion des catastrophes et
, -
;
. R P -
sent Accord en application.
2. Le centre de coordination de l’assistance humanitaire de
’ASEAN
ci-dessus au paragraphe 1.
98. L C ’ ’
’ -
’
’
. E ’A -
’ :
b) Pê É P É M,
, ’ - ’
:
i) Élaboration de plans d’urgence pour les cas d’accidents
’ -
;
ii) Mise au point de programmes de formation appropriés pour le
’
’ ;
iii) Transmission des demandes d’assistance et d’informations
pertinentes en cas d’accident nucléaire ou de situation d’urgence
;
iv) Mise au point de programmes, de procédures et de normes
;
) E ’
.
C ’ -
ment de nombreuses formes de coopération et permet, par
analogie, d’en envisager d’autres.
99. Dans d’autres domaines, la plupart des accords bila-
’ .
A, T ’-Y-
slavie a conclu des accords avec des juridictions internes
’ -
munication d’éléments de preuve pour des procès menés
. C
’ . P ,
’ É-U M
’ ’ -
cis, comme la fumigation157,
É-U R C
comprend des recherches, l’échange d’informations scien-
, , ,
’
d’activités convenues par les parties158.
100. C -
,
secours en cas de catastrophe prévoient, en termes géné-
, ’ ’ , -
. C
communications et le partage des informations, la mise
, ’
de fournitures, mais aussi la fourniture de conseils scien-
’-
vention de l’État touché. Compte tenu de la nature d’un
grand nombre de ressources nécessitées par les secours,
’ ,
matériel et de fournitures posent des problèmes particuliers
et sont donc régis par une série d’accords inter-
, . E ,
d’accords plus récents ont porté essentiellement sur la
coopération préalable, mettant l’accent sur la prévention
, -
sitifs de recherche et de sauvetage, les besoins des capa-
, ’ , ’
’
plans d’intervention.
1. Communications et échange d’informations
101. L’un des aspects de la coopération souvent évo-
catastrophe est la communication. La coordination des
communications et l’échange d’informations sont essen-
’ . P ,
’
157 Voir supra 152.
158 M ’ N S F-
É-U K S E F
R C
, A 2000.
La protection des personnes en cas de catastrophe 27
d’informations159. Le préambule de la Convention de Tam-
«
’
»160 et la Conventioncadre
d’assistance en matière de protection civile, adoptée
2000, ’É «
’
’ » (. 4 a 1). L C ’ H
2005-2015
’ ’,
coopération en cas de catastrophe161.
102. L’
’ ’:
’ ç ’ -
prévoient l’obligation générale, pour l’État touché, de faci-
, ’
-
. P , ’-
- ’A
,
z ’, ’
, ’
’
installations ou entre ces installations et ses unités de service162.
D ê, D ’
militaires et de la protection civile étrangères dans le cadre
des opérations de secours en cas de catastrophe (Direc-
’O) «[]’É
’ ,
ç î ’ ’ 163 ».
159 V, , ’A
’ -
, ’ ’,
1989 D, F, N S,
’ 6, . 1,
informations d’importance pour l’Accord. Voir aussi l’Accord entre les
gouvernements des États participants de l’Organisation de coopération
N ’
’ ’
l homme, art. 4, par. 4.
160 V ’ 3 (. 2), « []
oe ’ T
,
; [ ]
,
et les catastrophes entre les États parties et avec d’autres États et des
É,
».
161 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catas-
, K (H, J), 18-22 2005 (A/CONF.206/6),
chap. I, résolution 2 – C ’ H 2005-2015 :
.
162 R ’-
, . 6, Report of the Fifty-ninth Conference of the
International Law Association, Belgrade, 17-23 August 1980, Londres,
A , 1982. V ’A -
ration en cas de catastrophe naturelle ou de situation d’urgence grave
6 2001 C G-
R P, . 8 2) [ -
’É ’
,
,
d’urgence].
163 OCHA, Directives sur l’utilisation des ressources militaires et de
la protection civile étrangères dans le cadre des opérations de secours
103. S’
améliorer les communications, l’article 11 c de l’Accord
portant création de l’Organisme caraïbe d’intervention
’-
’ ’ ’
’. L’-
ment le plus complet dans ce domaine est la Convention
T,
l’utilisation des télécommunications et des technologies
de l’information en cas de catastrophe.
2. Assistance scientifique et technique
104. U
’ ,
. L
’
-
, ’
. P , -
’
, ’A
’ASEAN , 18
, P
d’informations, de connaissances, de technologies, de
- 164. La Convention-
cadre d’assistance en matière de protection civile
se réfère également, en son article 2 a,
’ ’. P ,
-
165.
105. L -
nications, l’utilisation des technologies de l’information
et des télécommunications pouvant améliorer nettement
’ ’ ’ ’-
semble des opérations de secours en cas de catastrophe.
A C T,
« »
,
matériels, des informations, la formation, le spectre des
,
-
. U ’ -
C
’ -
-
(
en cas de catastrophe (également connues sous le nom de « Directives
’O »), 1er 2007, . 54.
164 A. 18 c. Voir supra le paragraphe 97.
165 V, , C ’
dans la lutte contre les catastrophes et les accidents conclue entre
R P-B R B (L H,
14 1984), ’ 13 P -
(Nations Unies, Recueil des Traités, . 1526, o 26466, . 27) ;
P ’
R ’E
R P (E, 9 1992), . 1, . 2
(., . 1730, o 30218, . 191) ; ’A
la prévision, la prévention et l’assistance mutuelle en cas de catas-
R ’E R
(M, 3 1988), . IV (., . 1689, o 29123, . 23).
28 Documents de la soixante-quatrième session
sous le nom de Charte internationale « Espace et catas-
»),
technologie satellitaire dans le cadre des secours en cas
de catastrophe166.
3. Personnel humanitaire
106. P
,
’É ;
,
. D -
É
faciliter l’entrée rapide de personnel humanitaire dans le
, ’A
46/182 1991167 57/150 2002168, ainsi
M -
169 adoptées par la Conférence internationale de la
C-R C-R C -
1977, ’A
32/56170.
107. O ’ , -
ments traitent également de la coordination, de la facilitation
et de la supervision de l’assistance fournie dans l’État
. L
la liberté de circulation, le transport du personnel, l’accès
’É ,
compris la fourniture d’un appui, d’informations utiles, de
conseils, et de services de traduction et d’interprétation.
D 46/182, ’A
d’une manière générale sur l’idée de faciliter le travail des
. L C T ,
’ 9, «[] É ,
si possible et en conformité avec leur législation natio-
, […] -
-
». L D ’O, , -
, 60, ’
z . L’A
création de l’Organisme caraïbe d’intervention rapide en
, 16
22, ’É
’
.
108. D , C-
d’assistance en matière de protection civile, la Conven-
T (. 5, . 3), C -
’ ’
de catastrophes et les Directives d’Oslo, traitent de l’iden-
. A
4 57/150, ’A -
« É
166 D ’ : www...
167 P. 27 28.
168 P. 3.
169 CICR/FICR, Manuel du Mouvement international de la Croix-
Rouge et du Croissant-Rouge, 14e ., G, 2011, . 1306.
170 V C ’-
’ , . VII ;
no 39 L É (A
), . 3.
nécessaires pour assurer la sécurité et la protection des
-
».
4. Produits de première nécessité
et matériel de secours
109. La conduite des opérations de secours nécessite
par ailleurs toute une série d’articles et de matériel. Les
victimes de catastrophes ont notamment besoin de nourri-
, ê
. L
, , ’,
de véhicules et de matériel de construction pour pouvoir
. U
nécessaires au lendemain d’une catastrophe peuvent
ê ,
ê ’ ’ ’ -
. C ,
. E , ’
– comme les denrées alimentaires et les médicaments –
’î ’
. L ê
une importance particulière dans le domaine de la fourniture
des produits de première nécessité et du matériel
concerné, car bon nombre d’articles nécessaires sont sou-
. I ’ -
ment des denrées alimentaires, des médicaments, des
machines, du matériel de télécommunication, des véhicules
et des chiens de sauvetage.
110. D
’
première nécessité et du matériel de secours. Certains ins-
, ’
ç «
», . D
46/182, ’A ’
« []
-
’, ’ ’
déploiement des matériels et fournitures de secours171 ».
L M -
172 mettent aussi l’accent sur la coordination pour
.
111. Certains instruments mentionnent tels ou tels matériel
et fournitures précis. L’article 14 a de l’Accord de
l’ASEAN parle ainsi de matériel de télécommunication et
. L 46/182 ’A -
C
et l’harmonisation des régimes douaniers (la « Conven-
K ») É
’ . L C K -
’
’ . P ,
171 A, . 30.
172 Manuel du Mouvement international de la Croix-Rouge et du
Croissant-Rouge ( 169 supra), recommandation D.
La protection des personnes en cas de catastrophe 29
’A ’
de secours dans les régions frontalières173, conclu entre
la Suède et la Norvège, et l’Accord de coopération en cas
de catastrophe naturelle ou de situation d’urgence grave,
conclu en 2001 entre le Conseil fédéral suisse et le Gou-
R P, -
lement de la procédure d’entrée des chiens de sauvetage.
112. C
ê
ù . L’ 14 b de l’Accord
’ASEAN ’
son territoire, et la sortie de son territoire*, du person-
,
. D ê,
l’article 9, paragraphe 2 d, de la Convention de Tampere
«
le transit des ressources de télécommunication en direc-
’ É
».
113. L ’É
des mesures pour accélérer et faciliter les opérations de
,
,
. S
acteurs portant assistance disposent des informations
û
’É , ê
. LM -
-
compétents174. D
les États touchés doivent présenter des demandes relative-
,
’ . L’ II b de la Convention interaméri-
’ ’
, ,
’ , ’É ’É
’
sinistrées.
L ,
attentes des parties concernées peut faciliter grandement
par la réglementation.
5. Coopération dans le domaine de la préparation,
de la prévention et de l’atténuation des conséquences
des catastrophes
114. Les conventions les plus récentes portent essentiellement
sur la prévention et la préparation, et ne sont plus
’ -
. D
de la coopération en matière de secours, mais aussi de la
prévention des catastrophes et de l’atténuation de leurs
: ,
, ’ ,
173 S O 19 1974 (N U, Recueil des Traités,
vol. 1424, no 24063, . 301).
174 Manuel… ( 169 supra), F.
’ ’ ’
, ’
renforcement des capacités.
115. L C ’ H
, ’
’ «[] -
’
’ -
,
rencontrées175». D 46/182176, l’Assemblée
générale préconise la coopération par l’échange d’infor-
’
, ’
’ , ’ -
’
de prévention des catastrophes et d’atténuation de leurs
. A 7 57/150, ’A-
blée générale a plus largement encouragé « le renforcement
É -
régional en matière de préparation et de réaction en cas
,
177». D’
’-
perts, de la recherche et des études en vue d’améliorer la
, ’A ’ASEAN, ,
19, 1,
P, ,
avec les organisations internationales compétentes, encouragent et,
,
, ,
.
116. A , R
’ ’ ’
sur la protection des personnes en cas de catastrophe
’ ’ . L
numéro de ce projet d’article et sa place au sein de l’en-
. L
’ ’
sur le modèle de l’article 17, paragraphe 4, du projet d’ar-
haut178. I :
« Projet d’article A. Obligation de coopérer
« Les États et les autres acteurs mentionnés au projet
’ 5 ’É
, , , ’
conviendra. Cette coopération peut comprendre la
coordination des opérations de secours internationales
-
sonnel de secours, de matériel et de fournitures de
,
’ .»
175 A/CONF.206/6, . I, 2, . 10 c.
176 A, . 5, 13 14.
177 Voir aussi le Protocole sur la santé dans la Communauté de déve-
’A , ’ 25 b appelle les Parties
, ,
plans de gestion en cas de catastrophe d’origine naturelle ou humaine.
178 Voir supra 85.
1
PROTECTION DES PERSONNES EN CAS DE CATASTROPHE
[Point 4 de l’ordre du jour]
DOCUMENT A/CN.4/662
Sixième rapport sur la protection des personnes en cas de catastrophe,
par M. Eduardo Valencia-Ospina, Rapporteur spécial
[Original : anglais]
[3 mai 2013]
TABLE DES MATIÈRES
Pages
Instruments multilatéraux cités dans le présent rapport.................................................................................................................................. 2
Ouvrages cités dans le présent rapport............................................................................................................................................................ 3
Paragraphes
Introduction ......................................................................................................................................................................... 1-10 5
Prévention............................................................................................................................................................................. 11-162 6
A. Évolution du concept de réduction des risques de catastrophe............................................................................ 11-35 6
B. La prévention, principe du droit international ..................................................................................................... 36-69 11
1. Droit des droits de l’homme ....................................................................................................................... 42-53 12
2. Droit de l’environnement............................................................................................................................ 54-69 14
a) Devoir de diligence............................................................................................................................. 61-65 15
b) Principe de précaution ........................................................................................................................ 66-69 17
C. Coopération internationale en matière de prévention .......................................................................................... 70-112 18
1. Instruments bilatéraux ............................................................................................................................... 76-81 19
2. Instruments multilatéraux........................................................................................................................... 82-112 20
a) Instruments mondiaux ........................................................................................................................ 85-93 21
b) Instruments régionaux ........................................................................................................................ 94-112 23
D. Lois et politiques nationales ................................................................................................................................ 113-161 27
1. Prévention des risques ................................................................................................................................ 123-140 30
a) Évaluation des risques ....................................................................................................................... 124-130 30
b) Collecte et diffusion d’informations sur les risques .......................................................................... 131-136 32
c) Mesures de contrôle de l’occupation des sols .................................................................................... 137-140 32
2. Réduction des dommages .......................................................................................................................... 141-144 33
a) Normes de construction...................................................................................................................... 142 33
b) Assurance ........................................................................................................................................... 143-144 33
3. Préparation aux catastrophes ..................................................................................................................... 145-161 34
a) Cadre institutionnel ............................................................................................................................ 146-149 34
b) Financement........................................................................................................................................ 150 35
c) Planification préalable et éducation à l’échelon communautaire ....................................................... 151-152 35
d) Alerte rapide ....................................................................................................................................... 153-161 36
E. Propositions de projets d’article........................................................................................................................... 162 37
2 Documents de la soixante-cinquième session
Instruments multilatéraux cités dans le présent rapport
Sources
Convention et statuts établissant une Union internationale de secours (Genève, 12 juillet 1927) Société des Nations, Recueil des Traités,
vol. 135, no 3115, p. 247.
Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (Paris, 9 décembre 1948) Nations Unies, Recueil des Traités,
vol. 78, no 1021, p. 277.
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (Convention
européenne des droits de l’homme) [Rome, 4 novembre 1950]
Ibid., vol. 213, no 2889, p. 221.
Traité instituant la Communauté économique européenne (Rome, 25 mars 1957) Ibid., vol. 294, no 4300, p. 3. Voir
également la version consolidée
du Traité instituant la Communauté
européenne, Journal officiel des
Communautés européennes, C 340,
10 novembre 1997, p. 173, et celle
du Traité sur le fonctionnement
de l’Union européenne, C 306
(17 décembre 2007), p. 1.
Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels
(New York, 16 décembre 1966)
Ibid., vol. 993, no 14531, p. 3.
Pacte international relatif aux droits civils et politiques (New York, 16 décembre 1966) Ibid., vol. 999, no 14668, p. 171.
Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l’immersion de déchets
(Londres, Mexico, Moscou et Washington, ouverte à la signature le 29 décembre 1972)
Ibid., vol. 1046, no 15749, p. 121.
Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (Montego Bay, 10 décembre 1982) Ibid., vol. 1834, no 31363, p. 3.
Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants
(New York, 10 décembre 1987)
Ibid., vol. 1465, no 24841, p. 85.
Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone (Vienne, 22 mars 1985) Ibid., vol. 1513, no 26164, p. 293.
Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone
(Montréal, 16 septembre 1987)
Ibid., vol. 1522, no 26369, p. 3.
Convention sur la notification rapide d’un accident nucléaire (Vienne, 26 septembre 1986) Ibid., vol. 1439, no 24404, p. 275.
Convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation d’urgence radiologique
(Vienne, 26 septembre 1986)
Ibid., vol. 1457, no 24643, p. 133.
Convention sur la réglementation des activités relatives aux ressources minérales
de l’Antarctique (Wellington, 2 juin 1988)
RGDIP, t. 93 (1989), p. 182.
Convention relative aux droits de l’enfant (New York, 20 novembre 1989) Nations Unies, Recueil des Traités,
vol. 1577, no 27531, p. 3.
Convention de Bamako sur l’interdiction d’importer en Afrique des déchets dangereux et
sur le contrôle des mouvements transfrontières et la gestion des déchets dangereux produits
en Afrique (Bamako, 30 janvier 1991)
Ibid., vol. 2101, no 36508, p. 177.
Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière
(Espoo, 25 février 1991)
Ibid., vol. 1989, no 34028, p. 309.
Accord portant création de l’Organisme caraïbe d’intervention rapide en cas de catastrophe
(Port of Spain, 26 février 1991)
Ibid., vol. 2256, no 40212, p. 53.
Convention interaméricaine visant à faciliter l’apport d’assistance dans les cas de catastrophes
(Santiago du Chili, 7 juin 1991)
Organisation des États américains,
Documents officiels, OEA/Ser.A/49.
Convention sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs
internationaux (Helsinki, 17 mars 1992)
Nations Unies, Recueil des Traités,
vol. 1936, no 33207, p. 269.
Convention sur les effets transfrontières des accidents industriels (Helsinki, 17 mars 1992) Ibid., vol. 2105, no 36605, p. 457.
Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (New York, 9 mai 1992) Ibid., vol. 1771, no 30822, p. 107.
Protection des personnes en cas de catastrophe 3
Sources
Convention sur la diversité biologique (Rio de Janeiro, 5 juin 1992) Ibid., vol. 1760, no 30619, p. 79.
Accord de coopération sur la prévision, la prévention et l’atténuation des effets des catastrophes
naturelles et technologiques (Vienne, 18 juillet 1992)
Disponible en ligne à l’adresse suivante :
www.biicl.org/files/4299_cei_
cooperation_agreement.pdf.
Convention (no 174) concernant la prévention des accidents industriels majeurs
(Genève, 22 juin 1993)
Nations Unies, Recueil des Traités,
vol. 1967, no 33639, p. 231.
Convention sur la sûreté nucléaire (Vienne, 20 septembre 1994) Ibid., vol. 1963, no 33545, p. 293.
Convention sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par
la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique (Paris, 14 octobre 1994)
Ibid., vol. 1954, no 33480, p. 3.
Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres
que la navigation (New York, 21 mai 1997)
Documents officiels de l’Assemblée
générale, cinquante et unième session,
Supplément no 49 (A/51/49), vol. III,
résolution 51/229, annexe.
Traité d’Amsterdam modifiant le traité sur l’Union européenne, les traités instituant les
Communautés européennes et certains actes connexes (Amsterdam, 2 octobre 1997)
Journal officiel des Communautés
européennes, C 340, 10 novembre
1997, p. 1.
Accord entre les gouvernements des États participants de l’Organisation de coopération
économique de la mer Noire relatif à la collaboration en matière d’aide et d’intervention
d’urgence en cas de catastrophe naturelle ou due à l’homme (Sotchi, 15 avril 1998)
Disponible en ligne sur le site Web de
l’Organisation de la coopération
économique de la mer Noire, à
l’adresse suivante : www.bsecorganization.
org/UploadedDocuments/
StatutoryDocumentsAgreements/
Emergencyagreement071116.pdf.
Convention de Tampere sur la mise à disposition de ressources de télécommunication pour
l’atténuation des effets des catastrophes et pour les opérations de secours en cas de
catastrophe (Tampere, 18 juin 1998)
Nations Unies, Recueil des Traités,
vol. 2296, no 40906, p. 5.
Accord entre les États membres et membres associés de l’Association des États
de la Caraïbe pour la coopération régionale en matière de catastrophes naturelles
(Saint-Domingue, 17 avril 1999)
Disponible sur le site Web de
l’Association des États de la Caraïbe,
à l’adresse suivante : www.acs-aec.org.
Traité pour l’établissement de la Communauté d’Afrique de l’Est (Arusha, 30 novembre 1999) Nations Unies, Recueil des Traités,
vol. 2144, no 37437, p. 255.
Convention-cadre d’assistance en matière de protection civile (Genève, 22 mai 2000) Ibid., vol. 2172, no 38131, p. 213.
Acte constitutif de l’Union africaine (Lomé, 11 juillet 2000) Nations Unies, Recueil des Traités,
vol. 2158, no 37733, p. 3.
Accord de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est sur la gestion des catastrophes
et les interventions d’urgence (Vientiane, 26 juillet 2005)
ASEAN Documents Series 2005, p. 157.
Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant
la Communauté européenne (Lisbonne, 13 décembre 2007)
Journal officiel de l’Union européenne,
C 306, 17 décembre 2007, p. 1.
Ouvrages cités dans le présent rapport
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Analysis of Disaster Risk Management in Colombia: A Contribution
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Protection des personnes en cas de catastrophe 5
1. À la soixante-quatrième session de la Commission du
droit international, en 2012, le Rapporteur spécial a soumis
son cinquième rapport sur la protection des personnes
en cas de catastrophe1. Il y faisait la synthèse des vues
exprimées par les États et les organisations internationales
sur les travaux menés jusqu’alors par la Commission et
exposait sa position sur la question posée par la Commission
dans son rapport sur les travaux de sa soixante-troisième
session en 2011 : « Cette obligation de coopérer
comprend-elle une obligation pour les États de fournir
leur assistance à l’État affecté lorsqu’il la demande ? »2
Il s’arrêtait sur l’obligation de coopérer et évoquait les
conditions de la fourniture d’assistance et la question
de la cessation de l’assistance. Le Rapporteur spécial y
proposait par ailleurs les trois projets d’articles suivants :
A (Obligation de coopérer)3, 13 (Conditions posées à la
fourniture d’assistance)4 et 14 (Cessation de l’assistance)5.
2. Ayant examiné le cinquième rapport du Rapporteur
spécial du 2 au 6 juillet 20126, la Commission a renvoyé
les trois projets d’article au Comité de rédaction, qui était
également saisi du projet d’article 12 (Droit d’offrir son
assistance), que le Rapporteur avait proposé dans son quatrième
rapport7, et dont la Commission n’avait pu achever
l’examen à sa soixante-troisième session, en 2011, faute
de temps.
3. À la lumière des débats tenus par la Commission
en plénière, le Comité de rédaction a adopté provisoirement
les cinq projets d’articles supplémentaires suivants :
5 bis (Formes de coopération), 12 (Offres d’assistance),
13 (Conditions de fourniture de l’assistance extérieure),
14 (Facilitation de l’assistance extérieure) et 15 (Cessation
de l’assistance extérieure).
* Le Rapporteur spécial exprime sa profonde gratitude à la Représentante
spéciale du Secrétaire général pour la réduction des risques de
catastrophe, Margareta Wahlstrom, ainsi qu’à son conseiller, Marco Toscano-
Rivalta, qui lui ont prodigué soutien et encouragement. Il remercie
également les personnes dont les noms suivent, qui ont concouru à
l’élaboration du présent rapport : Matthias A. Braeunlich, doctorant de
l’Institut de hautes études internationales et du développement (IHEID),
Genève ; Melissa Stewart, étudiante, Juris Doctor, spécialisation droit
international, Georgetown University Law Center, Washington, et maîtrise
de droit, Institut d’études politiques de Paris ; Trent Buatte, étudiant,
Juris Doctor, et Josh Doherty, étudiant, Juris Doctor et histoire, George
Washington University Law School, Washington ; Emika Tokunaga,
doctorante, School of International Public Policy, Université d’Osaka ;
Amogh Basavaraj (maîtrise en droit et diplomatie, 2013), Amanda Mortwedt
(maîtrise en droit, 2013), Katherine Conway (maîtrise en droit
et diplomatie, 2013), Yang Fu (maîtrise en droit et diplomatie, 2014),
Suparva Narasimhaiah (maîtrise en droit, 2012), The Fletcher School of
Law and Diplomacy, Tufts University, Medford, Massachusetts, États-
Unis d’Amérique ; et Paul R. Walegur, La Haye (Pays-Bas). Le Rapporteur
spécial remercie par ailleurs le professeur Andrea de Guttry,
de l’École supérieure Sant’Anna, Pise (Italie), directeur adjoint de la
publication intitulée International Disaster Response Law (T.M.C. Asser
Press, La Haye, 2012), qui a mis à sa disposition bien avant sa publication
le texte des précieuses contributions que renferme cet ouvrage.
1 Annuaire… 2012, vol. II (1re partie), document A/CN.4/652.
2 Annuaire… 2011, vol. II (2e partie), p. 18, par. 44.
3 Annuaire… 2012, vol. II (1re partie), document A/CN.4/652,
par. 116.
4 Ibid., par. 181.
5 Ibid., par. 187.
6 Ibid., vol. I, 3138e à 3142e séance, p. 55 à 99.
7 Annuaire… 2011, vol. II (1re partie), document A/CN.4/643,
par. 109.
4. Les cinq projets d’article avaient été proposés à la
Commission en plénière dans le rapport d’ensemble que
le Président du Comité de rédaction a présenté le 30 juillet
20128. À cette séance, faute de temps pour rédiger et
adopter les commentaires correspondants, la Commission
a pris note des projets d’articles 5 bis, 12, 13, 14 et 15
adoptés à titre provisoire par le Comité de rédaction. Le
texte en est reproduit dans un document de la Commission9
et dans le rapport de la Commission sur les travaux
de sa soixante-quatrième session10.
5. En novembre 2012, à la soixante-septième session
de l’Assemblée générale, la Sixième Commission a examiné
le chapitre du rapport annuel de la Commission
consacré au cinquième rapport du Rapporteur spécial et
a pris connaissance du débat auquel il avait donné lieu
à la Commission, les projets d’articles 5 bis, 12, 13, 14
et 15, tels qu’adoptés par le Comité de rédaction, ayant
spécialement retenu son attention. Certaines délégations
se sont, quant à elles, essentiellement intéressées aux
projets d’articles A, 12, 13 et 14 tels que le Rapporteur
spécial les avait initialement proposés. Un résumé des
débats à la Sixième Commission a été établi par le Secrétariat
à la demande de l’Assemblée (résolution 67/92, du
14 décembre 2012, par. 32)11.
6. Selon l’étude appuyant la recommandation tendant
à l’inscription du sujet au programme de travail à long
terme de la Commission12, l’accent serait mis sur « [l]es
activités visant la prévention et l’atténuation des conséquences
des catastrophes naturelles ainsi que [sur] la
fourniture de secours humanitaires immédiatement après
des catastrophes naturelles13 ». Toujours selon l’étude, la
classification des principales activités entreprises dans
ce domaine, telle qu’établie par la résolution 46/182 de
l’Assemblée générale, en date du 19 décembre 1991,
« rest[ait] en grande partie valable », celles-ci allant de
la prévention et l’atténuation des catastrophes à la planification
préalable, y compris grâce au renforcement
des capacités d’alerte rapide14. Elle visait également les
conclusions du Groupe de personnalités de haut niveau
sur les menaces, les défis et le changement en 2004,
qui avait retenu la responsabilité de prévenir comme
l’un des trois éléments spécifiques de la responsabilité
générale de la communauté internationale, estimant
qu’il s’agissait du « plus pertinent au regard du sujet à
l’étude15 ». Ainsi, le champ d’application ratione temporis
n’embrasserait « pas seulement les phases d’intervention
lors de la catastrophe, mais aussi les phases
pré- et postcatastrophe16 ». En outre, l’étude a retenu
8 Annuaire… 2012, vol. I, 3152e séance, p. 189.
9 Document A/CN.4/L.812, reprographié.
10 Annuaire… 2012, vol. II (2e partie), p. 56, par. 56, note de bas de
page.
11 Voir le résumé thématique, établi par le Secrétariat, des débats
tenus par la Sixième Commission de l’Assemblée générale à sa
soixante-septième session (A/CN.4/657), par. 16 à 25.
12 Annuaire… 2006, vol. II (2e partie), annexe III, p. 216.
13 Ibid., p. 216, par. 1.
14 Ibid., p. 217, par. 6.
15 Ibid., p. 218, par. 10 ; voir également A/59/565 et Corr.1.
16 Annuaire… 2006, vol. II (2e partie), annexe III, p. 221, par. 27.
Introduction*
6 Documents de la soixante-cinquième session
les principes de prévention et d’atténuation au nombre
des principes fondamentaux qui sous-tendent les activités
contemporaines de protection des personnes en cas
de catastrophe. Selon le premier principe, « [l]es États
doivent revoir les législations et politiques existantes
en vue d’intégrer des stratégies de réduction des risques
de catastrophe dans tous leurs instruments juridiques,
moyens d’action et outils de planification pertinents,
aux échelons national et international, afin de parer à
la vulnérabilité aux catastrophes ». Au nom du second
principe, « [l]es États doivent prendre des mesures opérationnelles
pour diminuer les risques de catastrophe aux
échelons local et national en vue de réduire au minimum
les effets d’une catastrophe naturelle à l’intérieur et audelà
de leurs frontières »17.
7. En 2008, dans son rapport préliminaire18, le Rapporteur
spécial estimait que pour ce qui était de la question
du champ d’application ratione temporis du sujet,
« un point de vue général sembl[ait] indiqué en ce qui
concern[ait] les phases qu’il faudrait prendre en compte
pour aménager un espace juridique à part entière ». Il
évoquait « la variété des questions particulières que soulève
la fourniture de l’assistance dans toutes les phases
successives d’une catastrophe, c’est-à-dire non seulement
au moment de l’intervention, mais aussi dans les
phases antérieures et postérieures à l’événement, au
moment, d’une part, du travail de prévention et d’atténuation,
et, d’autre part, du travail de restauration »19.
En conclusion, il faisait observer que « [p]our
être complets,
[les travaux] [devaient] porter sur les trois phases
des catastrophes, mais [qu’]il semble[rait] légitime de
s’intéresser plus particulièrement aux aspects touchant
à la prévention et à l’atténuation des effets, ainsi qu’à
la fourniture de l’assistance dans les suites immédiates
d’une catastrophe20 ».
17 Ibid., p. 223, par. 34.
18 Annuaire… 2008, vol. II (1re partie), document A/CN.4/598.
19 Ibid., p. 159, par. 57.
20 Ibid., p. 160, par. 66.
8. En 2009, dans son deuxième rapport21, le Rapporteur
spécial avait suggéré de s’intéresser principalement,
au stade initial des travaux, à la phase de la catastrophe
proprement dite et à celle qui la suit immédiatement, et
ce – soulignait-il – « sans préjudice de la possibilité pour
la Commission d’examiner à un stade ultérieur la préparation
aux catastrophes22 ».
9. Faisant, en 2012, dans son cinquième rapport23, la synthèse
des observations générales formulées par la Sixième
Commission lors de l’examen du rapport annuel de 2011
de la Commission, le Rapporteur spécial rappelait qu’il
avait été jugé que le champ d’application proposé pour le
projet d’articles était trop étroit au regard des événements
que le texte devait envisager et qu’il devrait être étendu à
une gamme plus large d’activités situées en amont de la
catastrophe, telles que la réduction des risques, la prévention,
la préparation et l’atténuation des effets24. Toujours
dans ce rapport, abordant la question de la coopération
dans le domaine de la préparation, de la prévention et de
l’atténuation des conséquences des catastrophes, le Rapporteur
spécial faisait remarquer que « les conventions les
plus récentes port[ai]ent essentiellement sur la prévention
et la préparation et [n’étaient] plus axées au premier chef
sur l’intervention en cas de catastrophe25 ».
10. À l’occasion de ses observations finales au terme
du débat que la Commission a consacré en 2012 à son
cinquième rapport, le Rapporteur spécial exprimait son
intention de consacrer son rapport suivant aux questions
de prévention, d’atténuation et de préparation en cas de
catastrophe26.
21 Annuaire… 2009, vol. II (1re partie), document A/CN.4/615.
22 Ibid., p. 201, par. 29.
23 Annuaire… 2012, vol. II (1re partie), document A/CN.4/652.
24 Ibid., par. 15, citant une déclaration de la Pologne [Documents
officiels de l’Assemblée générale, soixante-sixième session, Sixième
Commission, 21e séance (A/C.6/66/SR.21), par. 84].
25 Ibid., par. 114.
26 Annuaire… 2012, vol. I, 3142e séance, p. 99.
Prévention
A. Évolution du concept de réduction
des risques de catastrophe
11. Prédécesseur de l’actuel Bureau de la coordination
des affaires humanitaires (OCHA), le Bureau du Coordonnateur
des Nations Unies pour les secours en cas de
catastrophe a été créé en 1971. Dès 1973, il avait lancé
un projet de recherche qui déboucha sur la tenue, du 9 au
12 juillet 1979, d’une réunion d’un Groupe d’experts, rassemblant
des scientifiques et des planificateurs spécialisés
dans les grandes catastrophes naturelles d’origine météorologique,
géologique et géophysique. S’arrêtant sur les
catastrophes naturelles et les vulnérabilités des pays à ces
catastrophes dans son rapport27, le Groupe d’experts avait
conclu que « compte tenu de la gravité des conséquences
réelles et potentielles des catastrophes naturelles dont la
portée est de plus en plus mondiale, il [faudrait] accorder
27 Bureau du Coordonnateur des Nations Unies pour les secours en
cas de catastrophe, document UNDRO/EXPGRP/1.
une importance accrue à la planification et à l’organisation
en prévision des catastrophes28 ».
12. Près d’une décennie plus tard, en 1987, l’Assemblée
générale s’est intéressée spécialement à la prévention des
catastrophes, faisant état de la multiplication des dégâts
et pertes en vies humaines de plus en plus graves. Elle
a reconnu dans sa résolution 42/169, du 11 décembre
1987, que « le système des Nations Unies a[vait] la responsabilité
de promouvoir la coopération internationale
dans l’étude des catastrophes naturelles d’origine géophysique
et dans la mise au point de techniques permettant
d’atténuer les dangers qui en résultent, ainsi que de
coordonner les secours et les mesures de préparation et
de prévention, y compris les systèmes de prévision et
d’alerte rapide », et a décidé de proclamer les années 1990
Décennie internationale de la prévention des catastrophes
28 Ibid., avant-propos.
Protection des personnes en cas de catastrophe 7
naturelles. Elle a également arrêté cinq objectifs, dont
ceux de « [d]iffuser
des informations actuelles et nouvelles
concernant les mesures à prendre pour évaluer,
prévoir et prévenir les catastrophes naturelles » et de
«[m]ettre au point des mesures pour évaluer, prévoir, prévenir
les catastrophes naturelles et en atténuer les effets
au moyen de programmes d’assistance technique et de
transfert de technologie, de projets de démonstration et
d’activités éducatives et formatrices conçus en fonction
de risques majeurs spécifiques et des sites concernés, et
évaluer l’efficacité de ces programmes ».
13. Dans sa résolution 44/236, du 22 décembre 1989,
l’Assemblée générale a adopté le Cadre international
d’action pour la Décennie internationale de la prévention
des catastrophes naturelles, consacrant une section aux
mesures à prendre par le système des Nations Unies. Dans
ce cadre, « [i]l
est instamment demandé aux organes,
organisations et organismes des Nations Unies d’accorder
la priorité dans leurs activités opérationnelles, selon les
besoins et de manière concertée, à la planification préalable,
à la prévention des catastrophes naturelles ainsi
qu’à l’organisation des secours et des efforts de relèvement
à court terme ». L’Assemblée générale avait estimé
que « l’ensemble du système des Nations Unies a l’importante
responsabilité de promouvoir la coopération internationale
pour atténuer les effets des catastrophes naturelles,
de fournir une assistance et de coordonner les secours et
les mesures de préparation et de prévention ».
14. Le 19 décembre 1991, un an après le début de la
Décennie internationale, l’Assemblée générale a adopté
la résolution de principe 46/182, qui contient en annexe
des principes directeurs touchant l’aide humanitaire, la
prévention, la planification préalable et la continuité entre
la phase des secours et celle du relèvement du développement.
Elle recommande que « [l]es
gouvernements concernés,
ainsi que la communauté internationale, [accordent]
une attention particulière à la prévention des catastrophes
et à la planification préalable dans ce domaine » (par. 8).
Axées sur la prévention et la planification préalable, les
sections II et III de l’annexe proposent des mesures particulières
à prendre par la communauté internationale et
les États.
15. La même année, l’Assemblée générale, constatant
qu’environ 100 États avaient répondu à l’appel lancé
aux États en 1989 pour qu’ils se donnent des stratégies
nationales aux fins de la réalisation des objectifs de la
Décennie, a approuvé la proposition de convoquer une
conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
naturelles afin d’aider à mettre en oeuvre le Cadre international
d’action (voir la résolution 46/149 de l’Assemblée
générale, du 18 décembre 1991, par. 3). L’Assemblée
générale était convenue que cette conférence devait s’assigner
pour objectif d’intensifier les mesures à prendre
et les échanges, de « [f]aire
mieux prendre conscience
à l’opinion publique de l’importance des politiques en
matière de prévention des catastrophes » (voir la résolution
48/188 de l’Assemblée générale, du 21 décembre
1993, par. 6), sachant le rôle que peut jouer la prévention
des catastrophes pour améliorer l’organisation des opérations
d’urgence en général et le renforcement des capacités
pour la prévention et l’atténuation des catastrophes au
niveau national.
16. La Conférence mondiale sur la prévention des
catastrophes naturelles s’est tenue à Yokohama (Japon)
en 1994. S’inspirant de l’examen à mi-parcours de la
Décennie, elle a débouché sur l’adoption de la Stratégie
de Yokohama pour un monde plus sûr : Directives pour
la prévention des catastrophes naturelles, la préparation
aux catastrophes et l’atténuation de leurs effets, contenant
les principes, la stratégie et le plan d’action29. Dans le
Message de Yokohama, les 148 États participants affirmaient
que « la prévention des catastrophes, l’atténuation
de leurs effets, la planification préalable et les opérations
de secours concour[aient] à la mise en oeuvre de
politiques de développement durable et tiraient profit de
telles politiques », recommandant aux États de « leur faire
place dans leurs plans de développement et [de] veiller
à ce qu’il y soit véritablement donné suite aux niveaux
communautaire, national, sous-régional, régional et international30
», et demandant d’améliorer encore le concept
d’alerte rapide31. Ils affirmaient que « [l]a
prévention
des catastrophes, l’atténuation de leurs effets et la planification
préalable favoris[ai]ent
la réalisation des buts
et objectifs de la Décennie mieux que les interventions
en cas de catastrophe. Celles-ci ne suffis[ai]ent
pas elles
seules32 ». Pour le reste de la Décennie et au-delà, les États
étaient instamment priés de procéder à « la mise en valeur
et [au] renforcement des capacités nationales et, si nécessaire,
des législations nationales relatives à la prévention
des catastrophes naturelles et autres, à l’atténuation de
leurs effets et à la planification préalable33 ».
17. La Stratégie internationale de prévention des catastrophes
a été lancée en 1999 dans le cadre du suivi de la
Décennie internationale de la prévention des catastrophes
naturelles et pour développer la Stratégie de Yokohama et
son Plan d’action (voir la résolution 54/219 de l’Assemblée
générale, du 22 décembre 1999). Selon le secrétariat
qui a eu pour mission de superviser et de guider la Stratégie,
celle-ci traduit le fait que l’accent traditionnellement
placé sur les secours en cas de catastrophe a été déplacé
et porte dorénavant sur l’atténuation des catastrophes et
qu’elle a, en fait, pour but de promouvoir une « culture de
prévention»34. Cette déclaration concorde avec les principales
résolutions de l’Assemblée générale concernant
la Stratégie qui soulignent la nécessité d’une coopération
internationale totale axée sur la prévention (voir les résolutions
de l’Assemblée générale 54/219, du 22 décembre
1999, et 56/195, du 21 décembre 2001, respectivement).
18. En 2002, le Plan de mise en oeuvre du Sommet mondial
pour le développement durable a déclaré qu’« [u]ne
approche intégrée, prenant en considération tous les
risques et associant toutes les parties pour s’attaquer
aux problèmes de vulnérabilité, d’évaluation des risques
et de lutte contre les catastrophes, y compris la prévention,
l’atténuation des effets, l’organisation préalable,
29 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
naturelles (Yokohama, 23-27 mai 1994) [A/CONF.172/9],
chap. I, résolution 1, annexe I.
30 Ibid., annexe II, par. 2.
31 Ibid., annexe I, par. 5.
32 Ibid., annexe II, par. 3.
33 Ibid., par. 7 c.
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8 Documents de la soixante-cinquième session
les interventions en cas de catastrophes et les opérations
de relèvement après les catastrophes, [était] un élément
essentiel à la construction d’un monde plus sûr au
XXIe siècle35 ».
19. Un an plus tard, en 2003, l’Agenda pour l’action
humanitaire, adopté par la vingt-huitième Conférence
internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge,
a privilégié quatre domaines principaux, dont la réduction
des risques et des effets des catastrophes naturelles
et l’amélioration des mécanismes d’organisation préalable
et d’intervention. L’objectif final 3.1 de l’Agenda
était de « [r]econnaître
l’importance de la réduction des
risques liés aux catastrophes et [de] prendre des mesures
pour réduire au minimum l’impact des catastrophes sur
les populations vulnérables ».
20. La même année, dans sa résolution 58/214, du
23 décembre 2003, l’Assemblée générale a pris note du
rapport du Secrétaire général sur la mise en oeuvre de la
Stratégie internationale de prévention des catastrophes,
qui soulignait que « la Stratégie internationale de prévention
des catastrophes [devait] continuer à gagner en visibilité
et en souplesse en tant qu’instrument destiné à réduire
les risques et la vulnérabilité aux catastrophes naturelles
et autres catastrophes écologiques et technologiques36 ».
À cet effet, le Secrétaire général envisageait de définir un
«cadre d’orientation et de suivi des mesures de réduction
des risques liés aux catastrophes37 ». Ce nouveau cadre
aurait pour objet « de mieux faire connaître les méthodes
propres à réduire les risques de catastrophe et de renforcer
leur efficacité en s’appuyant sur un processus fondé sur la
participation et sur les activités en cours38 ». Le Secrétaire
général a conclu que « [l]a
prévention des catastrophes
[était] une démarche “sans regrets”, potentiellement très
utile, d’adaptation nationale aux changements climatiques
» et encouragé l’intégration d’une évaluation des
risques pour appuyer la nouvelle stratégie39.
21. De plus, l’Assemblée générale a reconnu « qu’il
import[ait] de s’employer d’urgence à développer davantage
et à mettre à profit les connaissances scientifiques
et techniques existantes pour réduire la vulnérabilité aux
catastrophes naturelles40 ». Elle a donc décidé «de convoquer
en 2005 […] une conférence mondiale sur la prévention
des catastrophes visant à favoriser les échanges
de vues spécialisés et à produire des changements et des
résultats concrets […]41 ». Faisant fond sur la Stratégie de
Yokohama et son Plan d’action ainsi que sur le Plan de
mise en oeuvre de Johannesburg42, la conférence s’est assigné
pour objectif de « [m]ettre
en commun les pratiques
les plus efficaces et les enseignements tirés de l’expérience
35 Rapport du Sommet mondial pour le développement durable,
Johannesburg (Afrique du Sud), 26 août-4 septembre 2002 (publication
des Nations Unies, numéro de vente : F.03.II.A.1), chap. I, résolution 2,
annexe, par. 37.
36 A/58/277, par. 1.
37 Ibid., par. 17.
38 Ibid., par. 20.
39 Ibid., par. 59 et 60.
40 Résolution 58/214 de l’Assemblée générale, du 23 décembre
2003, préambule.
41 Ibid., par. 7.
42 Rapport du Sommet mondial pour le développement durable…
(A/CONF.199/20) [voir supra la note 35], chap. I, résolution 2, annexe.
pour contribuer à la prévention des catastrophes dans le
contexte de la réalisation d’un développement durable,
et [de] recenser les lacunes et les difficultés rencontrées »
ainsi que de « [m]ieux
faire comprendre l’importance
des politiques de prévention des catastrophes […] » et
de « [f]aire
en sorte que les informations ayant trait aux
catastrophes naturelles soient plus fiables et que, dans
toutes les régions, le public et les organismes de gestion
des catastrophes aient davantage accès aux informations
appropriées […] »43. L’Assemblée générale a souligné
« qu’il import[ait] de repérer, d’évaluer et de gérer les
risques avant que des catastrophes ne se produisent44 ».
22. En 2005, les participants à la Réunion internationale
chargée d’examiner la mise en oeuvre du Programme d’action
pour le développement durable des petits États insulaires
en développement, organisée à Maurice, ont adopté
la Déclaration de Maurice45, dans laquelle ils soulignaient
la nécessité de renforcer la protection à titre préventif des
petits États insulaires en développement46 et mettaient en
avant la nécessité de mettre au point des mécanismes efficaces
de réduction des risques de catastrophe et d’alerte
rapide47 ainsi que la nécessité d’accroître la résilience48.
23. La Conférence mondiale sur la prévention des
catastrophes a eu lieu à Kobe, Hyogo (Japon), du 18 au
22 janvier 2005. Elle a adopté la Déclaration de Hyogo49
et le Cadre d’action de Hyogo pour 2005-2015 : Pour
des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes50.
Le Cadre d’action de Hyogo se veut le premier
plan qui explique et décrive en détail les tâches que doivent
s’engager à mener à bien tous les secteurs et parties prenantes
pour limiter les pertes dues aux catastrophes51, la
Conférence offrant une « [o]ccasion
exceptionnelle de
promouvoir une approche stratégique et systématique
de la réduction de la vulnérabilité et de l’exposition aux
aléas52 ». La Déclaration de Hyogo porte ce qui suit :
Nous reconnaissons également la nécessité de promouvoir à tous les
niveaux, depuis le niveau individuel jusqu’au niveau international, une
culture de la prévention des catastrophes et de la résilience face à cellesci,
ainsi que la mise en oeuvre de stratégies préventives, qui représentent
des investissements judicieux. Les sociétés humaines doivent apprendre
à vivre avec le risque que font peser les aléas naturels. Toutefois, devant
ce risque, nous sommes loin d’être impuissants et nous pouvons nous
préparer à faire face aux catastrophes et à en atténuer l’impact. Nous
pouvons et nous devons atténuer les préjudices causés par les divers
aléas en faisant en sorte que nos sociétés soient moins vulnérables.
43 Résolution 58/214 de l’Assemblée générale, du 23 décembre
2003, par. 7 c, d et e.
44 Résolution 59/231 de l’Assemblée générale, du 22 décembre
2004, par. 11.
45 Rapport de la Réunion internationale chargée d’examiner la
mise en oeuvre du Programme d’action pour le développement durable
des petits États insulaires en développement, Port-Louis (Maurice),
10-14 janvier 2005 (publication des Nations Unies, numéro de vente :
F.05.II.A.4), chap. I, résolution 1, annexe I.
46 Ibid., par. 3, 4, 6 et 10.
47 Ibid., par. 6.
48 Ibid., par. 13.
49 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes,
Kobe (Hyogo, Japon), 18-22 janvier 2005 (A/CONF.206/6),
chap. I, résolution 1.
50 Ibid., résolution 2.
51 Voir www.unisdr.org/we/coordinate/hfa.
52 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
(A/CONF.206/6) [voir supra la note 49], chap. I, résolution 2,
par. 1.
Protection des personnes en cas de catastrophe 9
Nous pouvons et nous devons renforcer la résilience des nations et des
collectivités face aux catastrophes grâce à des systèmes d’alerte rapide
centrés sur les populations, à l’évaluation des risques, à l’éducation et
à d’autres démarches et activités multisectorielles intégrées visant à
anticiper tous les aléas possibles au cours du cycle de prévention des
catastrophes, qui comprend la prévention proprement dite, la préparation
et l’intervention en cas d’urgence, ainsi que le relèvement et la
remise en état. Les risques de catastrophe, les aléas et leur impact représentent
une menace, mais la stratégie appropriée pour y faire face peut
et devrait conduire à l’adoption de mesures visant à réduire les risques
et les facteurs de vulnérabilité dans l’avenir53.
24. Le Cadre d’action de Hyogo rappelle que ce sont les
États, à titre individuel, qui ont la responsabilité première
de prendre des mesures efficaces pour réduire les risques
de catastrophe y compris de protéger les populations sur
leur territoire54, et reprend l’appel lancé dans le Plan de
Johannesburg à l’effet que « [l]a
réduction des risques,
envisagée dans une optique globale prenant en considération
tous les aléas, devrait faire partie intégrante des politiques,
plans et programmes relatifs au développement
durable ainsi qu’aux opérations de secours et aux activités
de remise en état et de relèvement après les catastrophes et
après les conflits dans les pays sujets aux catastrophes55 ».
25. Le bilan de la mise en oeuvre de la Stratégie de Yokohama
a permis de relever des lacunes et des problèmes
précis en tant que domaines prioritaires pour l’élaboration
d’un cadre d’action indiqué pour la décennie 2005-2015 :
a) gouvernance : cadre institutionnel, cadre législatif et
cadre de politique générale ; b) mise en évidence, évaluation
et surveillance des risques et alerte rapide ; c) gestion
des connaissances et éducation ; d) réduction des
facteurs de risque sous-jacents ; et e) préparation de plans
d’intervention et de relèvement efficaces56. Compte tenu
des objectifs de la Conférence mondiale, au cours des dix
prochaines années, il allait falloir s’employer à « [r]éduire
de manière substantielle les pertes en vies humaines et les
dommages subis par les collectivités et les pays sur les
plans social, économique et environnemental à cause des
catastrophes57 ».
26. L’Assemblée générale a reconnu dans sa résolution
60/195, du 22 décembre 2005, que « le Cadre d’action
de Hyogo compl[était] la Stratégie de Yokohama […] et
son Plan d’action » (préambule), et « [a] appel[é] à mieux
intégrer la réduction des risques de catastrophe dans
les politiques, plans et programmes de développement
durable, à développer et à renforcer les institutions, mécanismes
et capacités susceptibles de faciliter la récupération
après une catastrophe, et à inclure systématiquement
la réduction des risques dans les actions de prévention des
catastrophes, de réponse aux catastrophes et de relèvement
» (par. 3).
27. Dans sa résolution 61/200, du 20 décembre 2006,
l’Assemblée générale a souligné au paragraphe 4
l’importance de la Déclaration de Hyogo et du Cadre d’action de Hyogo,
ainsi que des mesures prioritaires que les États, les organisations régionales
et internationales et les institutions financières internationales,
ainsi que d’autres parties concernées, dev[aient] envisager et prendre
53 Ibid., chap. I, résolution 1, par. 3.
54 Ibid., résolution 1, par. 4 ; et ibid., résolution 2, par. 13 b.
55 Ibid., résolution 2, par. 13 c.
56 Ibid., résolution 2, par. 9.
57 Ibid., résolution 2, par. 11.
en vue de réduire les risques de catastrophe en tenant compte, s’il y
a[vait] lieu, des situations et des capacités particulières et en gardant à
l’esprit qu’il est essentiel de promouvoir une culture de la prévention
des effets des catastrophes naturelles, notamment en consacrant des ressources
adéquates à la réduction des risques de catastrophe, de s’atteler
à la réduction de ces risques, notamment en planifiant à l’avance
les secours au niveau local, et de remédier aux conséquences néfastes
des catastrophes naturelles sur les efforts déployés pour appliquer les
plans de développement national et les stratégies d’atténuation de la
pauvreté, afin d’atteindre les objectifs de développement convenus au
niveau international, notamment les objectifs du Millénaire pour le
développement.
28. Dans sa résolution 61/198, du 20 décembre 2006,
l’Assemblée générale a «[pris] note de la proposition
de créer un dispositif mondial pour la réduction des
risques de catastrophe, qui sera[it] l’organe successeur de
l’Équipe spéciale interorganisations pour la prévention
des catastrophes et, tenant compte de la mise en oeuvre
du Cadre d’action de Hyogo, décid[é] que le dispositif
mondial aura[it] le même mandat que l’Équipe spéciale
interorganisations pour la prévention des catastrophes»
(par. 15). La Plateforme mondiale pour la réduction
des risques de catastrophe a tenu trois sessions depuis
lors – en 2007, 2009 et 2011 –, la quatrième devant se
tenir en mai 2013. Les préparatifs et le suivi des sessions
de la Plateforme mondiale ont été confiés au Bureau des
Nations Unies pour la prévention des catastrophes, qui a
été créé en 1999 à l’origine comme secrétariat interinstitutions
de la Stratégie internationale de prévention des
catastrophes (résolution 54/219 de l’Assemblée générale,
du 22 décembre 1999).
29. Lors de la deuxième session de la Plateforme mondiale
en 2009, les chefs d’État et de Gouvernement ont
souligné « en termes crus et explicites l’importance cruciale
de la réduction des risques de catastrophe pour la
gestion des répercussions du changement climatique »,
les pays à risque précisant qu’ils donnaient désormais
« la priorité à la réduction des risques de catastrophe et
aspir[ai]ent
à une progression rapide de la conception et
de l’adoption des politiques et des stratégies pour atténuer
leurs risques »58.
30. Le rapport sur l’examen à mi-parcours du Cadre
d’action de Hyogo évoque l’émergence d’« une volonté
politique croissante en faveur de la réduction des risques
de catastrophe […] au cours des cinq dernières années »,
comme en a témoigné le débat thématique sur la réduction
des risques de catastrophe organisé en 2011 par le
Président de l’Assemblée générale, et à l’occasion duquel
les États Membres ont demandé un renforcement des
« activités de sensibilisation, une meilleure utilisation
des expériences partagées, une planification préalable et
une prévention […] »59. Le rapport fait état d’une volonté
politique croissante au niveau national en faveur de la
réduction des risques de catastrophe et de la réalisation
des objectifs du Cadre d’action de Hyogo et indique que
la prévention « est la priorité d’action dans laquelle les
58 Synthèse du Président sur les résultats de la deuxième session
de la Plateforme mondiale pour la réduction des risques de catastrophe,
par. 1 et 6, disponible à l’adresse suivante : www.unisdr.org/
files/10750_ChairsSummaryGP2009FINALFrench.pdf.
59 Stratégie internationale de prévention des catastrophes, Cadre
d’action de Hyogo 2005-2015 : Pour des nations et des collectivités
résilientes face aux catastrophes. Examen à mi-parcours 2010-2011,
2011, sect. 3.3. Disponible à l’adresse suivante : www.unisdr.org/
files/18197_provisionalfrenchversionmidtermrevi.pdf.
10 Documents de la soixante-cinquième session
gouvernements avaient eu le plus de “succès”60 ». Le rapport
souligne qu’au niveau régional le Cadre d’action de
Hyogo « a entraîné un élan considérable de changement
au niveau régional61 ».
31. La troisième session de la Plateforme mondiale
pour la réduction des risques de catastrophe s’est tenue
en mai 2011, sur la base des conclusions de la deuxième
session, organisée en 2009, des résultats de l’examen à
mi-parcours et du Bilan mondial 2011 sur la réduction
des risques de catastrophe, établi par la Stratégie internationale
de prévention des catastrophes62. La Plateforme
a estimé qu’il était essentiel de prendre des mesures pour
inciter à investir dans la prévention et a constaté que peu
d’États intégraient la prévention des catastrophes dans la
planification de la reconstruction et du redressement63.
Selon la synthèse du Président, « [l]es
discussions de
la troisième session ont démontré que nous possédons
actuellement les connaissances, les moyens et la volonté
de faire de la réduction des risques de catastrophe une
priorité nationale, locale et internationale64 ».
32. Dans sa résolution 66/199, du 22 décembre 2011,
l’Assemblée générale a pris acte avec satisfaction des
résultats de l’examen à mi-parcours du Cadre d’action de
Hyogo et a constaté qu’il avait été confirmé que la Plateforme
mondiale « était la principale instance mondiale
pour la coordination des conseils stratégiques et la formation
de partenariats pour la réduction des risques de catastrophe
» (par. 4). Elle a également prié le secrétariat de
la Stratégie internationale de prévention des catastrophes
de « faciliter l’élaboration d’un cadre de réduction des
risques de catastrophe au-delà de 2015 » (par. 5).
33. Le Cadre d’action de Hyogo et la Stratégie internationale
de prévention des catastrophes ont donné un
nouvel élan aux initiatives régionales contraignantes et
non contraignantes65, axées sur la réduction des risques
de catastrophe66 : ainsi l’Accord de l’Association des
nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) sur la gestion des
catastrophes et les interventions d’urgence (2005)67 ; le
Plan d’action de Beijing pour l’atténuation des risques de
catastrophe en Asie (2005) ; la Déclaration de Delhi sur
la réduction des risques de catastrophe en Asie (2007) ; la
Déclaration de Kuala Lumpur sur la réduction des risques
60 Ibid., sect. 3.1, priorité d’action 5.
61 Ibid., sect. 3.2.
62 Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction, Genève,
2011 ; disponible en ligne à l’adresse suivante : www.preventionweb.
net/english/hyogo/gar/2011/en/home/download.html.
63 Synthèse du Président relative à la troisième session de la Plateforme
mondiale pour la réduction des risques de catastrophe et à la
Conférence mondiale sur la reconstruction, Genève, 8-13 mai 2011,
par. 8.5 et 9.1 ; disponible en ligne à l’adresse suivante : www.preventionweb.
net/files/20102_revisedchairsummaryfrenchrevcr1.pdf.
64 Ibid., par. 4.
65 Déjà préconisée en 1991, la mise en place de dispositifs nationaux
de prévention des catastrophes a été demandée par le Conseil économique
et social au paragraphe 9 de sa résolution 1999/63, ainsi que
par l’Assemblée générale au paragraphe 10 de sa résolution 56/195,
du 21 décembre 2001, et au paragraphe 3 de sa résolution 58/215, du
23 décembre 2003.
66 Pour un aperçu, voir également la résolution 59/231 de l’Assemblée
générale, du 22 décembre 2004.
67 L’Accord de l’ASEAN est le premier traité international sur la
réduction des risques de catastrophe consécutif à l’adoption du Cadre
d’action de Hyogo.
de catastrophe (2008) ; la quatrième Conférence ministérielle
asiatique sur la réduction des risques de catastrophe
(2010), laquelle a débouché sur la Déclaration d’Incheon
sur la réduction des risques de catastrophe en Asie et dans
le Pacifique (2010), la Feuille de route régionale d’Incheon
et le Plan d’action pour la réduction des risques
de catastrophe par l’adaptation aux changements climatiques
en Asie et dans le Pacifique, réaffirmant le Cadre
d’action et proposant des initiatives asiatiques en vue de
l’adaptation au changement climatique et de la réduction
des risques de catastrophe compte tenu de la vulnérabilité
de la région68 ; la Stratégie régionale africaine de prévention
des catastrophes de l’Union africaine de 2004, suivie
d’un programme d’action pour sa mise en oeuvre (initialement
pour la période 2005-2010, mais prolongé par la
suite jusqu’en 2015)69 ; les quatre sessions de la Plateforme
régionale africaine pour la réduction des risques de
catastrophe, dont la toute dernière s’est tenue en 201370 ;
la Stratégie arabe pour la réduction des risques de catastrophe
2020 adoptée par le Conseil des ministres arabes
chargés de l’environnement à sa vingt-deuxième session
en décembre 201071 ; et, enfin, le Communiqué de Nayarit
sur les mesures à prendre pour renforcer la réduction des
risques de catastrophe dans les Amériques (2011)72.
34. Les progrès accomplis dans le domaine des changements
climatiques ont permis de réduire les risques de
catastrophe, singulièrement au sein du Cadre de l’adaptation
de Cancún afin de renforcer les initiatives en faveur de
l’adaptation, de s’efforcer de réduire les vulnérabilités et
d’améliorer la résilience dans les pays en développement,
en tenant dûment compte du Cadre d’action de Hyogo
(FCCC/CP/2010/7/Add.1, par. 14 e). En outre, dans le
document final de la Conférence des Nations Unies sur
le développement durable, intitulé « L’avenir que nous
voulons », adopté en 2012, les chefs d’État et de gouvernement
et les représentants de haut niveau ont réaffirmé
leur engagement envers le Cadre d’action de Hyogo73.
Ils ont appelé à « prendre de toute urgence des mesures
visant à atténuer les risques de catastrophe et à accroître
la résilience […] pour qu’à l’avenir ces considérations
soient prises en compte […] dans les politiques, plans,
programmes et budgets à tous les niveaux ainsi que par
les instances compétentes74 ».
35. Les États ont mis en oeuvre le Cadre d’action de
Hyogo en faisant une place à la réduction des risques
68 Pour le texte de la Déclaration d’Incheon, voir www.unisdr.org/
we/inform/publications/16327.
69 Programme d’action élargi pour la mise en oeuvre de la Stratégie
régionale africaine sur la prévention des risques de catastrophe (2006-
2015) et Déclaration de la deuxième Conférence ministérielle africaine
sur la prévention des risques de catastrophe, 2010, introduction ; disponible
en ligne à l’adresse suivante : www.unisdr.org/files/19613_boo
kletpoafrench.pdf.
70 Bureau des Nations Unies pour la prévention des catastrophes,
« Africa seeks united position on disaster risk reduction » (13 février
2013) ; disponible en ligne à l’adresse suivante : www.unisdr.org/
archive/31224.
71 Pour le texte de la Stratégie, voir www.preventionweb.net/files/18
903_17934asdrrfinalenglishjanuary20111.pdf (en anglais).
72 Pour le texte du Communiqué, voir www.unisdr.org/files/18603_
communiquenayarit.pdf (en anglais).
73 Résolution 66/288 de l’Assemblée générale, du 27 juillet 2012,
annexe, par. 186.
74 Ibid.
Protection des personnes en cas de catastrophe 11
de catastrophe dans leurs politiques et cadres législatifs
nationaux. Lors de l’examen de 2011 de la mise en oeuvre
au niveau international des politiques et cadres législatifs
nationaux pour la réduction des risques de catastrophe,
effectué sur la base de mécanismes d’auto-évaluation non
exclusifs, de nombreux États ont indiqué qu’ils avaient
intégré la réduction des risques de catastrophe dans leurs
plans de développement75.
B. La prévention, principe du droit international
36. À ce stade, il semble approprié au Rapporteur spécial
de rappeler que son approche dualiste constitue la trame
de l’étude du sujet. À l’exemple de la phase de la catastrophe
proprement dite, celle précédant la catastrophe
suppose des droits et des obligations d’ordre horizontal
(les droits et obligations réciproques des États et de la
communauté internationale) et vertical (les droits et obligations
de l’État vis-à-vis des personnes se trouvant sur
son territoire ou sous son contrôle). Le Rapporteur spécial
évoquait dans son cinquième rapport les obligations
réciproques des États et de la communauté internationale
avant la catastrophe à propos du devoir de coopérer dans
le domaine de la préparation, de la prévention et de l’atténuation
des conséquences des catastrophes76. On retiendra
aussi l’obligation de prévenir les dommages transfrontières
au nombre des droits et obligations réciproques des
États avant la catastrophe77. Néanmoins, comme il est
dit dans le mémoire du Secrétariat sur la protection des
personnes en cas de catastrophe, « la prévention est plus
étroitement liée à l’obligation primordiale de prévenir
toute atteinte à la population, aux biens et à l’environnement
en général78 ».
37. Ainsi qu’il ressort de l’historique proposé dans la
section qui précède, la prévention, la préparation et l’atténuation
se sont de longue date invitées dans le débat sur
l’atténuation des effets des catastrophes naturelles et, plus
récemment, sur la réduction des risques de catastrophe.
Ces deux concepts s’entendant généralement de mesures
à prendre avant toute catastrophe79. Comme le Secrétariat
l’a si bien dit dans son mémoire, « [l]es activités de prévention,
d’atténuation et de préparation se situent à différents
moments dans la séquence des mesures prises avant
une catastrophe80 ».
38. Faisant partie intégrante de la gestion des catastrophes
ou des situations d’urgence, la préparation se
75 Voir la compilation des rapports nationaux sur le suivi de la mise
en oeuvre du Cadre d’action de Hyogo (2009-2011), priorité 1, indicateur
de base 1.1. Disponible en ligne à l’adresse suivante : www.
preventionweb.net/english/hyogo/progress/documents/hfa-report-prio
rity1-1%282009-2011%29.pdf.
76 Annuaire… 2012, vol. II (1re partie), document A/CN.4/652,
par. 114 et 115.
77 Voir le projet d’articles sur la prévention des dommages transfrontières
résultant d’activités dangereuses, Annuaire… 2001, vol. II
(2e partie) et rectificatif, p. 159, par. 98.
78 Mémoire du Secrétariat, document A/CN.4/590 et Add.1 à 3 [disponible
sur le site Web de la Commission, documents de la soixantième
session ; le texte définitif sera publié comme additif à l’Annuaire… 2008,
vol. II (1re partie)], par. 24.
79 Résolution 42/169 de l’Assemblée générale, du 11 décembre
1987, par. 4 a.
80 Mémoire du Secrétariat, document A/CN.4/590 et Add.1 à 3 (voir
supra la note 78), par. 27.
définit comme l’« [o]rganisation
et [la] gestion des ressources
et des responsabilités pour traiter tous les aspects
de l’urgence, notamment la préparation, l’intervention et
les premiers pas vers le redressement81 ». Dès 1983, on y a
vu une mesure indiquée pour faire face aux tremblements
de terre82. Érigée en domaine d’intérêt de la Décennie internationale
de la prévention des catastrophes naturelles, la
préparation préalable aux catastrophes a fait l’objet d’un
programme de formation à la gestion des catastrophes
organisé par le Programme des Nations Unies pour le
développement, qui en a explicité le concept en 1994. On
verra dans la préparation un élément essentiel des secours
internationaux. Ainsi, par son objectif, la préparation préalable
est étroitement liée à la survenue de catastrophes83.
Comme l’a conclu le Secrétariat, « [l]a préparation désigne
les mesures prises à l’avance en vue d’une intervention
efficace, telles que les mécanismes d’alerte rapide et
l’évacuation temporaire de la population et des biens84 ».
Dans le temps, la préparation s’étale sur deux périodes de
la réduction des risques de catastrophe et de la gestion des
catastrophes, à savoir les phases pré- et postcatastrophe.
La préparation a pour seul but de permettre d’intervenir
efficacement et de pourvoir à un relèvement plus rapide
en cas de catastrophe. Elle vise également à former les
personnes appelées à intervenir au maniement des ressources
nécessaires. La préparation aux catastrophes
recouvre d’ordinaire des activités comme l’établissement
de procédures de planification pour préparer les acteurs
à intervenir, l’élaboration de plans d’intervention en cas
de catastrophe, l’entreposage des ressources nécessaires à
une intervention efficace et la formation des compétences
nécessaires à l’exécution efficace des tâches85. Selon la
Federal Emergency Management Agency des États-Unis
d’Amérique, la préparation préalable aux catastrophes
s’entend d’un cycle continu de planification, d’organisation,
de formation, d’équipement, d’exercice, d’évaluation
et d’adoption de mesures correctives dans l’intérêt de
l’efficace coordination des interventions86.
39. La plupart des instruments relatifs à la réduction des
risques de catastrophe rapprochent souvent atténuation
des effets des catastrophes et préparation87. L’Assemblée
générale a assigné à la Décennie internationale de la prévention
des catastrophes naturelles entre autres objectifs
celui de « [r]endre
chaque pays mieux à même d’atténuer
rapidement et efficacement les effets des catastrophes
naturelles88 ». Pour ce qui est des mesures concrètes à
prendre, l’atténuation s’entend de l’adoption de mesures
81 Stratégie internationale de prévention des catastrophes des
Nations Unies (UNISDR), Terminologie pour la prévention des risques
de catastrophe, Genève, 2009, p. 19 ; disponible en ligne à l’adresse
suivante : www.unisdr.org/files/7817_UNISDRTerminologyFrench.pdf.
82 Drakopoulos et Tassos, « Earthquakes and their social, economic
and legal implications », p. 183.
83 Résolution 46/182 de l’Assemblée générale, du 19 décembre
1991, annexe, par. 18.
84 Mémoire du Secrétariat, document A/CN.4/590 et Add.1 à 3 (voir
supra la note 78), par. 27.
85 Sutton et Tierney, « Disaster preparedness: concepts, guidance
and research ».
86 Voir https://training.fema.gov/programs/emischool/el361toolkit/
preventionresources.htm.
87 Résolution 46/182 de l’Assemblée générale, du 19 décembre
1991, annexe, sect. III.
88 Résolution 44/236 de l’Assemblée générale, du 22 décembre
1989, annexe, par. 2 a.
12 Documents de la soixante-cinquième session
spécifiques, structurelles ou non, destinées à limiter les
effets négatifs des catastrophes89.
40. Comme, par définition, atténuation et préparation
consistent à prendre des mesures avant le déclenchement
de toute catastrophe, on peut à juste titre y voir
des manifestations spécifiques du principe premier de
prévention, au coeur du droit international. La Charte
des Nations Unies l’a ainsi consacré en assignant à
l’Organisation des Nations Unies pour but premier de
« [m]aintenir
la paix et la sécurité internationales et à
cette fin : prendre des mesures collectives efficaces
en vue de prévenir et d’écarter les menaces contre la
paix90 ». En 2001, dans son projet d’articles sur la prévention
des dommages transfrontières résultant d’activités
dangereuses, la Commission a examiné « le principe
bien établi de prévention » dans le contexte de cet aspect
international des catastrophes causées par l’homme91. Se
référant expressément à la Déclaration de la Conférence
des Nations Unies sur l’environnement (Déclaration
de Stockholm)92, à la Déclaration de Rio sur l’environnement
et le développement93 et à la résolution 2995
(XXVII) de l’Assemblée générale, du 15 décembre
197294, la Commission concluait que
[l]’importance du principe de la prévention des dommages transfrontières
à l’environnement, aux personnes et aux biens [était] consacrée
par de nombreux traités multilatéraux concernant la protection de
l’environnement, les accidents nucléaires, les objets spatiaux, les cours
d’eau internationaux, la gestion des déchets dangereux et la prévention
de la pollution des mers95.
41. L’existence d’une obligation juridique internationale
de prévention des dommages, dans ses dimensions
horizontale et verticale (voir supra le paragraphe 36), est
reconnue par le droit des droits de l’homme et le droit de
l’environnement.
1. Droit des droits de l’homme
42. Dans son rapport préliminaire, le Rapporteur spécial
a souligné que « [l]es
États [étaient] universellement et
constamment tenus d’assurer la protection des personnes
qui se trouvent sur leur territoire par les divers instruments
internationaux et le droit international coutumier relatifs
aux droits de l’homme96 ». Il a rappelé en outre que « chacun
des droits de l’homme [était] censé comporter trois
niveaux d’obligation pour l’État97 » : obligation de ne pas
faire (c’est-à-dire s’abstenir de toute violation), obligation
de protéger (c’est-à-dire protéger les détenteurs de droits
de toute violation de la part de tiers) et obligation de faire
(c’est-à-dire prendre des mesures positives pour renforcer
89 Voir Stratégie internationale de prévention des catastrophes,
Living with Risk: A Global Review of Disaster Reduction Initiatives,
2004 version, vol. I (publication des Nations Unies, numéro de vente :
GV.E.03.02), p. 17.
90 Charte des Nations Unies, Art. 1, par. 1.
91 Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et rectificatif, p. 159, paragraphe
4 du commentaire général.
92 Ibid.
93 Ibid., paragraphe 3 du commentaire général.
94 Ibid., paragraphe 4 du commentaire général.
95 Ibid., p. 160, paragraphe 5 du commentaire général.
96 Annuaire… 2008, vol. II (1re partie), document A/CN.4/598,
p. 153, par. 25.
97 Ibid., par. 26.
l’accès au droit)98. Toutefois, la protection ne concerne
pas les seules violations effectives des droits de l’homme ;
elle emporte également pour l’État l’obligation de prévenir
toute violation99.
43. Cette obligation positive de prévenir les violations
des droits de l’homme est expressément consacrée par
l’article premier de la Convention pour la prévention et
la répression du crime de génocide et l’article 2 de la
Convention contre la torture et autres peines ou traitements
cruels, inhumains ou dégradants.
44. Par ailleurs, le Pacte international relatif aux droits
civils et politiques met à la charge de l’État l’obligation
positive de respecter et de garantir les droits de l’homme
pour tous les individus relevant de ses compétences,
sans distinction aucune100. Les paragraphes 2 et 3 a et b
de l’article 2 du Pacte consacrent l’obligation de prendre
les mesures voulues pour atténuer les conséquences
des violations des droits de l’homme. On a pu dire du
paragraphe 2 de l’article 2 qu’il prescrit de prendre des
mesures préventives pour garantir les conditions nécessaires
à la libre jouissance des droits consacrés par le
Pacte101. On a également pu dire que prévenir les atteintes
aux droits de l’homme, c’est au fond identifier et éliminer
les causes profondes des atteintes à ces droits102. S’agissant
de la torture, on a fait observer que la violation du
droit de ne pas être torturé constitue le dernier maillon
d’une longue chaîne qui voit le jour dès que la dignité
humaine est bafouée ; pour la prévenir, il faut déterminer
les maillons de la chaîne de la torture et briser la chaîne
avant qu’elle n’atteigne le dernier maillon103.
45. La Cour interaméricaine des droits de l’homme
a édicté à la charge de l’État l’obligation expresse de
prendre des mesures raisonnables pour prévenir toutes
violations des droits de l’homme en ces termes :
Ce devoir de prévention consiste à mettre en oeuvre tous les moyens,
juridiques, politiques, administratifs et culturels, permettant de promouvoir
la protection des droits de l’homme et de garantir que toute
violation soit considérée et traitée comme un acte illégal qui, en tant
que tel, peut entraîner des sanctions contre les responsables et l’obligation
de dédommager les victimes. Il est impossible d’établir une liste
détaillée de toutes ces mesures car elles varient selon le droit interne et
la situation de chaque État partie104.
46. Toujours dans son rapport préliminaire, le Rapporteur
spécial a donné comme exemples de droits de l’homme
d’intérêt particulier en cas de catastrophe : le droit à la vie,
le droit à l’alimentation, le droit à la santé et aux soins médicaux,
le droit à l’eau, le droit à un logement, à des vêtements
et à des services d’assainissement convenables et le
98 Voir Fisher, Law and Legal Issues in International Disaster Response:
A Desk Study, p. 34.
99 Van Boven, « Prevention of human rights violations », p. 191.
100 Nowak, UN Covenant on Civil and Political Rights, CCPR Commentary,
p. 37, art. 2, par. 18.
101 Kriebaum, « Prevention of human rights violations », p. 156.
102 Nowak et Suntinger, « International mechanisms for the prevention
of torture », p. 146.
103 Ibid.
104 Cour interaméricaine des droits de l’homme, Velásquez Rodríguez
v. Honduras, arrêt du 29 juillet 1988, série C no 4, par. 175 ; voir
également le paragraphe 174.
Protection des personnes en cas de catastrophe 13
droit de ne pas être victime de discrimination105. La protection
de ces droits en cas de catastrophe s’étend à l’adoption
de mesures pour en prévenir et en atténuer les effets. Par
ailleurs, chacun de ces droits doit être rapproché de l’obligation
de « respecter et [de] garantir » mise à la charge de
l’État106. L’obligation de respecter prescrit à l’État de ne
prendre aucune mesure qui aurait pour effet d’empêcher
l’individu d’exercer ou de réaliser ses droits. L’obligation
de garantir prescrit à l’État de prendre des mesures positives
pour veiller à ce que les autorités de l’État et les tiers
ne violent pas les droits d’autrui. Ainsi, de l’obligation universelle
faite à l’État de garantir des droits tels que le droit
à la vie, le droit à l’alimentation, le droit à des vêtements et
le droit à un logement dérive une obligation internationale
de prévenir les catastrophes et d’en atténuer les effets. Cette
obligation internationale, qui trouve son fondement dans le
droit des droits de l’homme, a été consacrée dès 1978107.
47. L’article 6 du Pacte international relatif aux droits
civils et politiques interdit la privation arbitraire de la
vie, prescription qui comporte l’obligation pour l’État
de protéger effectivement le droit à la vie. Le Comité des
droits de l’homme a déjà indiqué que l’article 6 prescrit
à l’État de prévenir certaines catastrophes prévisibles qui
peuvent menacer la vie. Dans son observation générale
interprétant l’article 6, il déclare qu’il est souhaitable
que les États prennent des mesures pour réduire la mortalité,
notamment des mesures pour « éliminer la malnutrition
et les épidémies108 ». Ici, le Comité a clairement à
l’esprit notamment les cas extrêmes de malnutrition (par
exemple, la famine) qui entreraient dans la définition du
terme «catastrophe » adoptée par la Commission dans le
projet d’article 3109. Par ailleurs, les droits garantis par le
Pacte vont de pair avec ceux consacrés par la Déclaration
universelle des droits de l’homme. Selon l’article 3 de la
Déclaration, « [t]out
individu a droit à la vie, à la liberté
et à la sûreté de sa personne »110. L’article 25 porte quant à
lui en son paragraphe 1 que
105 Annuaire… 2008, vol. II (1re partie), document A/CN.4/598,
p. 153, par. 26.
106 Voir par exemple le paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte international
relatif aux droits civils et politiques.
107 Voir Samuels, «The relevance of international law in the prevention
and mitigation of natural disasters », p. 245 et 248 (« Au minimum,
le droit reconnu à un niveau de vie suffisant, y compris à l’alimentation,
à des vêtements et au logement, doit comporter l’obligation pour tout
État d’aider tout autre État en cas de catastrophe naturelle, l’obligation
pour l’État de se préparer à assurer des secours en cas de catastrophe
sur son propre territoire et de prendre des mesures préventives pour
atténuer les souffrances découlant des catastrophes naturelles »). Voir
également Hand, « Disaster prevention presentation, from SCJIL symposium
2003 », p. 147 et 159 à 161.
108 Rapport du Comité des droits de l’homme, Documents officiels
de l’Assemblée générale, trente-septième session, Supplément no 40
(A/37/40), annexe V, observation générale no 6 (article 6), p. 104, par. 5
(« De plus, le Comité a noté que le droit à la vie a été trop souvent
interprété de façon étroite. L’expression “le droit à la vie […] inhérent
à la personne humaine” ne peut pas être entendue de façon restrictive et
la protection de ce droit exige que les États adoptent des mesures positives.
À cet égard, le Comité estime qu’il serait souhaitable que les États
parties prennent toutes les mesures possibles pour diminuer la mortalité
infantile et pour accroître l’espérance de vie, en particulier des mesures
permettant d’éliminer la malnutrition et les épidémies »).
109 Pour un exposé sur la famine et la malnutrition en tant que
catastrophe, voir Garcia, « Famine as a catastrophe: the role of international
law », p. 229.
110 Résolution 217 (III) de l’Assemblée générale, du 10 décembre
1948.
[t]oute
personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa
santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l’alimentation,
l’habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les
services sociaux nécessaires ; elle a droit à la sécurité en cas de chômage,
de maladie, d’invalidité, de veuvage, de vieillesse ou dans les
autres cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances
indépendantes de sa volonté111.
Il va sans dire que les catastrophes constituent des situations
dans lesquelles toute personne peut être confrontée à
des « circonstances indépendantes de sa volonté112 ».
48. En outre, le Pacte international relatif aux droits
économiques, sociaux et culturels consacre au paragraphe
1 de son article 11 « le droit de toute personne à
un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille,
y compris une nourriture, un vêtement et un logement
suffisants, ainsi qu’à une amélioration constante de ses
conditions d’existence ». En cas de catastrophe, l’État est
tenu de garantir le niveau de vie de tous en atténuant les
effets113. Cette obligation de secours en cas de catastrophe
a déjà été affirmée en 1977, également en considération
de l’intérêt économique, social et politique qu’ont tous
les pays d’atténuer rapidement les effets des catastrophes
sur l’homme partout dans le monde114. Bien entendu, le
régime du Pacte est susceptible de réalisation progressive115,
ce qui veut dire que l’obligation faite à l’État de
donner effet à l’article 11 est en partie fonction de son
niveau de développement économique116.
49. La Convention relative aux droits de l’enfant
consacre aussi « le droit de tout enfant à un niveau de vie
suffisant pour permettre son développement physique,
mental, spirituel, moral et social117 », les États parties à la
Convention étant tenus de prendre « les mesures appropriées
» pour aider les parents à mettre en oeuvre ce droit,
« notamment en ce qui concerne l’alimentation »118.
50. L’existence de l’obligation d’atténuer les effets
des catastrophes a été récemment évoquée relativement
aux changements climatiques, s’agissant en particulier
de dégager une série restreinte de seuils minima ou de
normes des droits de l’homme fondamentaux à prendre
en compte face aux changements climatiques119. En outre,
111 Ibid.
112 Kent, «The human right to disaster mitigation and relief », p. 137.
113 À l’appui de la thèse selon laquelle ce droit de l’homme suppose
au préalable l’obligation d’atténuer les effets des catastrophes, voir
Nicoletti, « The prevention of natural and man-made disasters: what
duties for States? », p. 194. Voir aussi Hand, « Disaster prevention presentation…
», p. 147 et 159.
114 Green, International Disaster Relief: Toward a Responsive System,
p. 66.
115 Voir art. 2.
116 La réalisation progressive n’est pas contraire au concept de prévention
en droit international. Il ressort du commentaire relatif au projet
d’articles sur la prévention des dommages transfrontières résultant
d’activités dangereuses de la Commission que « [l]e
niveau économique
des États est un des facteurs à prendre en considération pour déterminer
si un État s’est acquitté de son devoir de diligence » et qu’« il ne saurait
être mis en avant pour exonérer l’État de l’obligation que lui imposent
les présents articles », Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et rectificatif,
p. 166, paragraphe 13 du commentaire relatif à l’article 3.
117 Art. 27, par. 1.
118 Art. 27, par. 3.
119 McInerney-Lankford, Darrow et Rajamani, Human Rights and
Climate Change: A Review of the International Legal Dimensions, p. 30.
14 Documents de la soixante-cinquième session
s’agissant de la préparation, on a soutenu que le droit de
la santé publique « recommande d’adopter des lois qui
encouragent ou prescrivent la préparation préalable aux
catastrophes naturelles120 ».
51. Une jurisprudence internationale récente a retenu
la solution exposée dans la présente section, la Cour
européenne des droits de l’homme ayant expressément
reconnu que le droit à la vie prescrit à l’État de
prendre toutes les mesures appropriées pour prévenir
les catastrophes, qu’elles soient naturelles ou causées
par l’homme121. Dans deux arrêts de principe, la Cour a
jugé que la non-adoption de mesures susceptibles de prévenir
ou d’atténuer les effets de catastrophes prévisibles
constituait une violation du droit à la vie et engageait par
conséquent la responsabilité de l’État au regard du droit
international122. Dans l’affaire Öneryıldız, une explosion
de gaz de méthane dans un dépôt d’ordures public, situé
sur une côte surplombant une vallée à Istanbul, a enseveli
10 taudis situés à proximité du dépôt, tuant 39 personnes.
Les experts avaient averti les autorités turques du risque
d’une telle explosion deux années plus tôt mais aucune
mesure n’avait été prise. Dans l’affaire Boudaïeva, une
coulée de boue s’est abattue sur une ville en zone montagneuse
en Fédération de Russie, tuant plusieurs personnes
et détruisant de nombreux bâtiments. Gravement endommagées
par des coulées de boue particulièrement fortes
survenues en 1999, les digues de retenue qui protégeaient
la ville n’avaient jamais été réparées malgré les avertissements
de l’institut météorologique d’État. Deux semaines
avant la coulée de boue, l’institut avait informé le Ministère
de l’organisation des secours aux sinistrés du danger
imminent d’une nouvelle catastrophe, demandant d’aménager
des points d’observation en amont du fleuve et de
donner l’alerte en cas de besoin. Aucune des mesures proposées
n’a été prise.
52. Interprétant l’article 2 de la Convention de sauvegarde
des droits de l’homme et des libertés fondamentales
(Convention européenne des droits de l’homme), qui
garantit le droit à la vie en des termes presque identiques
à l’article 6 du Pacte international relatif aux droits civils
et politiques, la Cour déclare dans son arrêt en l’affaire
Öneryıldız que le droit à la vie « ne concerne pas exclusivement
les cas de mort d’homme résultant de l’usage de
la force par des agents de l’État mais implique aussi […]
l’obligation positive pour les États de prendre toutes les
mesures nécessaires à la protection de la vie des personnes
relevant de leur juridiction » et souligne que « [c]ela
implique pour l’État un devoir primordial d’assurer le
droit à la vie en mettant en place une législation pénale
concrète dissuadant de commettre des atteintes contre la
personne»123. Dans son arrêt de 2008 en l’affaire Boudaïeva,
la Cour conclut en ces termes :
120 Feinberg, « Hurricane Katrina and the public health-based argument
for greater federal involvement in disaster preparedness and response
», p. 598.
121 Voir Kälin et Dale, « Disaster risk mitigation: why human rights
matter », p. 38.
122 Voir Cour européenne des droits de l’homme, Öneryıldız c. Turquie
[GC], no 48939/99, CEDH 2004-XII ; et Boudaïeva et autres
c. Russie, nos 15339/02, 21166/02, 20058/02, 11673/02 et 15343/02,
CEDH 2008 (extraits).
123 Öneryıldız c. Turquie, par. 71, et Boudaïeva et autres c. Russie,
par. 129 (voir note précédente).
Dans le domaine des secours d’urgence où l’État s’implique directement
dans la protection des vies humaines en procédant à l’atténuation
des catastrophes naturelles, toutes ces considérations devraient trouver
à s’appliquer dans la mesure où les circonstances d’un cas particulier
montrent l’imminence d’une telle catastrophe clairement identifiable et
surtout lorsqu’il s’agit d’une calamité récurrente frappant une zone particulière
d’habitation ou d’utilisation par l’homme […]. L’étendue des
obligations positives imputables à l’État dans une situation particulière
dépend de l’origine de la menace et de la possibilité d’atténuation de
tel ou tel risque124.
53. L’État engage donc sa responsabilité dès lors qu’il
néglige le devoir qui lui incombe de prendre des mesures
préventives en présence d’une catastrophe naturelle clairement
identifiable sachant qu’il a des moyens efficaces
d’atténuer les risques125. Ces deux décisions concernant le
devoir de prévenir et d’atténuer les effets des catastrophes
sont dignes d’intérêt pour diverses raisons. Premièrement,
la Cour édicte la même obligation en présence de
catastrophe naturelle ou causée par l’homme. Deuxièmement,
la Cour retient la responsabilité de la Turquie et de
la Fédération de Russie faute par elles d’avoir pris des
« mesures appropriées » pour prévenir le dommage, ce qui
renvoie à l’obligation faite à l’État dans divers instruments
internationaux de prendre les mesures « appropriées » ou
« nécessaires » pour réduire les risques de catastrophe.
Troisièmement, ces affaires donnent à entendre que le
devoir s’impose à l’État lorsqu’une catastrophe devient
prévisible, ce qui rappelle l’exigence de prévisibilité inhérente
au principe de diligence voulue126.
2. Droit de l’environnement
54. L’État a pour obligation de ne pas causer de dommage
à l’environnement en général et de veiller à ce que
les activités exercées dans les limites de leur juridiction
ne causent pas de dommages à l’environnement dans des
zones relevant d’autres juridictions nationales. Le devoir
de prévention en droit international de l’environnement
englobe ces deux obligations127. Le principe de prévention
en matière environnementale repose sur l’adage de la
common law: sic utere tuo ut alienum non laedas (« use
de ton propre bien de manière à ne pas porter préjudice au
bien d’autrui »). Comme la Cour internationale de Justice
l’a déclaré dans l’Affaire du Détroit de Corfou, ce principe
bien établi en droit international128 a été invoqué dès
1941 dans la sentence arbitrale rendue dans l’affaire de la
Fonderie de Trail129. Il sera énoncé clairement pour la première
fois en droit international de l’environnement dans
la Déclaration de la Conférence des Nations Unies sur
l’environnement, dont le principe 21 se lit comme suit :
Conformément à la Charte des Nations Unies et aux principes du
droit international, les États ont le droit souverain d’exploiter leurs
propres ressources selon leur politique d’environnement et ils ont le
devoir de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de leur
124 Boudaïeva et autres c. Russie, nos 15339/02, 21166/02, 20058/02,
11673/02 et 15343/02, par. 137, CEDH 2008 (extraits).
125 Kälin et Dale, « Disaster risk mitigation: why human rights matter
», p. 39.
126 Voir infra le paragraphe 61.
127 Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay),
arrêt, C.I.J. Recueil 2010, opinion individuelle du juge Cançado
Trindade, p. 159, par. 59.
128 Affaire du Détroit de Corfou, arrêt du 9 avril 1949, C.I.J. Recueil
1949, p. 4, à la page 22.
129 Fonderie de Trail (Trail Smelter), Nations Unies, Recueil des
sentences arbitrales, vol. III (numéro de vente : 1949.V.2), p. 1905.
Protection des personnes en cas de catastrophe 15
juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommage à l’environnement
dans d’autres États ou dans des régions ne relevant d’aucune
juridiction nationale130.
55. Le principe 2 de la Déclaration de Rio sur l’environnement
et le développement reprend tel quel le principe 21
de la Déclaration de la Conférence des Nations Unies sur
l’environnement, en précisant que les États ont le droit
souverain d’exploiter leurs propres ressources selon leur
politique de développement131. Partant de cette obligation,
le principe 11 de la Déclaration de Rio précise que les
États doivent promulguer des mesures législatives pour
prévenir ou atténuer tout dommage transfrontière132.
56. La Cour internationale de Justice réaffirme ce principe
dans un avis consultatif de 1996 sur la Licéité de la
menace ou de l’emploi d’armes nucléaires :
L’obligation générale qu’ont les États de veiller à ce que les activités
exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle
respectent l’environnement dans d’autres États ou dans des zones ne
relevant d’aucune juridiction nationale fait maintenant partie du corps
de règles du droit international de l’environnement133.
57. Au fil du temps, le principe de prévention a été
invoqué dans ses énonciations clefs pour engager la
responsabilité des États qui n’ont pas pris les mesures
nécessaires pour mettre fin à tel ou tel dommage transfrontalier.
Ainsi, dans l’affaire relative au Projet Gabčíkovo-
Nagymaros, la Cour internationale de Justice a demandé
aux deux parties d’« examiner à nouveau les effets sur
l’environnement de la centrale de Gabčíkovo » au bord du
Danube134. Au vu des « nouvelles normes et exigences »,
la Cour a conclu que, dans le domaine de la protection
de l’environnement du moins, « la vigilance et la prévention
» s’imposaient en raison du caractère souvent
irréversible des dommages causés à l’environnement et
des limites inhérentes au mécanisme même de réparation
de ce type de dommages135. De même, dans l’affaire des
Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay, la Cour
a observé que le principe de prévention faisait partie du
droit international coutumier et que l’État était tenu de
mettre en oeuvre tous les moyens à sa disposition pour
éviter que les activités qui se déroulent sur son territoire,
ou sur tout espace relevant de sa juridiction, ne causent un
préjudice sensible à l’environnement d’un autre État136.
58. Dans sa résolution 37/7, du 28 octobre 1982, l’Assemblée
générale a adopté la Charte mondiale de la nature,
qui vient ériger la prévention en principe fondamental.
130 Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement,
Stockholm, 5-16 juin 1972 (publication des Nations Unies, numéro de
vente : F.73.II.A.14), première partie, chap. I, p. 5, principe 21.
131 Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement
et le développement, Rio de Janeiro, 3-14 juin 1992, vol. I, Résolutions
adoptées par la Conférence (publication des Nations Unies, numéro de
vente : F.93.I.8 et rectificatif), résolution 1, annexe I, principe 2.
132 Ibid., principe 11.
133 Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, avis
consultatif, C.I.J. Recueil 1996, p. 226, à la page 242, par. 29.
134 Projet Gabčíkovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), arrêt, C.I.J.
Recueil 1997, p. 7, à la page 78, par. 140.
135 Ibid.
136 Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (voir supra la
note 127), p. 55 et 56, par. 101 [citant le paragraphe 22 de l’arrêt relatif
à l’Affaire du Détroit de Corfou (voir supra la note 128) et l’avis consultatif
de la Cour internationale de Justice sur la Licéité de la menace ou
de l’emploi d’armes nucléaires (voir supra la note 133)].
L’Assemblée générale s’était déclarée persuadée que
« [l]es
bénéfices qui pouvaient être obtenus de la nature
étaient fonction du maintien des processus naturels et de
la diversité des formes de vie et que ces bénéfices étaient
compromis du fait de l’exploitation excessive et de la destruction
des habitats naturels ».
59. Comme cela a déjà été dit, la Commission a dégagé
en 2001 un « principe bien établi de prévention » dans le
contexte de la prévention des dommages transfrontières137.
L’article 3 du projet d’articles sur la prévention des dommages
transfrontières résultant d’activités dangereuses
prescrit à l’État de prendre « toutes les mesures appropriées
pour prévenir les dommages transfrontières significatifs
ou en tout état de cause pour en réduire le risque au
minimum138 ». Cette obligation établie par la Commission
repose sur le principe de base sic utere tuo ut alienum non
laedas et explicite la « restriction à la liberté des États qui
sous-tend le principe 21» de la Déclaration de la Conférence
des Nations Unies sur l’environnement. Le projet
d’article 3 impose à l’État l’obligation d’« adopter et de
mettre en oeuvre, au plan interne, des dispositions législatives
reprenant les normes internationales acceptées139»
et de prendre des mesures législatives ou administratives
pour assurer l’exécution des lois140. Le principe de prévention
sous-tend aussi le projet d’article 7 (évaluation
du risque), le projet d’article 8 (devoir de notification), le
projet d’article 9 (devoir de l’État d’engager des consultations
sur les mesures préventives) et le projet d’article 16
(préparation aux situations d’urgence). Le commentaire
relatif au projet d’article 16 va jusqu’à consacrer l’« obligation
de prévenir les catastrophes écologiques141 ».
60. La Cour internationale de Justice et la Commission
s’accordent à dire que le principe de prévention découle
de deux devoirs de l’État, distincts mais liés : le devoir de
diligence et le principe de précaution142.
a) Devoir de diligence
61. Principe établi du droit international, le devoir
de diligence est regardé comme un de ses « principes
fondamentaux143 ». On le rapproche du principe de la
137 Projet d’articles sur la prévention des dommages transfrontières
résultant d’activités dangereuses, Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et
rectificatif, p. 159, paragraphe 4 du commentaire général.
138 Ibid., p. 164 et 165. La prévention est aussi le critère privilégié
pour apprécier la responsabilité de l’État et son obligation de réparer en
cas de dommage transfrontière. Dans son premier rapport sur la prévention
des dommages transfrontières résultant d’activités dangereuses, le
Rapporteur spécial, M. Pemmaraju Sreenivasa Rao, affirme qu’il « vaut
mieux prévenir que guérir [et qu’i]l
s’agit là d’un vieux principe qui a
été pratiqué par de nombreuses sociétés développées et industrialisées
pour gérer, et même réduire ou éliminer les effets pernicieux de leur
croissance économique » [Annuaire… 1998, vol. II (1re partie), document
A/CN.4/487 et Add.1, p. 186, par. 32].
139 Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et rectificatif, p. 165, paragraphes
2 et 4 du commentaire relatif au projet d’article 3.
140 Ibid., paragraphe 6 du commentaire relatif au projet d’article 3.
141 Ibid., p. 181, paragraphe 1 du commentaire relatif au projet
d’article 16.
142 Ibid., p. 165 à 167, paragraphes 7 à 18 du commentaire relatif au
projet d’article 3.
143 Condorelli, « The imputability to States of acts of international
terrorism », p. 240 à 242. Voir aussi Pisillo-Mazzeschi, « The due diligence
rule and the nature of the international responsibility of States »,
p. 9 à 51.
16 Documents de la soixante-cinquième session
responsabilité, c’est-à-dire des règles sous-jacentes à
tout régime de responsabilité pour violations des obligations
découlant du devoir de diligence144. Pour ce qui est
des actes ou omissions commis par des intervenants non
étatiques, on a affirmé dès le début du XXe siècle que
peut engager sa responsabilité l’État qui n’a ni empêché
de tels actes ou omissions ni pris de mesures pour y faire
face, manquant ainsi à son devoir de diligence145. S’agissant
de la prévention en matière environnementale, le
devoir de diligence consisterait notamment à utiliser
les « moyens les mieux adaptés146 » ou encore « toutes
[les] mesures appropriées et efficaces147 ». Comme le
fait observer la Cour internationale de Justice dans l’affaire
des Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay,
l’obligation d’« empêcher la pollution » résultant du
traité entre l’Uruguay et l’Argentine « impose d’exercer
la diligence requise […] vis-à-vis de toutes les activités
qui se déroulent sous la juridiction et le contrôle de chacune
des parties »148.
62. Le devoir de diligence constitue la norme de base
de la prévention149. Il s’agit d’une obligation de moyens
et non de résultats. Le devoir de diligence ne peut prévenir
absolument tout dommage significatif, mais les
États doivent toutefois faire de leur mieux pour réduire
le risque au minimum150. En ce sens, le devoir de diligence
constitue l’obligation fondamentale du principe
de prévention151, et la formule selon laquelle l’État doit
prendre «toutes les mesures nécessaires et appropriées»
(par exemple, article 3 du projet d’articles sur la prévention
des dommages transfrontières résultant d’activités
dangereuses) est souvent utilisée pour rendre compte de
ce devoir de diligence152. Pour s’acquitter de son devoir
de diligence, l’État doit mettre en oeuvre et faire respecter
144 Pisillo-Mazzeschi, « Forms of international responsibility for
environmental harm », p. 15 et 16.
145 Hessbruegge, «The historical development of the doctrines of
attribution and due diligence in international law », p. 268, se référant
à Amos Shartle Hershey, The Essentials of International Public Law,
New York, Macmillan Company, 1918, p. 162. Voir aussi Barnidge Jr.,
« The due diligence principle under international law », p. 81 à 121.
146 Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, art. 194,
par. 1.
147 Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement
dans un contexte transfrontière, art. 2, par. 1.
148 Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (voir supra la
note 127), p. 79, par. 197.
149 Prévention des dommages transfrontières résultant d’activités
dangereuses, Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et rectificatif, p. 165,
paragraphe 8 du commentaire relatif au projet d’article 3.
150 Ibid., paragraphe 7 du commentaire relatif au projet d’article 3.
151 Dans son deuxième rapport sur la responsabilité internationale
pour les conséquences préjudiciables découlant d’activités qui ne sont
pas interdites par le droit international (prévention des dommages
transfrontières résultant d’activités dangereuses), le Rapporteur spécial,
M. Pemmaraju Sreenivasa Rao, fait observer que « [l]e
devoir de
prévention, qui est une obligation de comportement, se résume essentiellement
au devoir de diligence » et que « [t]oute
question concernant
l’application ou l’exécution du devoir de prévention renvoie nécessairement
au contenu de l’obligation et donc au degré de vigilance devant
être observé par les États » [Annuaire… 1999, vol. II (1re partie), document
A/CN.4/501, p. 130, par. 18].
152 Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant
de l’immersion de déchets, art. 1 ; Convention des Nations Unies sur
le droit de la mer, art. 194 ; et Convention sur les effets transfrontières
des accidents industriels, art. 3. Voir aussi Romano, «L’obligation de
prévention des catastrophes industrielles et naturelles », p. 389. Voir en
particulier Nicoletti, «The prevention of natural and man-made disasters:
what duties for States? ».
des lois et des règlements administratifs de prévention153.
Les États souscrivent au devoir de diligence comme
correspondant « aux réalités actuelles de la pratique des
États et du droit international154 ». À l’appui de cette
conclusion, la Commission invoque diverses conventions
internationales dans le domaine de l’environnement qui
prescrivent à l’État de prendre les mesures appropriées
ou, plus précisément, de s’acquitter de ses obligations
conventionnelles en se donnant des lois et des règlements
administratifs155. Ainsi, encore que l’expression « devoir
de diligence » ne soit pas employée dans les conventions
internationales relatives à l’environnement, il est admis
que nombre de traités portant notamment sur le droit de
la mer, la pollution maritime, la protection de la couche
d’ozone, les évaluations de l’impact sur l’environnement
ainsi que l’utilisation des cours d’eau transfrontières et
des lacs internationaux consacrent cette obligation156.
63. Le devoir de diligence comporte deux éléments :
l’attention que l’on est en droit d’attendre d’un « bon gouvernement
» et le degré d’attention proportionnel à la dangerosité
des activités en question157. En ce qui concerne
la notion de « bon gouvernement », la Commission dit ce
qui suit :
Le principal élément du devoir de diligence que l’on retrouve dans
l’obligation de prévention pourrait donc être énoncé comme suit : le
degré de vigilance attendu d’un bon gouvernement. Celui-ci doit être
doté d’un système juridique et de ressources suffisantes pour gérer l’appareil
administratif chargé de contrôler et de surveiller les activités. Il
est cependant entendu que le degré de vigilance attendu d’un État dont
l’économie et les ressources humaines et matérielles sont bien développées
et qui est doté de systèmes et de structures étatiques très élaborés
est différent de celui attendu d’États moins bien lotis158.
64. S’agissant de la notion de « bon gouvernement », la
Commission précise que le niveau économique des États
est un facteur à prendre en considération pour déterminer
si un État s’est acquitté de son devoir de diligence159. Il
est toutefois entendu que le niveau économique de l’État
ne le décharge pas de son obligation à cet égard et, d’ailleurs,
qu’« une certaine vigilance est censée être exercée
dans l’utilisation des infrastructures et la surveillance des
activités dangereuses sur le territoire de l’État, ce qui est
153 Projet d’articles sur la prévention des dommages transfrontières
résultant d’activités dangereuses, Annuaire… 2001, vol. II (2e partie)
et rectificatif, p. 166, paragraphe 10 du commentaire relatif au projet
d’article 3.
154 Annuaire… 2000, vol. II (1re partie), document A/CN.4/510,
p. 127, par. 10.
155 Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et rectificatif, p. 165, paragraphe
8 du commentaire relatif au projet d’article 3, note de bas de
page 880 (citant la Convention des Nations Unies sur le droit de la
mer, art. 194, par. 1 ; la Convention sur la prévention de la pollution
des mers résultant de l’immersion de déchets, art. I, II et VII, par. 2 ; la
Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone, art. 2 ; la
Convention sur la réglementation des activités relatives aux ressources
minérales de l’Antarctique, art. 7, par. 5 ; la Convention sur l’évaluation
de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, art. 2,
par. 1 ; et la Convention sur la protection et l’utilisation des cours d’eau
transfrontières et des lacs internationaux, art. 2, par. 1).
156 Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et rectificatif, p. 165, paragraphe
8 du commentaire relatif au projet d’article 3.
157 Annuaire… 2000, vol. II (1re partie), document A/CN.4/510,
p. 130, par. 20.
158 Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et rectificatif, p. 167, paragraphe
17 du commentaire relatif au projet d’article 3.
159 Ibid. Voir aussi Annuaire… 2000, vol. II (1re partie), document A/
CN.4/510, p. 130, par. 23.
Protection des personnes en cas de catastrophe 17
un attribut naturel de tout gouvernement160 ». Pour ce qui
est du principe de proportionnalité, le degré d’attention
requis est proportionnel à la gravité du dommage risquant
d’être causé par l’activité en question. La gravité
du dommage doit elle-même être prévisible et l’État doit
ou devrait avoir eu connaissance du fait que l’activité était
susceptible de causer des dommages significatifs161.
65. Selon la Cour européenne des droits de l’homme,
l’obligation de prévention est un devoir de diligence.
Dans l’affaire Öneryıldız c. Turquie, la Cour a conclu
que les autorités turques avaient une obligation positive
de prendre des mesures préventives car elles «savaient
ou étaient censées savoir que plusieurs individus […]
étaient menacés de manière réelle et imminente162 », et
dans l’affaire Boudaïeva et autres c. Russie que le défaut
de prendre « les mesures nécessaires et suffisantes pour
pallier les risques inhérents à une activité dangereuse163»
constituait une violation du droit à la vie consacré par
l’article 2 de la Convention européenne des droits de
l’homme. De même, dans cette affaire, la Cour a conclu
que, face aux risques croissants de coulées de boue, « on
pouvait raisonnablement attendre des autorités qu’elles
prissent conscience du risque accru d’accidents en cas de
coulée de boue cette année-là et fassent preuve de toute
la diligence nécessaire en informant la population civile
et en adoptant à l’avance un dispositif d’évacuation d’urgence164
». Néanmoins, dans l’arrêt en l’affaire Öneryıldız
c. Turquie, la Cour a admis qu’« on ne saurait imposer aux
autorités un fardeau insupportable ou excessif, sans tenir
compte notamment des choix opérationnels qu’elles ont
à faire en termes de priorités et de ressources165 ». Dans
l’arrêt en l’affaire Boudaïeva et autres c. Russie, la Cour
a observé qu’« il conv[enait] de reconnaître encore plus
de poids à cette considération dans la sphère des secours
aux sinistrés à la suite d’un accident météorologique qui,
en tant que tel, échappe au contrôle de l’homme, que dans
celle des activités dangereuses d’origine humaine166 ».
Que l’État puisse prendre des mesures selon ses propres
capacités et priorités ne le décharge pas pour autant de
l’obligation à lui faite de prévenir tout risque et de faire
« tout ce qui [est] en [son] pouvoir pour protéger [les habitants]
contre les dangers imminents et connus auxquels ils
[sont] exposés167 ».
b) Principe de précaution
66. En droit international de l’environnement, le « principe
de précaution », lié au principe général de prévention
de tout dommage environnemental (y compris à l’intérieur
des frontières nationales), pose essentiellement en
présomption simple que toute activité ou mesure risque de
160 Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et rectificatif, p. 167, paragraphe
17 du commentaire relatif au projet d’article 3.
161 Ibid., par. 18.
162 Cour européenne des droits de l’homme, Öneryıldız c. Turquie
[GC], no 48939/99, par. 101, CEDH 2004-XII.
163 Cour européenne des droits de l’homme, Boudaïeva et autres
c. Russie, nos 15339/02, 21166/02, 20058/02, 11673/02 et 15343/02,
par. 140, CEDH 2008 (extraits).
164 Ibid., par. 152.
165 Öneryıldız c. Turquie (voir supra la note 162), par. 107.
166 Boudaïeva et autres c. Russie (voir supra la note 163), par. 135.
167 Öneryıldız c. Turquie (voir supra la note 162), par. 109.
causer des dommages au public ou à l’environnement168.
La Déclaration de Rio consacre ce principe en ces termes :
Pour protéger l’environnement, des mesures de précaution doivent
être largement appliquées par les États selon leurs capacités. En cas
de risque de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude
scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus
tard l’adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation
de l’environnement169.
Le principe de précaution se décompose en deux éléments
principaux, à savoir la conscience de l’existence ou de la
persistance de risques, et la conscience de l’incertitude
scientifique relative au problème concerné170.
67. Il résulte du commentaire de l’article 3 du projet
d’articles sur la prévention des dommages transfrontières
résultant d’activités dangereuses que le devoir de prévention
implique d’appliquer, par surcroît de précaution,
même en l’absence de certitude absolue, des mesures
appropriées pour prévenir des dommages graves ou irréversibles171.
Les commentaires des projets d’articles 7
et 10 reconnaissent expressément que le principe de
précaution est devenu un principe général du droit de
l’environnement172.
68. Ce principe est implicitement consacré dans un certain
nombre de conventions internationales, comme la
Convention de Bamako sur l’interdiction d’importer en
Afrique des déchets dangereux et sur le contrôle des mouvements
transfrontières et la gestion des déchets dangereux
produits en Afrique (paragraphe 3 de l’article 4), la
Convention-cadre des Nations Unies sur les changements
climatiques (paragraphe 3 de l’article 3), le Traité instituant
la Communauté européenne tel que modifié par le
Traité d’Amsterdam [art. 174 (anciennement art. 130 r)]
et la Convention de Vienne pour la protection de la couche
d’ozone (art. 2)173.
69. Depuis les années 1990, d’aucuns voient dans
le principe de précaution un principe du « droit international
coutumier de l’environnement », voire du droit
international coutumier général174. Dans son opinion dissidente
jointe à l’ordonnance de la Cour internationale
de Justice en l’affaire des Usines de pâte à papier sur le
fleuve Uruguay, le juge ad hoc Vinuesa conclut que le
principe de précaution est « indiscutablement au coeur du
droit de l’environnement » et ajoute que, de son point de
vue, «le principe de précaution n’est pas une abstraction,
ni un élément constitutif théorique d’un droit souhaitable
168 Voir, par exemple, le principe 15 de la Déclaration de Rio sur
l’environnement et le développement (note 131 supra).
169 Ibid.
170 Voir Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (note 127
supra), opinion individuelle du juge Cançado Trindade, p. 159 et 160,
par. 62. Voir aussi Trouwborst, Precautionary Rights and Duties of
States.
171 Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et rectificatif, p. 166, paragraphe
14 du commentaire relatif au projet d’article 3.
172 Ibid., p. 175, paragraphes 6 et 7 du commentaire relatif au projet
d’article 10.
173 Ibid., par. 7.
174 Pour plus de détails, voir : Harding et Fisher, Perspectives on the
Precautionary Principle, p. 5 ; Trouwborst, « The precautionary principle
in general international law: combating the Babylonian confusion
», p. 189 ; Romano, « L’obligation de prévention des catastrophes
industrielles et naturelles », p. 396.
18 Documents de la soixante-cinquième session
émergent, mais bien une règle du droit international général
positif »175. La Cour n’a toutefois pas encore reconnu
cette définition du principe de précaution176.
C. Coopération internationale
en matière de prévention
70. La Commission du droit international a réaffirmé
l’obligation de coopérer dans l’article 5 du projet d’articles
sur le présent sujet et a établi une liste non exhaustive des
formes que peut revêtir la coopération dans le domaine des
secours d’urgence à l’article 5 bis, adopté en 2012. La coopération
est aussi au coeur de la dimension horizontale,
c’est-à-dire internationale, de la prévention. Le Rapporteur
spécial a brièvement abordé la question de la coopération
dans le domaine de la préparation, de la prévention et de
l’atténuation des conséquences de catastrophe dans son
cinquième rapport, indiquant que la coopération intéresse la
quasi-totalité des aspects de la prévention des catastrophes,
y compris les dispositifs de recherche et de sauvetage, les
capacités de réserve, les systèmes d’alerte rapide, l’échange
d’informations relatives à l’évaluation et à l’identification
des risques, la planification des interventions d’urgence et
le renforcement des capacités177.
71. L’obligation de coopérer est un principe bien établi
en droit international qui, comme le Rapporteur spécial
l’a noté dans son deuxième rapport178, est consacré
dans de nombreux instruments, y compris la Charte des
Nations Unies. Comme il est dit dans la Déclaration
relative aux principes du droit international touchant les
relations amicales et la coopération entre les États conformément
à la Charte des Nations Unies, la coopération a
notamment pour finalité de « favoriser le progrès et la stabilité
économique internationaux, ainsi que le bien-être
général des nations179 ».
72. L’obligation de coopérer en relation avec la prévention
est également bien établie, comme l’a rappelé
l’Assemblée générale dans de nombreuses résolutions
portant sur la prévention des catastrophes et la réduction
des risques de catastrophe. En proclamant la Décennie
internationale de la prévention des catastrophes naturelles,
l’Assemblée s’est dite consciente que le système de
Nations Unies avait la responsabilité de promouvoir la coopération
pour atténuer les dangers, y compris de coordonner
les systèmes de prévision et d’alerte rapide, et a engagé
les États à coopérer pour prévenir les risques naturels180.
Plus récemment, elle a exhorté la communauté internationale
à « réduire les effets préjudiciables des catastrophes
naturelles » par la coopération181, la coopération internatio-
175 Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay),
mesures conservatoires, ordonnance du 13 juillet 2006, C.I.J.
Recueil 2006, opinion dissidente de M. le juge ad hoc Vinuesa, p. 152.
176 Sunstein, Laws of Fear: Beyond the Precautionary Principle ;
Cameron, « Environmental risk management in New Zealand: is there
scope to apply a more generic framework? ».
177 Annuaire… 2012, vol. II (1re partie), document A/CN.4/652,
par. 114 et 115.
178 Annuaire… 2009, vol. II (1re partie), document A/CN.4.615.
179 Résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale, du 24 octobre
1970, annexe, par. 1.
180 Résolution 42/169 de l’Assemblée générale, du 11 décembre
1987, par. 7 et 8.
181 Résolution 58/215 de l’Assemblée générale, du 23 décembre
2003, par. 2.
nale étant nécessaire pour appuyer les efforts nationaux
de prévention182, et surtout pour « mieux aider les pays
à faire face aux effets destructeurs de tous les risques
naturels, […] en particulier dans les pays en développement183
». Le Cadre d’action de Hyogo vient pour l’essentiel
encourager la coopération entre les États et entre les
États et les intervenants non étatiques dans le domaine de
la prévention184. Comme cela a été dit, le Cadre d’action de
Hyogo est le document de référence en matière de promotion
et de renforcement de la coopération internationale, le
but étant que la réduction des risques de catastrophe donne
lieu à de solides programmes de développement nationaux
et internationaux185. C’est ce que vient confirmer le
texte de la Déclaration, qui souligne l’importance de la
coopération dans la prévention des catastrophes : « Nous
sommes déterminées à réduire, partout dans le monde,
les pertes en vies humaines, les pertes socioéconomiques
et les atteintes à l’environnement causées par les catastrophes,
conscientes de l’importance de la coopération, de
la solidarité et des partenariats internationaux, ainsi que de
la bonne gouvernance à tous les niveaux186.»
73. Diverses déclarations non contraignantes associent
la coopération à l’obligation de prévention. Ainsi, la
Déclaration de Yogyakarta sur la réduction des risques de
catastrophe en Asie et dans le Pacifique, de 2012, invite
les parties prenantes à renforcer et à appuyer les mécanismes
de coopération régionaux et les centres de gestion
des informations en matière de catastrophe dans le cadre
de l’évaluation des risques locaux et du financement187.
De même, dans la Déclaration de Panama, les chefs d’État
et de gouvernement affirment que la coopération est au
coeur de la prévention et de la réduction des risques et des
catastrophes naturelles et s’engagent « à développer la coopération
internationale et l’accroissement des capacités
en matière de catastrophes naturelles, dans l’amélioration
de l’aide humanitaire offerte dans toutes les étapes d’une
catastrophe et dans la promotion d’une culture de prévention
et de systèmes d’alerte précoce188 ».
74. Consacrent le principe de coopération diverses
plateformes et instances régionales ayant vocation de
prévention, dont la Plateforme régionale pour la réduction
des risques de catastrophe dans les Amériques, la
Stratégie arabe pour la réduction des risques de catastrophe
2020, la Conférence ministérielle asiatique sur la
réduction des risques de catastrophe, le Forum européen
pour la réduction des risques de catastrophe, la Plateforme
182 Voir, par exemple, la résolution 60/196 de l’Assemblée générale,
du 22 décembre 2005, par. 2.
183 Résolution 59/233 de l’Assemblée générale, du 22 décembre
2004. Voir aussi résolution 60/196, du 22 décembre 2005.
184 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
(A/CONF.206/6) [voir supra la note 49], chap. I, résolution 2.
185 Voir www.unisdr.org/we/coordinate.
186 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
(A/CONF.206/6) [voir supra la note 49], chap. I, résolution 1,
5e paragraphe du préambule.
187 Adoptée lors de la cinquième Conférence ministérielle asiatique
sur la réduction des risques de catastrophe, tenue à Yogyakarta (Indonésie)
en 2012.
188 Déclaration de Panama, adoptée lors du quatrième Sommet
des chefs d’État et/ou de gouvernement de l’Association des
États de la Caraïbe, tenu à Panama en juillet 2005, disponible en
ligne à l’adresse suivante : www.acs-aec.org/sites/default/files/
Declaracion_de_Panama_fr.pdf.
Protection des personnes en cas de catastrophe 19
océanienne pour la gestion des risques de catastrophe et
la Stratégie régionale africaine de prévention des catastrophes.
Ainsi, le Forum européen « se veut un lieu […]
d’échange d’informations, de connaissances et d’idées
et de facilitation de la coopération189 ». À cette fin, il « a
recensé des possibilités spécifiques qui s’offrent aux pays
et aux sous-régions de s’enrichir mutuellement et de renforcer
la coopération intergouvernementale et intersectorielle190
». De plus, le Programme d’action élargi pour
la mise en oeuvre de la Stratégie régionale africaine sur
la prévention des catastrophes (2006-2015) voit dans la
coopération l’un des principaux domaines d’action en
matière d’évaluation des risques et souligne l’importance
de la « [c]oopération régionale et internationale pour
l’évaluation et le suivi régional et transfrontalier des dangers191
». La coopération régionale est importante, dit-on,
en ce qu’elle permet d’utiliser efficacement les ressources
et de limiter le double emploi192.
75. La coopération internationale en matière de prévention
des catastrophes comme obligation juridique tire son
fondement de traités bilatéraux et multilatéraux conclus
entre États ou entre États et organisations internationales.
L’accord-cadre conclu en 2000 entre la Communauté
des Caraïbes et le Japon, qui envisage expressément la
coopération en matière de prévention des catastrophes,
en est une illustration. Il vise ainsi à promouvoir la coopération
en matière de mesures préventives et de réhabilitation,
et souligne qu’il faut promouvoir la coopération
internationale pour renforcer la capacité institutionnelle
des organismes régionaux et nationaux ayant mission de
prévention et de gestion des catastrophes ainsi que d’intervention
rapide en cas de catastrophe193.
1. Instruments bilatéraux
76. Nombre d’États sont parties à des accords bilatéraux
consacrés spécialement à la prévention des catastrophes194
: ainsi, l’Argentine et l’Espagne195, le Guatemala
et le Mexique196, l’Allemagne et la Hongrie197, la France
189 Voir www.preventionweb.net/files/19800_efdrrwebfinal.pdf.
190 Ibid.
191 Programme d’action élargi pour la mise en oeuvre de la Stratégie
régionale africaine sur la prévention des catastrophes (2006-2015) et
Déclaration de la deuxième Conférence ministérielle africaine sur la
prévention des risques de catastrophe, 2010, p. 52 ; disponible en ligne
à l’adresse suivante : https://www.unisdr.org/files/19613_bookletpoa
french.pdf.
192 « Implementing the Hyogo Framework for Action in Europe:
Advances and Challenges, Report for the period 2009-2011 », p. 39 à
41, disponible en ligne sur le site Web du Bureau des Nations Unies
pour la prévention des catastrophes : www.unisdr.org.
193 A New Framework for CARICOM-Japan Cooperation for the
Twenty-First Century, sect. 1-1, disponible en ligne à l’adresse suivante
: www.mofa.go.jp/region/latin/latin_e/caricom0011.html.
194 Voir Mémoire du Secrétariat, document A/CN.4/590 et Add.1 à 3
(note 78 supra) par. 43.
195 Espagne et Argentine : Accord de coopération pour la prévision,
la prévention et l’assistance mutuelle en cas de catastrophes (Madrid,
3 juin 1988), Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 1689, no 29123,
p. 23.
196 Mexique et Guatemala : Accord de coopération pour la prévention
et les secours en cas de catastrophes naturelles (Guatemala, 10 avril
1987), ibid., vol. 1509, no 26055, p. 3.
197 République fédérale d’Allemagne et Hongrie : Accord relatif à des
questions d’intérêt commun touchant la sécurité nucléaire et la radioprotection
(Budapest, 26 septembre 1990), ibid., vol. 1706, no 29504, p. 263.
et l’Italie198, la République de Corée et la Pologne199, la
Pologne et la Hongrie200, la Pologne et l’Ukraine201, la
Pologne et la Fédération de Russie202, la Fédération de
Russie et la Grèce203, la Suisse et l’Italie204, les États-
Unis et la Fédération de Russie205, les États-Unis et la
Pologne206, les États-Unis et la Bulgarie207, les États-
Unis et l’Ukraine208, les États-Unis et les Philippines209,
l’Uruguay et l’Espagne210, l’Espagne et le Mexique211, la
Fédération de Russie et l’Espagne212, et la France et la
198 France et Italie : Convention dans le domaine de la prévision
et de la prévention des risques majeurs et de l’assistance mutuelle en
cas de catastrophes naturelles ou dues à l’activité de l’homme (Paris,
16 septembre 1992), ibid., vol. 1962, no 33532, p. 369.
199 République de Corée et Pologne : Accord de coopération scientifique
et technologique (Séoul, 29 juin 1993), ibid., vol. 1847, no 31455,
p. 289.
200 Pologne et Hongrie : Accord de coopération et d’entraide pour la
prévention des catastrophes naturelles et d’autres événements graves et
pour en éliminer les effets (6 avril 2000).
201 Accord entre le Gouvernement de la République de Pologne et
le Cabinet des ministres de l’Ukraine relatif à la coopération et à l’entraide
pour prévenir les catastrophes naturelles et autres événements
graves et pour en éliminer les effets (19 juillet 2002).
202 Accord entre le Gouvernement de la République de Pologne et le
Gouvernement de la Fédération de Russie concernant la coopération en
vue de prévenir les catastrophes technologiques et naturelles et remédier
à leurs effets (Varsovie, 25 août 1993).
203 Accord entre le Gouvernement de la République hellénique et le
Gouvernement de la Fédération de Russie sur la coopération en matière
de prévention des catastrophes naturelles ou dues à l’homme, et d’intervention
en cas de catastrophe (Athènes, 21 février 2000).
204 Accord entre la Confédération suisse et la République italienne
sur la coopération dans le domaine de la prévision et de la prévention
des risques majeurs et de l’assistance mutuelle en cas de catastrophe
naturelle ou imputable à l’activité humaine (Rome, 2 mai 1995).
205 Mémorandum d’accord entre le Gouvernement des États-Unis
d’Amérique et le Gouvernement de la Fédération de Russie relatif à
la coopération en matière de prévention et d’intervention en cas de
catastrophes naturelles ou technologiques (Moscou, 16 juillet 1996),
Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 2871, no 50116, p. 275.
206 Protocole d’intentions relatif à la coopération pour la prévention
et l’intervention en cas de situation d’urgence technologique, naturelle
ou causée par l’homme conclu entre l’Agence fédérale de gestion des
situations d’urgence (États-Unis) et le Ministère de la défense de la
République de Pologne (Varsovie, 9 mai 2000).
207 Protocole d’intentions relatif à la coopération pour la prévention
des catastrophes naturelles ou d’origine humaine et d’intervention en
cas d’urgence conclu entre l’Agence fédérale de gestion des situations
d’urgence (États-Unis) et le Ministère de la défense de la République de
Bulgarie (Washington, 24 janvier 2000).
208 Mémorandum d’accord conclu entre le Gouvernement des États-
Unis d’Amérique et le Gouvernement de l’Ukraine sur la coopération
pour la prévention et l’intervention en cas de situation d’urgence technologique,
naturelle ou causée par l’homme (Kiev, 5 juin 2000).
209 Protocole d’intentions entre le Gouvernement des États-Unis
d’Amérique et la République des Philippines concernant la coopération
dans la prévention et la gestion des situations d’urgence (Washington,
20 novembre 2001).
210 Accord de coopération scientifique et technologique et d’assistance
mutuelle en matière de protection civile et de prévention des
catastrophes, conclu entre le Ministère de la défense nationale de la
République orientale de l’Uruguay et le Ministère de l’intérieur du
Royaume d’Espagne (Madrid, 25 septembre 1997).
211 Accord entre le Ministère de l’intérieur du Royaume d’Espagne
et le Ministère de l’intérieur des États-Unis du Mexique relatif
à la coopération scientifique et technologique et à l’assistance
mutuelle en matière de protection civile et de prévention des catastrophes
(1997).
212 Accord entre le Gouvernement du Royaume d’Espagne et le
Gouvernement de la Fédération de Russie relatif à la coopération dans
le domaine de la prévention des catastrophes et à l’assistance mutuelle
dans la mitigation de leurs conséquences (Madrid, 14 juin 2000),
Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 2153, no 37586, p. 57.
20 Documents de la soixante-cinquième session
Malaisie213. Le texte de ce dernier accord est typique en ce
qu’il renseigne sur l’importance accordée à la coopération
dans ce genre d’accords : « Convaincus de la nécessité de
développer une coopération entre les organismes compétents
des deux Parties dans le domaine de la prévention
des risques majeurs et de la protection des populations,
des biens et de l’environnement214. »
77. L’accord conclu en 1958 entre le Royaume-Uni de
Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et les États-Unis
tendant à l’amélioration des technologies de prévision,
de partage de l’information et d’alerte rapide en cas de
cyclone est ainsi l’un des premiers exemples d’accords
bilatéraux consacrés à la réduction des risques de catastrophe.
Il concerne un programme de coopération météorologique
visant à « établir plus rapidement, et avec plus
d’exactitude, les prévisions de cyclones et les avertissements
relatifs aux vents, marées et inondations à effets
dévastateurs qu’ils produisent215».
78. Les États-Unis ont également conclu avec plusieurs
autres pays des accords bilatéraux concernant la prévention
et la gestion des catastrophes. Aux termes d’un accord
conclu avec la Pologne, les parties sont convenues de coopérer
en vue de limiter les effets des catastrophes naturelles
et causées par l’homme, de se préparer à de telles
situations, d’intervenir dans ce contexte et d’oeuvrer au
relèvement postcatastrophe, et ce, dans les domaines de
la formation, de l’assistance d’experts et du partage d’informations216,
la formation et l’échange d’informations217
étant privilégiés. Aux termes d’un accord similaire signé
avec les Philippines, les deux parties expriment le désir
d’approfondir leur coopération en matière de prévention
et de gestion des catastrophes, dans un cadre propice à
l’échange de compétences, de connaissances et d’informations,
ainsi qu’au transfert de nouvelles technologies
de gestion de situations d’urgence218.
79. Voici plus d’une vingtaine d’années, la France a
signé avec l’Italie et la Grèce des accords bilatéraux, le but
en étant de parer aux risques majeurs pouvant entraîner
des catastrophes naturelles. Signé en 1989, l’accord avec
la Grèce, qui concerne la coopération dans le domaine des
principaux risques naturels, décrit les activités à mener
pour anticiper et prévenir les risques et atténuer les effets
des catastrophes219. Un accord similaire signé avec l’Italie
213 Accord entre le Gouvernement de la République française et le
Gouvernement de la Malaisie sur la coopération dans le domaine de
la prévention et de la gestion des catastrophes et de la sécurité civile
(Paris, 25 mai 1998), Journal officiel de la République française,
9 décembre 1998, p. 18519.
214 Ibid., quatrième paragraphe du préambule.
215 Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et
États-Unis d’Amérique : Échange de notes constituant un accord
relatif à la poursuite de l’exploitation des stations de recherche sur
les cyclones créées dans les îles Caïmans aux termes de l’Accord du
30 décembre 1958, amendé par l’Accord du 15 février 1960 (Washington,
23 novembre et 12 décembre 1966), Nations Unies, Recueil des
Traités, vol. 603, no 8735, p. 235.
216 Protocole d’intentions… (voir supra la note 206).
217 Ibid.
218 Voir supra la note 209.
219 Convention sur les modalités de la coopération franco-hellénique
dans le domaine des risques naturels majeurs (Paris, 11 mai 1989),
Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 1549, no 26941, p. 299. L’article
1 dispose que « [l]es
gouvernements signataires coopèrent dans
le domaine des risques naturels majeurs. Leur coopération vise à : la
en 1992 porte sur la prévision et la prévention des risques,
notamment grâce à l’échange d’informations, dans le
cadre d’un accord plus large consacré à la prévention des
catastrophes et aux interventions en cas de catastrophe220.
80. En 2000, la Grèce et la Fédération de Russie ont
conclu en matière de « prévention des catastrophes naturelles
ou dues à l’homme et d’intervention en cas de
catastrophe»221 un accord bilatéral de coopération qui
définit la prévention des situations d’urgence comme
l’« ensemble des mesures prises par anticipation pour
réduire le plus possible le risque de situation d’urgence,
protéger la santé de la population et limiter les dommages
à l’environnement ainsi que les dégâts matériels en cas de
situation d’urgence222 ». L’accord énumère diverses activités
spécialement destinées à prévenir les catastrophes,
notamment le suivi des conditions environnementales,
l’évaluation des risques et l’échange d’informations223.
81. D’autres accords bilatéraux conclus par des États
à d’autres fins que la réduction des risques envisagent la
prévention des catastrophes. Un accord bilatéral conclu en
2002 entre l’Afrique du Sud et le Nigéria parle de renforcement
des capacités et d’échange d’informations en matière
de santé publique, y compris la « préparation aux situations
d’urgence et l’organisation des secours224». Un accord de
1988 entre l’Allemagne et l’Autriche concernant principalement
la coopération dans le cadre des interventions en cas
de catastrophe consacre également des dispositions à la prévention225.
Il organise la coopération entre les deux États,
le but étant d’«éviter et [de] combattre les catastrophes ou
les accidents graves, en échangeant toutes les informations
scientifiques et techniques utiles […] ; [d’]échanger des
informations sur les dangers et les dommages qui pourraient
menacer le territoire de l’autre État contractant ; cet échange
d’informations inclut la communication à titre préventif
de données relatives à des mesures226 ». Un accord bilatéral
similaire conclu entre la Belgique et la France en 1981
consacre un article spécialement à l’anticipation et à la prévention
des catastrophes227, les deux parties s’engageant à
partager des informations en ces matières228.
2. Instruments multilatéraux
82. Le Rapporteur spécial en vient maintenant aux instruments
multilatéraux, mondiaux ou régionaux, consacrés
à la prévention de toutes catastrophes, abstraction
prévision des risques, quand celle-ci est possible ; la prévention des
risques, soit pour éviter qu’ils dégénèrent en catastrophe, soit pour en
atténuer les effets ».
220 Voir supra la note 198.
221 Voir supra la note 203.
222 Ibid., art. 1.
223 Ibid., art. 3.
224 Accord entre le Gouvernement de la République d’Afrique du
Sud et le Gouvernement de la République fédérale du Nigéria relatif
à la coopération dans le domaine de la santé et des sciences médicales
(Pretoria, 28 mars 2002).
225 Autriche et République fédérale d’Allemagne : Convention relative
à l’assistance mutuelle en cas de catastrophes ou d’accidents graves
(Salzbourg, 23 décembre 1988), Nations Unies, Recueil des Traités,
vol. 1696, no 29224, p. 61.
226 Ibid., art. 13.
227 France et Belgique : Convention sur l’assistance mutuelle en
cas de catastrophes ou d’accidents graves (Paris, 21 avril 1981),
Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 1437, no 24347, p. 33.
228 Ibid., art. 11.
Protection des personnes en cas de catastrophe 21
faite de leurs effets transfrontières. Chaque instrument est
envisagé sous l’angle de l’obligation faite à l’État de se
donner ou de mettre en oeuvre les mesures législatives et
réglementaires nécessaires à l’exécution de son devoir de
prévention. C’est à l’aune de ces « mesures nécessaires »
que l’on déterminera si l’État a fait preuve de la diligence
voulue, ces mesures pouvant par ailleurs permettre
d’apprécier tel ou tel instrument au regard de l’obligation
générale de prévention des catastrophes et d’atténuation
de leurs effets.
83. Il n’est pas d’instrument international général qui
oblige l’État à prendre des mesures de prévention des
catastrophes naturelles ou causées par l’homme. Au
contraire, on a jusqu’ici procédé par à-coups au niveau
international, s’agissant d’ériger la réduction des risques
de catastrophe en obligation conventionnelle en s’intéressant
soit à tel ou tel type de catastrophe (par exemple,
les accidents industriels ou nucléaires), soit à la nature
de l’intervention de l’État (assistance dans le domaine
des télécommunications, par exemple). D’un instrument
à l’autre, on retrouve des dispositions analogues qui
tournent autour du devoir de diligence fait à l’État en
matière de prévention de telles ou telles catastrophes et
d’atténuation de leurs effets.
84. En 1980, le Bureau du Coordonnateur des
Nations Unies pour les secours en cas de catastrophe a
publié un recueil d’instruments juridiques consacrés à
la prévention des catastrophes et l’atténuation de leurs
effets229, qui dresse l’état des connaissances sur les causes
et caractéristiques des phénomènes naturels ainsi que des
mesures de prévention pouvant être prises pour réduire ou
éliminer leur impact sur les pays en développement sujets
aux catastrophes.
a) Instruments mondiaux
85. Premier traité international universel à envisager,
quoique indirectement, la question de la prévention, la
Convention des Nations Unies sur le droit de la mer porte
en son article 145 (Protection du milieu marin) qu’« [e]n
ce qui concerne les activités menées dans la Zone, les
mesures nécessaires doivent être prises conformément à
la Convention pour protéger efficacement le milieu marin
des effets nocifs que pourraient avoir ces activités ». À
cet égard, on citera également la Convention sur le droit
relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à
des fins autres que la navigation, qui prescrit aux États
parties de prendre toutes les mesures appropriées pour
ne pas causer de dommages significatifs aux autres États
du cours d’eau. On notera cependant que ces dispositions
concernant la prévention sont à forte saveur de droit de
l’environnement, à l’exemple de prescriptions similaires
relatives à la prévention issues des deux dernières décennies
du XXe siècle230.
86. Comme l’a fait remarquer le Secrétariat,
« [l]’exemple contemporain qui se rapproche le plus
229 Prévention et atténuation des catastrophes, vol. 9, Aspects juridiques
(publication des Nations Unies, numéro de vente : 80.III.M.1).
230 Par exemple, la Convention de Vienne pour la protection de la
couche d’ozone et son Protocole de Montréal relatif à des substances
qui appauvrissent la couche d’ozone, ainsi que la Convention sur la
diversité biologique, paragraphes 8 et 9 du préambule.
d’une convention internationale mondiale de prévention
des catastrophes et d’atténuation de leurs effets » est la
Convention-cadre d’assistance en matière de protection
civile231. Comptant à l’heure actuelle 14 États parties et
12 États signataires, cette convention, entrée en vigueur
en 2001, vise à promouvoir la coopération entre les structures
nationales de protection civile «dans les domaines
de la prévention, de la prévision, de la préparation, de
l’intervention et de la gestion post-crise » (préambule).
Même si elle est essentiellement consacrée à l’assistance
interétatique après une catastrophe, elle envisage également
la prévention comme un élément crucial de « l’assistance
»232. Elle met ainsi à la charge des États parties
l’obligation générale d’« examiner toutes possibilités de
coopération en matière de prévention, de prévision, de
préparation, d’intervention et de gestion post-crise233 ».
87. Outre la Convention-cadre d’assistance en matière
de protection civile, on évoque souvent en matière de
réduction des risques de catastrophe, entre autres instruments
mondiaux, la Convention de Tampere sur la
mise à disposition de ressources de télécommunication
pour l’atténuation des effets des catastrophes et pour les
opérations de secours en cas de catastrophe234, qui érige
expressément l’anticipation des catastrophes et l’atténuation
de leurs effets en priorité dans le domaine de
l’assistance en matière de télécommunications235. Cette
convention prescrit aux États de coopérer entre eux ainsi
qu’avec les acteurs non étatiques et les organisations
intergouvernementales afin de faciliter l’utilisation des
ressources de télécommunication pour l’atténuation des
effets des catastrophes236 ; elle prescrit ainsi l’adoption
de mesures « conçues pour prévenir, prévoir ou surveiller
les catastrophes, s’y préparer, y faire face et en atténuer
les conséquences237 ». Pour s’acquitter de ce devoir
de coopération, les États peuvent utiliser du matériel
destiné à prévoir et surveiller les catastrophes et à fournir
des informations y relatives238, partager des informations
concernant les risques naturels239 et veiller à la
231 Mémoire du Secrétariat, document A/CN.4/590 et Add.1 à 3
(voir supra la note 78), par. 36. Il faut également noter que la prévention
des catastrophes (art. 2, al. 2) est l’un des objectifs du texte intitulé
Convention et Statuts établissant une Union internationale de secours,
de 1927. L’Union envisagée sera toutefois officiellement remplacée par
l’UNESCO en 1968, et la prévention des catastrophes ne figurait pas
parmi les objectifs de cette dernière entité. Voir Nicoletti, «The prevention
of natural and man-made disasters: what duties for States? »,
p. 183, note 24.
232 Aux termes de l’article 1 d, l’assistance s’entend de « toute action
entreprise par le service de protection civile d’un État au bénéfice
d’un autre État visant à prévenir les catastrophes ou à en atténuer les
conséquences ».
233 Art. 4.
234 Voir par exemple Nicoletti, « The prevention of natural and
man-made disasters: what duties for States? », p. 184, qui n’évoque
la Convention-cadre d’assistance en matière de protection civile et la
Convention de Tampere que comme des textes créant des obligations
en matière de réduction des risques de catastrophe.
235 Art. 3, par. 1 et 2. Selon l’article 1, paragraphe 15, on entend
par télécommunications «toute transmission, émission ou réception de
signes, de signaux, d’écrits, d’images, de sons ou de renseignements de
toute nature, par fil, radioélectricité, fibre optique ou autres systèmes
électromagnétiques ».
236 Art. 3, par. 1.
237 Article premier, par. 7.
238 Art. 3, par. 2 a.
239 Art. 3, par. 2 b.
22 Documents de la soixante-cinquième session
« mise à disposition rapide d’une assistance en matière
de télécommunication pour atténuer les effets d’une
catastrophe240 ». On voit donc que, comme la Convention-
cadre d’assistance en matière de protection civile,
la Convention de Tampere se borne à prescrire à l’État
de coopérer avec d’autres États en matière de réduction
des risques ; on peut toutefois inférer de ce devoir
de coopération et des autres articles de la Convention
une obligation de prévention des catastrophes à l’intérieur
des frontières nationales. La Convention fait aux
États l’obligation, à l’intérieur de leurs frontières, de
« rédui[re] ou [d’]élimin[er] […] les obstacles réglementaires
à l’utilisation des ressources de télécommunication
pour l’atténuation des effets des catastrophes241 ».
Par suite, l’obligation faite à l’État d’utiliser les télécommunications
pour atténuer les conséquences des
catastrophes emporte celle de prendre les mesures législatives
et réglementaires qui s’imposent pour ce faire,
obligation qui est le pendant du devoir de diligence classique
consacré dans les instruments internationaux de
droit de l’environnement.
88. Les instruments mondiaux consacrés à tel ou tel type
de catastrophes possibles envisagent également le devoir
de diligence. À la différence de la Convention-cadre d’assistance
en matière de protection civile et de la Convention
de Tampere, les conventions relatives aux accidents
industriels, à la sûreté nucléaire et aux dommages à l’environnement
ne visent pas directement les catastrophes.
Partant de la définition du terme « catastrophe » donnée
par la Commission dans l’article 3 de son projet d’articles
sur le sujet qui nous intéresse, chaque instrument traite
de situations pouvant être qualifiées de catastrophes si
elles venaient à provoquer des « pertes massives en vies
humaines, de graves souffrances humaines et une détresse
aiguë, ou des dommages matériels ou environnementaux
de grande ampleur, perturbant ainsi gravement le fonctionnement
de la société ». Aussi, la Convention sur les
effets transfrontières des accidents industriels traite de la
prévention de ce type d’accidents, de la façon dont les
États peuvent se préparer à y faire face et de la façon
dont ils peuvent réagir en présence d’accidents industriels
« susceptibles d’avoir des effets transfrontières », y
compris ceux causés par des catastrophes naturelles242. La
Convention (no 174) concernant la prévention des accidents
industriels majeurs adoptée sous les auspices de
l’Organisation internationale du Travail en 1993 consacre
dans son préambule la « nécessité de veiller à ce que toutes
les mesures appropriées soient prises pour : a) prévenir
les accidents majeurs ; b) réduire au minimum les risques
d’accident majeur ; c) réduire au minimum les effets de
tels accidents ».
89. Aux termes de la Convention sur les effets transfrontières
des accidents industriels, les États parties
doivent prendre « les dispositions appropriées» pour
prévenir les accidents industriels, en appliquant des
« mesures préventives, des mesures de préparation et des
mesures de lutte243 ». Ils doivent prendre les «mesures
législatives, réglementaires, administratives et financières
240 Art. 3, par. 2 c.
241 Art. 9, par. 1.
242 Art. 2, par. 1.
243 Art. 3, par. 1.
appropriées » pour remplir leurs obligations en matière
de prévention244 et mettre en place des mécanismes de
préparation aux situations d’urgence pour faire face aux
accidents industriels245. La Convention prévoit ainsi que
« [l]es Parties prennent des mesures appropriées pour
prévenir les accidents industriels, y compris des mesures
propres à inciter les exploitants à agir en vue de réduire
le risque de tels accidents246 ». Ainsi, même si la Convention
se borne à prescrire aux États de prendre des mesures
de prévention des accidents transfrontières, les accidents
proprement dits, surtout les catastrophes naturelles, se
produisent à l’intérieur des frontières de l’État, l’obligation
de diligence faite à l’État s’attachant à la prévention
des accidents industriels sur le plan interne.
90. Telle activité nucléaire peut provoquer tel ou tel
type de catastrophe d’origine humaine. Plusieurs instruments
envisagent la prévention dans ce contexte. Aux
termes des dispositions générales de la Convention sur
l’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation
d’urgence radiologique, les États doivent coopérer entre
eux afin de réduire le plus possible les conséquences
de toute catastrophe nucléaire et, à cette fin, conclure
des accords « en vue de prévenir ou de limiter le plus
possible les préjudices corporels et les dommages qui
peuvent être causés par un accident nucléaire ou une
situation d’urgence radiologique247 ». De même, la
Convention sur la sûreté nucléaire vise à « [p]révenir
les accidents ayant des conséquences radiologiques et
atténuer ces conséquences au cas où de tels accidents se
produiraient248 ». À la différence de la Convention sur
les effets transfrontières des accidents industriels, cette
convention ne s’applique pas aux seules activités pouvant
causer des dommages aux autres États, mais à toute
installation nucléaire civile, indépendamment de sa capacité
de causer des dégâts transfrontières. Encore qu’elle
ne mette pas expressément quelque devoir de prévention
des accidents nucléaires à la charge de l’État, elle a à
l’évidence pour but et objet premiers d’édicter des obligations
internationales en vue de promouvoir la sûreté
nucléaire afin de prévenir les catastrophes nucléaires249.
En outre, elle prescrit aux États parties de prendre les
« mesures législatives, réglementaires et administratives
et les autres dispositions qui sont nécessaires » à sa mise
en oeuvre250. La Convention va de pair avec la Convention
sur la notification rapide d’un accident nucléaire ;
celle-ci, comptant 115 États parties, institue un régime
de notification, par l’intermédiaire de l’Agence internationale
de l’énergie atomique, de tout accident nucléaire
susceptible de causer des dommages transfrontières
à un autre État251. Elle prescrit à l’État d’informer les
États pouvant être touchés par des accidents nucléaires
importants visés en son article premier non seulement
de l’existence du dommage, mais aussi des éléments à
considérer en vue de l’atténuation des dommages252.
244 Art. 3, par. 4.
245 Art. 8, par. 1.
246 Art. 6, par. 1.
247 Article premier, par. 1 et 2.
248 Art. 1, par. iii).
249 Ibid.
250 Art. 4. Voir également l’article 7.
251 Article premier, par. 1.
252 Art. 2.
Protection des personnes en cas de catastrophe 23
91. Les principaux instruments internationaux de droit
de l’environnement font également à l’État l’obligation
de prévenir les catastrophes environnementales potentielles.
La Convention-cadre des Nations Unies sur les
changements climatiques dispose ainsi qu’« [i]l
incombe
aux Parties de prendre des mesures de précaution pour
prévoir, prévenir ou atténuer les causes des changements
climatiques et en limiter les effets néfastes253 ». Elle prescrit
expressément aux pays développés recensés dans son
annexe I d’adopter des politiques nationales d’atténuation
des changements climatiques en limitant leurs émissions
de gaz à effet de serre254 et engage l’ensemble des parties
à prendre et mettre en oeuvre au niveau national des
mesures d’atténuation des changements climatiques255. On
retiendra que la Convention ne lie pas l’obligation faite
à l’État d’atténuer les changements climatiques et leurs
effets aux dommages transfrontières causés à d’autres
États. Elle s’applique au contraire à toutes les émissions
anthropiques de gaz à effet de serre, peu importe leurs
conséquences potentielles pour d’autres pays. Au surplus,
en 2007, les États parties à la Convention prenant
acte du lien qui existe entre les changements climatiques
et la réduction des risques de catastrophe ont adopté le
Plan d’action de Bali, dans lequel les États sont invités à
adapter leurs plans nationaux de lutte contre les effets des
changements climatiques à l’effet d’y inclure des « stratégies
de réduction des effets des catastrophes256 ».
92. D’autres conventions environnementales d’intérêt
spécifique comme la diversité biologique, la désertification
et les études d’impact sur l’environnement envisagent
elles aussi une obligation de prévention dans des circonstances
pouvant déboucher sur des catastrophes. Ainsi la
Convention sur la diversité biologique qui, quoique traitant
essentiellement de la responsabilité en cas de dommages
environnementaux transfrontières257, dispose que chaque
État partie doit élaborer des stratégies nationales tendant
à assurer la conservation de la diversité biologique258 et
adopter des procédures permettant d’exiger l’évaluation
des impacts sur l’environnement des projets susceptibles de
nuire sensiblement à la diversité biologique259. De même,
la Convention sur la lutte contre la désertification dans les
pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification,
en particulier en Afrique, engage les États à mettre
en oeuvre « des programmes de lutte contre la désertification
et/ou d’atténuation des effets de la sécheresse260 » en
adoptant les mesures législatives et réglementaires nécessaires
et appropriées261 et des programmes d’action nationaux
comportant des systèmes d’alerte précoce262. Enfin,
la Convention sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement
dans un contexte transfrontière met à la charge des
États parties l’obligation d’évaluer l’impact sur l’environnement
de certaines activités dès le début du processus de
planification. Elle édicte également à la charge des États
253 Art. 3, par. 3.
254 Art. 4, par. 2 a.
255 Art. 4, par. 1 b.
256 FCCC/CP/2007/6/Add.1, décision 1/CP.13, par. 1 c iii).
257 Art. 3.
258 Art. 6 et 7.
259 Art. 14.
260 Art. 3 a.
261 Art. 4 et 5.
262 Art. 10, par. 3 a.
l’obligation générale de s’informer mutuellement et de se
consulter à propos de tous les projets importants envisagés
et susceptibles de causer des dommages transfrontières
non négligeables. Elle prescrit en particulier aux États parties
de prendre « toutes mesures appropriées et efficaces
pour prévenir, réduire et combattre l’impact transfrontière
préjudiciable important que des activités proposées pourraient
avoir sur l’environnement263 », s’inscrivant ainsi, à
l’exemple d’autres traités environnementaux, dans le droit
fil de l’article 3 du projet d’articles de la Commission sur la
prévention des dommages transfrontières résultant d’activités
dangereuses, en consacrant l’obligation générale de
prévention de l’État en la matière.
93. Qui plus est, même si nombre de conventions environnementales
intéressent principalement le devoir de
prévention des dommages transfrontières, les matières
dont elles traitent et la problématique des catastrophes se
recoupent largement. Ces instruments internationaux ont
par ailleurs cet intérêt qu’ils consacrent tous un devoir de
diligence.
b) Instruments régionaux
i) Asie
94. En Asie et dans le Pacifique, l’Accord de l’Association
de l’ASEAN sur la gestion des catastrophes et les
interventions d’urgence est l’instrument international le
plus complet qui fait expressément aux États obligation
d’adopter des mécanismes de réduction des risques de
catastrophe pour prévenir les catastrophes et en atténuer
les effets. Signé en 2005, entré en vigueur en 2009 et ratifié
par les 10 États membres de l’ASEAN, l’Accord a
pour objet d’« instituer des mécanismes efficaces propres
à permettre de réduire sensiblement les pertes humaines
et en ressources sociales, économiques et environnementales
dues à des catastrophes qui toucheraient les Parties
et à leur permettre de faire face ensemble aux différentes
situations d’urgence nées de catastrophes264 ». Il prescrit
aux États parties de « donner la priorité à la prévention
et à l’atténuation des risques et de prendre à cette
fin des mesures de précaution pour prévenir et surveiller
les catastrophes et en atténuer les effets265 ». En ce qui
concerne l’atténuation des effets des catastrophes, il prescrit
expressément aux États parties de « réagir immédiatement
à toute catastrophe sur leur territoire266 », devant
satisfaire à chacune de ces obligations en prenant les
mesures législatives et administratives nécessaires267.
95. L’Accord de l’ASEAN consacre trois grandes
catégories d’obligations de réduction des risques de
catastrophe : détection et suivi des risques ; prévention
et atténuation ; préparation aux catastrophes. Premièrement,
les États parties doivent détecter tous les risques
de catastrophe sur leur territoire et affecter un niveau de
risque à chaque catastrophe éventuelle268. Deuxièmement,
aux termes de l’article 6 de l’Accord, les États parties
263 Art. 2, par. 1.
264 Art. 2.
265 Art. 3, par. 4.
266 Art. 4 b.
267 Art. 4 d.
268 Art. 5.
24 Documents de la soixante-cinquième session
doivent à titre collectif ou individuel « détecter, prévenir
et réduire les risques de catastrophe269 ». Chaque Partie
doit en outre adopter et appliquer des mesures législatives
et réglementaires d’atténuation des effets des catastrophes
et renforcer ses plans de gestion des catastrophes
locaux et nationaux270. Enfin, les États parties doivent
se préparer aux catastrophes en instituant et en mettant
en oeuvre des « dispositifs nationaux d’alerte rapide en
cas de catastrophe271 » et en arrêtant des stratégies et des
plans d’intervention en vue de réduire les pertes en cas
de catastrophe272. Ensemble, ces dispositions édictent à la
charge de tous les États membres de l’ASEAN l’obligation
générale de prendre des mesures pour prévenir ces
catastrophes, s’y préparer et en atténuer les effets.
96. D’autres accords (non contraignants) asiatiques
encouragent également les États à oeuvrer, à titre individuel
ou collectif, à réduire les risques de catastrophe.
Ainsi, l’Association de coopération économique Asie-
Pacifique (APEC) a adopté le Cadre de l’APEC pour les
initiatives de renforcement des capacités de préparation
aux situations d’urgence, aux termes duquel les États sont
instamment priés de coopérer dans divers domaines, y
compris en matière de législation. Au nom des Principes
d’interventions et de la coopération en cas de catastrophe
adoptés par l’APEC en 2008, les États sont invités à se
donner et à mettre en oeuvre des politiques de préparation
aux risques de catastrophe et d’atténuation des effets de
celles-ci et des systèmes d’alerte rapide273. En outre, à la
suite du tsunami qui a frappé l’Asie en 2004, l’Association
sud-asiatique de coopération régionale (ASACR) a
adopté un nouveau cadre global d’alerte rapide et de gestion
des catastrophes aux termes duquel les États doivent
élaborer et exécuter des programmes de réduction des
risques sur leur territoire et appuyer les systèmes d’alerte
rapide régionaux274. Nombre de dispositions de la Déclaration
de Delhi sur la réduction des risques de catastrophe
en Asie, en 2007, exhortent les États à mettre en oeuvre le
Cadre d’action de Hyogo et à adopter des mesures législatives
de réduction des risques de catastrophe ou à renforcer
celles en vigueur275. La Déclaration de Dacca sur les
défis environnementaux et les catastrophes naturelles en
Asie du Sud-Est préconise l’adoption de mesures de prévention
au niveau régional276. La Déclaration d’Incheon
sur la réduction des risques de catastrophe en Asie et dans
le Pacifique, en 2010, vient réaffirmer les objectifs énoncés
dans le Cadre d’action de Hyogo, les gouvernements
et les acteurs internationaux étant instamment priés de
mettre en exécution les cinq actions prioritaires définies
par le Cadre277.
269 Art. 6, par. 1.
270 Art. 6, par. 2.
271 Art. 7.
272 Art. 8.
273 Disponible en ligne à l’adresse suivante : http://aimp.apec.org/
Documents/2008/SOM/CSOM/08_csom_020.pdf.
274 Disponible en ligne sur le site Web du Centre de gestion des
catastrophes de l’Association sud-asiatique de coopération régionale
(ASACR) : www.saarc-sec.org.
275 Disponible en ligne à l’adresse suivante : http://siteresources.
worldbank.org/CMUDLP/Resources/Delhi_Declaration_on_
DRR_2007.pdf.
276 Par. 33.
277 Disponible en ligne à l’adresse suivante : www.unisdr.org/
files/16327_incheondeclaration4amcdrrrev3.pdf (en anglais).
ii) Afrique
97. Diverses organisations africaines se sont dotées
d’instances régionales et sous-régionales ayant vocation à
faciliter l’échange d’informations et le renforcement des
capacités en matière de réduction des risques de catastrophe.
Aux termes du paragraphe 1 e de l’article 13 de
l’Acte constitutif de l’Union africaine, le Conseil exécutif
« décide des politiques dans les domaines d’intérêt communs
pour les États Membres, notamment les domaines
suivants : […] protection de l’environnement, action
humanitaire et réaction et secours en cas de catastrophe ».
Étant donné ce mandat, l’Union africaine et le Nouveau
Partenariat pour le développement de l’Afrique ont adopté
en 2004 la Stratégie régionale africaine de prévention des
catastrophes278 tendant à encourager les initiatives sousrégionales
et nationales279.
98. La Communauté économique des États de l’Afrique
de l’Ouest a adopté en 2006 sa politique de réduction des
risques de catastrophe et a récemment créé au sein de son
secrétariat un mécanisme de mise en oeuvre de cette politique
consistant en un comité ministériel de coordination et
un groupe d’étude chargé de la gestion des catastrophes280.
Ce mécanisme a pour mandat de coordonner les demandes
d’aide internationale et de mobilisation d’équipe d’intervention
rapide émanant d’États membres. En 2002, l’Autorité
intergouvernementale pour le développement (IGAD)
s’est dotée d’un programme régional de gestion des risques
de catastrophe consacré aux questions relatives à la réduction
et à la gestion des risques de catastrophe, y compris
l’assistance en matière d’élaboration de législations nationales
concernant la gestion des catastrophes et d’identification
des perspectives d’accords d’assistance mutuelle et de
formation aux fins de la gestion des catastrophes au niveau
régional et d’accords transfrontières d’harmonisation des
dispositifs de gestion des catastrophes281.
99. À l’heure actuelle, la Communauté d’Afrique de
l’Est travaille à l’adoption d’un texte sur la réduction et la
gestion des risques de catastrophe en application du paragraphe
1 d de l’article 112 du Traité pour l’établissement
de la Communauté d’Afrique de l’Est, aux termes duquel
les États membres conviennent de prendre des mesures de
préparation et de gestion des catastrophes, de protection
contre celles-ci et d’atténuation de leurs conséquences,
notamment des mesures de suivi des catastrophes naturelles
ou d’origine humaine.
iii) Région arabe
100. Dans la région arabe, la Ligue des États arabes
s’est donné une Stratégie arabe pour la réduction des
278 Disponible en ligne à l’adresse suivante : www.unisdr.org/2005/
task-force/working%20groups/wg-africa/NEPAD-DRR-Strategy-
FRENCH.pdf.
279 Un des objectifs de la Stratégie est d’améliorer l’« [e]ngagement
politique […] envers la réduction des risques de catastrophe » (par. 3.2).
280 Le texte de la politique est disponible en ligne à l’adresse suivante
: www.preventionweb.net/files/4037_ECOWASpolicyDRR.pdf
(en anglais). Selon cette politique, « [l]es
autorités nationales reconnaissent
la nécessité de développer et renforcer les institutions devant
permettre de contribuer à résister aux risques » (par. 2.2.1).
281 Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD),
« Disaster risk management programme for the IGAD region », p. 18.
Protection des personnes en cas de catastrophe 25
risques de catastrophe 2020, qui a été adoptée par le
Conseil des ministres arabes chargés de l’environnement
à sa vingt-deuxième session, le 19 décembre 2010282.
Cette stratégie s’assigne un double objectif : définir une
vision, des priorités stratégiques et les domaines essentiels
en matière de réduction des risques de catastrophe
dans la région arabe et perfectionner les mécanismes institutionnels
et les mécanismes de coordination et suivre
les dispositifs d’appui à la mise en oeuvre de la stratégie
aux niveaux régional, national et local grâce à un programme
d’action283. Partant du Cadre d’action de Hyogo
et des objectifs de la Stratégie arabe, on a assigné cinq
grandes priorités au programme : redoubler d’efforts
pour réduire globalement les risques de catastrophe, tous
secteurs confondus ; renforcer les capacités de détection,
d’évaluation et de suivi des risques de catastrophe ;
renforcer la capacité de résilience à travers le savoir,
la promotion, la recherche et la formation ; renforcer la
responsabilisation en matière de gestion des risques de
catastrophe aux niveaux sous-national et local ; intégrer
la réduction des risques de catastrophe dans les activités
d’intervention d’urgence, de préparation et de relèvement284.
Le programme doit être exécuté en deux phases,
un bilan d’étape étant prévu en 2015, l’objectif étant de
réduire, d’ici à 2020, « les pertes humaines et les pertes
en ressources sociales, économiques et environnementales
des collectivités et des pays de la région arabe285 ».
iv) Europe
101. En Europe, tout s’ordonne autour de l’intervention
de l’Union européenne dans la définition des stratégies de
prévention, de préparation et d’atténuation, dites de protection
civile à l’origine. Depuis 1985, date à laquelle une
réunion ministérielle tenue à Rome a été consacrée à la
question, plusieurs résolutions ont vu le jour en matière
de protection civile, qui constituent le fondement des dispositifs
actuels de réduction des risques de catastrophe286.
Le Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union
282 Disponible en ligne à l’adresse suivante : www.preventionweb.
net/publications/view/18903 (en anglais).
283 Disponible en ligne à l’adresse suivante : www.preventionweb.
net/files/18903_17934asdrrfinalenglishjanuary20111.pdf (en anglais).
284 Ibid., p. 4.
285 Ibid.
286 Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements
des États membres, réunis au sein du Conseil, du 25 juin 1987, relative
à la mise en place d’une coopération communautaire en matière de protection
civile, Journal officiel des Communautés européennes, C 176,
4 juillet 1987, p. 1 ; résolution du Conseil et des représentants des gouvernements
des États membres, réunis au sein du Conseil, du 13 février
1989, relative aux nouveaux développements de la coopération communautaire
en matière de protection civile, ibid., no C 44, 23 février
1989, p. 3 ; résolution du Conseil et des représentants des gouvernements
des États membres, réunis au sein du Conseil, du 23 novembre
1990, relative à la coopération communautaire en matière de protection
civile, ibid., no C 315, 14 décembre 1990, p. 1 ; résolution du Conseil
et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au
sein du Conseil, du 8 juillet 1991, relative à l’amélioration de l’assistance
mutuelle entre États membres en cas de catastrophe naturelle
et technologique, ibid., no C 198, 27 juillet 1991, p. 1 ; résolution du
Conseil et des représentants des gouvernements des États membres,
réunis au sein du Conseil, du 31 octobre 1994, relative au renforcement
de la coopération communautaire en matière de protection civile, ibid.,
no C 313, p. 1 ; résolution du Conseil et des représentants des gouvernements
des États membres, réunis au sein du Conseil, du 26 février
2001, sur le renforcement des capacités de l’Union européenne dans
le domaine de la protection civile, ibid., no C 82, 13 mars 2001, p. 1.
européenne et le traité instituant la Communauté européenne,
entré en vigueur le 1er décembre 2009, est venu
renforcer davantage la coopération européenne en matière
de protection civile. La version consolidée du Traité sur le
fonctionnement de l’Union européenne organise, notamment
en son article 196, les compétences des organes de
l’Union en matière de protection civile et pose les fondements
juridiques de l’action de l’Union en la matière.
102. De l’article 196, l’Union tient une compétence
strictement complémentaire « pour mener des actions
pour appuyer, coordonner ou compléter l’action des États
membres, sans pour autant remplacer leur compétence
dans ces domaines » (art. 2, par. 5). Aux termes du Traité
de Lisbonne :
1. L’Union encourage la coopération entre les États membres afin
de renforcer l’efficacité des systèmes de prévention des catastrophes
naturelles ou d’origine humaine et de protection contre celles-ci.
L’action de l’Union vise :
a) à soutenir et à compléter l’action des États membres aux
niveaux national, régional et local portant sur la prévention des risques,
sur la préparation des acteurs de la protection civile dans les États
membres et sur l’intervention en cas de catastrophes naturelles ou d’origine
humaine à l’intérieur de l’Union ;
b) à promouvoir une coopération opérationnelle rapide et efficace
à l’intérieur de l’Union entre les services de protection civile nationaux ;
c) à favoriser la cohérence des actions entreprises au niveau international
en matière de protection civile.
2. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à
la procédure législative ordinaire, établissent les mesures nécessaires
pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au paragraphe 1,
à l’exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et
réglementaires des États membres287.
103. Enfin, l’article 222 de la version consolidée du
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, dit
« clause de solidarité », dispose que les États membres
«agissent conjointement dans un esprit de solidarité si
un État membre est […] la victime d’une catastrophe
naturelle ou d’origine humaine ». Cette disposition impérative
vient distinguer l’Union européenne des autres
groupements régionaux ; toute mesure prise en vertu de
cette disposition devant l’être selon la procédure législative
ordinaire (art. 294 du Traité) et, par conséquent, être
promulguée comme norme européenne, sous la forme de
règlement, de directive ou de décision288.
104. En 2001, l’Union européenne a institué le Mécanisme
communautaire de protection civile pour « renforcer
la protection en cas de catastrophe naturelle, technologique,
radiologique et environnementale289 ». Modifié et
actualisé en 2007290, le mécanisme a permis d’améliorer
287 Art. 176 C.
288 Gestri, « EU Disaster response law: principles and instruments »,
p. 116 et 117.
289 Décision du Conseil du 23 octobre 2001 instituant un mécanisme
communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans
le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile
(2001/792/EC), Journal officiel des Communautés européennes, L 297,
15 novembre 2001, p. 7.
290 Décision du Conseil du 8 novembre 2007 instituant un mécanisme
communautaire de protection civile (refonte) [(2007/779/CE),
Euratom], Journal officiel de l’Union européenne, L 314, 1er décembre
2007, p. 9.
26 Documents de la soixante-cinquième session
les stratégies de protection mises en place par l’Union
pour faire face aux situations d’urgence, y compris dans
des États tiers291. Récemment, l’Union a proposé une
décision portant nouvelle réforme de son mécanisme de
protection civile292. Même si le mécanisme conserve sa
vocation première de préparation et d’intervention, la
réforme de 2007 est venue y faire une place à la prévention
et à l’alerte rapide293. En revanche, la proposition de
décision tend à instituer une « approche intégrée » de la
gestion des catastrophes, y compris les activités de prévention,
de préparation et d’intervention. Ce dispositif
consisterait dans un centre d’intervention d’urgence, des
scénarios types pour les principales catégories de catastrophe,
des plans d’urgence applicables dans les États
membres et des ressources affectées à l’avance à la protection
civile (mise en commun)294. Un des objectifs serait
ainsi d’« assurer un niveau élevé de protection contre les
catastrophes en prévenant ou en réduisant leurs effets,
ainsi qu’en encourageant le développement d’une culture
de la prévention », et de « mieux préparer l’Union à faire
face aux catastrophes »295.
105. Diverses activités normatives permettent de mieux
mesurer la volonté de l’Union de réduire les risques
de catastrophe. En 2008, la Commission européenne
a approuvé une communication portant renforcement
des capacités d’intervention de l’Union en cas de catastrophe,
premier pas vers une approche communautaire de
la réduction des risques de catastrophe. En 2009, elle a
adopté deux communications relatives à la réduction des
risques de catastrophe : l’une sur une approche communautaire
de la prévention des catastrophes naturelles ou
d’origine humaine296 et l’autre sur la stratégie de l’Union
européenne pour le soutien à la réduction des risques de
catastrophes dans les pays en développement297. La première
communication, qui tient une place fondamentale
dans l’entreprise de définition d’une politique commune
européenne de réduction des risques de catastrophe298,
recense notamment les domaines où des initiatives communautaires
auraient quelque intérêt : créer un inventaire
communautaire des informations et des meilleures pratiques
existantes ; élaborer des lignes directrices sur la
cartographie des dangers et des risques ; établir des liens
entre les acteurs et les politiques tout au long du cycle
291 Voir la communication de la Commission au Conseil, au Parlement
européen, au Comité économique et social européen et au Comité
des régions sur le perfectionnement du mécanisme communautaire de
protection civile : Perfectionner le mécanisme communautaire de protection
civile [COM(2005) 137 final], p. 2.
292 Voir la proposition de décision du Parlement européen et
du Conseil relative au mécanisme de protection civile de l’Union
[COM(2011) 934 final].
293 Voir la communication de la Commission au Conseil et au Parlement
européen : Stratégie de l’UE pour le soutien à la réduction des
risques de catastrophes dans les pays en développement [COM(2009)
84 final].
294 Voir la proposition de décision du Parlement européen et du
Conseil relative au mécanisme de protection civile de l’Union (note 292
supra).
295 Ibid., art. 3, par. 1 a et b.
296 Communication de la Commission au Parlement européen, au
Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des
régions : Une approche communautaire de la prévention des catastrophes
naturelles ou d’origine humaine [COM(2009) 82 final].
297 Voir supra la note 293.
298 Voir La Vaccara, « An enabling environment for disaster risk
reduction », p. 199 et 208.
de gestion des catastrophes ; renforcer les outils d’alerte
rapide ; mieux cibler les financements communautaires.
106. Le 20 mars 1987, le Comité des Ministres du
Conseil de l’Europe a adopté la résolution (87) 2 instituant
un groupe de coopération en matière de prévention, de
protection et d’organisation des secours contre les risques
naturels et technologiques majeurs. Rebaptisée Accord
européen et méditerranéen sur les risques majeurs, cette
instance intergouvernementale encourage la recherche,
l’information du public et le dialogue politique sur les
questions relatives aux catastrophes au sein des 27 États
membres du Conseil.
107. Le Conseil de l’Europe a souligné le caractère
impératif de l’obligation de prévenir et d’atténuer
les risques de catastrophe nucléaire. Dans sa résolution
1087 (1996) sur les conséquences de l’accident de
Tchernobyl, l’Assemblée parlementaire du Conseil de
l’Europe affirme qu’il est « indispensable de prendre des
mesures urgentes qui doivent être considérées comme
une priorité vitale pour la communauté mondiale » et de
mener des « actions concrètes visant à éliminer ou, tout au
moins, diminuer de tels dangers » (par. 10 et 11).
108. Les groupes sous-régionaux européens ne sont pas
en reste s’agissant de la conduction d’accords contraignants
envisageant les risques de catastrophe. Ainsi de
l’Accord entre les gouvernements des États participants
de l’Organisation de coopération économique de la mer
Noire relatif à la collaboration en matière d’aide et d’intervention
d’urgence en cas de catastrophe naturelle ou
due à l’homme, en 1998, instituant des procédures de
demande d’assistance, les États étant invités à n’entraver
ni la réception ni la distribution de biens aux populations
touchées, sans discrimination, à simplifier et accélérer les
procédures douanières et à lever leurs droits de douane.
En 1992, les États membres de l’Initiative de l’Europe
centrale ont adopté l’Accord de coopération sur la prévision,
la prévention et l’atténuation des effets des catastrophes
naturelles et technologiques, qui prescrit aux
États membres de coopérer entre eux pour adopter des
mesures de prévention des catastrophes et d’atténuation
de leurs conséquences (art. 1 et 2). Cet accord crée un
comité chargé d’élaborer des procédures de renforcement
des relations de solidarité et de coopération en cas de
catastrophe (art. 4 et 5).
v) Amérique latine et Caraïbes
109. Adoptée en 1991, la Convention interaméricaine
visant à faciliter l’apport d’assistance dans les cas de
catastrophes est l’unique instrument régional consacré aux
catastrophes à vocation continentale. Entrée en vigueur
en 1996, elle traite exclusivement de l’intervention en
cas de catastrophe et ne permet donc guère de déterminer
les responsabilités de l’État en matière de prévention des
catastrophes.
110. Toutefois, des accords sous-régionaux réservent une
place de plus en plus importante à la prévention des catastrophes
et à l’atténuation de leurs effets. En 1999, l’Association
des États de la Caraïbe adopte son propre traité relatif
aux interventions en cas de catastrophe, l’Accord entre les
États membres et membres associés de l’Association des
Protection des personnes en cas de catastrophe 27
États de la Caraïbe pour la coopération régionale en matière
de catastrophes naturelles299. Cet accord vise expressément
à « créer des mécanismes juridiquement contraignants
en vue de promouvoir la coopération pour la prévention,
la réduction des effets et la gestion des catastrophes
naturelles » (art. 2). Aux termes de l’Accord, les parties
contractantes s’engagent à promouvoir « la formulation
et la mise en oeuvre de normes et de lois, de politiques et
de programmes relatifs au traitement et à la prévention
des catastrophes naturelles, de façon graduelle et progressive
», notamment de «lignes directrices» et de «critères
communs » dans divers domaines tels que la classification
des dons et approvisionnements humanitaires (art. 4 et 7).
La Déclaration de Panama300 affirme l’importance de la
prévention en matière de réduction de la vulnérabilité aux
catastrophes en ces termes :
Nous reconnaissons la vulnérabilité de nos pays et territoires aux
catastrophes naturelles, et l’impact négatif de ces dernières sur nos
efforts pour parvenir au développement durable. De plus, nous partageons
l’idée que la meilleure façon de lutter contre la vulnérabilité à
l’égard des catastrophes naturelles c’est par le biais de l’intégration de
la gestion et de la réduction des catastrophes dans les politiques et plans
de développement à tous les niveaux de nos gouvernements. Aussi,
nous réaffirmons l’importance de la coopération internationale, en particulier
à l’échelle régionale, pour renforcer les agences nationales et
régionales impliquées dans la prévention et mitigation des risques et
catastrophes naturels301.
111. D’autres instruments sous-régionaux donnent à
des organismes pour mission de coordonner les efforts
déployés pour réduire les risques de catastrophe. À titre
d’exemple, en 1991, les États membres de la Communauté
des Caraïbes adoptent l’Accord portant création de
l’Organisme caraïbe d’intervention rapide en cas de catastrophe.
Aux termes de l’Accord, l’Organisme est chargé
de renforcer les capacités nationales d’intervention en cas
de catastrophe. Les États parties s’engagent à prendre un
certain nombre de mesures pour préparer convenablement
le dispositif national d’intervention en cas de catastrophe
à sa mission (art. 4). Ils s’engagent également à alléger les
barrières douanières qui entravent l’entrée de personnel et
de biens, à accorder leur protection et l’immunité juridictionnelle
et fiscale aux États et au personnel de secours et
à faciliter les échanges (art. 21 à 23).
112. En outre, en 1993, le Costa Rica, El Salvador, le
Guatemala, le Honduras, le Nicaragua et le Panama ont
créé un Centre pour la coordination de la prévention des
catastrophes naturelles en Amérique centrale relevant du
Système d’intégration de l’Amérique centrale qui joue le
rôle d’organisme spécialisé chargé de coordonner l’exécution
du plan régional de réduction des risques de catastrophe.
Modifié en 2003, le texte fondateur du Centre
consacre des principes tels que la coopération internationale,
la promotion des droits de l’homme (notamment
le droit d’être protégé en cas de catastrophe) et la participation
du public à la planification de la gestion des
catastrophes. Le Centre est lui-même chargé de faciliter
les activités d’assistance technique et de coopération que
les États membres mènent en matière de prévention des
catastrophes et d’atténuation de leurs effets.
299 Le texte de l’Accord est disponible sur le site Web de l’Association
des États de la Caraïbe : www.acs-aec.org. Il n’est pas encore entré
en vigueur.
300 Voir supra la note 188.
301 Par. 20.
D. Lois et politiques nationales
113. Comme cela a déjà été évoqué302, après la Décennie
internationale de la prévention des catastrophes naturelles,
les États ont oeuvré diversement à se coordonner
pour mieux se préparer en prévision des catastrophes et
mieux en réduire les effets. Fruits de cette entreprise, les
deux principaux accords en la matière – la Stratégie de
Yokohama et le Cadre d’action de Hyogo – engagent l’un
et l’autre les États à se donner une législation nationale
qui fasse une place aux questions d’atténuation des effets
des catastrophes naturelles, de prévention et de planification
préalable.
114. Comme dit plus haut303, les États ont mis en
oeuvre le Cadre d’action de Hyogo en faisant une place
à la réduction des risques de catastrophe dans leurs politiques
et cadres législatifs nationaux. Lors de l’examen
de 2011, 64 États ou régions de tous les continents, y
compris les principales zones à risque, ont dit s’être
donné une politique spécialement en matière de réduction
des risques de catastrophe. Les États en question
sont les suivants : Algérie, Allemagne, Anguilla, Argentine,
Arménie, Bangladesh, Bolivie (État plurinational
de), Brésil, Canada, Cap-Vert, Chili, Colombie, Costa
Rica, Côte d’Ivoire, Cuba, États-Unis, ex-République
yougoslave de Macédoine, Fidji, Finlande, Géorgie,
Ghana, Guatemala, Honduras, îles Cook, Îles Marshall,
îles Vierges britanniques, Inde, Indonésie, Italie, Japon,
Kenya, Liban, Madagascar, Malaisie, Malawi, Maldives,
Maroc, Maurice, Mexique, Mongolie, Mozambique,
Népal, Nicaragua, Nigéria, Norvège, Nouvelle-Zélande,
Panama, Paraguay, Pérou, Pologne, République arabe
syrienne, République démocratique populaire lao,
République dominicaine, République-Unie de Tanzanie,
Saint-Kitts-et-Nevis, Sainte-Lucie, Samoa, Sénégal, Sri
Lanka, Suède, Suisse, Thaïlande, Vanuatu, Venezuela
(République bolivarienne du).
115. Plus récemment, le Bureau des Nations Unies pour
la prévention des catastrophes a recensé 76 États qui se
sont dotés d’une plateforme nationale, qui s’entend de
tout «mécanisme de coordination permettant de faire une
place à la réduction des risques de catastrophe dans les
politiques, la planification et les programmes de développement
», pour mettre en oeuvre des stratégies de réduction
des risques de catastrophe304.
116. Selon le Secrétariat, l’encadrement juridique et
politique axé plus directement sur la prévention a d’ordinaire
vocation davantage nationale que régionale ou
internationale305. Plusieurs pays ont adopté une législation
spéciale à la réduction des risques de catastrophe,
sous forme soit de texte autonome, soit de texte s’insérant
dans un corpus général consacré à la gestion des risques
de catastrophe et aux interventions en cas de catastrophe.
Se sont donné une législation nationale envisageant la
réduction des risques de catastrophe les États et territoires
302 Voir supra le paragraphe 35.
303 Ibid.
304 On trouvera une liste régulièrement mise à jour des États ayant
adopté une plateforme nationale à l’adresse suivante : www.unisdr.org/
partners/countries.
305 Mémoire du Secrétariat, document A/CN.4/590 et Add.1 à 3
(voir supra la note 78), par. 33.
28 Documents de la soixante-cinquième session
suivants (selon l’ordre alphabétique anglais) : l’Algérie306,
le Cameroun307, la République dominicaine308, El Salvador309,
l’Estonie310, la France311, le Guatemala312, Haïti313,
la Hongrie314, l’Inde315, l’Indonésie316, l’Italie317, Madagascar318,
la Namibie319, la Nouvelle-Zélande320, le Pakistan321,
le Pérou322, les Philippines323, la République de
Corée324, la Slovénie325, l’Afrique du Sud326, la province
chinoise de Taiwan327, la Thaïlande328 et les États-Unis329.
117. Quelques exemples permettront d’illustrer la
manière dont la question de la prévention trouve sa place
306 Algérie, loi relative à la prévention des risques majeurs et à la
gestion des catastrophes dans le cadre du développement durable, du
25 décembre 2004 ; disponible en ligne à l’adresse suivante : www.
mtp.gov.dz/GUIDE%20JURIDIQUE/textes-de-portee-generale/5-Loin2004-
20.pdf.
307 Cameroun, arrêté no 037/PM du 19 mars 2003 portant création,
organisation et fonctionnement d’un Observatoire national des risques.
308 République dominicaine, décret no 874-09 portant approbation
du Règlement d’application de la loi no 147-02 relative à la gestion
des risques et portant abrogation des chapitres 1, 2, 3, 4 et 5 du décret
no 932-03 (2009).
309 El Salvador, loi sur la protection civile et sur la prévention et
l’atténuation des catastrophes (2005).
310 Estonie, loi relative à la préparation aux situations de crise
(2000).
311 France, loi no 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention
des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.
312 Guatemala, décret no 109-96, loi portant création de la Commission
nationale de coordination chargée de la réduction des catastrophes
d’origine naturelle ou humaine (1996).
313 Haïti, Plan national de gestion des risques et des désastres (2001).
314 Hongrie, loi no LXXIV sur la gestion et l’organisation en vue de
la prévention des catastrophes et des accidents majeurs impliquant des
substances dangereuses (1999).
315 Inde, loi no 53 relative à la gestion des catastrophes (2005) ; disponible
en ligne à l’adresse suivante : http://indiacode.nic.in (en anglais).
316 Indonésie, loi no 24 de 2007 relative à la gestion des catastrophes.
317 Italie, décret du Premier Ministre portant création d’une plateforme
nationale pour la réduction des risques de catastrophe (2008).
318 Madagascar, décret no 2005-866 fixant les modalités d’application
de la loi no 2003-010 du 5 septembre 2003 relative à la politique
nationale de gestion des risques et des catastrophes (2005).
319 Namibie, loi relative à la gestion des risques de catastrophe
(2012).
320 Nouvelle-Zélande, ordonnance portant création du Plan de gestion
des situations d’urgence intéressant la défense civile nationale,
2005 (SR 2005/295), 3e partie.
321 Pakistan, loi relative à la gestion des catastrophes (2010). Voir
également la déclaration officielle du Gouvernement pakistanais à
la troisième session de la Plateforme mondiale pour la réduction des
risques de catastrophe, en 2011, disponible en ligne à l’adresse suivante
: www.preventionweb.net/files/globalplatform/pakistanofficials
tatement.pdf (en anglais).
322 Pérou, loi no 29664 portant création du Système national de gestion
du risque de catastrophe (2011).
323 Philippines, loi nationale relative à la gestion des risques de
catastrophe (2006).
324 République de Corée, loi nationale sur la lutte contre les catastrophes
(1995) ; loi nationale relative à la gestion des catastrophes
(2010).
325 Slovénie, loi sur la protection contre les catastrophes naturelles
et autres aléas (2006).
326 Afrique du Sud, loi no 57 de 2002 relative à la gestion des
catastrophes.
327 Province chinoise de Taiwan, loi relative à la prévention des
catastrophes et aux interventions en cas de catastrophe (2002).
328 Thaïlande, loi sur la prévention et l’atténuation des catastrophes
(2007).
329 États-Unis, loi relative à l’atténuation des catastrophes (2000).
dans les cadres législatifs ou politiques. Ainsi, à la suite
de la loi de 2002 relative à la gestion des catastrophes,
l’Afrique du Sud a établi un document directif détaillé
portant cadre national de gestion en la matière. En outre,
l’Afrique du Sud consacre un certain nombre de lois aux
catastrophes – comme les incendies – ou à la prévention,
comme celles relatives aux évaluations d’impact écologique.
La Namibie, quant à elle, traite de la prévention
dans sa loi de 2012 relative à la gestion des risques de
catastrophe, fondée sur une approche intégrée et coordonnée
de la gestion des catastrophes axée sur la prévention
ou la réduction des risques de catastrophe, l’atténuation
de la gravité des catastrophes, la préparation aux situations
d’urgence, l’intervention rapide et efficace en cas de
catastrophe et la reprise après sinistre330. Les Philippines
font une place à la prévention dans leurs structures de
gouvernance et la définissent comme suit :
Ensemble d’activités permettant d’éviter complètement l’impact
négatif des aléas et des catastrophes qui leur sont associées. La prévention
exprime le concept et l’intention d’éviter complètement les
effets négatifs éventuels par le biais de mesures prises à l’avance – par
exemple, la construction de barrages ou de digues qui éliminent les
risques d’inondation, des réglementations sur l’utilisation des terres
interdisant l’installation d’habitations dans les zones à haut risque, et
des études d’ingénierie sismique qui assurent la survie et la fonction
d’un bâtiment essentiel en cas de tremblement de terre331.
118. La Colombie a récemment renforcé son cadre
général de gestion des catastrophes, la prévention venant
désormais s’insérer dans un cadre général unique. Adoptée
en avril 2012, la loi portant création du Système national
de gestion des risques de catastrophe est venue créer
un système national de gestion des risques de catastrophe,
incluant la prévention et les interventions en cas de catastrophe.
Elle institue un cadre composé de divers organes
de l’État, tels que l’Unité nationale de gestion des risques
de catastrophe et le Système national de prévention et de
gestion des catastrophes332.
119. Plusieurs États se sont également dotés de politiques
axées sur la réduction des risques de catastrophe,
soit en complément de leur législation, soit comme instrument
autonome. Ainsi, le Ghana s’est doté d’une politique
nationale de réduction des risques de catastrophe
qui vient donner une place à la question dans la planification
et le fonctionnement des institutions publiques. Il
a déclaré, à la troisième session de la Plateforme mondiale
pour la réduction des risques de catastrophe, tenue
en 2011, que la réduction des risques de catastrophe était
un des facteurs clefs à prendre en compte dans l’intérêt de
la bonne gouvernance et du développement durable333. Le
Bangladesh est un autre exemple d’État qui s’est donné
une solide politique en la matière en l’absence de toute loi
formelle : il a ainsi fédéré 12 ministères sous l’égide d’un
programme complet de gestion des catastrophes et arrêté
un plan national de gestion des catastrophes pour 2010-
2015, une stratégie et un plan d’action de lutte contre le
330 Namibie, loi relative à la gestion des risques de catastrophe (voir
supra la note 319), premier paragraphe du préambule.
331 Philippines, règlement d’application de la loi no 10121 de la
République, art. 2, sect. 1 l.
332 Banque mondiale, « For the first time, Colombia has a natural
disaster awareness and prevention policy – Colombia’s President Juan
Manuel Santos », 24 avril 2012.
333 Voir www.preventionweb.net/files/globalplatform/globalplatfor
m2011ghana.docx (en anglais).
Protection des personnes en cas de catastrophe 29
changement climatique (2009) et une réglementation sur
les catastrophes334.
120. Loin de vouloir faire ici le tour complet des législations
nationales en matière de réduction des risques de
catastrophe, cette section se borne à donner un aperçu
d’approches diverses de la question. Même si cette analyse
s’intéresse principalement à la législation spécialement
consacrée à la gestion des catastrophes, d’autres types
de textes dignes d’intérêt en l’occurrence sont envisagés,
notamment la législation sur la météorologie, les assurances,
les plans d’occupation des sols et le droit à l’information. Ce
dernier type de législation sera brièvement évoqué ci-après.
La présente section résumera les principaux éléments des
textes sur la gestion des catastrophes de 14 États différents
du point de vue géographique et économique : le choix de
certains de ces États découle du mémorandum du Secrétariat335,
d’autres ayant été sélectionnés dans un souci de diversité
géographique et économique. Les caractéristiques de la
législation des pays suivants seront étudiées (suivant l’ordre
alphabétique anglais) : Algérie336, Bolivie (État plurinational
de)337, Colombie338, Costa Rica339, Cuba340, Inde341, Japon342,
Nicaragua343, Philippines344, Afrique du Sud345, Sri Lanka346,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord347,
États-Unis d’Amérique348 et Viet Nam349.
334 À la troisième session de la Plateforme mondiale pour la réduction
des risques de catastrophe, tenue en 2011, le Gouvernement bangladais
a fait observer qu’il demeurait activement saisi de la question
de l’élaboration d’une loi nationale sur la gestion des catastrophes.
Voir http://preventionweb.net/files/globalplatform/bangladeshrevisedstatement.
pdf (en anglais).
335 Mémoire du Secrétariat, document A/CN.4/590 et Add.1 à 3
(voir supra la note 78).
336 Voir supra la note 306.
337 État plurinational de Bolivie, loi sur la réduction des risques et
la gestion des catastrophes (2000), loi no 2140, disponible en ligne à
l’adresse suivante : www.preventionweb.net/files/30230_bol2140.pdf
(en espagnol).
338 Colombie, loi no 1523 du 24 avril 2012 portant adoption de la
Politique nationale sur la gestion des risques de catastrophe et portant
création du Système national de gestion du risque de catastrophe, et instaurant
d’autres dispositions. Peu avant l’adoption de la loi, la Banque
mondiale avait consacré une étude approfondie sur les politiques
de gestion des risques de catastrophe en vigueur en Colombie, dans
laquelle elle critiquait le cadre du pays, qui aurait influé sur la nouvelle
législation. Voir Banque mondiale, Analysis of Disaster Risk Management
in Colombia: A Contribution to the Creation of Public Policies.
339 Costa Rica, loi nationale sur les situations d’urgence et la prévention
des risques (2011), loi no 8488 du 11 janvier 2006.
340 Farber et Chen, Disasters and the Law: Katrina and Beyond,
p. 211 et 212.
341 Voir supra la note 315.
342 Japon, loi sur la lutte contre les catastrophes, loi no 223 (1961,
révisée en 1997).
343 Nicaragua, loi no 337 portant création d’un système national de
prévention, d’atténuation et de gestion des catastrophes (2000).
344 Philippines, loi nationale no 10121 relative à la réduction et à la
gestion des risques de catastrophe de 2010.
345 Voir supra la note 326.
346 Sri Lanka, loi no 13 du 13 mai 2005 relative à la gestion des
catastrophes.
347 Royaume-Uni, loi sur la gestion des inondations et de l’eau
(2010). Voir www.legislation.gov.uk.
348 États-Unis, Homeland Security Act de 2002, 6 U.S.C., par. 311 à
321 (énonçant la mission, les obligations et les attributions de la Federal
Emergency Management Agency).
349 Viet Nam, ordonnance no 09-L/CTN de 1993 relative à la prévention
et à la maîtrise des inondations et des orages, et mesures
d’application.
121. Avant d’en venir aux principaux éléments de telle
ou telle législation, cette section envisagera deux aspects
communs de la législation attestant que l’État en question
reconnaît qu’il est tenu de l’obligation de prendre
des mesures pour faire face aux catastrophes. Premièrement,
les États procèdent peu ou prou de la même manière
s’agissant de déterminer la portée de tel ou tel problème
à résoudre : fondamentalement, la législation vise à protéger
la population contre les catastrophes d’origine naturelle
ou humaine. La principale différence entre les États
réside dans le caractère plus ou moins précis d’exemples
qu’ils donnent dans les textes de loi. Ainsi, à Sri Lanka,
la définition des catastrophes naturelles ou causées par
l’homme est assortie d’une longue liste de sinistres potentiels
(glissements de terrain, cyclones, incendies, accidents
chimiques, troubles civils ou internes, catastrophes
nucléaires ou marées noires, etc.)350. La loi nicaraguayenne
vise les catastrophes tant naturelles qu’anthropiques, mais
dresse une longue liste de catastrophes naturelles répondant
à la définition sans toutefois fournir de liste analogue des
catastrophes d’origine humaine351. D’autres États donnent
une définition large du terme, sans l’illustrer d’exemples
plus précis. Ainsi, la législation philippine définit le terme
de catastrophe comme toute « rupture grave du fonctionnement
d’une communauté352 ». Quelques lois visent
expressément les inondations ou les tempêtes : or, si ces
précisions apparaissent généralement dans le titre de la
loi, la notion pourrait en théorie embrasser aussi bien les
crues naturelles que les inondations d’origine humaine353.
Pour plusieurs États, le sinistre doit porter préjudice aux
personnes, aux biens ou à l’économie pour mériter la qualification
de catastrophe354. Toutefois, prises ensemble,
350 Sri Lanka, loi relative à la gestion des catastrophes (voir supra
la note 346), art. 25. Voir également Algérie, loi relative à la prévention
des risques majeurs et à la gestion des catastrophes dans le cadre
du développement durable (note 306 supra), art. 2 et 10 (notamment
séismes, inondations, feux, risques industriels et nucléaires et risques
portant sur la santé humaine) ; et Japon, loi sur la lutte contre les catastrophes
(note 342 supra), art. 2, d’où il résulte que la notion de « catastrophe
» s’entend de toute tempête, inondation, de tout séisme, tsunami
ou autre événement naturel à caractère exceptionnel, de tout embrasement
ou explosion ou autre dommage d’envergure analogue.
351 Nicaragua, loi portant création d’un système national de prévention,
d’atténuation et de gestion des catastrophes (voir supra la
note 343), art. 3.
352 Philippines, loi nationale relative à la réduction et à la gestion
des risques de catastrophe (voir supra la note 344), par. 3. Voir, également,
État plurinational de Bolivie, loi sur la réduction des risques et
la gestion des catastrophes (note 337 supra), art. 1 (protection contre
les menaces naturelles, technologiques et anthropiques) ; États-Unis,
Homeland Security Act (note 348 supra), par. 313 b) 2) A) (protection
« contre le risque de catastrophes naturelles, d’actes de terrorisme
et autres catastrophes causées par l’homme, y compris les sinistres
d’envergure catastrophique ») ; Inde, loi relative à la gestion des catastrophes
(note 315 supra), art. 2 (le terme « catastrophe » s’entend de
toute catastrophe naturelle ou anthropique et de tout accident ou acte
de négligence).
353 Voir Viet Nam, ordonnance relative à la prévention et à la maîtrise
des inondations et des orages, et mesures d’application (note 349
supra), art. 2 ; Royaume-Uni, loi sur la gestion des inondations et de
l’eau (note 347 supra), art. 1 (portant sur les crues et l’érosion côtière,
y compris les ruptures de barrages, mais pas les inondations, alors que
de fortes précipitations ont provoqué des débordements du système
d’égouts).
354 Afrique du Sud, loi relative à la gestion des catastrophes (voir
supra la note 326), par. 1 (la notion de catastrophe s’entend d’« un événement
progressif ou soudain, étendu ou localisé, d’origine naturelle
ou humaine, qui provoque, ou menace de provoquer, des pertes en vies
humaines, des lésions ou des maladies, des dommages matériels, des
(Suite de la note page suivante.)
30 Documents de la soixante-cinquième session
ces lois consacrent l’obligation faite à l’État de se donner
une législation en matière de lutte contre les catastrophes
naturelles ou anthropiques.
122. Deuxièmement, les deux méthodes distinctes par
lesquelles l’État expose l’objet et les buts de sa législation
renseignent sur l’obligation dont il se sent tenu en la
matière. Le plus souvent, l’État se borne à déclarer que la
législation vient instituer un cadre de gestion des risques
de catastrophe dans le but de prévenir les catastrophes,
d’en atténuer les effets et de mieux préparer les pouvoirs
publics en prévision de catastrophes355. Bien moins souvent,
l’État y ajoute d’autres buts plus généraux, comme
la protection de la vie356, ou l’exposé des motifs de la loi,
pertes en infrastructures ou des dégâts écologiques, ou de troubler la
vie d’une communauté, et qui est d’une ampleur dépassant la capacité
des personnes touchées de faire face à ses effets moyennant leurs seules
ressources ») ; et Colombie, loi portant création du Système national de
gestion des risques et des catastrophes (voir supra la note 338), art. 4,
par. 8 (disposant que la catastrophe est le résultat de manifestations
d’origine naturelle ou humaine non intentionnelles de nature à provoquer
des pertes ou des dommages en termes humains, matériels, économiques
ou écologiques).
355 Voir Afrique du Sud, loi relative à la gestion des catastrophes
(note 326 supra), préambule (prévoyant « une politique de gestion
des catastrophes axée sur la prévention ou la réduction des risques de
catastrophe, l’atténuation de la gravité des catastrophes, la préparation
aux situations d’urgence, une intervention rapide et efficace en cas de
catastrophe et la reprise après sinistre ») ; Viet Nam, ordonnance relative
à la prévention et à la maîtrise des inondations et des orages, et
mesures d’application (note 349 supra), préambule (énonce des dispositions
applicables aux activités menées aux fins de la prévention, de
la maîtrise et de l’atténuation des conséquences des inondations et des
tempêtes) ; Royaume-Uni, loi sur la gestion des inondations et de l’eau
(note 347 supra), préambule (affirmant que la loi porte sur la gestion
des risques liés aux crues et à l’érosion côtière) ; États-Unis, Homeland
Security Act (note 348 supra), par. 313 b) 2) A) (réglementant « les
efforts déployés par la nation pour se préparer [aux catastrophes], se
protéger de leurs effets, y réagir et se relever ») ; Inde, loi relative à la
gestion des catastrophes [note 315 supra], préambule (prévoyant une
gestion efficace des catastrophes) ; Nicaragua, loi portant création d’un
système national de prévention, d’atténuation et de gestion des catastrophes
(note 343 supra), art. 1 (qui dispose que la loi a pour objet
d’établir les principes, normes et instruments nécessaires pour créer un
système de prévention, d’atténuation et de gestion des catastrophes) ;
État plurinational de Bolivie, loi sur la réduction des risques et la gestion
des catastrophes (note 337 supra), art. 1 (qui a pour objet de réglementer
toutes les activités dans le domaine de la réduction des risques
et la gestion des catastrophes ou des situations d’urgence, et d’établir
un cadre institutionnel qui permette de réduire les risques suscités par
les catastrophes ou situations d’urgence) ; Colombie, loi portant création
du Système national de gestion des risques et des catastrophes
(note 338 supra), art. 1 (la gestion du risque de catastrophe, qui constitue
un processus axé sur des politiques, stratégies, plans et réglementations,
vise à la réduction des risques et à la gestion des catastrophes,
contribuant ainsi à la sécurité, au bien-être et à la qualité de vie des
personnes) ; et Algérie, loi relative à la prévention des risques majeurs
et à la gestion des catastrophes dans le cadre du développement durable
(note 306 supra), art. 1 (édictant les règles de prévention des risques
majeurs et de gestion des catastrophes).
356 Voir, par exemple, États-Unis, Homeland Security Act (note 348
supra), par. 313 b) 2) [qui a pour mission de réduire les pertes en vies
humaines et les pertes matérielles et de protéger la nation de tous
les dangers]. Voir, également, Japon, loi sur la lutte contre les catastrophes
(note 342 supra), art. 1 (« Afin de protéger le territoire national,
la vie et l’intégrité physique des citoyens et leurs biens, la présente loi
vise à mettre en place un mécanisme […] élaborer des plans de prévention
des catastrophes […] assurer une administration efficace et organisée
pour une prévention globale et systématique des catastrophes ») ;
Philippines, loi nationale relative à la réduction et à la gestion des
risques de catastrophe de 2010 (note 344 supra), par. 2 (reconnaissant
que la politique de l’État vise à faire respecter le droit à la vie et à
renforcer les capacités institutionnelles du pays aux fins de la réduction
comme l’historique des catastrophes dans le pays357. Par
exemple, la loi indienne relative à la gestion des catastrophes
prescrit expressément l’adoption de mesures de
prévention, la prise en compte de mesures d’atténuation
et le renforcement des moyens de préparation aux catastrophes358.
Les États-Unis procèdent, quant à eux, selon
une approche un peu plus précise, la Federal Emergency
Management Agency étant chargée d’« arrêter des directives
» applicables en matière « d’identification des dangers
potentiels et d’évaluation des risques et impacts ; d’atténuation
des incidences de dangers divers […] la gestion
de la préparation aux situations d’urgence et les moyens
d’y faire face359 ». Il ressort de ces exposés de mission que
la prévention, l’atténuation et la préparation relèvent des
objectifs spécifiques des États. Par souci de cohérence, ces
trois éléments reconnus du cadre de prévention des catastrophes
seront évoqués ici pour décrire les caractéristiques
particulières des textes internes dignes d’intérêt.
1. Prévention des risques
123. Par prévention des risques, on entend les mesures
que l’État doit prendre pour réduire au minimum les
risques de catastrophe. La législation considérée distingue
trois grandes approches à cette fin : l’évaluation
des risques, la mise en commun des informations et les
mesures de contrôle de l’utilisation des terres.
a) Évaluation des risques
124. Selon le Cadre d’action de Hyogo,
[p]our
réduire les risques de catastrophe et favoriser l’instauration
d’une culture de la résilience, il faut d’abord savoir quels sont les aléas
auxquels doivent faire face la plupart des sociétés, dans quelle mesure
celles-ci sont vulnérables sur les plans physique, social, économique et
environnemental et comment ces aléas et cette vulnérabilité vont évoluer
à court et à long terme, puis prendre, en connaissance de cause, les
mesures qui s’imposent360.
125. La deuxième action prioritaire du Cadre d’action
de Hyogo consiste à « [m]ettre
en évidence, évaluer et surveiller
les risques de catastrophe et renforcer les systèmes
d’alerte rapide » (par. 14, al. 2), les activités essentielles
étant les suivantes :
a) Dresser des cartes des risques assorties d’informations
connexes, les mettre à jour périodiquement et les diffuser largement
des risques de catastrophe) ; et Sri Lanka, loi relative à la gestion des
catastrophes (note 346 supra), préambule (invoquant la nécessité de
protéger la vie humaine et le patrimoine humain et écologique de Sri
Lanka contre les catastrophes).
357 Voir, par exemple, Nicaragua, loi portant création d’un système
national de prévention, d’atténuation et de gestion des catastrophes
(note 343 supra), préambule (citant une série de facteurs ayant motivé
l’adoption de la loi, notamment la Décennie internationale de la prévention
des catastrophes naturelles, des phénomènes climatiques tels
qu’El Niño et La Niña et l’historique du pays en termes de séismes,
d’éruptions volcaniques, d’inondations, d’ouragans et d’incendies de
forêt). Voir, également, Viet Nam, ordonnance relative à la prévention
et à la maîtrise des inondations et des orages, et mesures d’application
(note 349 supra), préambule (citant les pertes humaines ou matérielles
provoquées par les inondations et les tempêtes).
358 Inde, loi relative à la gestion des catastrophes (voir supra la
note 315), art. 11.
359 États-Unis, Homeland Security Act (voir supra la note 348),
par. 321 l.
360 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
(A/CONF.206/6) [voir supra la note 49], chap. I, résolution 2,
par. 17.
(Suite de la note 354.)
Protection des personnes en cas de catastrophe 31
auprès des décideurs, du grand public et des collectivités menacées,
selon une présentation appropriée[.]
b) Mettre au point des ensembles d’indicateurs des risques de
catastrophe et de la vulnérabilité aux échelons national et infranational
qui permettront aux décideurs d’évaluer les conséquences des
catastrophes aux plans social, économique et environnemental, et en
diffuser les résultats aux décideurs, au grand public et aux populations
menacées[.]
c) Recueillir, analyser, résumer et diffuser régulièrement des
informations statistiques sur les catastrophes qui se produisent, leurs
conséquences et les pertes qu’elles occasionnent, au moyen de mécanismes
internationaux, régionaux, nationaux et locaux361.
126. La Stratégie de Yokohama énonce, comme premier
principe, que « [l]’évaluation des risques est une
mesure indispensable à l’adoption de politiques et de
dispositions visant à une prévention appropriée et efficace
des catastrophes362 », l’Assemblée générale soulignant
quant à elle que, pour réduire la vulnérabilité aux
phénomènes naturels dangereux et pour remédier aux
effets défavorables qu’ont les catastrophes naturelles, il
conviendrait de prévoir des évaluations des risques dans
les programmes de réduction des risques de catastrophe
aux niveaux national et local363.
127. L’évaluation des risques au niveau national diffère
d’un État à l’autre selon les impératifs financiers et scientifiques,
les besoins régionaux et locaux et l’approche nationale
de la matière. En 2011, 12 des 15 États membres du
Groupe des Vingt qui ont répondu à une enquête ont dit
procéder à des évaluations nationales des risques, les autres
ayant annoncé la mise en oeuvre d’un système d’évaluation
des risques dès 2013364. Il ressort de l’examen des évaluations
nationales et locales des risques fondées sur des données
relatives aux aléas et aux vulnérabilités que c’est là la
formule la plus visitée en matière de stratégie de prévention
dans le contexte du Cadre d’action de Hyogo365.
128. On sait que les États sollicitent un concours aux
fins de leur évaluation nationale des risques. Au moins
40 pays ont sollicité le concours du Programme des
Nations Unies pour le développement, dans le cadre
du Programme mondial de détection des risques, pour
améliorer leur connaissance des risques de catastrophe
à la faveur des évaluations des risques et des systèmes
nationaux d’information sur les risques366. Douze pays
d’Amérique latine et d’Asie du Sud ont demandé une aide
361 Ibid.
362 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
naturelles (A/CONF.172/9) [voir supra la note 29], chap. I,
résolution 1, annexe I.
363 Résolutions 59/233, du 22 décembre 2004, par. 3 ; 61/200, du
20 décembre 2006, par. 7 ; et 63/217, du 19 décembre 2008, par. 10.
364 Voir le cadre méthodologique du G20 et de l’OCDE sur l’évaluation
des risques de catastrophe et le financement de ces risques,
disponible en ligne à l’adresse suivante : www.oecd.org/gov/risk/
G20disasterriskmanagement.pdf (en anglais).
365 Voir la compilation des rapports nationaux sur le suivi de la mise
en oeuvre du Cadre d’action de Hyogo (2009-2011), Cadre d’action de
Hyogo, priorité 1, indicateur de base 1.1 ; disponible en ligne à l’adresse
suivante : www.preventionweb.net/english/hyogo/progress/documents/
hfa-report-priority1-1%282009-2011%29.pdf (en anglais).
366 Parmi les réalisations, on citera l’élaboration d’une évaluation
nationale des risques et d’un profil de risques national en République
démocratique populaire lao ; l’élaboration d’évaluations des risques
urbains au Mexique, au Mozambique et au Népal ; la création d’un
observatoire national des catastrophes en Arménie ; et le lancement
d’une évaluation complète des risques au Mozambique.
technique en matière d’évaluation dans le cadre de l’analyse
probabiliste des risques en Amérique centrale367.
129. Certains des 14 États retenus aux fins de l’étude privilégient
la détection, l’évaluation et le suivi des risques de
catastrophe. L’Inde, par exemple, prescrit aux États et aux
districts de mettre au point des plans pour pouvoir recenser
les vulnérabilités particulières et arrêter des mesures afin
d’atténuer les dommages susceptibles d’en découler368. À
cette fin, la législation prescrit le respect des directives de
prévention et d’atténuation et l’inspection de conformité
des bâtiments aux normes de prévention applicables369. S’il
peut prendre différentes formes, le suivi des risques repose
d’ordinaire sur des évaluations des risques et des prévisions
météorologiques. Ainsi, la législation japonaise prescrit aux
autorités locales d’établir des prévisions météorologiques
aux fins de la prévention des catastrophes provoquées par
les tempêtes370. La loi philippine prescrit l’évaluation des
risques et le perfectionnement des connaissances371. Au
Viet Nam, l’ordonnance institue les prévisions et le suivi
météorologiques et envisage un partenariat public-privé
à ces fins372. De même, aux Philippines, la loi prescrit de
recenser, d’évaluer et de hiérarchiser les aléas et risques373,
le but étant de compiler les informations locales concernant
les risques de catastrophe, y compris les catastrophes naturelles,
les vulnérabilités et les risques liés au changement
climatique, afin d’établir et de tenir à jour une cartographie
des risques locaux374.
130. Certains États procèdent normalement à la surveillance
météorologique pour détecter les risques potentiels.
Aux États-Unis, par exemple, le Service météorologique
national, initialement au service du monde agricole,
ne cesse de montrer son utilité pour la prévention des
catastrophes375. Dans ce pays, les prévisions météorologiques
sont l’affaire d’un certain nombre d’entités, dont
le Service météorologique national, la Federal Aviation
Administration (qui établit des prévisions à l’intention
des compagnies aériennes et pour les vols), la National
Oceanic and Atmospheric Administration (qui met en
oeuvre le dispositif national d’alerte en cas d’urgence), et
de plusieurs autorités d’États, comme l’Utah Department
of Transportation (qui prévoit les risques d’avalanche)376.
En outre, les États coopèrent à l’élaboration de systèmes
d’alerte météorologique internationaux, sous l’égide de
l’Organisation météorologique mondiale377.
367 Bangladesh, Bhoutan, Chili, Colombie, Costa Rica, El Salvador,
Inde, Népal, Pakistan, Panama, Pérou et Sri Lanka.
368 Inde, loi relative à la gestion des catastrophes (voir supra la
note 315), art. 21.
369 Ibid., art. 30.
370 Japon, loi sur la lutte contre les catastrophes (voir supra la
note 342), art. 35.
371 Philippines, loi nationale relative à la réduction et à la gestion des
risques de catastrophe de 2010 (voir supra la note 344), par. 3, 4 et 12.
372 Viet Nam, ordonnance relative à la prévention et à la maîtrise
des inondations et des orages, et mesures d’application (voir supra la
note 349), art. 10 et 11.
373 Philippines, loi nationale relative à la réduction et à la gestion des
risques de catastrophe de 2010 (voir supra la note 344), par. 9.
374 Ibid., par. 12.
375 Baum, When Nature Strikes: Weather Disasters and the Law,
p. 3.
376 Ibid., p. 9 et 14.
377 Ibid., p. 15.
32 Documents de la soixante-cinquième session
b) Collecte et diffusion d’informations sur les risques
131. Rassembler et diffuser l’information sur les risques
participe de la prévention en ce que cela permet de réduire
les vulnérabilités et de renforcer la capacité de résistance
aux catastrophes, comme le dit le Cadre d’action de
Hyogo :
Les catastrophes peuvent être en grande partie prévenues si les
populations sont bien informées et acquises à une culture de la prévention
et de la résilience, ce qui exige de recueillir, de rassembler et de
diffuser les connaissances et les informations pertinentes concernant les
aléas, les facteurs de vulnérabilité et les capacités378.
En outre, comme il ressort d’un rapport sur la mise en
oeuvre du Cadre d’action :
Les méthodes de collecte et de diffusion de données permettent aux
décideurs et au public de comprendre les risques auxquels sont exposés
un pays ainsi que ses vulnérabilités sociales, économiques, environnementales
et physiques. Grâce à ces informations, diffusées largement et
en temps voulu, les populations peuvent prendre des mesures efficaces
de réduction des risques379.
132. Au titre de la troisième priorité du Cadre d’action
de Hyogo, les États doivent entreprendre toute une série
d’activités, notamment permettre la gestion et la mise en
commun de l’information en fournissant, par exemple,
« des informations faciles à comprendre sur les risques de
catastrophe et les moyens de protection possibles380 ». La
Stratégie de Yokohama préconise la collecte et la diffusion
d’informations « pour sensibiliser davantage le public aux
catastrophes naturelles et lui faire comprendre qu’il est
possible d’en atténuer les effets381 ».
133. La collecte et la diffusion de données sont partie
intégrante des politiques nationales. Ainsi, la Chine a
dit avoir adopté une politique ambitieuse dans le but de
rendre accessible l’information sur les risques, y compris
au moyen d’une stratégie de sensibilisation de l’ensemble
des habitants382. D’autres pays consacrent des bases de
données aux pertes occasionnées par les catastrophes, les
décideurs pouvant ainsi s’informer des risques et des vulnérabilités
au niveau local383.
134. Parmi les 14 États retenus, le Royaume-Uni a
adopté une loi qui prescrit la tenue d’un registre des
ouvrages et édifices vulnérables et la diffusion de cartes
et d’informations concernant les risques d’inondation et
d’érosion384. En Algérie, la loi stipule que les citoyens
ont le droit de connaître les vulnérabilités et les risques
auxquels ils sont exposés en matière de catastrophes, les
services qui sont à leur disposition pour la prévention des
378 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
(A/CONF.206/6) [voir supra la note 49], chap. I, résolution 2,
par. 18.
379 « Implementing the Hyogo Framework for Action in Europe:
Advances and Challenges », p. 36, disponible en ligne à l’adresse suivante
: www.unisdr.org/files/48254_hfareport2016.pdf.
380 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
(A/CONF.206/6) [voir supra la note 49], chap. I, résolution 2,
par. 18 i) a.
381 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
naturelles (A/CONF.172/9) [voir supra la note 29], chap. I,
résolution 1, annexe I, par. 12 a i).
382 A/66/301, annexe, par. 8.
383 Ibid., par. 24.
384 Royaume-Uni, loi sur la gestion des inondations et de l’eau (voir
supra la note 347), art. 21.
risques et l’identité des acteurs chargés de la gestion des
catastrophes385. La Colombie a mis en place un système
national d’information aux fins de la gestion des risques
de catastrophe, spécialement chargé de recueillir et de
publier des informations relatives aux normes, protocoles,
solutions techniques et méthodes qui permettent
de réduire les risques. Cette entité se veut essentiellement
banque de connaissances en matière de réduction des
risques de catastrophe386.
135. Dans certains cas, l’État a été poussé par des accidents
industriels à adopter des règles plus strictes, qui ont
eu comme corollaire de réduire les risques de catastrophe
causée par l’homme grâce à l’identification des risques
et au partage de l’information. En 1984, une fuite de gaz
chimique dans une usine chimique à Bhopal (Inde) a fait
des milliers de morts et de blessés au sein de la population
vivant à proximité387. À la suite de cet accident, l’Inde
a adopté une législation portant réglementation du secteur
industriel. La loi de 1986 relative à la protection de
l’environnement interdit aux industries d’exploitation ou
de transformation d’émettre des polluants de l’environnement
au-delà des normes prescrites388. Aux termes de la
réglementation de 1989 relative à la fabrication, l’entreposage
et l’importation de produits chimiques dangereux,
les autorités chargées de la lutte contre la pollution ont
pour mission d’inspecter régulièrement les entreprises
industrielles389 et d’exiger qu’elles fournissent des rapports
d’audit ainsi que des plans de gestion des situations
d’urgence et des catastrophes390.
136. La catastrophe de Bhopal a également poussé les
autorités à prescrire des études d’impact sur l’environnement,
de nature à renseigner sur tous les effets potentiellement
néfastes sur l’environnement et les plans de gestion
des catastrophes prévus pour y faire face, qui sont un
autre moyen d’identifier les risques et de partager l’information391.
La réglementation industrielle peut également
consacrer le droit à l’information, telle que la loi sur la planification
d’urgence et le droit à l’information, adoptée par
les États-Unis en 1986, qui prescrit l’inventaire des rejets
toxiques392. En vertu de cette loi, la publication des produits
chimiques toxiques est obligatoire393. Ces informations
sont ensuite utilisées par d’autres groupes pour mieux
comprendre les risques, leur répartition et leur réduction394.
c) Mesures de contrôle de l’occupation des sols
137. Les mesures de contrôle de l’occupation des sols
sont le moyen pour l’État d’interdire certaines activités
385 Algérie, loi relative à la prévention des risques majeurs et à la
gestion des catastrophes dans le cadre du développement durable (voir
supra la note 306), art. 11.
386 Colombie, loi portant création du Système national de gestion
des risques et des catastrophes (voir supra la note 354), art. 45.
387 Francis, « Legal aspects of disaster management and rehabilitation:
the recent Indian experience of the tsunami disaster ».
388 Ibid.
389 Ibid., p. 246 et 247.
390 Ibid.
391 Ibid., p. 247.
392 Fortun, « Environmental right-to-know and the transmutations of
law ».
393 Ibid.
394 Ibid.
Protection des personnes en cas de catastrophe 33
dans des zones vulnérables ou de prévenir tout type d’accès
à telle ou telle zone. L’étendue du contrôle dépend
de la probabilité et de la gravité des risques envisagés
dans une zone donnée. Ainsi, l’Algérie s’assigne pour
objectifs premiers l’amélioration de la connaissance des
risques et de leur surveillance, compte tenu des risques
dans le secteur du bâtiment et de la construction, et la
mise en place de dispositifs de gestion de tous les types
de catastrophes395. Avant d’énumérer un certain nombre
de mesures précises que l’État peut prendre au titre des
plans de gestion des catastrophes, la loi cite cinq principes
qui sous-tendent les politiques de l’État : le principe
de précaution et de prudence, le principe de concomitance,
le principe d’action préventive et de correction
par priorité à la source, le principe de participation et
le principe d’intégration des techniques nouvelles396. La
loi interdit toutes constructions dans les zones de risques
de failles sismiques et d’inondations397. De même, au
Costa Rica, des restrictions à l’occupation des sols sont
dictées par l’impératif de prévention des catastrophes398.
Au Royaume-Uni, l’État a toute latitude pour restreindre
certaines formes d’occupation des sols ou en prescrire
d’autres399.
138. En 1991, l’Inde a adopté la Réglementation des
zones côtières, qui encadre les activités de développement
dans un rayon de 500 mètres de la limite de la
marée haute pour réduire les dommages éventuels
causés par les tsunamis400. Les mesures de contrôle de
l’occupation des sols sont également efficaces à Cuba,
où l’Institut de l’aménagement du territoire a fixé des
règles portant des normes de sécurité minimales pour
certains projets de construction401, voire interdisant
totalement la construction dans certaines zones402. Le
Gouvernement cubain s’emploie également à promouvoir
l’urbanisation en veillant à ménager aux populations
rurales un accès aux services publics essentiels : en
réduisant la taille de la population urbaine, les risques
de catastrophe accentués par la surpopulation peuvent
être évités403. En appliquant des mesures de contrôle
de l’occupation des sols, les États cherchent à réduire
la vulnérabilité de la population aux risques potentiels
et limiter tout dommage résultant de toute catastrophe
dans telle ou telle zone. Toutefois, dans certains cas, ces
mesures ne sont pas aussi efficaces. Ainsi, aux États-
Unis, l’État ne peut pas toujours imposer de restrictions
à l’occupation des sols404.
395 Algérie, loi relative à la prévention des risques majeurs et la
gestion des catastrophes dans le cadre du développement durable (voir
supra la note 306), art. 7.
396 Ibid., art. 8.
397 Ibid., art. 19.
398 Costa Rica, loi nationale sur les situations d’urgence et la prévention
des risques (voir supra la note 339), art. 34.
399 Royaume-Uni, loi sur la gestion des inondations et de l’eau (voir
supra la note 347), art. 3.
400 Francis, « Legal aspects of disaster management and rehabilitation
», p. 247 et 248.
401 Farber et Chen, Disasters and the Law, p. 218.
402 Ibid.
403 Ibid.
404 Lucas v. South Carolina Coastal Council, 505 U.S 1003 (1992)
[il a été conclu qu’une loi de la Caroline du Sud qui interdisait à un
propriétaire foncier de construire des structures permanentes habitables
sur des îles au large des côtes de la Caroline du Sud constituait une
dépossession appelant une réparation adéquate].
139. Autre forme de restriction de l’occupation des sols,
les États-Unis ont également recours à la réglementation
en matière d’environnement. La destruction des zones
humides en Louisiane du fait du développement industriel
a considérablement réduit la capacité naturelle de la région
à résister aux cyclones ; toutefois, grâce à la loi sur l’assainissement
de l’eau, l’État peut prendre des mesures dans
le but de contrôler la mise en valeur des zones humides405.
En protégeant et en régénérant ces zones, l’État espère,
entre autres objectifs, réduire les dommages causés par
les tempêtes en tirant avantage du rempart naturel qu’elles
constituent406.
140. La prévention des risques peut, certes, revêtir
diverses formes, mais plusieurs lois sur la réduction des
risques de catastrophe en citent au moins quelques-unes
de manière précise.
2. Réduction des dommages
141. Il s’agit des mesures prises par l’État pour réduire
les dommages causés par toute catastrophe. Cette
approche peut être multiforme, comme l’obligation de
respecter certaines normes de sûreté en matière de bâtiment
dans les zones à risque ou de construction de digues.
a) Normes de construction
142. La loi algérienne institue par voie réglementaire
des normes de construction dans divers cas de catastrophe407.
Au Viet Nam, l’ordonnance impose des normes
de construction d’installations comme les digues408. La
loi britannique donne en exemple un certain nombre de
mesures à prendre en cas de risques d’inondation ou d’érosion
côtière, à savoir détruire ou modifier les bâtiments
et utiliser le pouvoir législatif de l’État pour autoriser,
demander, restreindre ou prévenir certaines activités409.
En outre, l’État a l’obligation de tenir un registre des
ouvrages et édifices qui pourraient avoir un effet important
sur les risques d’inondation dans la zone en question,
ainsi qu’un dossier d’information sur les propriétaires et
l’état de conservation de ces ouvrages et édifices410. Venue
modifier la loi de 1984 sur le bâtiment, cette loi porte que
ceux qui construisent ou équipent un bâtiment doivent
prendre des mesures pour accroître la résistance ou la
résilience de l’édifice aux inondations411.
b) Assurance
143. Les assurances sont un autre moyen dont l’État
dispose pour réduire les dommages causés par les catastrophes.
En 1991, l’Inde a adopté la loi sur l’assurance responsabilité
civile, qui prescrit aux entreprises industrielles
405 Farber et Chen, Disasters and the Law, p. 211 et 212.
406 Ibid.
407 Algérie, loi relative à la prévention des risques majeurs et à la
gestion des catastrophes dans le cadre du développement durable (voir
supra la note 306), art. 23.
408 Viet Nam, ordonnance relative à la prévention et à la maîtrise
des inondations et des orages, et mesures d’application (voir supra la
note 349), art. 34 et 35.
409 Royaume-Uni, loi sur la gestion des inondations et de l’eau (voir
supra la note 347), art. 3.
410 Ibid., art. 21.
411 Ibid., art. 40.
34 Documents de la soixante-cinquième session
de souscrire une police d’assurance pour répondre de tous
les dommages qui pourraient résulter de leurs activités,
tels que les dangers potentiels sur l’environnement412.
Les États-Unis ont adopté un programme national d’assurance
contre les inondations, qui rend moins attrayante
l’occupation des zones inondables, de manière à réduire
le risque de catastrophe413. En prescrivant aux propriétaires
fonciers de souscrire une police d’assurance contre
les inondations et en majorant les primes d’assurance à
chaque réclamation, ce programme décourage l’occupation
des zones inondables414. La Californie a également
institué un régime d’assurance contre les séismes, selon
le même principe415.
144. Même si la plupart des lois sur la réduction des
risques de catastrophe restent vagues sur les mesures que
l’État doit ou devrait prendre pour réduire les dommages,
tous les plans visent dans une certaine mesure les dommages
comme objet de la législation, laissant le choix des
méthodes à utiliser aux autorités investies de la mission
de légiférer plus avant.
3. Préparation aux catastrophes
145. On entend par là les mesures que l’État prend en
anticipation de telle ou telle catastrophe, et qui, le moment
venu, facilitent la fourniture d’une assistance. La loi sudafricaine
de 2002 relative à la gestion des catastrophes
en donne une définition détaillée : « la préparation aux
situations d’urgence s’entend d’un état de préparation qui
permet aux pouvoirs publics et à d’autres institutions qui
interviennent dans la gestion des catastrophes, au secteur
privé, aux collectivités et aux particuliers de se mobiliser,
de s’organiser et de fournir des secours pour faire face à
toute catastrophe imminente ou en cours, ou aux effets de
toute catastrophe416 ». Le plus souvent, l’État procède à la
préparation aux catastrophes en établissant une hiérarchie
des institutions ou des acteurs compétents et en définissant
leurs rôles et responsabilités.
a) Cadre institutionnel
146. Dans nombre d’États, la législation décrit dans le
détail une nouvelle entité ayant pour vocation expresse
de promouvoir des politiques de réduction des risques de
catastrophe, y compris la préparation aux catastrophes417,
ou confie des responsabilités supplémentaires à des acteurs
politiques ou non gouvernementaux existants418. Souvent,
ces nouvelles entités sont à composition hétérogène, étant
412 Francis, « Legal aspects of disaster management and rehabilitation
», p. 248.
413 Farber et Chen, Disasters and the Law, p. 228.
414 Ibid.
415 Moréteau, « Catastrophic harm in United States law: liability and
insurance », p. 69 et 80.
416 Afrique du Sud, loi relative à la gestion des catastrophes (voir
supra la note 326), art. 1.
417 Voir, par exemple, l’Autorité nationale de gestion des catastrophes
en Inde, créée par l’article 3 de loi relative à la gestion des
catastrophes (note 315 supra), et le Conseil national de réduction des
risques et de gestion des catastrophes ou situations d’urgence de l’État
plurinational de Bolivie, créé par l’article 8 de la loi sur la réduction des
risques et la gestion des catastrophes (note 337 supra).
418 Voir, par exemple, Viet Nam, ordonnance relative à la prévention
et à la maîtrise des inondations et des orages, et mesures d’application
(note 349 supra), art. 6.
constituées de membres de nombreux ministères et, dans
certains cas, d’acteurs non étatiques tels que des entreprises
et des organisations syndicales. Étant donné l’accent
mis sur la gestion des catastrophes dans les textes
de loi choisis, il n’est pas surprenant que la dotation en
effectifs et la définition des rôles des nouvelles entités
publiques spécialement chargées de la question occupent
une grande place dans quasiment toute loi interne. Parmi
les États étudiés, seule l’Algérie n’identifie pas précisément
le service de l’État chargé de concevoir et mettre en
place les politiques de réduction ou de gestion des risques
de catastrophe419. La plupart des États créent non seulement
une entité nationale ou un plan national de gestion
des catastrophes, mais créent également des entités parallèles
décentralisées à d’autres échelons de l’État420. Ainsi,
la loi indienne sur la gestion des catastrophes crée une
autorité nationale421, chargée d’élaborer un plan de gestion
des catastrophes422, mais organise également des institutions
aux niveaux des États423 et des districts424, ayant
pour mission d’appliquer le plan national au niveau local.
147. En général, ces entités, en particulier au niveau
national, comptent un grand nombre de ministres et
regroupent donc un vaste éventail de compétences425. Aux
Philippines, au Conseil national de réduction et de gestion
des risques, qui est dirigé par le Secrétaire du Département
de la défense nationale, siègent également les Secrétaires
du Département de l’intérieur et des collectivités locales,
des affaires sociales et du développement, des sciences et
des technologies, de la santé, de l’environnement et des
ressources naturelles, de l’agriculture, le Chef de l’Office
national de l’économie et du développement et 36 autres
membres, y compris d’autres organes gouvernementaux,
des représentants régionaux et locaux et des représentants
du secteur privé et de la société civile426.
148. Dans plusieurs États, il a été décidé que le chef de
gouvernement serait l’agent principal des institutions de
gestion des catastrophes, ce qui dit assez l’importance
419 Voir Algérie, loi relative à la prévention des risques majeurs et
à la gestion des catastrophes dans le cadre du développement durable
(note 306 supra), art. 50 et 52 (demandant que soient mis en place
des plans de gestion des catastrophes aux niveaux national, régional
et municipal, mais sans en préciser la structure, la composition ou les
éléments clefs).
420 Voir, par exemple, État plurinational de Bolivie, loi sur la réduction
des risques et la gestion des catastrophes (note 337 supra), art. 11
et 12 ; Viet Nam, décret no 32-CP (20 mai 1996), art. 3 et 7 ; Philippines,
loi nationale relative à la réduction et à la gestion des risques de catastrophe
de 2010 (note 344 supra), par. 10 et 11 ; Afrique du Sud, loi relative
à la gestion des catastrophes (note 326 supra), par. 22 à 25 et 43 à
50 ; Japon, loi sur la lutte contre les catastrophes (note 342 supra), art. 3
à 5 ; et États-Unis, Homeland Security Act (note 348 supra), par. 317.
421 Inde, loi relative à la gestion des catastrophes (voir supra la
note 315), art. 3.
422 Ibid., art. 10.
423 Ibid., art. 14.
424 Ibid., art. 25.
425 Voir, par exemple, État plurinational de Bolivie, loi sur la réduction
des risques et la gestion des catastrophes (note 337 supra), art. 8 ;
Viet Nam, décret no 32-CP (20 mai 1996), art. 11 ; Afrique du Sud, loi
relative à la gestion des catastrophes (note 326 supra), par. 5 ; et Nicaragua,
loi portant création d’un système national de prévention, d’atténuation
et de gestion des catastrophes (note 343 supra), art 10.
426 Philippines, loi nationale relative à la réduction et à la gestion des
risques de catastrophe de 2010 (voir supra la note 344), par. 5.
Protection des personnes en cas de catastrophe 35
accordée à la question427. Poussant plus loin le principe,
Sri Lanka a désigné non seulement le Président
mais aussi le Premier Ministre et le Chef de l’opposition
comme responsables du Conseil national de gestion des
catastrophes428.
149. Enfin, les textes portant gestion des catastrophes
édictent généralement des obligations à la charge des entités
et des plans de gestion des catastrophes429. En Colombie,
par exemple, le plan national doit prévoir un système
permettant de classer les risques par ordre de priorité, de
les surveiller, d’informer les populations concernées de
leur existence et de prendre des mesures visant à prévenir
ou à réduire les dommages causés par les catastrophes430.
b) Financement
150. La législation veut que des fonds soient mis à
la disposition des pouvoirs publics pour leur permettre
de s’acquitter des obligations qu’ils ont créées. Les lois
concernant la gestion des catastrophes consacrent d’ordinaire
des dispositions au financement. Toutefois, dans la
plupart des cas, la loi ne fixe pas de montants spécifiques.
La loi algérienne ne parle pas de financement. Plusieurs
lois créent un fonds aux fins de la gestion des catastrophes,
y compris la réduction des risques431. Dans certains
cas, ces fonds sont autorisés mais non pas prescrits432.
427 Voir, par exemple, Japon, loi sur la lutte contre les catastrophes
(note 342 supra), art. 11 ; Nicaragua, loi portant création d’un système
national de prévention, d’atténuation et de gestion des catastrophes
(note 343 supra), art. 10 ; Colombie, loi portant création du Système
national de gestion des risques et des catastrophes (note 354 supra),
art. 9 ; et État plurinational de Bolivie, loi sur la réduction des risques et
la gestion des catastrophes (note 337 supra), art. 8.
428 Sri Lanka, loi relative à la gestion des catastrophes (voir supra
la note 346), art. 3.
429 Voir, par exemple, État plurinational de Bolivie, loi sur la réduction
des risques et la gestion des catastrophes (note 337 supra), art. 5 ;
États-Unis, Homeland Security Act (note 348 supra), par. 318 ; Inde, loi
relative à la gestion des catastrophes (note 315 supra), art. 10 ; Japon,
loi sur la lutte contre les catastrophes (note 342 supra), art. 3 à 5 ; Philippines,
loi nationale relative à la réduction et à la gestion des risques
de catastrophe de 2010 (note 344 supra), par. 6 ; Sri Lanka, loi relative
à la gestion des catastrophes (note 346 supra), art. 4 ; Afrique du
Sud, loi relative à la gestion des catastrophes (note 326 supra), par. 4 ;
Nicaragua, loi portant création d’un système national de prévention,
d’atténuation et de gestion des catastrophes (note 343 supra), art. 7 ; et
Royaume-Uni, loi sur la gestion des inondations et de l’eau (note 347
supra), art. 7.
430 Colombie, loi portant création du Système national de gestion du
risque de catastrophe (voir supra la note 354), art. 6.
431 État plurinational de Bolivie, loi sur la réduction des risques et
la gestion des catastrophes (voir supra la note 337), art. 21 (portant
création d’un fonds pour la réduction des risques et le relèvement économique)
; Nicaragua, loi portant création d’un système national de
prévention, d’atténuation et de gestion des catastrophes (voir supra la
note 343), art. 12 et 13 (portant création d’un fonds national pour les
catastrophes qui comprend des ressources provenant du budget national
et de dons de sources nationales et internationales) ; Colombie, loi portant
création du Système national de gestion du risque de catastrophe
(voir supra la note 354), art. 46 à 54 (renommant le Fonds national des
catastrophes Fonds national de gestion des risques de catastrophe et
fixant les procédures relatives à la gestion du Fonds).
432 Viet Nam, ordonnance relative à la prévention et à la maîtrise
des inondations et des orages, et mesures d’application (voir supra la
note 349), art. 27 ; Inde, loi relative à la gestion des catastrophes (2005)
[voir supra la note 315], art. 46 à 49 ; Japon, loi sur la lutte contre les
catastrophes (voir supra la note 342), art. 94 et 101 ; Afrique du Sud, loi
relative à la gestion des catastrophes (voir supra la note 326), par. 56 et
57 ; Royaume-Uni, loi sur la gestion des inondations et de l’eau (voir
supra la note 347), art. 16.
Enfin, les États-Unis433, les Philippines434 et Sri Lanka435
ont chacun une loi fixant des niveaux de financement
spécifiques à affecter à la gestion des catastrophes. Ces
dispositions financières permettent à l’État de mettre
en oeuvre la politique de réduction des risques de catastrophe
envisagée sans devoir emprunter de nouveau la
procédure budgétaire.
c) Planification préalable et éducation à l’échelon
communautaire
151. La planification préalable implique une action à
l’échelon communautaire. Dans la plupart des cas, l’État
le fait dans le cadre de campagnes d’éducation et de sensibilisation
prescrites par la législation portant réduction
des effets des catastrophes. Ainsi, au Japon, la Société de
la Croix-Rouge du Japon est expressément investie d’une
mission spéciale en matière de planification préalable à
l’échelon communautaire436. Aux Philippines, par contre,
la gestion des risques de catastrophe est d’enseignement
obligatoire aux cycles secondaire et supérieur, tous les
agents de l’État étant tenus de suivre une formation en la
matière437.
152. La loi indienne recommande par ailleurs de recenser
les bâtiments qui peuvent servir de centres de secours
en cas de catastrophe, de stocker des vivres, de fournir
des informations aux pouvoirs publics, d’encourager la
participation des organisations non gouvernementales et
de la société civile et de veiller au bon fonctionnement
des systèmes de communication (notamment en les soumettant
à des essais périodiques)438. Au Japon, les plans
locaux de gestion des catastrophes doivent organiser les
provisions d’urgence, leur stockage et leur distribution,
et les opérations de prévention des catastrophes439. Au
Viet Nam, l’accent est mis sur l’éducation et l’exécution
de programmes éducatifs, le but étant de sensibiliser la
population aux phénomènes des tempêtes et inondations440.
Le Royaume-Uni prescrit l’assistance financière
aux personnes, l’éducation du public et la publication de
directives et d’instructions sur la gestion des risques441.
433 États-Unis, Homeland Security Act (voir supra la note 348),
par. 321 j (autorisant l’ouverture d’un crédit de plus de 5,5 milliards de
dollars pour la période 2004-2013).
434 Philippines, loi nationale relative à la réduction et à la gestion
des risques de catastrophe de 2010 (voir supra la note 344), par. 21 (le
fonds local pour la réduction des risques de catastrophe et la gestion des
catastrophes est financé à pas moins de 5 % du montant estimatif des
recettes des sources ordinaires – c’est-à-dire les recettes fiscales – pour
financer les activités de gestion des risques de catastrophe, 30 % de ces
fonds étant alloués aux interventions d’urgence). Voir également ibid.,
par. 23 (allouant 1 milliard de pesos au Bureau de la défense civile pour
mener des activités de réduction des risques de catastrophe).
435 Sri Lanka, loi relative à la gestion des catastrophes (voir supra la
note 346), art. 16 (allouant au Conseil national de la gestion des catastrophes
un capital de départ de 10 millions de roupies).
436 Japon, loi sur la lutte contre les catastrophes (voir supra la
note 342), art. 2.
437 Philippines, loi nationale relative à la réduction et à la gestion des
risques de catastrophe de 2010 (voir supra la note 344), par. 4.
438 Inde, loi relative à la gestion des catastrophes (voir supra la
note 315), art. 30.
439 Japon, loi sur la lutte contre les catastrophes (voir supra la
note 342), art. 42.
440 Viet Nam, décret no 32-CP (20 mai 1996), art. 11.
441 Royaume-Uni, loi sur la gestion des inondations et de l’eau
(note 347 supra), art. 3.
36 Documents de la soixante-cinquième session
Toutefois, l’État ne formule en général guère de recommandations
ou des prescriptions précises concernant la
structure ou le contenu de cette éducation.
d) Alerte rapide
153. Déjà en 1971, l’Assemblée générale était
consciente de l’importance des systèmes d’alerte rapide
en tant qu’élément essentiel de la prévention442. Elle en
fera état par la suite dans presque toutes ses résolutions
sur la question443. Le Conseil économique et social a souligné
que l’alerte rapide devrait être un « élément clef »
de toutes initiatives régionales, nationales et locales de
prévention444.
154. Comme il ressort de la Stratégie de Yokohama,
« [l]’alerte rapide en cas de catastrophe imminente et la
diffusion efficace d’informations […] sont des éléments
clefs du succès de la prévention des catastrophes445 ».
On y a vu une modalité essentielle de la prévention aux
niveaux national, régional et international446.
155. Le Cadre d’action de Hyogo parle expressément de
l’alerte rapide, qui est visée sous la deuxième priorité, les
États Membres étant encouragés à envisager de mener les
activités essentielles ci-après :
d) Mettre en place des systèmes d’alerte rapide axés sur les populations,
qui, en particulier, permettent d’alerter en temps voulu les personnes
menacées en leur adressant des messages qui leur soient compréhensibles,
tiennent compte des caractéristiques des publics visés
(démographie, sexe, culture et moyens de subsistance), donnent des
instructions sur la marche à suivre en cas d’alerte et contribuent au bon
déroulement des opérations menées par les responsables des interventions
en cas de catastrophe et les autres décideurs[.]
e) Mettre en place, revoir périodiquement et gérer des systèmes
d’information dans le cadre des systèmes d’alerte rapide afin d’assurer
la rapidité et la coordination des interventions en cas d’alerte ou de
situation d’urgence[.]
[…]
g) Appliquer les textes issus de la deuxième Conférence internationale
sur les systèmes d’alerte rapide, tenue à Bonn (Allemagne) en
2003, notamment en renforçant la coordination et la coopération entre
tous les secteurs et acteurs concernés le long de la chaîne de l’alerte
rapide afin que les systèmes d’alerte soient pleinement efficaces[.]
h) Appliquer la Stratégie de Maurice pour la poursuite de la mise
en oeuvre du Programme d’action de la Barbade pour le développement
durable des petits États insulaires en développement, notamment en
mettant en place des systèmes d’alerte rapide efficaces ou en renforçant
les systèmes existants et en prenant d’autres mesures pour faire face
aux catastrophes et en atténuer les effets447.
442 Au paragraphe 8 de sa résolution 2816 (XXVI), du 14 décembre
1971, l’Assemblée générale a invité les gouvernements des pays appelés
à bénéficier éventuellement de l’aide à améliorer leur dispositif
national d’alerte.
443 Voir, par exemple, les résolutions de l’Assemblée générale :
46/182, du 19 décembre 1991 ; 59/233, du 22 décembre 2004, par. 7 ;
60/196, du 22 décembre 2005, par. 8 ; 61/200, du 20 décembre 2006,
par. 9 ; et 63/217, du 19 décembre 2008, par. 12.
444 Résolution 1999/63 du Conseil économique et social.
445 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
naturelles (A/CONF.172/9) [voir supra la note 29], chap. 1,
annexe I.
446 Voir, par exemple, la résolution 36/225, du 17 décembre 1981, de
l’Assemblée générale.
447 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
(A/CONF.206/6) [voir supra la note 49], chap. I, résolution 2,
par. 17 ii).
156. Au nombre des États et territoires dotés de systèmes
nationaux d’alerte rapide comportant un volet d’information
des populations, on citera les suivants : Allemagne,
Anguilla, Antigua-et-Barbuda, Arménie, Australie,
Bangladesh, Bolivie (État plurinational de), Botswana,
Canada, Cap-Vert, Chili, Colombie, Costa Rica, Cuba,
El Salvador, Équateur, États-Unis, ex-République yougoslave
de Macédoine, Fidji, Finlande, Géorgie, Ghana,
Guatemala, Honduras, îles Caïmanes, îles Cook, Îles Marshall,
Îles Salomon, îles Turques et Caïques, îles Vierges
britanniques, Inde, Indonésie, Italie, Jamaïque, Japon,
Kenya, Lesotho, Madagascar, Malaisie, Maldives, Maroc,
Maurice, Mexique, Mongolie, Mozambique, Nicaragua,
Nigéria, Norvège, Nouvelle-Zélande, Panama, Paraguay,
Pérou, Pologne, République arabe syrienne, République
démocratique populaire lao, République dominicaine,
République tchèque, Sainte-Lucie, Saint-Kitts-et-Nevis,
Sénégal, Sri Lanka, Suède, Suisse, Vanuatu, Venezuela
(République bolivarienne du) et Zambie448.
157. Des 14 États retenus, seuls l’Algérie449, les Philippines450
et l’Inde451 se sont spécialement dotés de systèmes
d’alerte rapide, un certain nombre d’autres États
y faisant allusion en évoquant le partage d’information
ou la communication rapide des informations sur les
risques. En Afrique du Sud, l’État doit collecter et diffuser
des informations sur les phénomènes qui causent ou
aggravent les catastrophes et sur les facteurs de risque,
les systèmes d’alerte rapide et les ressources d’intervention
d’urgence452. Le Nicaragua situe le dispositif à trois
niveaux de risque dans son système national d’alerte
rapide453.
158. Bien entendu, l’alerte rapide n’est pas affaire de
politiques ou de lois nationales uniquement, étant évoquée
dans des accords multilatéraux et bilatéraux et dans
la jurisprudence. Compte tenu de son intérêt pratique, il
semble bon de donner quelques exemples de la manière
dont l’alerte rapide est envisagée dans ces trois autres
sources.
159. Selon l’Accord de l’Association de l’ASEAN sur
la gestion des catastrophes et les interventions d’urgence,
les États doivent non seulement mettre en place des
systèmes d’alerte rapide mais aussi les entretenir et les
revoir périodiquement454. Cet examen périodique viserait
notamment à déterminer la pertinence du système
d’alerte rapide au regard d’une évaluation régulière des
448 Voir la compilation des rapports nationaux sur le suivi de la mise
en oeuvre du Cadre d’action de Hyogo (2009-2011), Cadre d’action de
Hyogo, priorité 2, indicateur de base 2.3 ; disponible en ligne à l’adresse
suivante : www.preventionweb.net/english/hyogo/progress/documents/
hfa-report-priority2-3%282009-2011%29.pdf.
449 Algérie, loi relative à la prévention des risques majeurs et à la
gestion des catastrophes dans le cadre du développement durable (voir
supra la note 306), art. 17.
450 Philippines, loi nationale relative à la réduction et à la gestion des
risques de catastrophe de 2010 (note 344 supra), par. 4.
451 Inde, loi relative à la gestion des catastrophes (2005) [voir supra
la note 315], art. 30.
452 Afrique du Sud, loi relative à la gestion des catastrophes (voir
supra la note 326), par. 17.
453 Nicaragua, loi portant création d’un système national de prévention,
d’atténuation et de gestion des catastrophes (voir supra la
note 343), art. 26 à 31.
454 Art. 7, par. 1.
Protection des personnes en cas de catastrophe 37
risques455. Tout système d’alerte rapide doit comporter un
mécanisme de communication d’informations à la population
en temps voulu456. Les États doivent s’employer à
informer et à éduquer toutes personnes se trouvant sur
leur territoire ou sous leur contrôle sur la façon de réagir
au système d’alerte rapide qui a été mis en place457. Parlant
de ces systèmes d’alerte rapide, l’Assemblée générale
estime qu’ils doivent être axés sur la protection des
populations458. Selon qu’il conviendra, les États devront
également mettre en place un mécanisme d’alerte rapide
pour notifier aux autres États les effets transfrontières des
risques459.
160. Certains accords bilatéraux instituent également
des systèmes d’alerte rapide. Ainsi, un accord conclu
entre le Royaume-Uni et les États-Unis en 1958 envisage
l’amélioration de l’alerte rapide, « l’objectif final étant
d’établir plus rapidement, et avec plus d’exactitude, les
prévisions de cyclones et les avertissements relatifs aux
vents, marées et inondations à effets dévastateurs qu’ils
produisent460 ». Très répandue, la pratique interne en
matière d’alerte rapide obéit aux besoins et facteurs de
risque propres à chaque pays461.
161. La Cour européenne des droits de l’homme a
consacré l’obligation faite à l’État de mettre en place des
systèmes d’alerte rapide, ayant conclu dans l’affaire Boudaïeva
que « rien ne justifi[ait] […] la faillite des autorités
à garantir le fonctionnement du système d’alerte
455 Ibid.
456 Ibid.
457 Ibid.
458 Résolutions de l’Assemblée générale : 60/196, du 22 décembre
2005, par. 8 ; 61/200, du 20 décembre 2006, par. 9 ; et 63/217, du
19 décembre 2008, par. 12.
459 Accord de l’Association de l’ASEAN sur la gestion des catastrophes
et les interventions d’urgence, art. 7, par. 2.
460 Voir supra la note 215.
461 Bureau des Nations Unies pour la prévention des catastrophes
(UNISDR), Early Warning Practices Can Save Lives: Selected
Examples – Good Practices and Lessons Learned.
précoce462 » et, par ailleurs, qu’il y avait « un lien de cause
à effet entre les graves carences administratives à l’origine
[du] défaut de mise en oeuvre et le décès », ainsi que
les blessures infligées aux requérants463. En outre, sans
employer expressément les termes « alerte rapide », elle a
jugé également que, en vertu de l’article 2 de la Convention
européenne des droits de l’homme (droit à la vie),
les États avaient « l’obligation positive […] d’informer
le public de manière adéquate de toute situation pouvant
mettre la vie en danger464 ».
E. Propositions de projets d’article
162. Compte tenu de ce qui précède, nous proposons les
deux projets d’article suivants :
« Projet d’article 16. Obligation de prévention
« 1. Les États entreprennent de réduire les risques
de catastrophe en adoptant des mesures appropriées pour
définir les responsabilités et les mécanismes de responsabilisation
et établir les dispositifs institutionnels afin de
prévenir de telles catastrophes, d’en atténuer les effets et
de s’y préparer.
« 2. Ces mesures appropriées consistent notamment
dans la réalisation d’évaluations multirisques, la collecte
et la diffusion d’informations concernant les pertes et
risques, ainsi que la mise en place et l’exploitation de systèmes
d’alerte rapide.»
« Projet d’article 5 ter. Coopération en matière de
réduction des risques de catastrophe
« La coopération consistera dans l’adoption de mesures
censées réduire les risques de catastrophe. »
462 Boudaïeva et autres c. Russie (voir supra la note 163), par. 155.
463 Ibid., par. 158.
464 Ibid., par. 131.
24
Chapitre IV
PROTECTION DES PERSONNES EN CAS DE CATASTROPHE
A. Introduction
38. À sa cinquante-neuvième session (2007), la
Commission a décidé d’inscrire à son programme de travail
le sujet «Protection des personnes en cas de catastrophe
» et de nommer M. Eduardo Valencia-Ospina
Rapporteur spécial pour le sujet12. Au paragraphe 7 de sa
résolution 62/66 du 6 décembre 2007, l’Assemblée générale
a pris note de la décision de la Commission d’inscrire
le sujet à son programme de travail.
39. De sa soixantième session (2008) à sa soixantesixième
session (2014), la Commission a examiné le sujet
en se fondant sur sept rapports soumis par le Rapporteur
spécial13. La Commission était également saisie d’une
étude du Secrétariat14 ainsi que des réponses écrites du
Bureau de la coordination des affaires humanitaires et
de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-
Rouge et du Croissant-Rouge (FICR) aux questions que la
Commission leur avait adressées en 200815.
40. À sa soixante-sixième session (2014), la Commission
a adopté, en première lecture, un ensemble de 21 projets
d’article sur la protection des personnes en cas de
catastrophe, ainsi que les commentaires s’y rapportant16.
Elle a décidé, conformément aux articles 16 à 21 de son
statut, de transmettre le projet d’articles, par l’entremise du
Secrétaire général, aux gouvernements, aux organisations
internationales compétentes, au Comité international de
la Croix-Rouge (CICR) et à la FICR pour commentaires
et observations17.
12 Annuaire… 2007, vol. II (2e partie), p. 101, par. 375. À sa cinquante-
huitième session (2006), la Commission a accepté la recommandation
du Groupe de planification d’inscrire, entre autres, le sujet
« Protection des personnes en cas de catastrophe » à son programme
de travail à long terme [Annuaire… 2006, vol. II (2e partie), p. 194,
par. 257]. Une brève présentation du plan d’étude du sujet, élaborée par
le Secrétariat, était jointe en annexe au rapport de la Commission en
2006 (ibid., annexe III). Dans sa résolution 61/34 du 4 décembre 2006,
l’Assemblée générale a pris note de la décision de la Commission d’inscrire
le sujet à son programme de travail à long terme.
13 Annuaire… 2008, vol. II (1re partie), document A/CN.4/598 (rapport
préliminaire) ; Annuaire… 2009, vol. II (1re partie), document A/
CN.4/615 et Corr.1 (deuxième rapport) ; Annuaire…2010, vol. II (1re partie),
document A/CN.4/629 (troisième rapport) ; Annuaire… 2011,
vol. II (1re partie), document A/CN.4/643 et Corr.1 (quatrième rapport) ;
Annuaire… 2012, vol. II (1re partie), document A/CN.4/652 (cinquième
rapport) ; Annuaire… 2013, vol. II (1re partie), document A/CN.4/662
(sixième rapport) ; et Annuaire… 2014, vol. II (1re partie), document A/
CN.4/668 et Corr.1 et Add.1 (septième rapport).
14 A/CN.4/590 et Add.1 à 3, disponible sur le site Web de la Commission,
documents de la soixantième session (2008). Le texte définitif sera
reproduit dans un additif à l’Annuaire… 2008, vol. II (1re partie).
15 Annuaire… 2008, vol. II (2e partie), p. 18, par. 32 et 33.
16 Annuaire… 2014, vol. II (2e partie), p. 64 et suiv., par. 55 et 56.
17 Ibid., p. 63, par. 51 à 53.
B. Examen du sujet à la présente session
41. À la présente session, la Commission était saisie du
huitième rapport du Rapporteur spécial (A/CN.4/697),
ainsi que des commentaires et observations des gouvernements,
des organisations internationales et d’autres entités
(A/CN.4/696 et Add.1).
42. La Commission a examiné le huitième rapport du
Rapporteur spécial de sa 3291e à sa 3296e séance, du 2
au 11 mai 2016. À sa 3296e séance, le 11 mai 2016, la
Commission a renvoyé le projet de préambule, proposé
par le Rapporteur spécial dans son huitième rapport, et
les projets d’articles 1 à 21 au Comité de rédaction, avec
pour instructions d’entreprendre la seconde lecture des
projets d’article en tenant compte des commentaires des
gouvernements, des organisations internationales et des
autres entités, des propositions du Rapporteur spécial et
des débats en plénière sur le huitième rapport du Rapporteur
spécial.
43. La Commission a examiné le rapport du Comité
de rédaction (A/CN.4/L.871) à sa 3310e séance, tenue le
3 juin 2016, et a adopté l’ensemble des projets d’article
sur la protection des personnes en cas de catastrophe, en
seconde lecture, à la même séance (section E.1 infra).
44. De sa 3332e à sa 3335e séance, du 2 au 4 août 2016,
la Commission a adopté les commentaires se rapportant
aux projets d’article susmentionnés (section E.2 infra).
45. Conformément à son statut, la Commission soumet
le projet d’articles à l’Assemblée générale, assorti de la
recommandation énoncée ci-après.
C. Recommandation de la Commission
46. À sa 3335e séance, tenue le 4 août 2016, la Commission
a décidé, conformément à l’article 23 de son statut,
de recommander à l’Assemblée générale l’élaboration
d’une convention sur la base du projet d’articles sur la
protection des personnes en cas de catastrophe.
D. Hommage au Rapporteur spécial
47. À sa 3335e séance, tenue le 4 août 2016, la Commission,
après avoir adopté le texte du projet d’articles sur la
protection des personnes en cas de catastrophe, a adopté
la résolution ci-après par acclamation :
La Commission du droit international,
Ayant adopté le projet d’articles sur la protection des personnes en
cas de catastrophe,
Protection des personnes en cas de catastrophe 25
Exprime au Rapporteur spécial, M. Eduardo Valencia-Ospina, ses
profonds remerciements et chaleureuses félicitations pour l’éminente
contribution qu’il a apportée à l’établissement du projet d’articles grâce
à ses efforts inlassables et à son dévouement, ainsi que pour les résultats
obtenus dans l’élaboration du projet d’articles sur la protection des
personnes en cas de catastrophe.
E. Texte du projet d’articles sur la protection
des personnes en cas de catastrophe
1. T exte du projet d’articles
48. Le texte du projet d’articles adopté par la Commission,
en seconde lecture, à sa soixante-huitième session
est reproduit ci-après.
PROTECTION DES PERSONNES EN CAS DE CATASTROPHE
Préambule
Ayant à l’esprit l’alinéa a du paragraphe 1 de l’Article 13 de
la Charte des Nations Unies, qui dispose que l’Assemblée générale
provoque des études et fait des recommandations en vue d’encourager
le développement progressif du droit international et sa
codification,
Considérant la fréquence et la gravité des catastrophes naturelles
ou d’origine humaine et leurs effets destructeurs à court et
à long terme,
Pleinement conscients des besoins essentiels des personnes touchées
par des catastrophes, et sachant que les droits de ces personnes
doivent être respectés dans ces circonstances,
Sachant que la solidarité est une valeur fondamentale dans les
relations internationales et qu’il importe de renforcer la coopération
internationale pour toutes les phases des catastrophes,
Soulignant le principe de la souveraineté des États et réaffirmant
en conséquence que l’État touché par une catastrophe a le
rôle principal en ce qui concerne la fourniture des secours,
Article premier. Champ d’application
Le présent projet d’articles s’applique à la protection des personnes
en cas de catastrophe.
Article 2. Objet
L’objet du présent projet d’articles est de faciliter une réponse
aux catastrophes et une réduction des risques de catastrophe qui
soient adéquates et efficaces, de manière à répondre aux besoins
essentiels des personnes concernées, dans le plein respect de leurs
droits.
Article 3. Termes employés
Aux fins du présent projet d’articles :
a) par « catastrophe», on entend un événement ou une série
d’événements calamiteux provoquant des pertes massives en vies
humaines, de grandes souffrances humaines et une détresse aiguë,
des déplacements massifs de population, ou des dommages matériels
ou environnementaux de grande ampleur, perturbant ainsi
gravement le fonctionnement de la société ;
b) par « État touché », on entend un État victime d’une catastrophe
qui survient sur son territoire ou sur un territoire relevant
de sa juridiction ou sous son contrôle ;
c) par « État prêtant assistance », on entend tout État prêtant
assistance à un État touché avec le consentement de ce dernier ;
d) par «autre acteur prêtant assistance », on entend toute
organisation intergouvernementale compétente, toute organisation
non gouvernementale pertinente ou toute autre entité qui prête
assistance à un État touché avec le consentement de celui-ci ;
e) par «assistance extérieure », on entend le personnel de
secours, l’équipement et les biens, ainsi que les services que procure
un État ou autre acteur prêtant assistance à l’État touché aux
fins de secours ;
f) par « personnel de secours », on entend le personnel civil ou
militaire envoyé par un État prêtant assistance ou d’autres acteurs
prêtant assistance aux fins de secours ;
g) par « l’équipement et les biens », on entend le matériel, les
outils, les machines, les animaux dressés à des fins particulières,
les denrées alimentaires, l’eau potable, les fournitures médicales,
les abris, les vêtements, le couchage, les véhicules, le matériel de
télécommunications ainsi que tout autre objet nécessaire aux opérations
de secours.
Article 4. Dignité humaine
La dignité inhérente à la personne humaine est respectée et protégée
en cas de catastrophe.
Article 5. Droits de l’homme
Les personnes touchées par les catastrophes ont droit au respect
et à la protection de leurs droits de l’homme conformément au
droit international.
Article 6. Principes humanitaires
La réponse en cas de catastrophe est apportée conformément
aux principes d’humanité, de neutralité et d’impartialité, et sur la
base de la non-discrimination, en tenant compte des besoins des
personnes particulièrement vulnérables.
Article 7. Obligation de coopérer
En appliquant le présent projet d’articles, les États doivent,
selon qu’il y a lieu, coopérer entre eux, avec l’Organisation des
Nations Unies, avec les composantes du Mouvement international
de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et avec les autres acteurs
prêtant assistance.
Article 8. Formes de coopération en réponse aux catastrophes
La coopération en réponse aux catastrophes inclut notamment
l’aide humanitaire, la coordination des opérations de secours et
communications internationales et la mise à disposition de personnel
de secours, d’équipement et de biens et de ressources scientifiques,
médicales et techniques.
Article 9. Réduction des risques de catastrophe
1. Chaque État réduit les risques de catastrophe en adoptant
les mesures appropriées, y compris d’ordre législatif et réglementaire,
pour prévenir les catastrophes, atténuer leurs effets et s’y
préparer.
2. Les mesures de réduction des risques de catastrophe
incluent notamment la réalisation d’évaluations des risques, la
collecte et la diffusion d’informations relatives aux risques et aux
pertes subies dans le passé, ainsi que la mise en place et l’exploitation
de systèmes d’alerte rapide.
Article 10. Rôle de l’État touché
1. L’État touché a le devoir d’assurer la protection des personnes
et la fourniture de secours sur son territoire, ou sur tout
territoire relevant de sa juridiction ou sous son contrôle.
2. L’État touché a le rôle principal en ce qui concerne la direction,
le contrôle, la coordination et la supervision de tels secours.
Article 11. Obligation de l’État touché de rechercher
de l’assistance extérieure
Dans la mesure où une catastrophe dépasse manifestement sa
propre capacité de réponse, l’État touché a l’obligation de rechercher
l’assistance, selon qu’il y a lieu, d’autres États, de l’Organisation
des Nations Unies et d’autres acteurs susceptibles de lui prêter
assistance.
26 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
Article 12. Offres d’assistance extérieure
1. En cas de catastrophe, les États, l’Organisation des
Nations Unies et tout autre acteur susceptible de prêter assistance
peuvent offrir leur assistance à l’État touché.
2. Lorsqu’une assistance extérieure est recherchée par un État
touché et que celui-ci a adressé une demande à cet effet à un autre
État, à l’Organisation des Nations Unies ou à tout autre acteur susceptible
de prêter assistance, le destinataire examine cette demande
dûment et sans tarder et fait part également sans tarder de sa
réponse à l’État touché.
Article 13. Consentement de l’État touché à l’assistance extérieure
1. La fourniture de l’assistance extérieure requiert le consentement
de l’État touché.
2. Le consentement à l’assistance extérieure ne saurait être
refusé arbitrairement.
3. Lorsqu’une assistance extérieure lui est offerte conformément
au présent projet d’articles, l’État touché doit, dans la mesure
du possible, faire connaître dans les meilleurs délais sa décision au
sujet de l’offre d’assistance.
Article 14. Conditions de fourniture de l’assistance extérieure
L’État touché peut poser des conditions à la fourniture de
l’assistance extérieure. De telles conditions doivent être conformes
au présent projet d’articles, aux règles applicables du droit international
et au droit national de l’État touché. Elles doivent prendre
en compte les besoins identifiés des personnes touchées par les
catastrophes et la qualité de l’assistance. Lorsqu’il formule de telles
conditions, l’État touché doit indiquer la portée et le type de l’assistance
requise.
Article 15. Facilitation de l’assistance extérieure
1. L’État touché prend les mesures nécessaires, dans le cadre
de son droit national, afin de faciliter la fourniture prompte et effective
de l’assistance extérieure en ce qui concerne, en particulier :
a) le personnel de secours, dans des domaines tels que les privilèges
et immunités, les conditions de visa et d’entrée, les permis
de travail et la liberté de circulation ; et
b) l’équipement et les biens, dans des domaines comme la
réglementation douanière et les droits de douane, l’imposition, le
transport, ainsi que leur cession.
2. L’État touché s’assure que ses textes législatifs et réglementaires
pertinents sont facilement accessibles aux fins de faciliter le
respect du droit national.
Article 16. Protection du personnel de secours, de l’équipement
et des biens
L’État touché prend les mesures appropriées pour assurer la
protection du personnel de secours et de l’équipement et des biens
présents sur son territoire, ou sur tout territoire relevant de sa juridiction
ou sous son contrôle, aux fins d’y fournir une assistance
extérieure.
Article 17. Cessation de l’assistance extérieure
L’État touché, l’État qui lui prête assistance, l’Organisation des
Nations Unies ou tout autre acteur prêtant assistance peut mettre
fin à l’assistance extérieure à tout moment. Tout État ou acteur qui
compte mettre fin à son assistance le notifie de manière appropriée.
L’État touché et, selon le cas, l’État qui lui prête assistance, l’Organisation
des Nations Unies ou tout autre acteur prêtant assistance
se consultent au sujet de cette cessation et de ses modalités.
Article 18. Relation avec d’autres règles de droit international
1. Le présent projet d’articles est sans préjudice des autres
règles de droit international.
2. Le présent projet d’articles ne s’applique pas dans la
mesure où la réponse à une catastrophe est régie par les règles du
droit international humanitaire.
2. T exte du projet d’articles
et des commentaires y relatifs
49. Le texte du projet de préambule et du projet d’articles
ainsi que des commentaires y relatifs adopté par la
Commission en seconde lecture est reproduit ci-après.
PROTECTION DES PERSONNES
EN CAS DE CATASTROPHE
Préambule
Ayant à l’esprit l’alinéa a du paragraphe 1 de
l’Article 13 de la Charte des Nations Unies, qui dispose
que l’Assemblée générale provoque des études
et fait des recommandations en vue d’encourager le
développement progressif du droit international et sa
codification,
Considérant la fréquence et la gravité des catastrophes
naturelles ou d’origine humaine et leurs effets
destructeurs à court et à long terme,
Pleinement conscients des besoins essentiels des personnes
touchées par des catastrophes, et sachant que
les droits de ces personnes doivent être respectés dans
ces circonstances,
Sachant que la solidarité est une valeur fondamentale
dans les relations internationales et qu’il importe
de renforcer la coopération internationale pour toutes
les phases des catastrophes,
Soulignant le principe de la souveraineté des États
et réaffirmant en conséquence que l’État touché par
une catastrophe a le rôle principal en ce qui concerne
la fourniture des secours,
Commentaire
1) Le préambule vise à établir un cadre conceptuel pour
le projet d’articles, à exposer le contexte général dans
lequel le sujet de la protection des personnes en cas de
catastrophe a été développé et à expliquer la principale
raison d’être du texte.
2) Le premier alinéa du préambule est consacré au
mandat donné à l’Assemblée générale en vertu de l’alinéa
a du paragraphe 1 de l’Article 13 de la Charte des
Nations Unies, qui consiste à encourager le développement
progressif du droit international et sa codification
et dont découle le but de la Commission du droit international
tel qu’énoncé à l’article premier de son statut.
Son libellé est semblable à celui retenu dans la version
finale de projets récemment adoptés par la Commission
qui contiennent un préambule18. Il permet également de
souligner d’emblée que le projet d’articles relève à la fois
18 Voir les articles sur la prévention des dommages transfrontières
résultant d’activités dangereuses, résolution 62/68 de l’Assemblée
générale en date du 6 décembre 2007, annexe, et, pour les commentaires
y relatifs, Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et rectificatif,
p. 159, par. 98 ; et les articles sur le droit des aquifères transfrontières,
résolution 63/124 de l’Assemblée générale en date du 11 décembre
2008, annexe, et, pour les commentaires y relatifs, Annuaire… 2008,
vol. II (2e partie), p. 24, par. 54.
Protection des personnes en cas de catastrophe 27
du développement progressif et de la codification du droit
international.
3) Le deuxième alinéa du préambule appelle l’attention
sur la fréquence et la gravité des catastrophes naturelles
ou d’origine humaine, et sur leurs effets destructeurs, qui
ont suscité la préoccupation de la communauté internationale
et ont conduit la Commission à élaborer des règles
juridiques. La référence aux « catastrophes naturelles ou
d’origine humaine » met en relief une caractéristique qui
distingue le projet d’articles d’autres instruments similaires
au champ d’application plus restreint car limité aux
catastrophes naturelles. En effet, les catastrophes sont
fréquemment provoquées par des ensembles complexes
de causes. De plus, le projet d’articles vise à couvrir les
différents stades du cycle de la catastrophe, en mettant
l’accent sur la réponse et la réduction des risques. La référence
aux « effets destructeurs à court et à long terme»
montre que le projet d’articles ne s’intéresse pas uniquement
aux effets immédiats d’une catastrophe. Il suppose
également une approche à long terme, et couvre des activités
s’inscrivant dans la phase de relèvement.
4) Le troisième alinéa du préambule vise les besoins
essentiels des personnes dont la vie, le bien-être et les
biens ont été touchés par une catastrophe, et réaffirme
que les droits de ces personnes doivent être respectés en
pareilles circonstances conformément au projet d’articles.
5) Le quatrième alinéa du préambule rappelle la valeur
fondamentale de la solidarité dans les relations internationales,
et l’importance du renforcement de la coopération
internationale pour la gestion de toutes les phases
des catastrophes, deux notions essentielles sous-tendant
le sujet qui ne doivent pas être interprétées comme une
atteinte à la souveraineté des États ou à leurs prérogatives
dans les limites prescrites par le droit international. La
mention de «toutes les phases des catastrophes » montre
que les articles s’appliquent à chaque étape du cycle complet
de la catastrophe, selon qu’il convient.
6) Le dernier alinéa du préambule souligne le principe
de la souveraineté des États et réaffirme le rôle principal
de l’État touché par une catastrophe en ce qui concerne
la fourniture des secours, qui est au coeur du projet d’articles.
La référence à la souveraineté et au rôle principal
de l’État touché établit le cadre dans lequel l’ensemble du
projet d’articles doit être envisagé.
Article premier. Champ d’application
Le présent projet d’articles s’applique à la protection
des personnes en cas de catastrophe.
Commentaire
1) Le projet d’article premier établit le champ d’application
du projet d’articles, et reprend littéralement l’intitulé
du sujet. Il donne l’orientation du projet d’articles,
principalement axé sur la protection des personnes dont
la vie, le bien-être et les biens sont touchés par une
catastrophe. Ainsi, comme cela est énoncé dans le projet
d’article 2, le but recherché est de faciliter la réponse
aux catastrophes et de réduire les risques de catastrophe
afin de satisfaire de manière adéquate et efficace aux
besoins essentiels des personnes concernées, dans le
plein respect de leurs droits.
2) Le projet d’articles couvre, ratione materiae, les
droits et obligations des États touchés par une catastrophe
en ce qui concerne les personnes présentes sur leur territoire
(quelle que soit leur nationalité), relevant de leur
juridiction ou sous leur contrôle, et les droits et obligations
des États tiers et des organisations intergouvernementales
et non gouvernementales ainsi que d’autres
entités en mesure de coopérer − particulièrement en fournissant
des secours et en réduisant les risques de catastrophe.
Ces droits et obligations sont censés s’appliquer
selon deux axes: les droits et obligations des États les uns
vis-à-vis des autres, et les droits et obligations des États
vis-à-vis des personnes ayant besoin d’une protection. Si
l’accent est mis sur les premiers, le projet d’articles vise
aussi, quoiqu’en termes généraux, les droits des individus
touchés par des catastrophes tels qu’ils sont établis par
le droit international. L’importance de la protection des
droits de l’homme dans les situations de catastrophe est
démontrée par le regain d’attention que lui accordent les
organes des droits de l’homme établis sous les auspices
de l’Organisation des Nations Unies, ainsi que les juridictions
régionales et internationales. En outre, comme cela
est explicité dans le projet d’article 3, le projet d’articles
ne se limite à aucune forme particulière de catastrophe.
Une distinction entre catastrophes naturelles et anthropiques
serait artificielle et difficile à maintenir dans la
pratique, étant donné l’interaction complexe entre les différentes
causes de catastrophe.
3) Le champ d’application ratione personae du projet
d’articles est limité aux personnes physiques touchées
par des catastrophes. En outre, l’accent est mis principalement
sur les activités des États et des organisations
intergouvernementales, y compris les organisations
d’intégration régionale, et des autres entités ayant une
compétence juridique internationale particulière en
matière de secours en cas de catastrophe. Les activités
des organisations non gouvernementales et d’autres
acteurs privés, parfois appelés collectivement acteurs
de la « société civile », entrent dans le champ d’application
du projet d’articles à titre secondaire seulement,
soit directement, comme bénéficiant des obligations
incombant aux États (par exemple, l’obligation faite aux
États de coopérer, dans le projet d’article 7), soit indirectement,
comme relevant du droit interne − appliquant
le projet d’articles − de l’État touché, d’un État tiers ou
de l’État de nationalité de l’entité ou de l’acteur privé.
Sauf mention expresse du contraire, le projet d’articles
couvre la réponse internationale aux catastrophes par des
acteurs internationaux et nationaux. Il ne couvre pas, en
revanche, les autres formes d’assistance internationale,
telles que celle fournie par les États à leurs nationaux se
trouvant à l’étranger ou l’assistance consulaire.
4) Comme le suggèrent les mots « en cas de » qui
figurent dans l’intitulé du sujet, le champ d’application du
projet d’articles ratione temporis est principalement axé
sur la réponse et la phase initiale de relèvement immédiatement
postérieures à la catastrophe, y compris la phase
de reconstruction. Cependant, comme le confirme le projet
d’article 2, la phase préalable à la catastrophe entre
28 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
aussi dans le champ d’application du projet d’articles et
elle est l’objet du projet d’article 9, consacré aux activités
de réduction des risques de catastrophe, de prévention et
d’atténuation des effets des catastrophes.
5) Le projet d’articles ne se limite pas, ratione loci, aux
activités menées dans la zone où se produit la catastrophe,
mais couvre aussi celles qui se déroulent à l’intérieur des
États prêtant assistance et des États de transit. Le caractère
transfrontière d’une catastrophe n’est pas non plus
une condition nécessaire pour déclencher l’application
du projet d’articles. Il n’est certainement pas rare que les
effets des grandes catastrophes traversent les frontières,
accroissant ainsi la nécessité d’une coopération et d’une
coordination internationales. Néanmoins, on ne manque
pas d’exemples d’opérations internationales majeures de
secours entreprises en réponse à des catastrophes n’ayant
pas dépassé les limites territoriales d’un seul État, ou
celles d’un territoire relevant de sa juridiction ou sous son
contrôle. En cas de catastrophe, les États ont le devoir de
protéger toutes les personnes présentes sur leur territoire,
ou sur un territoire relevant de leur juridiction ou sous
leur contrôle, quels que soient non seulement leur nationalité
mais aussi leur statut juridique. Bien que différentes
considérations puissent entrer en jeu, sauf stipulation
contraire, le projet d’articles n’est pas conçu pour un certain
type de catastrophe ou une situation catastrophique
particulière, mais est censé s’appliquer de manière souple
pour répondre aux besoins découlant de toutes les catastrophes,
qu’elles aient ou non des effets transfrontières.
Article 2. Objet
L’objet du présent projet d’articles est de faciliter
une réponse aux catastrophes et une réduction des
risques de catastrophe qui soient adéquates et efficaces,
de manière à répondre aux besoins essentiels
des personnes concernées, dans le plein respect de
leurs droits.
Commentaire
1) Le projet d’article 2 développe le projet d’article premier
(Champ d’application) en fournissant de plus amples
indications sur l’objet du projet d’articles. La principale
question soulevée a trait à la mise en juxtaposition des
« besoins » et des « droits ». La Commission n’ignorait
pas le débat qui avait agité les milieux de l’assistance
humanitaire sur la question de savoir si une approche
« fondée sur les droits » devait être préférée à l’approche
plus traditionnelle, « fondée sur les besoins », ou vice
versa. Pour la majorité des membres de la Commission,
les deux approches n’étaient pas nécessairement incompatibles,
et il valait mieux les considérer comme complémentaires.
La Commission a retenu une formulation
soulignant l’importance d’une réponse aux catastrophes
et d’une réduction des risques de catastrophe satisfaisant
de manière adéquate et efficace aux « besoins » des personnes
concernées. La réponse comme la réduction des
risques doivent avoir lieu dans le plein respect des droits
de ces personnes.
2) Bien qu’il ne s’agisse pas nécessairement d’une
expression juridique, ce que l’on entend par « adéquates
et efficaces » est une réponse aux catastrophes ou une
réduction des risques de haute qualité, qui réponde aux
besoins essentiels des personnes touchées par la catastrophe.
On trouve des formulations analogues dans des
accords en vigueur, dans le contexte de la réponse aux
catastrophes. Ce sont par exemple les mots « effort efficace
et concerté » et « réaction rapide et efficace », que
l’on trouve dans l’Accord de l’Association des nations de
l’Asie du Sud-Est sur la gestion des catastrophes et les
interventions d’urgence, de 2005 (Accord de l’ASEAN),
ainsi que l’expression « gestion appropriée et efficace »,
employée dans la Convention de Tampere sur la mise à
disposition de ressources de télécommunication pour l’atténuation
des effets des catastrophes et pour les opérations
de secours en cas de catastrophe, de 1998 (Convention de
Tampere). Étant donné les circonstances dans lesquelles
cette réaction doit se produire, un élément de promptitude
est implicite dans le terme « efficace ». Plus la réponse est
tardive, moins il est vraisemblable qu’elle sera efficace.
Cet aspect, parmi d’autres, de ce qui rend une réponse
« adéquate » et « efficace » fait l’objet d’autres dispositions
du projet d’articles, notamment du projet d’article 15.
Cela étant, il est entendu que, si une norme élevée est
de mise, celle-ci doit néanmoins être fondée sur ce qu’il
est réaliste et possible d’accomplir « sur le terrain » dans
toute situation de catastrophe donnée. Par conséquent, il
n’est dit nulle part, par exemple, que la réponse doit être
« pleinement » efficace.
3) Si le projet d’articles met principalement l’accent sur
la réponse aux catastrophes, la dimension de la réduction
des risques de catastrophe entre également dans son champ
d’application, et elle fait l’objet du projet d’article 9. Le
projet d’articles intègre ainsi la prise de conscience générale,
au sein de la communauté internationale, du rôle
essentiel de la réduction des risques de catastrophe [dont
l’illustration la plus récente est le Cadre de Sendai pour la
réduction des risques de catastrophe (2015-2030), adopté
en 2015]19. Ainsi, les termes « adéquates et efficaces » portant
sur la manière de «répondre aux besoins essentiels
des personnes concernées, dans le plein respect de leurs
droits », s’appliquent tant à la réponse aux catastrophes
qu’à la réduction des risques de catastrophe.
4) La Commission a décidé de ne pas formuler cette disposition
sous la forme d’une affirmation générale concernant
l’obligation des États, car l’on a estimé que cela ne
mettrait pas suffisamment l’accent sur les droits et obligations
spécifiques de l’État touché. Ainsi, on ne pouvait
dire clairement si une telle formulation ferait une distinction
suffisante entre les différentes obligations incombant
à différents États, par exemple celles de l’État touché par
opposition à celles des États prêtant assistance. En conséquence,
aucune mention n’est faite des États, étant entendu
que ce n’était pas absolument nécessaire s’agissant d’une
disposition sur l’objet du projet d’articles. D’autres dispositions
du projet d’articles sont spécifiquement consacrées
aux obligations des États.
5) Le verbe « faciliter » reflète la vision qu’a la Commission
du rôle que le projet d’articles pourrait jouer dans
19 Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe
(2015-2030), adopté lors de la troisième Conférence mondiale des
Nations Unies sur la réduction des risques de catastrophe et approuvé
par l’Assemblée générale dans sa résolution 69/283 du 3 juin 2015,
annexe II.
Protection des personnes en cas de catastrophe 29
la panoplie générale d’instruments et de dispositions qui
existent au niveau international en matière d’opérations
de secours en cas de catastrophe ainsi que de réduction
des risques de catastrophe. On a estimé que, si le projet
d’articles ne pouvait par lui-même garantir une réponse,
ou la réduction des risques, il était censé faciliter une
réponse ou une réduction des risques adéquate et efficace.
6) L’adjectif « essentiels » qualifiant le mot « besoins »
vise à indiquer plus clairement que les besoins mentionnés
sont ceux qui sont liés à la survie ou sont pareillement
essentiels au lendemain d’une catastrophe. On a
estimé que le mot « essentiels » faisait clairement ressortir
le contexte dans lequel de tels besoins apparaissent.
Il convient en outre d’interpréter ce terme eu égard à
l’importance que revêt la prise en compte des besoins des
personnes particulièrement vulnérables, comme indiqué
dans le projet d’article 6.
7) Par « personnes concernées », on entend les personnes
directement touchées par la catastrophe, y compris parce
qu’elles sont déplacées à la suite de celle-ci, et non les individus
indirectement touchés. Le terme a été retenu pour
restreindre le champ d’application du projet d’articles et
il est conforme à l’approche adoptée dans les instruments
existants, qui sont axés sur la fourniture de secours aux
personnes directement touchées par une catastrophe. Cela
ne signifie pas que les individus qui sont indirectement
touchés, par exemple par la perte de membres de leur
famille dans une catastrophe ou par une perte économique
liée à une catastrophe éloignée, ne bénéficieront d’aucune
réparation ou d’aucun recours. Il n’est tout simplement
pas dans l’intention de la Commission d’énoncer dans
le projet d’articles les règles juridiques applicables à ces
personnes. L’inclusion de la réduction des risques dans
le champ d’application du projet d’articles suppose que
les « personnes concernées » comprennent les individus
susceptibles d’être touchés à l’avenir par une catastrophe,
lesquels devront être identifiés au niveau national sur la
base de leur exposition aux risques et de leur vulnérabilité.
8) La mention du «plein respect de leurs droits» vise à
garantir que les droits en question sont respectés et protégés,
comme cela est confirmé, s’agissant des droits de
l’homme, par le projet d’article 5. En outre, ce membre
de phrase laisse intentionnellement de côté la question de
savoir comment le respect de ces droits doit être assuré
conformément aux règles pertinentes du droit international
elles-mêmes. Si le projet d’articles concerne principalement
l’application des droits de l’homme, qui fait l’objet
du projet d’article 5, la référence aux «droits» ne vise pas
seulement les droits de l’homme ; c’est aussi, entre autres,
une référence aux droits acquis en vertu du droit interne.
Article 3. Termes employés
Aux fins du présent projet d’articles :
a) par « catastrophe», on entend un événement
ou une série d’événements calamiteux provoquant des
pertes massives en vies humaines, de grandes souffrances
humaines et une détresse aiguë, des déplacements
massifs de population, ou des dommages
matériels ou environnementaux de grande ampleur,
perturbant ainsi gravement le fonctionnement de la
société ;
b) par « État touché », on entend un État victime
d’une catastrophe qui survient sur son territoire ou
sur un territoire relevant de sa juridiction ou sous son
contrôle ;
c) par «État prêtant assistance», on entend
tout État prêtant assistance à un État touché avec le
consentement de ce dernier ;
d) par «autre acteur prêtant assistance», on
entend toute organisation intergouvernementale compétente,
toute organisation non gouvernementale pertinente
ou toute autre entité qui prête assistance à un
État touché avec le consentement de celui-ci ;
e) par « assistance extérieure », on entend le personnel
de secours, l’équipement et les biens, ainsi que
les services que procure un État ou autre acteur prêtant
assistance à l’État touché aux fins de secours ;
f) par « personnel de secours », on entend le personnel
civil ou militaire envoyé par un État prêtant
assistance ou d’autres acteurs prêtant assistance aux
fins de secours ;
g) par « l’équipement et les biens », on entend le
matériel, les outils, les machines, les animaux dressés
à des fins particulières, les denrées alimentaires, l’eau
potable, les fournitures médicales, les abris, les vêtements,
le couchage, les véhicules, le matériel de télécommunications
ainsi que tout autre objet nécessaire
aux opérations de secours.
Commentaire
1) Il est d’usage pour la Commission, comme cela a
été le cas pour la plupart des projets d’articles qu’elle a
adoptés sur divers sujets de droit international, d’inclure
une disposition relative aux «termes employés ». Certains
des termes retenus pour figurer dans le projet d’article 3
avaient été expressément identifiés, dans les commentaires
de différents projets d’article, comme devant être
définis. L’inscription d’autres termes s’explique par le fait
qu’ils reviennent fréquemment dans le projet d’articles.
Alinéa a
2) L’alinéa a définit le terme « catastrophe » aux fins du
projet d’articles uniquement. La définition a été délimitée
afin de cerner comme il convient le champ d’application
du projet d’articles tel qu’il est établi au projet d’article
premier de sorte que, par exemple, ne soient pas couverts
aussi, sans que cela soit voulu, d’autres événements
graves tels que les crises politiques et économiques, qui
peuvent également compromettre le fonctionnement
d’une société mais qui ne relèvent pas du projet d’articles.
Cette délimitation ressort clairement de deux éléments
de la définition : a) l’accent mis sur l’existence d’un événement
calamiteux qui cause une grave perturbation du
fonctionnement de la société ; et b) l’inclusion d’un certain
nombre de qualificatifs.
3) La Commission a examiné l’approche suivie dans la
Convention de Tampere, qui consiste à considérer qu’une
catastrophe est la conséquence d’un événement, c’est-àdire
la grave perturbation du fonctionnement d’une société
30 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
causée par cet événement, et non l’événement lui-même.
La Commission savait qu’une telle approche était représentative
des idées contemporaines de la communauté de
l’assistance humanitaire, comme l’avaient confirmé, en
particulier, la Conférence mondiale sur la prévention des
catastrophes, de 2005, convoquée par l’Organisation des
Nations Unies à Kobe (Hyogo, Japon), ainsi que des traités
et d’autres instruments récents, notamment les Lignes
directrices relatives à la facilitation et à la réglementation
nationales des opérations internationales de secours et
d’assistance au relèvement initial en cas de catastrophe
(Lignes directrices de la FICR)20 établies en 2007 par la
FICR. Néanmoins, la Commission a décidé de revenir
à l’ancienne conception de la notion de « catastrophe»
comme constituant un événement spécifique, puisqu’elle
entreprenait la formulation d’un instrument juridique, ce
qui exigeait une définition juridique plus concise et précise,
et non une définition à portée directive.
4) L’élément de l’existence d’un événement est délimité
de plusieurs manières. Premièrement, la référence
à un événement « calamiteux » sert à établir un seuil,
visant la nature de l’événement et indiquant que seuls
des événements extrêmes relèvent du projet d’articles.
Cela s’inspire de la définition inscrite dans la résolution
sur l’assistance humanitaire adoptée par l’Institut
de droit international à sa session de Bruges de 200321,
qui avait délibérément fixé un seuil élevé pour exclure
d’autres crises graves. Ce que constitue un événement
« calamiteux » doit être compris à la fois à la lumière du
membre de phrase qui le qualifie, à savoir « […] provoquant
des pertes massives en vies humaines, de grandes
souffrances humaines et une détresse aiguë, des déplacements
massifs de population, ou des dommages matériels
ou environnementaux de grande ampleur, perturbant
ainsi gravement le fonctionnement de la société », et
compte tenu du champ d’application et de l’objet du projet
d’articles, définis dans les projets d’articles 1er et 2. En
outre, il est fait référence à « un événement ou une série
d’événements » de manière à couvrir les types d’événement
tels que les catastrophes de moindre ampleur mais
fréquentes qui, à eux seuls, pourraient ne pas atteindre le
seuil nécessaire mais qui, pris ensemble, constitueraient
un événement calamiteux aux fins du projet d’articles.
Aucune restriction n’est fixée concernant l’origine de
l’événement, qu’il s’agisse d’un événement naturel ou
anthropique, compte tenu du fait que les catastrophes
découlent souvent d’ensembles de causes complexes qui
peuvent comprendre à la fois des éléments entièrement
naturels et des éléments découlant d’activités humaines.
De même, le projet d’articles s’applique tant aux événements
soudains (comme un tremblement de terre ou
un tsunami) qu’aux événements progressifs (comme une
sécheresse ou une élévation du niveau de la mer) et aux
événements de moindre ampleur mais fréquents (comme
les inondations ou les glissements de terrain).
20 Lignes directrices de la FICR, adoptées à la trentième Conférence
internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Genève,
26-30 novembre 2007 (30IC/07/R4, annexe et annotations) ; voir également
FICR, Présentation des Lignes directrices relatives à la facilitation
et à la réglementation nationales des opérations internationales
de secours et d’assistance au relèvement initial en cas de catastrophe,
Genève, 2008.
21 Annuaire de l’Institut de droit international, vol. 70-II (session de
Bruges, 2003), p. 263, disponible sur le site Web www.idi-iil.org, dans
« Publications et travaux », puis « Résolutions ».
5) L’événement est qualifié en outre à l’aide de deux
prescriptions causales. Premièrement, pour être considéré
comme « calamiteux » au sens du projet d’articles,
l’événement ou la série d’événements doit produire au
moins un résultat parmi quatre possibles : des pertes
massives en vies humaines ; de grandes souffrances
humaines et une détresse aiguë ; des déplacements massifs
de population ; ou des dommages matériels ou environnementaux
de grande ampleur. Ainsi, un événement
majeur tel qu’un grave tremblement de terre, qui surviendrait
au milieu d’un océan ou dans une zone inhabitée
et qui ne produirait pas l’un au moins des quatre
résultats visés n’atteindrait pas le seuil défini à l’alinéa
a. Deuxièmement, à la nature de l’événement vient
s’ajouter la prescription selon laquelle les quatre résultats
possibles ou l’un quelconque d’entre eux, selon le
cas, doivent perturber gravement le fonctionnement de
la société. En d’autres termes, un événement qui provoquerait,
par exemple, des dommages matériels de
grande ampleur mais qui ne perturberait pas gravement
le fonctionnement de la société n’atteindrait donc pas
le seuil fixé. Parce qu’elle incorpore de tels éléments
de causalité, la définition retient donc certains aspects
de l’approche adoptée dans des textes contemporains,
par exemple la Convention de Tampere, en ce sens que
la conséquence de l’événement en est un élément clef,
encore que ce soit aux fins d’établir le seuil d’application
du projet d’articles.
6) L’élément des « pertes massives en vies humaines»
est une précision inspirée du Code de conduite pour le
Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-
Rouge et pour les organisations non gouvernementales
lors des opérations de secours en cas de catastrophe,
de 199522. La prescription selon laquelle les pertes en
vies humaines doivent être « massives » vise à écarter des
événements qui provoquent relativement peu de pertes
en vies humaines, étant entendu que de tels événements
pourraient néanmoins satisfaire à l’une des autres prescriptions
causales. Inversement, un événement causant
des pertes massives en vies humaines pourrait, par luimême,
s’il avait pour résultat une grave perturbation du
fonctionnement de la société, satisfaire à la prescription
de causalité et provoquer le déclenchement de l’application
du projet d’articles.
7) La possibilité de «grandes souffrances humaines
et [d’]une détresse aiguë » a été incorporée pour tenir
compte de ce que beaucoup de catastrophes majeures
s’accompagnent de pertes massives en vies humaines ou
de grandes souffrances humaines et d’une détresse aiguë,
y compris celles provoquées par des blessures, des maladies
ou d’autres problèmes de santé non mortels causés
par la catastrophe. En conséquence, les cas dans lesquels
un événement s’est traduit par des pertes en vies humaines
relativement localisées, grâce à une prévention et une
préparation adéquates ainsi qu’à des actions efficaces en
matière d’atténuation des effets, mais a néanmoins causé
un trouble important provoquant de grandes souffrances
humaines et une détresse aiguë perturbant gravement le
fonctionnement de la société, entreraient dans le champ
d’application du projet d’articles.
22 Revue internationale de la Croix-Rouge, vol. 78, no 817 (janvierfévrier
1996), p. 124 à 135.
Protection des personnes en cas de catastrophe 31
8) De même, les « déplacements massifs de population
» visent l’une des autres conséquences des catastrophes
majeures, à savoir les déplacements à grande
échelle. Avec les « grandes souffrances humaines et [la]
détresse aiguë », les déplacements dus à la survenue
d’une catastrophe font partie des manières les plus courantes
dont les personnes sont considérées comme « touchées
» par la catastrophe. Les déplacements touchent
les personnes en les privant de l’accès aux moyens de
subsistance, aux services sociaux et au tissu social.
Lorsqu’ils s’acquittent des obligations énoncées dans
le projet d’articles, les États devraient aussi prendre en
compte la question des déplacements. L’adjectif « massifs
» a été retenu eu égard au seuil élevé fixé pour l’application
du projet d’articles.
9) La Commission a inclus les «dommages matériels ou
environnementaux de grande ampleur» pour tenir compte
des dommages matériels, de la dégradation des moyens de
subsistance et des biens économiques, physiques, sociaux
et culturels ainsi que des dommages environnementaux de
grande ampleur que causent habituellement les catastrophes
majeures, et de la perturbation du fonctionnement de la
société liée à la régression prononcée du développement
humain et du bien-être qui en résultent habituellement. Il
faut comprendre que ce n’est pas la perte environnementale
ou matérielle en elle-même qui relèverait du projet
d’articles, mais plutôt l’incidence d’une telle perte sur les
personnes, ce qui signifie que l’on n’examinerait pas les
pertes économiques en général. Une disposition exigeant
qu’il y ait des pertes économiques risquerait de limiter sans
nécessité le champ d’application du projet d’articles en en
excluant, par exemple, des activités visant à atténuer les
pertes humaines futures qui pourraient découler de dommages
environnementaux actuels.
10) Comme on l’a déjà mentionné, la disposition prescrivant
l’existence de perturbations graves du fonctionnement
de la société sert à établir un seuil élevé qui exclurait
du champ d’application du projet d’articles d’autres types
de crise, par exemple des crises politiques graves ou
des crises économiques. De telles différences d’application
peuvent être appuyées en outre par l’objet du projet
d’articles, tel qu’il est établi dans le projet d’article 2, et
par le fait que le type de protection requis, et les droits
en cause, peuvent être différents et sont, à divers degrés,
régis par d’autres règles de droit international, en particulier
du droit international humanitaire, comme cela
est indiqué dans le projet d’article 18. Une situation de
conflit armé ne peut être qualifiée de catastrophe en soi
aux fins du présent projet d’articles. Le critère de perturbation
grave englobe nécessairement l’éventualité d’une
telle perturbation. Cela signifie que le fait qu’un État ait
pris des mesures appropriées de réduction des risques ou
de secours conformément aux plans d’urgence établis, en
réponse à une catastrophe susceptible de perturber gravement
le fonctionnement de la société, n’exclurait pas en
soi l’application du projet d’articles.
11) Si les quatre résultats envisagés donnent une idée de
ce qui pourrait constituer une perturbation grave du fonctionnement
de la société, la Commission s’est abstenue
d’ajouter d’autres éléments descriptifs ou qualificatifs,
afin de ménager une certaine marge d’appréciation dans
la pratique.
12) La définition de « catastrophe », aux fins du projet
d’articles, est subordonnée à la stipulation du paragraphe
2 du projet d’article 18, selon laquelle le projet
d’articles ne s’applique pas dans la mesure où la réponse
à une catastrophe est régie par les règles du droit international
humanitaire.
Alinéa b
13) L’alinéa b propose, aux fins du projet d’articles, une
définition de l’expression « État touché » inspirée de la
définition qui en est donnée dans les Lignes directrices
de la FICR23. Cette définition reflète l’orientation fondamentale
selon laquelle le projet d’articles s’adresse principalement
aux États. Elle laisse également entrevoir le
rôle central que doit jouer l’État touché par la catastrophe
selon le projet d’article 10.
14) L’aspect déterminant pour ce qui est de la réponse
en cas de catastrophe ou de la réduction des risques de
catastrophe est le contrôle de l’État. Dans la plupart des
cas, cela correspondra au contrôle exercé par l’État sur
le territoire duquel la catastrophe survient. Cependant,
cela n’exclut pas nécessairement d’autres cas où un État
peut exercer sa juridiction de jure ou un contrôle de
facto sur un autre territoire touché par une catastrophe.
Le membre de phrase « sur son territoire ou sur un territoire
relevant de sa juridiction ou sous son contrôle »
s’inspire de la définition de l’« État d’origine » figurant
à l’article 2, alinéa d, des articles sur la prévention des
dommages transfrontières résultant d’activités dangereuses,
de 200124.
15) La Commission a estimé qu’un État exerçant sa
juridiction ou son contrôle sur un territoire (autre que
le sien) touché par une catastrophe serait également
considéré comme un « État touché » aux fins du projet
d’articles. Cette éventualité résulte aussi de la reconnaissance
implicite, dans le projet d’article 18, du fait
que le projet d’articles s’appliquerait dans le contexte
de « catastrophes complexes », se produisant sur le territoire
où se déroule un conflit armé, dans la mesure où la
réponse aux catastrophes en question ne serait pas régie
par les règles du droit international humanitaire. Dans
le même temps, la disposition a été délibérément rédigée
dans l’intention de mettre en évidence le lien territorial.
La référence à la « juridiction » ne vise pas en soi
à inclure les États de nationalité qui pourraient revendiquer
leur compétence en vertu du droit international
à l’égard de personnes touchées par une catastrophe
survenue à l’extérieur de leur territoire, ou de territoires
sur lesquels ils exercent leur juridiction ou leur contrôle.
La Commission a admis que, par suite de l’inclusion,
dans la définition, des États exerçant leur juridiction ou
leur contrôle, il pourrait y avoir, dans des cas exceptionnels,
deux États touchés : l’État sur le territoire duquel la
catastrophe se produit, et l’État exerçant sa juridiction
ou son contrôle sur ce même territoire.
23 Lignes directrices de la FICR (voir supra la note 20), Introduction,
sect. 2, par. 8 : « l’État sur le territoire duquel des personnes ou des
biens sont touchés par une catastrophe ».
24 Résolution 62/68 de l’Assemblée générale, annexe ; pour
le commentaire y relatif, voir Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et
rectificatif, p. 163 et suiv.
32 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
16) Le membre de phrase « une catastrophe qui survient »
vise à aligner la définition de l’« État touché » sur celle de
« catastrophe» donnée à l’alinéa a. Il s’agissait de trouver
un équilibre entre le choix de mettre l’accent sur les effets
d’une catastrophe, ce qui augmenterait le nombre d’États
susceptibles d’être considérés comme « touchés », et le
choix inverse de se concentrer sur l’aspect territorial (le
lieu où s’est produit l’événement), ce qui pouvait exclure
inutilement des États qui subissent les conséquences
d’une catastrophe alors que celle-ci n’a pas, à proprement
parler, eu lieu sur leur territoire (ou un territoire sur lequel
ils exercent leur juridiction ou leur contrôle). D’où un renvoi
explicite à la définition de « catastrophe », à l’alinéa a,
pour tenir compte du fait que le projet d’articles donne
une définition composite de la catastrophe, qui couvre à
la fois l’événement lui-même et ses effets et qui suppose
que différents États puissent être considérés comme « touchés
», aux fins du projet d’articles, dans différents cas
de figure. Cela cadre aussi avec l’approche adoptée par
la Commission selon laquelle la conséquence de l’événement
est un élément fondamental aux fins d’établir le
seuil d’application du projet d’articles25.
Alinéa c
17) La définition de l’« État prêtant assistance » à l’alinéa
c est tirée de la définition de l’« État solidaire » à l’alinéa
f de l’article 1 de la Convention cadre d’assistance
en matière de protection civile, de 2000, le terme « État
bénéficiaire » étant remplacé par le terme « État touché »,
qui est utilisé dans le projet d’articles et défini à l’alinéa b.
L’expression « État prêtant assistance » renvoie à la notion
d’« assistance extérieure » qui est définie à l’alinéa e et qui
est elle-même mise en oeuvre sur la base de l’obligation de
coopérer énoncée au projet d’article 7, lu conjointement
avec les projets d’articles 8 et 9.
18) Un État n’est qualifié d’« État prêtant assistance »
que si l’assistance est ou a été prêtée. Autrement dit, un
État offrant son assistance ne devient un « État prêtant
assistance », avec les diverses conséquences juridiques
qui découlent de cette qualification selon le projet d’articles,
que lorsque l’État touché a consenti à cette assistance,
conformément au projet d’article 13.
Alinéa d
19) Outre la situation des États touchés et des États
prêtant assistance, le projet d’articles vise à régir celle
des autres acteurs prêtant assistance. Pour une part non
négligeable d’entre elles, les activités contemporaines
de réduction des risques de catastrophe et de secours en
cas de catastrophe sont entreprises par des organisations
internationales ou sous les auspices de celles-ci, lesquelles
comprennent notamment mais pas exclusivement
l’Organisation des Nations Unies, ainsi que par des
organisations non gouvernementales et d’autres entités.
Ce groupe d’acteurs est collectivement désigné dans le
projet d’articles comme celui des « autres acteurs prêtant
assistance ». Cette désignation ne préjuge en rien des différences
dans le statut juridique de ces acteurs au regard
du droit international, dont il est tenu compte dans le projet
d’articles, par exemple dans le projet d’article 1226.
25 Voir supra le paragraphe 4 du présent commentaire.
26 Voir infra le paragraphe 4 du commentaire du projet d’article 12.
20) Cette définition fait écho au commentaire relatif
au projet d’article 7, qui confirme l’interprétation
selon laquelle l’expression « acteurs prêtant assistance »
désigne, selon la formulation employée dans le projet
d’article 7, l’Organisation des Nations Unies, les composantes
du Mouvement international de la Croix-Rouge
et du Croissant-Rouge et les autres acteurs prêtant assistance27.
Les mots « ou toute autre entité », qui sont tirés,
en partie, de l’Accord de l’ASEAN28, ont été ajoutés eu
égard au fait que les acteurs qui participent aux opérations
de secours ne peuvent pas tous être rangés dans l’une ou
l’autre des catégories mentionnées. Il convient en particulier
de les interpréter comme visant des entités telles
que le Mouvement international de la Croix-Rouge et du
Croissant-Rouge.
21) Pour la Commission, la définition des « autre[s]
acteur[s] prêtant assistance » ne vise, aux fins du projet
d’articles, que les acteurs qui sont extérieurs à l’État touché29.
En conséquence, les activités d’organisations non
gouvernementales nationales, par exemple, ne sont pas
couvertes. Un acteur national ne relèverait pas non plus
incidemment du champ d’application du projet d’articles
s’il fournissait, ou tentait de fournir, une assistance depuis
l’étranger.
22) Tout comme dans la définition de l’« État prêtant
assistance », à l’alinéa c, le membre de phrase final, « qui
prête assistance à un État touché avec le consentement
de celui-ci », exprime le rôle central que joue le consentement
dans le projet d’articles conformément au projet
d’article 13. Il vise aussi à tenir compte du vaste éventail
d’activités généralement entreprises par les entités en
question, dans le contexte de la réduction des risques de
catastrophe et des opérations d’assistance et de secours
en cas de catastrophe, et qui relèvent du projet d’articles.
Alinéa e
23) L’alinéa e définit le type d’assistance que les États
ou les autres acteurs prêtant assistance apportent à l’État
touché selon le projet d’articles, et qui constitue une forme
de coopération prévue dans le projet d’article 8.
24) Le libellé est fondé à la fois sur les Directives sur
l’utilisation des ressources militaires et de la protection
civile étrangères dans le cadre des opérations de secours
en cas de catastrophe (Directives d’Oslo)30, et sur la
Convention cadre d’assistance en matière de protection
civile, de 200031. La mention du « matériel » dans les
Directives d’Oslo est remplacée par l’expression « l’équipement
et les biens », qui est celle employée dans le projet
d’articles, et qui est définie à l’alinéa g.
25) Le membre de phrase « que procure un État ou autre
acteur prêtant assistance » réaffirme la nature de la relation
27 Voir infra le paragraphe 1 du commentaire du projet d’article 7.
Voir également les Lignes directrices de la FICR (note 20 supra), Introduction,
sect. 2, par. 14 (définition d’« acteur prêtant assistance »).
28 Art. 1, par. 1 (définition de « Assisting Entity »).
29 Voir infra le paragraphe 2 du commentaire du projet d’article 14.
30 Bureau de la coordination des affaires humanitaires, Directives
d’Oslo. Directives sur l’utilisation des ressources militaires et de la
protection civile étrangères dans le cadre des opérations de secours en
cas de catastrophe, révision 1.1, novembre 2007.
31 Voir l’article 1, alinéa d (définition du terme « assistance »).
Protection des personnes en cas de catastrophe 33
juridique entre l’État ou l’acteur prêtant assistance et
l’État touché, telle que la prévoit le projet d’articles.
26) Le dernier membre de phrase vise à préciser le but
dans lequel l’assistance extérieure doit être apportée,
c’est-à-dire « aux fins de secours ». Pour la Commission,
la notion d’« assistance extérieure », par définition,
s’applique spécifiquement à la phase de réponse. Si le
libellé reprend la terminologie technique utilisée dans le
domaine des réponses en cas de catastrophe, il est entendu
qu’il correspond au volet pertinent de l’objet général
du projet d’articles énoncé dans le projet d’article 2, à
savoir « faciliter une réponse aux catastrophes […] qui
soi[t] adéquat[e] et efficac[e], de manière à répondre aux
besoins essentiels des personnes concernées, dans le plein
respect de leurs droits».
Alinéa f
27) Cet alinéa définit la composante « personnel » de
l’assistance extérieure fournie par des États ou par d’autres
acteurs prêtant assistance. La définition mentionne les
deux types de personnels qui sont généralement envoyés
pour des opérations de secours en cas de catastrophe, à
savoir le personnel «civil » ou « militaire»32. La mention
de cette dernière catégorie s’inspire aussi du traité bilatéral
de 2000 entre la Grèce et la Fédération de Russie33, et
vise à tenir compte du rôle important que joue le personnel
militaire, en tant que catégorie de personnel de secours,
dans les opérations de secours en cas de catastrophe. Si la
référence au personnel militaire est plus pertinente pour
ce qui est des États prêtant assistance, le terme « civil » est
censé être assez large pour couvrir le personnel envoyé
par les États prêtant assistance et d’autres acteurs prêtant
assistance. Le fait que ces options soient ouvertes à certaines,
mais non à l’ensemble, des entités (y compris les
États) prêtant assistance est confirmé par la forme alternative
du membre de phrase («ou »).
28) Il est entendu qu’il s’agit généralement des personnels
«spécialisés» visés dans l’annexe de la résolution 46/182
de l’Assemblée générale en date du 19 décembre 1991 qui,
en principe, doivent avoir l’ensemble des compétences
nécessaires et être dotés de l’équipement et des biens nécessaires,
selon la définition donnée à l’alinéa g, pour exécuter
les fonctions considérées.
29) L’expression « envoyé par » établit un lien entre
l’entité prêtant assistance, qu’il s’agisse d’un État ou d’un
autre acteur, et le personnel concerné. La Commission a
décidé de ne pas retenir l’expression «agissant au nom
de » afin de ne préjuger aucune question liée à l’application
des règles de droit international relatives à l’attribution
d’un comportement aux États ou aux organisations internationales34,
compte tenu du rôle principal de l’État touché
conformément au paragraphe 2 du projet d’article 10.
32 Voir les Directives d’Oslo (note 30 supra).
33 Accord entre le Gouvernement de la République hellénique et le
Gouvernement de la Fédération de Russie sur la coopération en matière
de prévention des catastrophes naturelles ou dues à l’homme et l’intervention
en cas de catastrophe, signé à Athènes le 21 février 2000, art. 1
(définition de « l’équipe chargée de prêter assistance »).
34 Voir les articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement
illicite, de 2001, résolution 56/83 de l’Assemblée générale en
date du 12 décembre 2001, annexe, art. 4 à 9 [pour les commentaires y
Alinéa g
30) Ainsi qu’il ressort de l’alinéa e, « l’équipement »
et « les biens» sont une composante essentielle du type
d’assistance extérieure prévue par le projet d’articles.
Le libellé est tiré du commentaire relatif au projet d’article
1535, ainsi que de la résolution sur l’assistance humanitaire
de l’Institut de droit international36. La liste reprend
les types d’éléments dont il est généralement admis qu’ils
sont nécessaires aux opérations d’assistance et de secours
en cas de catastrophe. Elle n’est pas exhaustive, ce qui est
confirmé par l’expression « tout autre objet ».
31) D’une manière générale, les éléments envisagés
sont de deux types : d’une part, l’« équipement » technique
dont le personnel de secours a besoin pour remplir ses
fonctions, tant pour subvenir à sa propre subsistance que
pour apporter les secours, comme du matériel, des outils,
y compris informatiques, des machines et du matériel de
télécommunications ; et d’autre part, les « biens » qui sont
nécessaires à la survie des victimes d’une catastrophe et à
la satisfaction de leurs besoins essentiels, comme les denrées
alimentaires, l’eau potable, les fournitures médicales,
les abris, les vêtements et le matériel de couchage. Les
chiens de sauvetage sont spécifiquement visés par l’expression
« animaux dressés à des fins particulières », qui
est tirée de l’annexe spécifique J de la Convention internationale
pour la simplification et l’harmonisation des
régimes douaniers (Convention de Kyoto révisée)37. La
Commission a estimé que cette définition était suffisamment
souple pour inclure aussi les services susceptibles
d’être fournis par le personnel de secours.
Article 4. Dignité humaine
La dignité inhérente à la personne humaine est respectée
et protégée en cas de catastrophe.
Commentaire
1) Le projet d’article 4 concerne le principe de la
dignité humaine tant dans le contexte de la réponse aux
catastrophes que dans celui de la réduction des risques
de catastrophe. La dignité humaine est le principe fondamental
qui oriente et sous-tend le droit international des
droits de l’homme. Dans le contexte de la protection des
personnes en cas de catastrophe, la dignité humaine sert
de principe directeur pour ce qui est non seulement des
mesures à prendre aux fins de la fourniture de secours et
de la réduction des risques de catastrophe, mais aussi de
l’évolution du droit applicable. La Commission a estimé
que l’importance capitale de ce principe au regard de la
protection des personnes en cas de catastrophe suffisait
à justifier que l’on consacre à la « dignité humaine » un
projet d’article à part entière.
relatifs, voir Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et rectificatif, p. 31 et
suiv.], et les articles sur la responsabilité des organisations internationales,
de 2011, résolution 66/100 de l’Assemblée générale en date du
9 décembre 2011, annexe, art. 6 et 7 [pour les commentaires y relatifs,
voir Annuaire… 2011, vol. II (2e partie), p. 44 et suiv.].
35 Voir infra le paragraphe 5 du commentaire du projet d’article 15.
36 Voir supra la note 21.
37 Telle que modifiée par le Protocole d’amendement à la Convention
internationale pour la simplification et l’harmonisation des régimes
douaniers du 26 juin 1999 (définition des « envois de secours »).
34 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
2) Le principe de la dignité humaine sous-tend les instruments
internationaux des droits de l’homme et a été
interprété comme constituant le fondement principal du
droit des droits de l’homme. Le Préambule de la Charte
des Nations Unies réaffirme « la dignité et la valeur de
la personne humaine », tandis que le préambule de la
Déclaration universelle des droits de l’homme de 194838
dispose que « la reconnaissance de la dignité inhérente
à tous les membres de la famille humaine […] constitue
le fondement de la liberté, de la justice et de la paix
dans le monde ». Le principe de la dignité humaine est
également affirmé dans le Pacte international relatif aux
droits civils et politiques39, le Pacte international relatif
aux droits économiques, sociaux et culturels40, la Convention
internationale sur l’élimination de toutes les formes
de discrimination raciale41, la Convention sur l’élimination
de toutes les formes de discrimination à l’égard des
femmes42, la Convention contre la torture et autres peines
ou traitements cruels, inhumains ou dégradants43, la
Convention relative aux droits de l’enfant44 et la Convention
relative aux droits des personnes handicapées45. C’est
en outre un principe essentiel du droit international humanitaire.
La notion de dignité de la personne est consacrée
au paragraphe 1 c de l’article 3 commun aux Conventions
de Genève pour la protection des victimes de la guerre
(Conventions de Genève de 1949)46, aux articles 75 et 85
du Protocole I47 et à l’article 4 du Protocole II48.
3) La notion de dignité humaine est de surcroît au coeur
de nombreux instruments internationaux relatifs à la fourniture
de secours humanitaires en cas de catastrophe. Selon
les Lignes directrices de la FICR, « [l]es acteurs prêtant
assistance et leur personnel devraient en tout temps […]
respecter la dignité humaine des personnes touchées par une
38 Résolution 217 (III) A de l’Assemblée générale, en date du
10 décembre 1948.
39 Préambule et art. 10, par. 1.
40 Préambule et art. 13, par. 1.
41 Préambule.
42 Idem.
43 Idem.
44 Préambule ; art. 23, par. 1 ; art. 28, par. 2 ; et art. 37, 39 et 40.
45 Art. 3.
46 Convention de Genève pour l’amélioration du sort des blessés
et des malades dans les forces armées en campagne ; Convention de
Genève pour l’amélioration du sort des blessés, des malades et des naufragés
des forces armées sur mer ; Convention de Genève relative au
traitement des prisonniers de guerre ; et Convention de Genève relative
à la protection des personnes civiles en temps de guerre, art. 3,
par. 1 c, commun aux quatre conventions (sont prohibées « les atteintes
à la dignité des personnes, notamment les traitements humiliants et
dégradants »).
47 Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949
relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux
(Protocole I), de 1977, art. 75, par. 2 b (sont prohibées «les atteintes à la
dignité de la personne, notamment les traitements humiliants et dégradants,
la prostitution forcée et toute forme d’attentat à la pudeur ») ; et
art. 85, par. 4 c (lorsqu’elles sont commises intentionnellement et en
violation des Conventions ou du Protocole, « les pratiques de l’apartheid
et les autres pratiques inhumaines et dégradantes, fondées sur la
discrimination raciale, qui donnent lieu à des outrages à la dignité personnelle
» sont considérées comme des infractions graves au Protocole).
48 Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août
1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés non internationaux
(Protocole II), de 1977, art. 4, par. 2 e (sont prohibées « [l]es
atteintes à la dignité de la personne, notamment les traitements humiliants
et dégradants, le viol, la contrainte à la prostitution et tout attentat
à la pudeur »).
catastrophe49». Dans sa résolution 45/100 du 14 décembre
1990, l’Assemblée générale a estimé que « le fait de laisser
les victimes de catastrophes naturelles et situations
d’urgence du même ordre sans assistance humanitaire
représent[ait] une menace à la vie humaine et une atteinte
à la dignité de l’homme50 ». Dans le même ordre d’idées,
l’Institut de droit international a jugé que le fait de laisser
les victimes de catastrophes sans assistance humanitaire
constituait «une atteinte à la dignité humaine»51.
4) La formulation retenue par la Commission, à savoir
«la dignité inhérente à la personne humaine», s’inspire
du préambule du Pacte international relatif aux droits
économiques, sociaux et culturels et du paragraphe 1 de
l’article 10 du Pacte international relatif aux droits civils
et politiques. C’est aussi la formulation adoptée dans des
instruments tels que la Convention relative aux droits de
l’enfant52 et la Convention américaine relative aux droits
de l’homme (Pacte de San José de Costa Rica)53.
5) Le projet d’article n’indique pas expressément les
acteurs auxquels il s’adresse. On pourrait considérer qu’il
s’adresse aux États uniquement, et pas nécessairement
aux « autres acteurs prêtant assistance », étant donné qu’il
existe différentes approches juridiques relativement aux
obligations que le droit international met à la charge d’entités
non étatiques, le cas échéant, en ce qui concerne la
protection de la dignité humaine des personnes touchées.
Le projet d’article doit néanmoins être interprété comme
s’appliquant aux États prêtant assistance et aux autres
acteurs prêtant assistance (au sens du projet d’article 3)
qui peuvent se voir imposer des obligations juridiques en
vertu du droit international. La Commission reconnaît le
rôle que jouent tant les États touchés que les États prêtant
assistance en ce qui concerne la réponse en cas de catastrophe
et la réduction des risques de catastrophe (qui font
l’objet des projets d’articles 9 à 16). Elle reconnaît également
qu’une grande partie des activités de réponse aux
catastrophes, ainsi que, dans une certaine mesure, les activités
de réduction des risques de catastrophe, sont menées
par l’intermédiaire d’organes d’organisations intergouvernementales,
d’organisations non gouvernementales et
d’autres entités non étatiques telles que la FICR54.
6) La formule « respectée et protégée » s’inscrit dans
le droit fil de la doctrine et de la jurisprudence contemporaines
en matière de droit international des droits de
l’homme. Elle est employée dans plusieurs instruments
relatifs aux secours en cas de catastrophe, notamment
les Directives d’Oslo55, les Critères de Mohonk56, les
49 Lignes directrices de la FICR (voir supra la note 20), partie I,
sect. 4, par. 1.
50 Préambule.
51 Résolution sur l’assistance humanitaire (voir supra la note 21),
art. II, par. 1.
52 Art. 37 c (« Tout enfant privé de liberté [doit être] traité avec
humanité et avec le respect dû à la dignité de la personne humaine »).
53 Art. 5, par. 2 («Toute personne privée de sa liberté sera traitée
avec le respect dû à la dignité inhérente à la personne humaine. »).
54 Voir Annuaire… 2006, vol. II (2e partie), annexe III, par. 28.
55 Directives d’Oslo (voir supra la note 30), par. 20 (« Il est
impératif de respecter et de défendre la dignité et les droits de toutes
les victimes. »).
56 J. M. Ebersole, «The Mohonk Criteria for Humanitarian Assistance
in Complex Emergencies: Task Force on Ethical and Legal Issues
in Humanitarian Assistance » (« Critères de Mohonk »), Human Rights
Protection des personnes en cas de catastrophe 35
Principes directeurs relatifs au déplacement de personnes
à l’intérieur de leur propre pays57 et les Principes directeurs
concernant le droit à l’assistance humanitaire58.
Conjointement, les verbes « respecter » et « protéger»
traduisent une obligation négative de s’abstenir de porter
atteinte à la dignité inhérente à la personne humaine et
une obligation positive de prendre des mesures pour protéger
la dignité humaine. À titre d’exemple, le devoir de
protéger peut imposer aux États de se doter d’une législation
interdisant les activités risquant d’enfreindre le
principe de la dignité humaine. La Commission a estimé
que l’obligation de « protéger » devait être proportionnée
aux obligations juridiques mises à la charge des différents
acteurs visés dans la disposition. C’est donc à l’État touché
qu’il incombe au premier chef de protéger la dignité
humaine, puisque c’est lui qui a le rôle principal en ce
qui concerne la direction, le contrôle, la coordination et la
supervision des secours en cas de catastrophe, ainsi que
cela est énoncé au paragraphe 2 du projet d’article 10. De
surcroît, tout État doit être mû par l’impératif de respecter
et de protéger la dignité inhérente à la personne humaine
lorsqu’il prend des mesures de réduction des risques de
catastrophe conformément au projet d’article 9.
7) L’expression générale « en cas de catastrophe » figurant
à la fin du projet d’article, identique à celle retenue
dans le projet d’article premier, reflète la portée générale
du projet d’articles, qui concerne également la réduction
des risques de catastrophe.
Article 5. Droits de l’homme
Les personnes touchées par les catastrophes ont
droit au respect et à la protection de leurs droits de
l’homme conformément au droit international.
Commentaire
1) Le projet d’article 5 affirme le droit général des personnes
touchées par les catastrophes à la protection de
leurs droits de l’homme. Il vient en outre rappeler que
les États sont tenus de veiller au respect de toutes les obligations
relatives aux droits de l’homme applicables tant
pendant une catastrophe que pendant la phase précédant
celle-ci. La Commission estime qu’il existe un lien étroit
entre les droits de l’homme et le principe de la dignité
humaine énoncé dans le projet d’article 4, lien que renforce
encore la proximité des deux projets d’article.
2) La référence générale aux «droits de l’homme» couvre
les obligations relatives aux droits de l’homme énoncées
dans les accords internationaux pertinents et celles reflétées
dans le droit international coutumier. Les meilleures pratiques
en matière de protection des droits de l’homme énoncées
dans des textes non contraignants adoptés à l’échelon
Quarterly, vol. 17, no 1 (1995), p. 192 à 208, à la page 196 (« La dignité
et les droits de toutes les victimes doivent être respectés et protégés »).
57 E/CN.4/1998/53/Add.2, annexe, principe 26 (« Les personnes
chargées de l’aide humanitaire, leurs moyens de transport et leurs
stocks doivent être respectés et protégés. »).
58 Adoptés par le Conseil de l’Institut international de droit humanitaire
en avril 1993, principe 10 («L’assistance humanitaire peut, le
cas échéant, être acheminée selon des itinéraires dits “corridors humanitaires”,
qui doivent être respectés et protégés par les autorités compétentes
des parties concernées et, si besoin est, sous l’autorité des
Nations Unies. »), Revue internationale de la Croix-Rouge, vol. 75,
no 804 (novembre-décembre 1993), p. 548 à 554, aux pages 553 et 554.
international, notamment les Directives opérationnelles sur
la protection des personnes affectées par des catastrophes
naturelles adoptées par le Comité permanent interorganisations59
et les Principes directeurs relatifs au déplacement de
personnes à l’intérieur de leur propre pays60, permettent de
définir la façon dont les obligations existantes relatives aux
droits de l’homme s’appliquent dans le contexte particulier
des catastrophes. La protection offerte par le droit interne
(par exemple, par le droit constitutionnel de nombreux
États) est également visée. La formulation adoptée par la
Commission reflète l’étendue des obligations relatives aux
droits de l’homme ; elle ne vise pas à préciser, à développer
ou à qualifier ces obligations.
3) Comme cela est précisé au paragraphe 3 du commentaire
relatif au projet d’article premier, le champ d’application
ratione personae du projet d’articles couvre les
États et les organisations internationales, y compris les
organisations d’intégration régionale, ainsi que d’autres
entités ayant une compétence juridique internationale
particulière en matière de fourniture de secours en cas
de catastrophe. De l’avis de la Commission, la portée
et le contenu d’une obligation de protéger les droits de
l’homme des personnes touchées par une catastrophe
varient considérablement entre ces acteurs. La formulation
neutre adoptée par la Commission laisse entendre que
des obligations distinctes incombent respectivement aux
États touchés, aux États prêtant assistance et aux différents
autres acteurs prêtant assistance.
4) Le projet d’article reconnaît le droit des personnes
touchées « au respect et à la protection » de leurs droits de
l’homme, ces droits restant applicables dans le contexte
des catastrophes. Cette formulation fait écho au texte du
projet d’article 4, consacré à la dignité humaine, et vient
ainsi encore renforcer le lien entre les deux dispositions.
En associant la notion de « protection », couramment
employée dans les instruments internationaux existants
relatifs à la protection des droits de l’homme, à celle de
« respect », la Commission a voulu décrire de manière
générale la nature et la portée des obligations mises à la
charge des États, et la formulation retenue doit être lue à
la lumière de l’expression « dans le plein respect de leurs
droits » figurant au projet d’article 2. Partant, les États
ne sont pas uniquement tenus de ne pas faire obstacle à
l’exercice des droits des personnes (c’est-à-dire de «respecter
» ces droits) ; ils peuvent également, conformément
aux règles applicables et en fonction du contexte, devoir
«protéger »61 ces droits, notamment en adoptant diverses
mesures, qu’elles soient passives et consistent à ne pas
porter atteinte à ces droits, ou actives et visent à garantir
que les besoins des personnes intéressées sont satisfaits.
Compte tenu de l’objet du projet d’articles, énoncé
au projet d’article 2, il s’agit également pour les États de
prévenir et d’éviter les situations de nature à entraîner des
violations des droits de l’homme62.
59 Comité permanent interorganisations, Directives opérationnelles
de l’IASC sur la protection des personnes affectées par des catastrophes
naturelles, Washington, Projet Brookings-LSE sur le déplacement
interne, 2011.
60 Voir supra la note 57.
61 Voir Cour européenne des droits de l’homme, Boudaïeva et autres
c. Russie, nos 15339/02 et 4 autres, CEDH 2008 (extraits).
62 Voir, par exemple, les Principes directeurs relatifs au déplacement
de personnes à l’intérieur de leur propre pays (note 57 supra),
principe 5.
36 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
5) La Commission a estimé qu’il n’était pas faisable de
dresser une liste exhaustive de tous les droits éventuellement
applicables et craint qu’une telle liste n’aboutisse à
une interprétation a contrario selon laquelle les droits non
mentionnés dans la liste ne seraient pas applicables.
6) Le droit à la vie, consacré au paragraphe 1 de l’article
6 du Pacte international relatif aux droits civils et
politiques, est particulièrement pertinent lorsqu’un État
refuse d’adopter des mesures positives pour prévenir les
catastrophes provoquant des pertes en vies humaines ou
pour répondre à de telles catastrophes63. En outre, il est
entendu que parmi les droits applicables figurent les droits
économiques et sociaux, que les États parties au Pacte
international relatif aux droits économiques, sociaux et
culturels et aux autres conventions applicables sont tenus
de réaliser progressivement, y compris ceux faisant naître
des obligations essentielles minimales (relativement à la
fourniture de denrées de première nécessité, de soins de
santé essentiels, d’un abri de base et de services éducatifs
pour les enfants), qui restent applicables même en cas
de catastrophe. Entre autres droits applicables, on peut
également citer le droit de bénéficier d’une assistance
humanitaire ; le droit des groupes particulièrement vulnérables
(comme le prévoit le projet d’article 6) de voir
leurs besoins spécifiques en matière de protection et d’assistance
pris en compte ; le droit des populations locales
d’avoir voix au chapitre dans la planification et l’exécution
des activités de réduction des risques, de secours et
de relèvement ; et le droit de toutes les personnes déplacées
par des catastrophes de recevoir sans discrimination
une aide leur permettant de remédier durablement à leur
situation. On trouvera des références à d’autres droits particuliers
dans certains des commentaires relatifs à d’autres
projets d’article64.
7) Le projet d’article est intentionnellement muet sur
la question de savoir comment assurer le respect de ces
droits, question qui relève des règles de droit international
applicables. Il est entendu qu’il existe souvent une marge
d’appréciation implicite concernant l’application des
droits, marge qui dépend de la gravité de la catastrophe
et des règles exprimant ou établissant les droits en question.
Par ailleurs, la Commission est d’avis que la référence
aux « droits de l’homme » se rapporte aussi bien
aux droits qu’aux limitations existant dans le domaine du
droit international des droits de l’homme. L’expression
« droits de l’homme » renvoie donc au droit international
des droits de l’homme dans son ensemble, y compris au
traitement par celui-ci des droits dérogeables et indérogeables.
Il s’ensuit que l’État touché peut avoir un droit de
suspension ou de dérogation lorsque les accords relatifs
aux droits de l’homme existants le prévoient, ce que vient
confirmer le membre de phrase « conformément au droit
international ».
8) L’expression «conformément au droit international »,
qui termine la phrase, vient également rappeler que
d’autres règles de droit international, telles celles relatives
aux réfugiés et aux personnes déplacées dans leur propre
63 Voir aussi les Directives opérationnelles sur les droits de l’homme
et les catastrophes naturelles, 2006 (A/HRC/4/38/Add.1, annexe) ; et
les paragraphes 2 et 3 du commentaire du projet d’article 6.
64 Voir, par exemple, infra les paragraphes 4 et 5 du commentaire du
projet d’article 11.
pays, peuvent avoir des conséquences sur les droits des
personnes touchées par les catastrophes, possibilité qui
est également envisagée dans le projet d’article 18.
Article 6. Principes humanitaires
La réponse en cas de catastrophe est apportée
conformément aux principes d’humanité, de neutralité
et d’impartialité, et sur la base de la nondiscrimination,
en tenant compte des besoins des
personnes particulièrement vulnérables.
Commentaire
1) Le projet d’article 6 énonce les principes humanitaires
fondamentaux applicables en matière de protection
des personnes en cas de catastrophe. La Commission n’a
pas jugé nécessaire de déterminer si ces principes étaient
également des principes généraux du droit international,
notant néanmoins que leur application n’excluait pas celle
d’autres principes pertinents du droit international. Le
projet d’article reconnaît l’importance de ces principes en
ce qui concerne les secours en cas de catastrophe et les
activités de réduction des risques de catastrophe.
2) Les principes d’humanité, de neutralité et d’impartialité
sont des principes fondamentaux reconnus comme la
base de l’assistance humanitaire65. Ce sont également des
principes fondamentaux du droit applicable aux secours en
cas de catastrophe. À titre d’exemple, la résolution 46/182
de l’Assemblée générale dispose que « [l’]aide humanitaire
doit être fournie conformément aux principes d’humanité,
de neutralité et d’impartialité66 ».
3) Le principe d’humanité est la clef de voûte de la
protection des personnes en droit international. Élément
commun au droit international humanitaire et au droit
international des droits de l’homme, il oriente le développement
du droit relatif à la protection des personnes
en cas de catastrophe. En ce qui concerne le droit international
humanitaire, c’est dans l’article 3 commun aux
Conventions de Genève de 1949, qui énonce l’exigence
d’un traitement humain, que ce principe est le plus clairement
exprimé67. Par ailleurs, comme la Cour internationale
de Justice l’a dit dans l’Affaire du Détroit de
Corfou (fond), il existe « certains principes généraux et
bien reconnus, tels que des considérations élémentaires
d’humanité, plus absolues encore en temps de paix qu’en
temps de guerre68 ». Dans son commentaire sur les principes
de la Croix-Rouge, Pictet souligne que le principe
d’humanité comporte trois éléments, à savoir prévenir et
alléger les souffrances, protéger la vie et la santé, et faire
65 Voir l’étude du Secrétariat sur la protection des personnes en cas
de catastrophe (A/CN.4/590 [et Add.1 à 3]) [note 14 supra], par. 11.
66 Annexe, par. 2.
67 Voir l’article 3, paragraphe 1 (« Les personnes qui ne participent
pas directement aux hostilités, y compris les membres des forces
armées qui ont déposé les armes et les personnes qui ont été mises hors
de combat par maladie, blessure, détention, ou pour toute autre cause,
seront, en toutes circonstances, traitées avec humanité, sans aucune distinction
de caractère défavorable basée sur la race, la couleur, la religion
ou la croyance, le sexe, la naissance ou la fortune, ou tout autre
critère analogue. »).
68 Affaire du Détroit de Corfou, arrêt du 9 avril 1949, C.I.J. Recueil
1949, p. 4, à la page 22.
Protection des personnes en cas de catastrophe 37
respecter la personne humaine69. Dans le contexte particulier
des secours en cas de catastrophe, les Directives
d’Oslo et les Critères de Mohonk posent que le principe
d’humanité exige que l’on soulage « les souffrances des
êtres humains, quel que soit le contexte70 ».
4) Si le principe de neutralité trouve son origine dans le
droit des conflits armés, il est néanmoins applicable dans
d’autres domaines du droit. Dans le cadre de l’assistance
humanitaire, il exige que l’assistance soit fournie abstraction
faite de toute considération politique, religieuse,
ethnique ou idéologique. Selon les Directives d’Oslo et les
Critères de Mohonk, l’assistance doit être fournie « sans
participer à des hostilités ni prendre parti dans des controverses
de nature politique, religieuse ou idéologique71 ».
Le principe de neutralité exige donc que la réponse aux
catastrophes soit apolitique et que les activités humanitaires
ne servent pas des fins autres que la réponse à la
catastrophe considérée. Il vise à garantir que l’intérêt des
personnes touchées par les catastrophes est la principale
préoccupation de l’État touché et de tout autre acteur
intervenant en cas de catastrophe. Le respect du principe
de neutralité est censé faciliter la réponse adéquate et efficace
aux catastrophes visée au projet d’article 2.
5) Le principe d’impartialité recouvre en fait trois
principes : la non-discrimination, la proportionnalité et
l’impartialité proprement dite. Pour des raisons qui sont
examinées plus loin, le principe de non-discrimination
est conçu par la Commission non seulement comme un
élément du projet d’article 6, mais aussi comme un principe
autonome de la réponse aux catastrophes. La nondiscrimination
vise à supprimer les motifs objectifs de
discrimination entre les personnes de sorte que la fourniture
d’une assistance aux personnes touchées soit guidée
uniquement par leurs besoins. En vertu du principe
de proportionnalité, la réponse à une catastrophe doit être
proportionnée à l’ampleur de celle-ci et aux besoins des
personnes touchées. Ce principe joue aussi comme un
mécanisme permettant de répartir l’assistance compte
tenu des besoins les plus urgents. L’impartialité proprement
dite traduit le principe selon lequel il ne peut être
fait de distinctions subjectives entre les personnes en
matière de réponse aux catastrophes. Le commentaire du
Protocole I aux Conventions de Genève de 1949 définit
l’impartialité comme « une qualité de l’esprit qui doit se
manifester chez l’agent ou l’institution qui est appelé à
agir en faveur de ces hommes qui souffrent72 ». À titre
d’exemple, le projet de directives internationales pour les
opérations d’aide humanitaire prévoit que « l’aide doit
69 J. Pictet, Les Principes fondamentaux de la Croix-Rouge proclamés
par la vingtième Conférence internationale de la Croix-Rouge,
réunie à Vienne en 1965 : Commentaire, Genève, Institut Henry
Dunant, 1979, p. 18 à 24 ; également disponible à l’adresse suivante :
www.icrc.org.
70 Directives d’Oslo (voir supra la note 30), par. 20 ; et Critères de
Mohonk (voir supra la note 56), p. 196.
71 Ibid.
72 Y. Sandoz, C. Swinarski et B. Zimmermann (dir. publ.), Commentaire
des Protocoles additionnels du 8 juin 1977 aux Conventions de
Genève du 12 août 1949, Genève, CICR et Martinus Nijhoff, 1986,
par. 2800 ; au paragraphe 2801 du même commentaire, sont mentionnés
en note de bas de page la « Proclamation des Principes fondamentaux
de la Croix-Rouge », adoptée par la résolution VIII de la vingtième
Conférence internationale de la Croix-Rouge (Vienne, 1965), et Pictet,
Les Principes fondamentaux de la Croix-Rouge… (note 69 supra), p. 33
à 51.
être fournie en toute impartialité, sans aucune distinction
de caractère défavorable entre toutes les personnes qui en
ont un besoin urgent73 ». De manière générale, le principe
d’impartialité exige que la réponse aux catastrophes vise à
assurer pleinement le respect et la satisfaction des besoins
des personnes touchées par les catastrophes en accordant
la priorité aux besoins des personnes particulièrement
vulnérables.
6) Le principe de non-discrimination, qui s’applique
également dans le contexte de la réduction des risques de
catastrophe, traduit l’égalité intrinsèque de toutes les personnes
et le fait qu’il ne peut être établi de distinction de
caractère défavorable entre celles-ci. Les motifs de discrimination
interdits comprennent notamment, sans toutefois
s’y limiter, l’origine ethnique, le sexe, la nationalité,
les opinions politiques, la race, la religion et le handicap74.
Compte tenu de son importance pour le sujet, la Commission
a estimé que la non-discrimination devait être mentionnée
comme un principe autonome. L’Institut de droit
international a adopté une approche semblable en 2003
dans sa résolution sur l’assistance humanitaire, selon
laquelle l’assistance humanitaire doit être offerte et, en
cas d’acceptation, fournie « sans discrimination reposant
sur des motifs prohibés75 ». Dans le même ordre d’idées,
les Lignes directrices de la FICR précisent que l’aide aux
personnes touchées par une catastrophe doit être apportée
sans « distinction de caractère défavorable (fondée, entre
autres, sur la nationalité, la race, l’ethnie, les croyances
religieuses, la classe, le sexe, le handicap, l’âge et les opinions
politiques)76 ».
7) Le principe de non-discrimination ne doit pas être
interprété comme excluant la « discrimination positive».
Le membre de phrase « en tenant compte des besoins des
personnes particulièrement vulnérables », dans le projet
d’article 6, reflète cette idée. Le terme vulnerable, en
anglais, vise aussi bien des groupes que des personnes.
C’est donc pour sa neutralité que ce terme a été préféré
aux expressions vulnerable groups et vulnerable persons.
L’adverbe « particulièrement » a été choisi pour tenir
compte du fait que les victimes d’une catastrophe sont par
définition vulnérables. L’expression « particulièrement
vulnérables » est tirée du paragraphe 3 a de la section 4
de la partie I des Lignes directrices de la FICR, qui mentionne
les besoins spécifiques « des femmes et des groupes
particulièrement vulnérables, comme les enfants, les personnes
déplacées, les personnes âgées, les personnes handicapées
et les personnes vivant avec le VIH ou d’autres
maladies débilitantes77 ». La résolution sur l’assistance
73 P. MacAlister-Smith, International Guidelines for Humanitarian
Assistance Operations, Heidelberg, Max Planck Institute for Comparative
Public Law and International Law, 1991, p. 4, par. 6 a.
74 Voir, notamment, les Conventions de Genève de 1949, art. 3,
par. 1, commun aux quatre conventions ; la Déclaration universelle des
droits de l’homme (note 38 supra), art. 2 ; le Pacte international relatif
aux droits civils et politiques, art. 2, par. 1 ; et le Pacte international relatif
aux droits économiques, sociaux et culturels, art. 2, par. 2. Voir aussi
la Convention relative aux droits des personnes handicapées, art. 5 ; et
la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs
migrants et des membres de leur famille, art. 7.
75 Résolution sur l’assistance humanitaire (voir supra la note 21),
art. II, par. 3.
76 Lignes directrices de la FICR (voir supra la note 20), partie I,
sect. 4, par. 2 b.
77 Ibid., par. 3 a.
38 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
humanitaire adoptée par l’Institut de droit international
contient un qualificatif comparable, soulignant la nécessité
de tenir dûment compte des besoins des groupes « les
plus vulnérables »78. En outre, dans sa résolution 69/135
du 12 décembre 2014, l’Assemblée générale
[p]rie les États Membres, les organismes humanitaires des
Nations Unies et les autres acteurs humanitaires intéressés de veiller
à ce que soient pris en considération, dans tous les volets de l’action
humanitaire, y compris la préparation aux catastrophes et l’évaluation
des besoins, les besoins humanitaires et vulnérabilités propres à chaque
catégorie de la population touchée, en particulier les filles, les garçons,
les femmes, les personnes âgées et les personnes handicapées, notamment
dans la conception et la mise en oeuvre des programmes de réduction
des risques, d’aide humanitaire et de relèvement et, après la phase
de l’urgence humanitaire, dans les activités de reconstruction, et, à ce
propos, encourage les efforts qui visent à tenir compte des différences
entre les sexes […]79.
Du fait de la nature relative de la vulnérabilité, la Commission
a décidé de ne pas dresser la liste des groupes vulnérables
dans le projet d’article. Il importait moins de
déterminer quelles catégories de personnes étaient particulièrement
vulnérables parmi toutes celles effectivement
ou potentiellement touchées par une catastrophe que d’affirmer
que le principe de non-discrimination emportait
l’obligation positive de prêter une attention particulière
aux besoins des personnes particulièrement vulnérables.
La Commission a délibérément choisi de ne pas préciser
l’expression « particulièrement vulnérables », afin que
celle-ci puisse désigner non seulement les catégories de
personnes habituellement considérées comme particulièrement
vulnérables, mentionnées plus haut, mais aussi
les personnes qui peuvent se retrouver particulièrement
vulnérables au lendemain d’une catastrophe, par exemple
celles qui ne sont pas ressortissantes du pays touché.
8) La Commission a interprété l’expression «en tenant
compte » au sens large, de sorte qu’elle porte notamment
sur l’accessibilité à l’information et la participation de
la population locale, y compris les groupes vulnérables,
aux activités de conception, de mise en oeuvre, de suivi et
d’évaluation de l’assistance menées en cas de catastrophe,
ainsi qu’aux activités de préparation aux catastrophes.
9) La Commission est consciente du fait que les catastrophes
ont fréquemment des effets différents sur les
femmes et les filles, et sur les hommes et les garçons.
Dans bon nombre de contextes, l’inégalité entre les sexes
limite l’influence et le contrôle que les femmes et les
filles exercent sur les décisions ayant des conséquences
majeures sur leur vie, ainsi que l’accès qu’elles ont à des
ressources telles que le financement, l’alimentation, les
moyens de production agricoles, la terre et la propriété
foncière, la technologie, l’éducation, la santé et un logement
et un emploi sûrs. Les femmes et les filles risquent
souvent d’être touchées de manière disproportionnée
par une catastrophe, et notamment de trouver la mort,
de perdre leurs moyens de subsistance et d’être victimes
de violence sexiste, tant pendant qu’après la catastrophe.
Il est de plus en plus largement admis que − comme les
hommes et les garçons − les femmes et les filles ont les
compétences et les moyens nécessaires pour participer à
la préparation et à la réponse aux crises et au relèvement
78 Résolution sur l’assistance humanitaire (voir supra la note 21),
art. II, par. 3.
79 Par. 32.
après une crise, et peuvent contribuer en tant qu’actrices
et partenaires aux activités de réduction des risques de
catastrophe et à l’action humanitaire. Les compétences et
les connaissances des femmes et des filles jouent un grand
rôle dans la résilience de chacune, ainsi que dans celle
de l’ensemble de la population locale. L’importance de
tenir compte du genre dans la gestion des risques de catastrophe
a été reconnue, notamment dans le Cadre d’action
de Hyogo pour 2005-2015 : pour des nations et des collectivités
résilientes face aux catastrophes80 et dans le Cadre
de Sendai81.
Article 7. Obligation de coopérer
En appliquant le présent projet d’articles, les États
doivent, selon qu’il y a lieu, coopérer entre eux, avec
l’Organisation des Nations Unies, avec les composantes
du Mouvement international de la Croix-Rouge
et du Croissant-Rouge et avec les autres acteurs prêtant
assistance.
Commentaire
1) Une coopération internationale efficace est indispensable
pour protéger les personnes en cas de catastrophe.
L’obligation de coopérer, bien établie en tant que principe
du droit international, est énoncée dans de nombreux instruments
internationaux. La Charte des Nations Unies la
consacre, notamment dans le domaine humanitaire dont
relève la protection des personnes en cas de catastrophe.
Le paragraphe 3 de l’Article 1 de la Charte proclame que
l’un des buts de l’Organisation consiste à
[r]éaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux
d’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en
développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des
libertés fondamentales pour tous, sans distinctions de race, de sexe, de
langue ou de religion.
Les Articles 55 et 56 de la Charte développent le paragraphe
3 de l’Article 1 en ce qui concerne la coopération
internationale. L’Article 55 de la Charte est ainsi libellé :
En vue de créer les conditions de stabilité et de bien-être nécessaires
pour assurer entre les nations des relations pacifiques et amicales
fondées sur le respect du principe de l’égalité des droits des peuples et
de leur droit à disposer d’eux-mêmes, les Nations Unies favoriseront :
a) le relèvement des niveaux de vie, le plein emploi et des conditions
de progrès et de développement dans l’ordre économique et
social ;
80 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes,
Kobe (Hyogo, Japon), 18-22 janvier 2005 (A/CONF.206/6),
chapitre premier, résolution 2, par. 13 d : « Une perspective sexospécifique
devrait être intégrée dans toutes les politiques et dans tous
les plans et processus décisionnels relatifs à la gestion des risques de
catastrophe, notamment dans ceux concernant l’évaluation des risques,
l’alerte rapide, la gestion de l’information, ainsi que l’éducation et la
formation ».
81 Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe
(2015-2030) [voir supra la note 19], par. 19 d: «La réduction des
risques de catastrophe suppose l’engagement et la coopération de la
société dans son ensemble. Elle suppose aussi de donner à tous, sans
exclusive et sans discrimination, les moyens et la possibilité de participer,
une attention particulière devant être accordée aux populations les
plus touchées par les catastrophes, en particulier les plus pauvres. La
problématique hommes-femmes, l’âge, le handicap et la culture doivent
être pris en compte dans toutes les politiques et pratiques et il importe
d’encourager les femmes et les jeunes à exercer des responsabilités.
Dans ces conditions, il convient d’accorder une attention particulière à
l’amélioration du travail volontaire organisé des citoyens ».
Protection des personnes en cas de catastrophe 39
b) la solution des problèmes internationaux dans les domaines
économique, social, de la santé publique et autres problèmes connexes,
et la coopération internationale dans les domaines de la culture intellectuelle
et de l’éducation ;
c) le respect universel et effectif des droits de l’homme et des
libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de
langue ou de religion.
L’Article 56 de la Charte se lit comme suit :
Les Membres s’engagent, en vue d’atteindre les buts énoncés à
l’Article 55, à agir, tant conjointement que séparément, en coopération
avec l’Organisation.
L’obligation générale de coopérer a été de nouveau énoncée
parmi les principes du droit international dans la
Déclaration relative aux principes du droit international
touchant les relations amicales et la coopération entre les
États conformément à la Charte des Nations Unies dans
les termes suivants :
Les États ont le devoir de coopérer les uns avec les autres, quelles
que soient les différences existant entre leurs systèmes politiques, économiques
et sociaux, dans les divers domaines des relations internationales,
afin de maintenir la paix et la sécurité internationales et de
favoriser le progrès et la stabilité économique internationaux, ainsi que
le bien-être général des nations et une coopération internationale qui
soit exempte de discrimination fondée sur ces différences82.
2) La coopération revêt une importance particulière en
ce qui concerne les obligations internationales relatives
aux droits de l’homme contractées par les États. Le Pacte
international relatif aux droits économiques, sociaux et
culturels vise expressément la coopération internationale
comme un moyen de réaliser les droits qu’il énonce83.
C’est ce qu’a réaffirmé le Comité des droits économiques,
sociaux et culturels dans ses observations générales sur
la mise en oeuvre des divers droits garantis par le Pacte84.
La coopération internationale a particulièrement gagné
en importance dans la Convention relative aux droits des
personnes handicapées, de 2006, qui réaffirme les obligations
internationales à l’égard des personnes handicapées
« dans les situations de risque, y compris les conflits armés,
les crises humanitaires et les catastrophes naturelles85 ».
3) Pour ce qui regarde la coopération dans le cadre des
secours en cas de catastrophe, l’Assemblée générale a
considéré, dans sa résolution 46/182, que
[l]’ampleur et la durée d’un grand nombre de situations d’urgence
risquent de dépasser la capacité d’intervention de bien des pays touchés.
La coopération internationale en vue de faire face à des situations
d’urgence et de renforcer la capacité d’intervention des pays touchés
revêt par conséquent une grande importance. Cette coopération devrait
être fournie conformément au droit international et à la législation
nationale […]86.
82 Résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale en date du
24 octobre 1970, annexe.
83 Art. 11, 15, 22 et 23.
84 Voir, en particulier, l’observation générale no 2 [Documents
officiels du Conseil économique et social, 1990, Supplément no 3
(E/1990/23-E/C.12/1990/3), annexe III] ; l’observation générale no 3
[ibid., 1991, Supplément no 3 (E/1991/23-E/C.12/1990/8), annexe III] ;
l’observation générale no 7 [ibid., 1998, Supplément no 2 (E/1998/22-
E/C.12/1997/10), annexe IV] ; l’observation générale no 14 [ibid., 2001,
Supplément no 2 (E/2001/22-E/C.12/2000/21), annexe IV] ; et l’observation
générale no 15 [ibid., 2003, Supplément no 2 (E/2003/22-
E/C.12/2002/13), annexe IV].
85 Art. 11.
86 Annexe, par. 5.
De plus, en ce qui concerne la coopération dans le contexte
de la réduction des risques, l’alinéa a du paragraphe 19
des principes directeurs du Cadre de Sendai indique ce
qui suit : « Chaque État est responsable au premier chef
de la prévention et de la réduction des risques de catastrophe,
notamment par le recours à la collaboration internationale,
régionale, sous-régionale, transfrontière ou
bilatérale87. » En outre, il existe un grand nombre d’instruments
intéressant directement la protection des personnes
en cas de catastrophe qui montrent l’importance de la coopération
internationale dans la lutte contre les effets des
catastrophes. Ces instruments non seulement sont euxmêmes
l’expression d’une coopération, mais intègrent en
outre généralement le principe de coopération à l’égard
d’aspects spécifiques de la gestion des catastrophes dans
le texte de l’instrument. Le plus souvent, s’agissant d’accords
bilatéraux, cela est indiqué dans le titre qui dénote
soit une coopération, soit une assistance ou une entraide88.
De plus, l’obligation de coopérer constitue dans la grande
majorité des cas l’un des objectifs de l’instrument ou se
voit attribuer des effets positifs dans la réalisation de ces
objectifs. Là encore, la Convention de Tampere illustre
ce point, indiquant, au vingt et unième alinéa de son
préambule, que les parties souhaitent « faciliter la coopération
internationale visant à atténuer les effets des
catastrophes ». Un autre exemple est donné par un accord
entre la France et la Malaisie :
Convaincus de la nécessité de développer une coopération entre les
organismes compétents des deux parties dans le domaine de la prévention
des risques majeurs et de la protection des populations, des biens et
de l’environnement […]89.
4) La coopération ne réduit toutefois en rien le rôle principal
de l’État touché conformément au paragraphe 2 du
projet d’article 10. En outre, le principe de coopération
doit aussi être compris comme étant complémentaire du
devoir des autorités de l’État touché de prendre soin des
personnes touchées par des catastrophes naturelles et événements
comparables se produisant sur son territoire, ou
sur tout territoire relevant de sa juridiction ou sous son
contrôle (projet d’article 10, par. 1)90.
5) Un élément fondamental des activités de secours en
cas de catastrophe est la coopération internationale, non
seulement entre États mais aussi avec les organisations
intergouvernementales et non gouvernementales. L’importance
du rôle de ces organisations est reconnue depuis
un certain temps. Dans sa résolution 46/182, l’Assemblée
générale a confirmé que
87 Cadre de Sendai (voir supra la note 19).
88 Une liste complète des instruments pertinents est disponible à
l’annexe II de l’étude du Secrétariat sur la protection des personnes en
cas de catastrophe (A/CN.4/590 et Add.1 à 3) [voir supra la note 14].
Pour une typologie des instruments aux fins du droit des réponses en
cas de catastrophe, voir H. Fischer, « International disaster response law
treaties: trends, patterns and lacunae » dans FICR, International disaster
response laws, principles and practice: reflections, prospects and
challenges, Genève, 2003, p. 24 à 44.
89 Accord entre le Gouvernement de la République française et le
Gouvernement de la Malaisie sur la coopération dans le domaine de
la prévention et de la gestion des catastrophes et de la sécurité civile,
fait à Paris le 25 mai 1998, Journal officiel de la République française,
9 décembre 1998, p. 18519, quatrième alinéa du préambule.
90 Voir aussi la résolution 46/182 de l’Assemblée générale, annexe,
par. 4, et la Déclaration de Hyogo, Rapport de la Conférence mondiale
sur la prévention des catastrophes (note 80 supra), chapitre premier,
résolution 1, par. 4.
40 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
[l]es organisations intergouvernementales et non gouvernementales
agissant de façon impartiale et dans un but strictement humanitaire
devraient continuer à apporter une contribution importante en venant
s’ajouter aux efforts nationaux91.
Dans sa résolution 2008/36 du 25 juillet 2008, le Conseil
économique et social a estimé
qu’une association et une coordination avec les acteurs compétents de
l’aide humanitaire sont de nature à influer positivement sur l’efficacité
des interventions humanitaires, et [a] encourag[é] l’Organisation des
Nations Unies à poursuivre les efforts entrepris pour renforcer les partenariats
à l’échelle mondiale avec le Mouvement international de la
Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, les organisations non gouvernementales
humanitaires compétentes et d’autres participants au Comité
permanent interorganisations92.
6) Le projet d’article 7 reconnaît l’importance centrale
de la coopération internationale s’agissant des secours
internationaux en cas de catastrophe et de la réduction
des risques de catastrophe. Il reflète une obligation juridique
incombant aux diverses parties concernées. La
nature de l’obligation de coopération peut varier, en fonction
de l’acteur et du contexte dans lequel l’assistance est
demandée et offerte. La nature de l’obligation juridique
de coopérer fait l’objet de dispositions particulières (d’où
le membre de phrase liminaire « [e]n appliquant le présent
projet d’articles »), en particulier les projets d’articles 8,
sur la réponse aux catastrophes, et 9, concernant la réduction
des risques de catastrophe. La Commission a inséré
les mots « selon qu’il y a lieu », qui s’appliquent à l’ensemble
du projet d’article, à la fois pour renvoyer aux
règles spécifiques qui établissent la nature de l’obligation
de coopérer entre les différents acteurs mentionnés dans
le projet d’article et pour laisser une certaine latitude afin
de déterminer, sur le terrain, le caractère «approprié » ou
non de la coopération. Ces mots ne s’appliquent pas au
niveau de coopération envisagé, mais plutôt aux acteurs
avec lesquels la coopération devrait s’établir.
7) Outre la coopération entre États, le projet d’article 7
envisage aussi la coopération avec les acteurs prêtant
assistance. Il est fait expressément mention de la coopération
avec l’Organisation des Nations Unies, en reconnaissance
du rôle central joué par l’Organisation dans la
coordination des secours. Le Bureau de la coordination
des affaires humanitaires dispose d’un mandat spécial,
en application de la résolution 46/182 de l’Assemblée
générale, s’agissant d’aider à coordonner les secours
internationaux. En application de cette résolution, l’Assemblée
générale a créé le poste de coordonnateur des
secours d’urgence, auquel est nommé un fonctionnaire
de rang élevé chargé d’être le coordonnateur unique de
l’Organisation pour les situations d’urgence complexes
et les catastrophes naturelles. Le Coordonnateur des
secours d’urgence traite les demandes présentées par les
États Membres touchés lorsqu’une action coordonnée est
nécessaire ; il sert de point de contact central de toutes
les opérations de secours d’urgence de l’Organisation et
fournit des informations récapitulatives, y compris des
informations concernant l’alerte rapide en cas de situation
d’urgence.
8) La mention des « autres acteurs prêtant assistance »
reprend la définition figurant à l’alinéa d du projet
91 Annexe, par. 5.
92 Par. 7.
d’article 3, qui inclut les organisations intergouvernementales
compétentes et les organisations non gouvernementales
ou autres entités pertinentes. La Commission
a estimé qu’il convenait de distinguer un tel groupe
d’entités, c’est-à-dire les composantes du Mouvement
international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge,
en reconnaissance du rôle important joué par le Mouvement
dans la coopération internationale dans le contexte
des situations couvertes par le projet d’articles. La mention
faite des composantes du Mouvement international
de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge inclut le CICR
parce que le projet d’articles peut aussi s’appliquer à des
situations d’urgence complexes où intervient un conflit
armé93. Comme cela est mentionné au paragraphe 18
du commentaire du projet d’article 3, la catégorie des
« autres acteurs prêtant assistance » est intentionnellement
vaste. S’agissant de la réduction des risques
de catastrophe, la coopération avec d’autres acteurs
est énoncée à l’alinéa b du paragraphe 19 du Cadre de
Sendai, qui indique que « [p]our réduire les risques de
catastrophe, il faut que les responsabilités soient partagées
entre le gouvernement central et les autorités, secteurs
et intervenants compétents au niveau national »,
et à l’alinéa d du paragraphe 19, qui indique que « [l]a
réduction des risques de catastrophe suppose l’engagement
et la coopération de la société dans son ensemble »94.
9) Les formes de coopération dans le contexte de la
phase de réponse sont traitées au projet d’article 8 et les
formes de coopération de la réduction des risques au projet
d’article 9.
Article 8. Formes de coopération en réponse
aux catastrophes
La coopération en réponse aux catastrophes inclut
notamment l’aide humanitaire, la coordination des
opérations de secours et communications internationales
et la mise à disposition de personnel de secours,
d’équipement et de biens et de ressources scientifiques,
médicales et techniques.
Commentaire
1) Le projet d’article 8 vise à préciser les diverses
formes que peut revêtir la coopération entre les États
touchés, les États qui leur prêtent assistance et les autres
acteurs qui leur prêtent assistance, dans le contexte de la
réponse aux catastrophes. La coopération est définie en
termes généraux dans le projet d’article 7 en tant que principe
de base et obligation fondamentale de la réponse aux
catastrophes, car elle joue un rôle central dans les opérations
de secours. Ce rôle essentiel de la coopération donne
lieu à différentes formes de coopération pertinentes dans
le contexte visé, qu’il convient de définir de manière plus
détaillée. Le présent projet d’article vise donc à préciser
le sens du projet d’article 7, sans créer d’obligations juridiques
supplémentaires.
2) La liste des formes de coopération énumérées dans
le projet d’article 8 − aide humanitaire, coordination des
opérations de secours et communications internationales, et
93 Voir infra le paragraphe 8 du commentaire du projet d’article 18.
94 Cadre de Sendai (voir supra la note 19).
Protection des personnes en cas de catastrophe 41
mise à disposition de personnel de secours, d’équipement
et de biens, et de ressources scientifiques, médicales et
techniques − s’inspire plus ou moins de la deuxième phrase
du paragraphe 4 de l’article 17 du projet d’articles sur le
droit des aquifères transfrontières. Ce paragraphe explique
l’obligation générale de coopérer, énoncée à l’article 7
dudit projet d’articles, en décrivant la coopération requise
dans les situations d’urgence. La deuxième phrase du paragraphe
4 du projet d’article 17 se lit comme suit:
Cette coopération peut comprendre la coordination des opérations
et communications internationales d’urgence et la mise à disposition de
personnel d’urgence, de matériel et de fournitures d’urgence, de compétences
scientifiques et techniques et d’une aide humanitaire95.
Cette disposition ayant été rédigée en référence à un
contexte similaire − la nécessité de coopérer lorsqu’une
situation d’urgence touche un aquifère transfrontière
− la Commission a estimé que les termes employés
constituaient un point de départ utile pour la rédaction
du projet d’article 8. Le texte de celui-ci a toutefois été
adapté de sorte qu’il reflète convenablement le contexte
et l’objet du présent projet d’articles, et qu’il couvre les
principaux domaines de coopération visés dans les instruments
internationaux régissant les réponses en cas de
catastrophe. Une formulation analogue figure dans la
Déclaration de l’ASEAN sur l’assistance mutuelle en
cas de catastrophe naturelle, en date du 26 juin 1976,
dans laquelle on peut lire :
Les États membres, en fonction de leurs compétences respectives,
contribuent à : a) l’amélioration des voies de communication entre eux
pour faciliter les alertes en cas de catastrophe ; b) les échanges d’experts
et de stagiaires ; c) l’échange d’informations et de documents ; et
d) la distribution de matériel médical et la fourniture de services et de
secours d’urgence96.
Dans le même esprit, l’Assemblée générale énonce, dans
sa résolution 46/182, les domaines dans lesquels il serait
utile que l’Organisation des Nations Unies assume un rôle
de coordination et encourage la coopération, et recommande
ainsi d’établir une coordination en ce qui concerne
« les personnels spécialisés et équipes de spécialistes
techniques, ainsi que des fournitures, matériels et services
d’urgence […]97 ».
3) Le début du projet d’article 8 confirme que les formes
de coopération mentionnées sont celles qui présentent un
intérêt lors de la phase de réponse après le début d’une
catastrophe ou de la phase de relèvement après une
catastrophe. Elles ont trait par nature à la fourniture ou
à la facilitation des secours aux personnes touchées. La
coopération pendant la phase précédant la catastrophe,
y compris la prévention des catastrophes, la préparation
aux catastrophes et l’atténuation de leurs effets, est traitée
dans le projet d’article 9. Par conséquent, le projet
d’article 8, qui doit être lu à la lumière des autres projets
d’article, vise l’objet du sujet dans son ensemble, tel
qu’il est énoncé au projet d’article 2, à savoir « faciliter
une réponse aux catastrophes […] qui soi[t] adéquat[e] et
efficac[e], de manière à répondre aux besoins essentiels
95 Résolution 63/124 de l’Assemblée générale en date du
11 décembre 2008, annexe ; pour le commentaire s’y rapportant, voir
Annuaire… 2008, vol. II (2e partie), p. 45 et suiv.
96 ASEAN Documents Series 1976. Voir aussi Malaya Law Review,
vol. 20 (1978), p. 411.
97 Annexe, par. 27.
des personnes concernées, dans le plein respect de leurs
droits ». Dans le contexte du sujet considéré, le but ultime
de l’obligation de coopérer et, partant, de toutes les formes
de coopération mentionnées au projet d’article 8, est la
protection des personnes touchées par les catastrophes.
4) Si le projet d’article met en avant des formes précises
de coopération, la liste qu’il donne ne se veut pas
exhaustive, mais est indicative des principaux domaines
dans lesquels la coopération peut être opportune selon
les circonstances. Le caractère non exhaustif de la liste
est mis en évidence par les termes «inclut notamment»
et leur équivalent dans les autres langues officielles. La
Commission a estimé que les formes de coopération
mentionnées dans ce projet d’article correspondaient aux
principaux domaines dans lesquels une coopération pouvait
être justifiée, et qu’elles étaient suffisamment larges
pour englober une grande variété d’activités de coopération.
La coopération peut donc comprendre les activités
mentionnées, mais pas exclusivement ; d’autres formes
de coopération non précisées dans le projet d’article ne
sont pas exclues, comme l’aide financière, le transfert de
technologie, notamment dans le domaine de l’imagerie
satellitaire, la formation, le partage d’informations, les
exercices de simulation conjoints et la planification commune,
et la réalisation d’évaluations des besoins et de la
situation d’ensemble.
5) Le projet d’article 8 indique différentes formes possibles
de coopération et n’entend donc pas imposer aux
États touchés ou aux autres acteurs qui leur prêtent assistance
des obligations juridiques supplémentaires d’entreprendre
certaines activités. Néanmoins, la coopération
peut également s’inscrire dans le cadre des obligations
existantes. Par exemple, un État touché peut avoir l’obligation
d’informer ou d’aviser, dès le début d’une catastrophe,
d’autres États et d’autres acteurs prêtant assistance
qui sont chargés de recueillir des informations, de fournir
des moyens d’alerte rapide et de coordonner l’aide fournie
par la communauté internationale. Cette obligation
est envisagée à l’article 17 des articles sur la prévention
des dommages transfrontières résultant d’activités dangereuses,
adoptés en 2001, qui dispose ce qui suit :
L’État d’origine notifie, sans tarder et en utilisant les moyens les
plus rapides dont il dispose, à l’État susceptible d’être affecté une situation
d’urgence concernant une activité entrant dans le champ d’application
des présents articles et lui communique toutes les informations
pertinentes en sa possession98.
6) Les formes que prendra la coopération seront nécessairement
fonction de divers facteurs, y compris, entre
autres, la nature de la catastrophe, les besoins des personnes
concernées, et les capacités de l’État touché et
des autres acteurs lui prêtant assistance. Tout comme le
principe même de la coopération, les formes de coopération
énoncées au projet d’article 8 impliquent une réciprocité,
la coopération n’étant pas un acte unilatéral, mais
un acte exigeant un comportement collaboratif de la part
de plusieurs parties99. Ainsi, l’objet du projet d’article est
non pas d’énumérer les activités que peut entreprendre un
État prêtant assistance, mais d’indiquer les domaines dans
98 Résolution 62/68 de l’Assemblée générale, annexe ; pour le
commentaire s’y rapportant, voir Annuaire… 2001, vol. II (2e partie) et
rectificatif, p. 181 et suiv.
99 Voir supra le paragraphe 6 du commentaire du projet d’article 7.
42 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
lesquels il peut être opportun d’harmoniser, par la concertation,
les initiatives menées par l’État touché et par les
autres acteurs lui prêtant assistance.
7) La coopération dans les domaines mentionnés doit
s’opérer en conformité avec les autres projets d’article.
Par exemple, de même que pour la coopération visée au
projet d’article 7, les formes de coopération visées au
projet d’article 8 doivent être compatibles avec le projet
d’article 10, qui reconnaît à l’État touché le rôle principal
dans les opérations de secours en cas de catastrophe, en
vertu de sa souveraineté. La coopération doit également
respecter l’exigence du consentement de l’État touché à
l’assistance extérieure (projet d’article 13), ainsi que le
droit qui est reconnu à l’État touché de poser des conditions
opportunes à la fourniture de l’assistance extérieure,
en particulier en ce qui concerne les besoins identifiés des
personnes sinistrées et la qualité de l’assistance (projet
d’article 14). La coopération est également visée au projet
d’article 15, qui reconnaît à l’État touché un rôle à jouer
pour faciliter la fourniture prompte et effective de l’assistance
extérieure aux personnes touchées par une catastrophe.
Ainsi, dès lors que le projet d’article 8 ne crée pas
d’obligations juridiques supplémentaires, la relation entre
l’État touché, les États lui prêtant assistance et les autres
acteurs prêtant assistance en ce qui concerne les formes
de coopération susmentionnées sera régie conformément
aux autres dispositions du présent projet d’articles.
8) L’aide humanitaire est délibérément placée au premier
rang des formes de coopération mentionnées au projet d’article
8, la Commission estimant qu’elle revêt une importance
cruciale dans le contexte des secours en cas de catastrophe.
La deuxième catégorie − coordination des opérations de
secours et communications internationales − se veut suffisamment
large pour englober la plupart des initiatives de
coopération entreprises durant la phase des secours, et peut
inclure la coordination, la supervision et la facilitation, du
point de vue logistique, des activités et des déplacements du
personnel de secours ainsi que du transport du matériel de
secours et de l’échange d’informations relatives à la catastrophe.
L’échange d’informations est souvent visé dans les
instruments axés sur la coopération pendant la phase précédant
la catastrophe, en tant que moyen de prévention
permettant de réduire les risques de catastrophe100, mais la
communication et l’information sont utiles également pendant
la phase d’action en cas de catastrophe, pour surveiller
l’évolution de la situation et faciliter la coordination des
opérations de secours entre les différents acteurs. Plusieurs
instruments couvrent la question des communications et du
partage d’informations dans le contexte des secours en cas
de catastrophe101. Par «mise à disposition de personnel de
secours, d’équipement et de biens et de ressources scientifiques,
médicales et techniques », on entend la fourniture
100 Voir, par exemple, l’Accord de l’ASEAN, art. 18, par. 1.
101 Voir, par exemple, l’article 3 de la Convention de Tampere (qui
préconise « [l]a mise en oeuvre d’équipement de télécommunication de
Terre et par satellite pour prévoir et surveiller les risques naturels, les
risques sanitaires et les catastrophes et pour fournir des informations
y relatives » et « [l]e partage des informations concernant les risques
naturels, les risques sanitaires et les catastrophes entre les États parties
et avec d’autres États et des entités autres que des États, et la diffusion
de ces informations auprès du public et notamment des communautés
exposées ») ; et les Directives d’Oslo (note 30 supra), par. 54. Voir aussi
l’étude du Secrétariat sur la protection des personnes en cas de catastrophe
(A/CN.4/590 [et Add.1 à 3]) [note 14 supra], par. 158 à 173.
de toutes les ressources nécessaires aux réponses en cas
de catastrophe. La référence au «personnel» peut viser la
mise à disposition d’équipes de professionnels de santé, de
sauveteurs, d’ingénieurs et de techniciens, de traducteurs et
d’interprètes ou d’autres personnes participant aux activités
de secours au nom d’un des acteurs concernés − État touché,
État prêtant assistance ou autres acteurs prêtant assistance −
et la coopération entre ces équipes. Le terme « ressources »
englobe les compétences et les connaissances scientifiques,
techniques et médicales ainsi que les équipements, les instruments,
les médicaments et tout autre matériel pouvant
être utile aux opérations de secours.
Article 9. Réduction des risques de catastrophe
1. Chaque État réduit les risques de catastrophe
en adoptant les mesures appropriées, y compris
d’ordre législatif et réglementaire, pour prévenir les
catastrophes, atténuer leurs effets et s’y préparer.
2. Les mesures de réduction des risques de catastrophe
incluent notamment la réalisation d’évaluations
des risques, la collecte et la diffusion d’informations
relatives aux risques et aux pertes subies dans
le passé, ainsi que la mise en place et l’exploitation de
systèmes d’alerte rapide.
Commentaire
1) Le projet d’article 9 traite de l’obligation de réduire
les risques de catastrophe. Il comprend deux paragraphes.
Le paragraphe 1 énonce l’obligation fondamentale de
réduire les risques de catastrophe en prenant certaines
mesures, et le paragraphe 2 donne une liste indicative de
ces mesures.
2) Ainsi que cela est indiqué dans le projet d’article 2,
la réduction des risques de catastrophe relève du champ
d’application du présent projet d’articles. La notion de
réduction des risques de catastrophe, qui a son origine
dans plusieurs résolutions de l’Assemblée générale, a été
étoffée lors de la Conférence mondiale sur la prévention
des catastrophes naturelles, tenue à Yokohama (Japon) du
23 au 27 mai 1994102, dans le Cadre d’action de Hyogo,
dans le Cadre de Sendai et lors de plusieurs sessions de
la Plateforme mondiale pour la réduction des risques de
catastrophe.
3) Lors de la quatrième session de la Plateforme mondiale
pour la réduction des risques de catastrophe, tenue
en 2013, le Président a, dans sa déclaration de clôture,
appelé l’attention sur le fait qu’« [i]l [était] de plus en plus
reconnu que la prévention et la réduction des risques de
catastrophe [étaient] une obligation légale, qui englob[ait]
les évaluations des risques, l’établissement de systèmes
d’alerte rapide, et le droit d’accéder à l’information sur
les risques103 ». À la troisième Conférence mondiale des
Nations Unies sur la réduction des risques de catastrophe,
102 Rapport de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes
naturelles, Yokohama, 23-27 mai 1994 (A/CONF.172/9),
chap. I, résolution 1, annexe I : Stratégie de Yokohama pour un monde
plus sûr – Directives pour la prévention des catastrophes naturelles, la
préparation aux catastrophes et l’atténuation de leurs effets.
103 Bureau des Nations Unies pour la prévention des catastrophes,
Compte rendu de la quatrième session de la plate-forme mondiale pour
Protection des personnes en cas de catastrophe 43
« les États ont également renouvelé l’engagement qu’ils
avaient pris d’agir d’urgence pour atténuer les risques
de catastrophe et accroître la résilience104 ». Le Cadre
de Sendai souligne qu’« [i]l faut d’urgence prévoir, planifier
et réduire les risques de catastrophe pour mieux
protéger les êtres humains, les collectivités et les pays »,
et que « partout, ceux qui créent de tels risques doivent
rendre des comptes»105. En outre, il énonce le principe
selon lequel « [c]haque État est responsable au premier
chef de la prévention et de la réduction des risques de
catastrophe, notamment par le recours à la coopération
internationale, régionale, sous-régionale, transfrontière
ou bilatérale106 ». Enfin, il souligne qu’afin de parvenir à
« [l]a réduction substantielle des pertes et des risques liés
aux catastrophes en termes de vies humaines, d’atteinte
aux moyens de subsistance et à la santé des personnes,
et d’atteinte aux biens économiques, physiques, sociaux,
culturels et environnementaux des personnes, des entreprises,
des collectivités et des pays107 », il faut chercher
à atteindre l’objectif suivant: «[é]carter les nouveaux
risques de catastrophe et réduire les risques existants
en prenant des mesures intégrées et globales dans les
domaines économique, structurel, juridique, social, culturel,
environnemental, technologique, politique et institutionnel
et dans les secteurs de la santé et de l’éducation qui
permettent d’éviter l’exposition aux aléas ou de réduire la
vulnérabilité aux catastrophes, améliorent la préparation à
l’intervention et aux activités de relèvement, et renforcent
ainsi la résilience108 ».
4) La Commission se fonde sur les principes fondamentaux
de la souveraineté de l’État et de la non-intervention,
et s’inspire en même temps de principes du droit international
des droits de l’homme, notamment les obligations
qu’ont contractées les États pour ce qui est de respecter et
de protéger les droits de l’homme, en particulier le droit
à la vie. La protection implique une obligation positive,
à la charge des États, de prendre les mesures nécessaires
et appropriées pour prévenir les préjudices que pourrait
causer une catastrophe imminente. Plusieurs décisions
de juridictions internationales le confirment, en particulier
les arrêts rendus par la Cour européenne des droits
de l’homme dans les affaires Öneryildiz c. Turquie109 et
Boudaïeva et autres c. Russie110, dans lesquels la Cour a
confirmé l’obligation de prendre des mesures préventives.
Par ailleurs, le projet d’article 9 tient compte de plusieurs
principes du droit international de l’environnement, y
compris le principe de la « diligence requise ».
5) Un fondement juridique important du projet d’article 9
est la pratique largement répandue des États témoignant de
leur engagement en faveur de la réduction des risques de
catastrophe. Des États et des organisations internationales
ont conclu à cette fin des accords multilatéraux, régionaux
la réduction des risques de catastrophe, Genève, 19-23 mai 2013 :
investir aujourd’hui pour des lendemains plus sûrs, p. 13.
104 Cadre de Sendai (voir supra la note 19), avant-propos, par. 2
(note de bas de page omise). Voir la Déclaration de Sendai dans la résolution
69/283 de l’Assemblée générale, annexe I.
105 Cadre de Sendai (voir supra la note 19), par. 5 et 6.
106 Ibid., par. 19 a (principes directeurs).
107 Ibid., par. 16 (résultat escompté).
108 Ibid., par. 17 (objectif à atteindre).
109 Öneryıldız c. Turquie [GC], no 48939/99, CEDH 2004-XII.
110 Boudaïeva et autres c. Russie (voir supra la note 61).
et bilatéraux, notamment l’Accord de Paris (2015) ; Transformer
notre monde: le Programme de développement
durable à l’horizon 2030 (2015)111 ; le Programme d’action
d’Addis-Abeba issu de la troisième Conférence internationale
sur le financement du développement (2015)112 ;
les Modalités d’action accélérées des petits États insulaires
en développement (Orientations de Samoa)
(2014)113 ; l’Accord de l’ASEAN114 ; le Plan d’action de
Beijing pour l’atténuation des risques de catastrophe en
Asie (2005)115 ; la Déclaration de Delhi sur la réduction
des risques de catastrophe en Asie (2007)116 ; la Déclaration
de Kuala Lumpur sur la réduction des risques de
catastrophe en Asie (2008)117 ; la Déclaration d’Incheon
sur la réduction des risques de catastrophe en Asie et dans
le Pacifique (2010)118 ; la Feuille de route régionale d’Incheon
et le Plan d’action pour la réduction des risques
de catastrophe par l’adaptation aux changements climatiques
en Asie et dans le Pacifique119, réaffirmant le Cadre
d’action de Hyogo et proposant des initiatives asiatiques
en vue de l’adaptation au changement climatique et de
la réduction des risques de catastrophe, compte tenu de
la vulnérabilité de la région ; la déclaration adoptée à la
réunion de la Plateforme océanienne pour la gestion des
risques de catastrophe, intitulée « La voie à suivre : vers
un développement résilient face aux risques climatiques
et aux catastrophes dans le Pacifique » (2014)120 ; le Cadre
de coopération pour renforcer la coopération régionale
entre les autorités de gestion des catastrophes de la région
de l’Asie centrale et du Caucase du Sud dans le domaine
de la réduction des risques de catastrophe (2015)121 ; la
Stratégie régionale africaine pour la réduction des risques
de catastrophe (2004)122, élaborée par l’Union africaine et
suivie d’un programme d’action pour sa mise en oeuvre
(initialement pour la période allant de 2005 à 2010, mais
111 Résolution 70/1 de l’Assemblée générale en date du 25 septembre
2015.
112 Résolution 69/313 de l’Assemblée générale en date du 27 juillet
2015, annexe.
113 Résolution 69/15 de l’Assemblée générale en date du
14 novembre 2014, annexe.
114 L’Accord de l’ASEAN est le premier traité international sur la
prévention des risques de catastrophe élaboré après l’adoption du Cadre
d’action de Hyogo.
115 Adopté à la Conférence asiatique sur la prévention des catastrophes,
tenue à Beijing du 27 au 29 septembre 2005.
116 Adoptée à la deuxième Conférence ministérielle asiatique sur
la réduction des risques de catastrophe, tenue à New Delhi les 7 et
8 novembre 2007.
117 Adoptée à la troisième Conférence ministérielle asiatique sur
la réduction des risques de catastrophe, tenue à Kuala Lumpur du 2
au 4 décembre 2008. Disponible à l’adresse suivante: www.preven
tionweb.net/files/3089_KLDeclarationonDisasterRiskReductionin
Asia202008.pdf.
118 Adoptée à la quatrième Conférence ministérielle asiatique sur
la réduction des risques de catastrophe, tenue à Incheon (République
de Corée) du 25 au 28 octobre 2010. Disponible à l’adresse suivante:
www.preventionweb.net/files/16327_finalincheondeclaration1028.pdf.
119 Voir www.unisdr.org/files/20382_summaryof4hamcdrr.pdf.
120 Document final de la sixième session de la Plateforme océanienne
pour la gestion des risques de catastrophe, 2-4 juin 2014, Suva
(Fidji), document A/CONF.224/PC(I)/9.
121 Adopté à la Réunion ministérielle régionale des autorités chargées
de la gestion des catastrophes des pays de l’Asie centrale et du
Caucase du Sud, tenue à Bichkek le 30 janvier 2015. Disponible à
l’adresse suivante : www.preventionweb.net/files/42374_frameworkof
cooperationregionaldrrca.pdf.
122 Disponible à l’adresse suivante : www.unisdr.org/files/4038_afri
caregionalstrategy1.pdf.
44 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
prolongé par la suite jusqu’en 2015)123 ; le projet de loi
de la Communauté d’Afrique de l’Est sur la réduction
des risques de catastrophe et la gestion des catastrophes
(2013)124 ; quatre sessions de la Plateforme régionale africaine
pour la réduction des risques de catastrophe, dont
la plus récente s’est tenue en 2013125 ; la Déclaration de
Yaoundé sur la mise en oeuvre du Cadre de Sendai en
Afrique (2015)126 ; la Stratégie arabe pour la réduction des
risques de catastrophes d’ici à 2020 (2010)127 ; la Déclaration
de Charm el-Cheikh sur la réduction des risques
de catastrophe (2014)128 ; la Déclaration d’Asunción sur
des principes directeurs en vue de l’adoption d’un plan
d’action régional pour l’application du Cadre de Sendai
2015-2030 (2016)129 ; la Déclaration d’Aqaba sur la réduction
des risques de catastrophe dans les villes (2013)130 ;
le Protocole du Parlement latino-américain sur la gestion
des risques de catastrophe en Amérique latine et dans les
Caraïbes (2013)131 ; le Communiqué de Guayaquil de la
quatrième session de la Plateforme régionale pour la prévention
des catastrophes dans les Amériques (2014)132 ; le
Communiqué de Nayarit sur les mesures à prendre pour
renforcer la réduction des risques de catastrophe dans
les Amériques (2011)133 ; le résultat de la Conférence
ministérielle européenne sur la réduction des risques de
catastrophe : vers un cadre de réduction des risques de
catastrophe pour l’après-2015 − Pour des nations et des
collectivités résilientes face aux catastrophes (2014)134 ;
la sixième réunion annuelle du Forum européen pour la
123 Programme d’action élargi pour la mise en oeuvre de la Stratégie
régionale africaine sur la prévention des risques de catastrophe (2006-
2015). Disponible à l’adresse suivante : www.unisdr.org/files/19613_
bookletpoafrench.pdf.
124 Disponible à l’adresse suivante : www.unisdr.org/files/48230_
eacdrrbill.pdf.
125 Bureau des Nations Unies pour la prévention des catastrophes,
«Africa seeks united position on disaster risk reduction », 13 février
2013. Disponible à l’adresse suivante: www.unisdr.org/archive/31224.
126 Adoptée à la quatrième Session de haut niveau sur la réduction
des risques de catastrophe, tenue à Yaoundé le 23 juillet 2015. Disponible
à l’adresse suivante : www.preventionweb.net/files/43907_43907
yaoundedeclarationfr.pdf.
127 Adoptée par le Conseil des ministres de la région arabe chargés
des questions d’environnement à sa vingt-deuxième session, tenue au
Caire les 19 et 20 décembre 2010. Disponible à l’adresse suivante:
www.unisdr.org/files/18903_17934asdrrfinalenglishjanuary20111.pdf.
128 Adoptée à la deuxième Conférence arabe sur la réduction des
risques de catastrophe, tenue à Charm el-Cheikh (Égypte) du 14 au
16 septembre 2014. Disponible à l’adresse suivante: www.preven
tionweb.net/files/42726_42726sharmdeclarationpublicationfin[1].pdf.
129 Adoptée à la première Réunion des ministres et des responsables
de haut niveau sur la mise en oeuvre du Cadre de Sendai pour la réduction
des risques de catastrophe 2015-2030 dans les Amériques, tenue à
Asunción les 8 et 9 juin 2016. Disponible à l’adresse suivante: www.
preventionweb.net/files/49235_asunciondeclaration2016.pdf.
130 Adoptée à la première Conférence arabe sur la réduction des
risques de catastrophe, tenue à Aqaba (Jordanie) du 19 au 21 mars 2013.
Disponible à l’adresse suivante : www.preventionweb.net/files/31093_
aqabadeclarationfrenchfinaldraft.pdf.
131 https://eird.org/americas/noticias/protocolo-sobre-gestion-delriesgo.
pdf.
132 La quatrième session a eu lieu à Guayaquil (Équateur) du 27 au
29 mai 2014. Disponible à l’adresse suivante : www.preventionweb.net/
files/37662_communiqueguayaquilpr1428may14%5b1%5d.pdf.
133 Adopté à la deuxième session de la Plateforme régionale pour
la prévention des catastrophes dans les Amériques, tenue à Nayarit
(Mexique) du 15 au 17 mars 2011. Disponible à l’adresse suivante :
www.unisdr.org/files/18603_communiquenayarit.pdf.
134 Résultat de la Conférence ministérielle européenne sur la réduction
des risques de catastrophe, document A/CONF.224/PC(I)/12.
réduction des risques de catastrophe − Feuille de route
pour la mise en oeuvre du Cadre de Sendai (2015)135 ; la
déclaration commune des Ministres des affaires étrangères
des pays du Processus de coopération d’Europe
du Sud-Est intitulée « Solidarity in Action » (2013)136 ; le
mécanisme de protection civile de l’Union européenne
(2013)137 ; la résolution 6 sur le renforcement des cadres
juridiques applicables aux interventions en cas de catastrophe,
à la réduction des risques et aux premiers secours,
adoptée à la trente-deuxième Conférence internationale
de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (2015)138 ; et le
plan d’action de la Commission européenne sur le Cadre
de Sendai (2016)139.
6) L’incorporation par les États de mesures de réduction
des risques de catastrophe dans leurs politiques et ordres
juridiques nationaux témoigne également de cet engagement.
Il ressort d’une compilation de rapports nationaux
de suivi de la mise en oeuvre du Cadre d’action de
Hyogo140 et d’autres sources que, en 2016, 64 États ou
régions ont annoncé avoir adopté des politiques spécifiques
de réduction des risques de catastrophe, couvrant
ainsi de manière homogène tous les continents et parties
du monde, y compris les principales zones à risque. Ces
États sont les suivants : Algérie, Allemagne, Anguilla,
Argentine, Arménie, Bangladesh, Bolivie (État plurinational
de), Brésil, Canada, Cabo Verde, Chili, Colombie,
Costa Rica, Côte d’Ivoire, Cuba, États-Unis d’Amérique,
ex-République yougoslave de Macédoine, Fidji, Finlande,
Géorgie, Ghana, Guatemala, Honduras, Îles Cook, Îles
Marshall, Îles Vierges britanniques, Inde, Indonésie, Italie,
Japon, Kenya, Liban, Madagascar, Malawi, Malaisie,
Maldives, Maroc, Maurice, Mexique, Mongolie, Mozambique,
Népal, Nicaragua, Nigéria, Norvège, Nouvelle-
Zélande, Panama, Paraguay, Pérou, Pologne, République
arabe syrienne, République démocratique populaire lao,
République dominicaine, République-Unie de Tanzanie,
Saint-Kitts-et-Nevis, Sainte-Lucie, Samoa, Sénégal,
Sri Lanka, Suède, Suisse, Thaïlande, Vanuatu et Venezuela
(République bolivarienne du). Plus récemment, le Bureau
des Nations Unies pour la prévention des catastrophes a
recensé 93 États141 qui s’étaient dotés de dispositifs nationaux
pour la réduction des risques de catastrophe qui,
selon le Cadre de Sendai, sont des pôles de coordination
des pouvoirs publics, composés de parties prenantes aux
135 La sixième réunion annuelle a eu lieu à Paris du 7 au 9 octobre
2015. Disponible à l’adresse suivante : www.preventionweb.net/files/5
5096_55096efdrrroadmap20152020anditsacti.pdf.
136 Adoptée par les Ministres à Ohrid (ex-République yougoslave
de Macédoine) le 31 mai 2013. Disponible à l’adresse suivante: www.
preventionweb.net/files/31414_solidarityinactionjointstatement.pdf.
137 Décision no 1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil
du 17 décembre 2013 relative au mécanisme de protection civile de
l’Union, Journal officiel de l’Union européenne, L 347 (20 décembre
2013).
138 La Conférence a eu lieu à Genève du 8 au 10 décembre 2015.
Disponible à l’adresse suivante : https://rcrcconference.org/app/
uploads/2015/04/32IC-AR6-Legal-frameworks-for-disaster_FR.pdf.
139 Voir Commission européenne, «Action Plan on the Sendai Framework
for Disaster Risk Reduction 2015-2030: A disaster risk-informed
approach for all EU policies », document de travail, SWD(2016)
205 final/2, 17 juin 2016. Disponible à l’adresse suivante : http://
ec.europa.eu/echo/sites/echo-site/files/sendai_swd_2016_205_0.pdf.
140 Cadre d’action de Hyogo, priorité 1, indicateur de base 1.1. Voir
www.preventionweb.net/english/hyogo/progress.
141 Pour consulter la liste des États qui ont adopté une plateforme
nationale, voir www.undrr.org/.
Protection des personnes en cas de catastrophe 45
niveaux national et local, tels que des dispositifs nationaux
et locaux de réduction des risques de catastrophe,
visant notamment à déterminer les risques de catastrophe
sectoriels et multisectoriels, à sensibiliser le public aux
risques de catastrophe et à faire mieux comprendre ceuxci
grâce à l’échange et à la diffusion d’informations et de
données à caractère non sensible, à contribuer à l’élaboration
de rapports sur les risques de catastrophe au plan
local comme au plan national et à leur coordination, à
coordonner des campagnes de sensibilisation du public
aux risques de catastrophe, à faciliter et à appuyer la coopération
multisectorielle locale (par exemple entre les
administrations locales) et à contribuer à l’élaboration de
plans de gestion des risques de catastrophe et de toutes les
politiques s’y rapportant aux niveaux national et local, et
à en rendre compte142. Plusieurs pays ont adopté une législation
consacrée à la réduction des risques de catastrophe,
sous forme de textes autonomes ou de textes s’insérant
dans un cadre juridique plus général concernant à la fois
la gestion des risques de catastrophe et les réponses en
cas de catastrophe. C’est notamment le cas de l’Algérie143,
du Cambodge144, du Cameroun145, de la Chine146,
d’El Salvador147, de la Slovénie148, des États-Unis149, de
l’Estonie150, des Philippines151, de la France152, de la Géorgie153,
du Guatemala154, d’Haïti155, de la Hongrie156, de
l’Inde157, de l’Indonésie158, de l’Italie159, de Madagascar160,
142 Cadre de Sendai (voir supra la note 19), par. 27 g.
143 Loi no 04-20 du 25 décembre 2004 relative à la prévention des
risques majeurs et à la gestion des catastrophes dans le cadre du développement
durable, Journal officiel de la République algérienne, no 84
(29 décembre 2004).
144 Loi sur la gestion des catastrophes, NS/RKM/0715/007, approuvée
par le Sénat le 30 juin 2015. Disponible à l’adresse suivante:
www.ifrc.org/Global/Publications/IDRL/DM%20acts/Cambodia%20
DM%20Law_English.pdf.
145 Arrêté no 037/PM du 19 mars 2003 portant création, organisation
et fonctionnement d’un observatoire national des risques.
146 Loi sur les interventions d’urgence (2007). Disponible à
l’adresse suivante : http://english.mee.gov.cn/Resources/laws/envir_
elatedlaws/201705/t20170514_414040.shtml.
147 Loi sur la protection civile, la prévention des catastrophes et
l’atténuation de leurs effets (2005).
148 Loi sur la protection contre les catastrophes naturelles et autres
aléas (2006).
149 Loi no 106-390 sur l’atténuation des effets des catastrophes
(2000).
150 Loi sur la préparation aux situations d’urgence (2000).
151 Loi sur la gestion des risques de catastrophe (2006).
152 Loi no 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des
risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages,
Journal officiel de la République française (31 juillet 2003).
153 Loi sur la sécurité publique, no 2467-IIს (2014). Disponible à
l’adresse suivante : https://matsne.gov.ge/en/document/view/2363013.
154 Loi no 109-96 sur la Commission nationale de coordination chargée
de la prévention des catastrophes (1996).
155 Ministère de l’intérieur et des collectivité locales, «Plan national
de gestion des risques et des désastres », février 2001.
156 Loi LXXIV sur la gestion et l’organisation des mesures de protection
et de lutte contre les accidents majeurs impliquant des substances
dangereuses (1999).
157 Loi no 53 sur la gestion des catastrophes (2005), The Gazette of
India, no 64 (26 décembre 2005).
158 Loi no 24 sur la gestion des catastrophes (2007).
159 Décret portant création d’une plateforme nationale pour la réduction
des risques de catastrophe (2008).
160 Décret no 2005-866 fixant les modalités d’application de la loi
no 2003-010 du 5 septembre 2003 relative à la politique nationale de
gestion des risques et des catastrophes (2005).
de la Namibie161, de la Nouvelle-Zélande162, du Pakistan163,
du Pérou164, de la République de Corée165, de la République
dominicaine166, de l’Afrique du Sud167 et de la Thaïlande168.
7) Le projet d’article 9 doit être lu conjointement avec
les règles d’applicabilité générale figurant dans le présent
projet d’articles, y compris celles concernant principalement
la réponse à une catastrophe.
8) Le paragraphe 1 commence par les mots « Chaque
État ». La Commission a préféré utiliser cette formule plutôt
que les termes « les États » pour des raisons de cohérence
avec les projets d’article déjà adoptés, dans lesquels
elle avait pris soin de désigner l’État ou les États ayant
l’obligation juridique d’agir. Dans les projets d’article
traitant directement de la réponse en cas de catastrophe,
une distinction existe entre le ou les États touchés et les
autres États ; en revanche, avant une catastrophe, l’obligation
en question s’impose à chaque État. De plus, ainsi
qu’il ressort du paragraphe 2, l’obligation de prévenir les
risques appelle la prise de mesures essentiellement au
niveau national. Les mesures de ce type qui nécessitent
des contacts entre États ou avec d’autres entités susceptibles
de prêter assistance sont censées être couvertes par
le projet d’article 7. En d’autres termes, l’obligation s’applique
à chaque État individuellement. C’est pourquoi
la Commission a décidé de ne pas utiliser l’expression
« les États », également pour éviter de porter à croire qu’il
s’agit d’une obligation collective.
9) L’utilisation du temps présent signifie qu’il existe
une obligation juridique internationale d’agir comme le
prescrit le paragraphe et c’est là la manière la plus succincte
d’exprimer cette obligation juridique. Tous les
États ont la même obligation, mais il est rendu compte
dans l’expression « en adoptant les mesures appropriées»
des différences existant dans les moyens dont chacun dispose
pour donner effet à cette obligation.
10) Il s’agit de l’obligation de « réduction des risques
de catastrophe ». La Commission a adopté cette formule
pour tenir compte du fait que la position actuelle de la
communauté internationale, telle qu’elle est exprimée
dans plusieurs textes majeurs, dont le Cadre de Sendai
est le plus récent, est que l’attention doit être portée sur
161 Loi no 10 sur la gestion des risques de catastrophe (2012), Government
Gazette of the Republic of Namibia, no 5029 (3 septembre 2012).
162 Ordonnance portant création du plan de gestion des situations
d’urgence intéressant la défense civile nationale, SR 2005/295 (2005).
163 Loi XXIV sur la gestion des catastrophes (2010), The Gazette of
Pakistan (11 décembre 2010). Voir également la déclaration officielle
du Gouvernement pakistanais à la troisième session de la Plateforme
mondiale pour la réduction des risques de catastrophe, en 2011, disponible
à l’adresse suivante : www.preventionweb.net/files/globalplat
form/pakistanofficialstatement.pdf.
164 Loi no 29664 portant création du système national de gestion des
risques de catastrophe (2011).
165 Loi sur les réponses en cas de catastrophe naturelle (1995), et loi
sur la gestion des catastrophes (2010).
166 Décret no 874-09 portant approbation du règlement d’application
de la loi no 147-02 sur la gestion des risques et portant abrogation des
chapitres 1, 2, 3, 4 et 5 du décret no 932-03 (2009).
167 Loi no 57 sur la gestion des catastrophes (2002), Government
Gazette, vol. 451, no 24252 (15 janvier 2003).
168 Loi sur la prévention des catastrophes et l’atténuation de leurs
effets (2007).
46 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
la réduction du risque de dommages résultant d’un aléa,
par opposition à la prévention et à la gestion des catastrophes
elles-mêmes. C’est pourquoi l’accent est mis au
paragraphe 1 sur la réduction des risques de catastrophe.
Cela suppose l’adoption de certaines mesures pour
prévenir les catastrophes, en atténuer les effets et s’y
préparer. L’obligation envisagée est une obligation de
comportement et non de résultat ; en d’autres termes, il
s’agit non pas de prévenir les catastrophes ou d’en atténuer
les effets de façon complète, mais plutôt de réduire
le dommage qui risque d’en résulter.
11) L’expression «en adoptant les mesures appropriées»
indique le comportement spécifique qui est requis. Outre la
précision supplémentaire qu’apportent les mots « d’ordre
législatif et réglementaire » expliqués au paragraphe 13
infra, les « mesures » à prendre sont qualifiées d’« appropriées
», ce qui est conforme à la pratique en vigueur. Le
mot « appropriées » sert donc à préciser qu’il ne s’agit pas
ici de mesures générales, mais de mesures spécifiques et
concrètes pour prévenir les catastrophes, en atténuer les
effets et s’y préparer. Ce qui pourrait être « approprié »
dans un cas particulier doit être apprécié du point de vue
de l’objectif déclaré des mesures à prendre, à savoir «prévenir
les catastrophes, atténuer leurs effets et s’y préparer
», de manière à réduire les risques. Cela doit être évalué
dans le contexte plus large des moyens de l’État concerné
et des ressources dont ce dernier dispose, comme indiqué
au paragraphe 9 supra. En conséquence, l’expression « en
adoptant les mesures appropriées » vise à préciser le caractère
relatif de l’obligation. L’obligation fondamentale de
diligence est inhérente à la notion d’«approprié ». Il est en
outre entendu que l’efficacité des mesures en question est
visée implicitement dans cette formule.
12) Le paragraphe indique, par les mots « y compris
d’ordre législatif et réglementaire », le contexte spécifique
dans lequel les mesures doivent être prises. Le résultat
envisagé consiste en plusieurs mesures concrètes qui sont
généralement prises dans le contexte d’un cadre législatif
ou réglementaire. C’est pourquoi, pour les États qui
ne sont pas déjà dotés d’un tel cadre juridique, l’obligation
générale de réduire les risques de catastrophe
emporte l’obligation d’en mettre un en place afin de pouvoir
prendre les mesures « appropriées ». L’expression
« d’ordre législatif et réglementaire » doit être entendue
au sens large, comme englobant le maximum de types
de mesures d’ordre juridique, puisqu’il est généralement
admis que c’est la manière la plus commune et efficace de
faciliter (d’où le mot through dans la version anglaise) la
prise de mesures de réduction des risques de catastrophe
au niveau national.
13) Les mots « y compris » indiquent que, si les mesures
« d’ordre législatif et réglementaire » sont peut-être les
principales méthodes, il peut y avoir d’autres dispositifs
permettant de prendre de telles mesures. Les mots «y
compris » ont été choisis pour que la disposition ne soit
pas interprétée comme exigeant toujours l’adoption et la
mise en oeuvre de mesures législatives et réglementaires
spécifiques. Cela laisse un certain pouvoir discrétionnaire à
chaque État pour décider du type de cadre juridique applicable,
étant entendu qu’être doté d’un cadre juridique anticipant
la prise de «mesures appropriées» est une condition
sine qua non de la réduction des risques de catastrophe.
14) L’expression « d’ordre législatif et réglementaire»
sous-entend que des mécanismes de mise en oeuvre
et d’engagement de la responsabilité en cas de nonexécution
soient définis dans le cadre de l’ordre juridique
interne. Ces questions, bien qu’importantes, ne sont pas
les seules pouvant faire l’objet de mesures législatives
et réglementaires dans le domaine de la réduction des
risques de catastrophe.
15) Le dernier membre de phrase, à savoir «pour prévenir
les catastrophes, atténuer leurs effets et s’y préparer
», vise le but des mesures « appropriées » que les États
doivent prendre avant qu’une catastrophe se produise pour
faire face aux situations d’exposition, de vulnérabilité et
de danger, l’objectif ultime étant de réduire les risques de
catastrophe. Il reprend la formule qui est utilisée dans les
principaux instruments relatifs à la réduction des risques
de catastrophe. La Commission a tenu compte du fait
qu’adopter une formulation différente risquait de donner
lieu à des interprétations a contrario quant aux types
d’activités attendues dans le cadre du projet d’article. En
outre, elle était d’avis que ce dernier membre de phrase
répondrait aux exigences du Cadre de Sendai, s’agissant
de prévenir l’apparition de nouveaux risques et de réduire
ceux qui existent déjà, et de renforcer ainsi la résilience.
16) La Terminologie pour la prévention des risques
de catastrophe établie en 2009169 par le Bureau des
Nations Unies pour la prévention des catastrophes illustre
le sens de chacun des trois mots utilisés, prévention, atténuation
et préparation :
[La prévention est l’][e]nsemble d’activités permettant d’éviter
complètement l’impact négatif des aléas […].
[…] La prévention (c’est-à-dire la prévention des catastrophes)
exprime le concept et l’intention d’éviter complètement les effets
négatifs éventuels par le biais de mesures prises à l’avance. […] Très
souvent, l’absence totale de pertes n’est pas possible et la tâche se
transforme en mesures d’atténuation. C’est en partie pour cette raison
que les termes de prévention et d’atténuation sont parfois utilisés de
manière interchangeable.
[Les mesures d’atténuation visent] [l]a réduction ou la limitation de
l’impact négatif des aléas et des catastrophes.
[…] Les effets néfastes des risques ne peuvent souvent pas être
entièrement évités, mais leur ampleur ou leur gravité peuvent être
considérablement réduites par différentes stratégies et actions. […] Il
convient de noter que dans le changement climatique, « l’atténuation »
est définie différemment : il s’agit du terme utilisé pour la réduction des
émissions de gaz à effet de serre qui sont à l’origine du changement
climatique170.
[L’état de préparation consiste dans] [l]es connaissances et les capacités
développées par les gouvernements, les professionnels d’intervention
et autres organisations concernées, les communautés et les individus,
de manière à anticiper efficacement, à réagir et à récupérer, des
impacts probables, imminents ou en cours.
[…] La préparation est réalisée dans le cadre de la gestion des risques
de catastrophe et vise à renforcer les capacités nécessaires pour gérer
efficacement tous les types de situations d’urgence et pour permettre
une transition harmonieuse entre la réponse et la reprise soutenue. La
préparation est basée sur une solide analyse des risques de catastrophe et
de bonnes liaisons avec les systèmes d’alerte précoce […]. [Les mesures
169 Voir www.preventionweb.net/files/7817_UNISDRTerminology
French.pdf.
170 La Commission est consciente de la différence entre les termes
« mitigation » et « atténuation des effets » utilisés officiellement à l’Organisation
des Nations Unies en anglais et en français.
Protection des personnes en cas de catastrophe 47
à prendre] doivent être soutenu[s] par les institutions, et des capacités
juridiques et budgétaires.
La Commission est consciente du fait que les termes
susmentionnés peuvent faire l’objet d’une interprétation
plus poussée par l’Assemblée générale sur la base des
résultats des travaux du Groupe de travail intergouvernemental
d’experts à composition non limitée chargé des
indicateurs et de la terminologie relatifs à la réduction des
risques de catastrophe, créé en application de la résolution
69/284 du 3 juin 2015.
17) Le paragraphe 2 énumère trois catégories de mesures
de réduction des risques de catastrophe, à savoir : la réalisation
d’évaluations des risques, la collecte et la diffusion
d’informations relatives aux risques et aux pertes subies
dans le passé, et la mise en place et l’exploitation de systèmes
d’alerte rapide. Comme indiqué au paragraphe 3
supra, ces trois catégories de mesures ont été spécifiquement
évoquées dans la déclaration de clôture du Président
de la quatrième session de la Plateforme mondiale pour
la prévention des risques de catastrophe, en mai 2013171.
La Commission a décidé de se référer explicitement à ces
trois exemples qui sont de nos jours les mesures les plus
fréquentes de réduction des risques de catastrophe. L’intégration
de ces mesures dans le Cadre de Sendai confirme
leur intérêt. Le mot « notamment » indique que la liste
n’est pas exhaustive. Les trois catégories de mesures énumérées
sont sans préjudice d’autres activités de réduction
des risques de catastrophe qui sont en cours ou pourraient
être entreprises à l’avenir.
18) Les mesures pratiques, structurelles et non structurelles,
susceptibles d’être adoptées, sont innombrables
et dépendent de la situation sociale, environnementale,
financière, culturelle et autre. La pratique des secteurs
public et privé, ainsi que des instruments tels que le Cadre
de Sendai, fournissent des exemples en abondance, parmi
lesquels on peut citer : la préparation et l’éducation au
niveau communautaire, la mise en place de cadres de gestion
des risques de catastrophe, la planification d’urgence,
la création de mécanismes de surveillance, le contrôle
de l’utilisation des sols, les normes de construction, la
gestion des écosystèmes, les systèmes de drainage, les
dispositifs de protection sociale en ce qui concerne la vulnérabilité
et la résilience, la divulgation des risques, les
investissements tenant compte des risques et l’assurance.
19) Les trois catégories de mesures consécutivement
énumérées au paragraphe 2 ont pour trait commun de
faciliter l’élaboration et l’applicabilité de beaucoup
d’autres mesures, voire de toute autre mesure, concernant
par exemple les cadres normatifs et la définition de priorités
ou la planification d’investissements, dans les secteurs
public et privé.
20) La première catégorie de mesures − évaluations des
risques − vise l’acquisition de connaissances concernant
les aléas, l’exposition et les vulnérabilités, ainsi que les
tendances des risques liés aux catastrophes. C’est donc
la première étape de toute mesure raisonnable de réduction
des risques de catastrophe. En l’absence de connaissances
suffisamment solides des circonstances et des
facteurs qui sous-tendent les risques de catastrophe et de
171 Voir supra la note 103.
leurs caractéristiques, il n’est pas possible de définir des
mesures et de les appliquer efficacement. Les évaluations
des risques obligent également à se pencher de plus près
sur les réalités locales et à faire participer les communautés
locales.
21) La deuxième catégorie de mesures − collecte et diffusion
d’informations relatives aux risques et aux pertes
subies dans le passé − est l’étape suivante. La réduction
des risques de catastrophe requiert la participation de tous
les acteurs des secteurs public et privé et de la société
civile. La collecte et la diffusion d’informations devraient
avoir pour corollaire le libre accès aux informations sur les
risques et les pertes subies dans le passé, ce qui est un facteur
d’efficacité dans la prise de décisions et dans l’action.
Cela permet à toutes les parties prenantes d’assumer la
responsabilité de leurs actes et de définir les priorités aux
fins de la planification et des investissements en tenant
compte des risques ; cela améliore aussi la transparence
des opérations et la surveillance et le contrôle publics. La
Commission tient à souligner combien il est souhaitable
que des informations sur les risques et les pertes subies
dans le passé soient diffusées et librement accessibles, ce
qui correspond à la tendance actuelle mettant l’accent sur
l’importance que revêt l’accès du public à ces informations.
La Commission, tout en constatant l’existence de
cette tendance, a estimé qu’il était préférable d’en traiter
dans le commentaire plutôt que dans le paragraphe 2
lui-même, car en faire une obligation juridique uniforme
pourrait être trop lourd pour certains États.
22) La troisième catégorie de mesures concerne les systèmes
d’alerte rapide, qui permettent de déclencher et de
mettre en oeuvre des plans d’urgence, limitant ainsi l’exposition
à un aléa ; de ce fait, ces systèmes sont une condition
préalable à une préparation et une réponse efficaces.
23) Comme cela est expliqué au paragraphe 8 supra, le
projet d’article 9 concerne la prise des mesures envisagées
au niveau national. Tout élément interétatique sera
couvert par l’obligation de coopérer énoncée dans le projet
d’article 7. C’est pourquoi la portée d’une éventuelle
obligation juridique internationale relative à l’une quelconque
des mesures énumérées ou à d’autres mesures qui
peuvent être prises pour réduire les risques de catastrophe
doit être déterminée au regard des accords ou arrangements
spécifiques que chaque État a conclus en la matière
avec d’autres acteurs avec lesquels il a l’obligation de
coopérer.
Article 10. Rôle de l’État touché
1. L’État touché a le devoir d’assurer la protection
des personnes et la fourniture de secours sur son
territoire, ou sur tout territoire relevant de sa juridiction
ou sous son contrôle.
2. L’État touché a le rôle principal en ce qui
concerne la direction, le contrôle, la coordination et la
supervision de tels secours.
Commentaire
1) Le projet d’article 10 concerne l’État touché dans
le contexte de la protection des personnes en cas de
48 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
catastrophe sur son territoire ou sur tout territoire relevant
de sa juridiction ou sous son contrôle. Le terme «rôle»
figurant dans le titre est une formulation large qui vise
à couvrir également la «fonction » de l’État. Le paragraphe
1 exprime l’obligation de l’État touché de protéger
les personnes et de fournir des secours en cas de catastrophe.
Le paragraphe 2 affirme le rôle principal incombant
à l’État touché en ce qui concerne la réponse en cas
de catastrophe sur son territoire ou sur tout territoire relevant
de sa juridiction ou sous son contrôle.
2) Le projet d’article 10 repose sur le principe fondamental
de souveraineté, tel qu’il est souligné dans le
préambule du présent projet d’articles. Le principe de souveraineté
et son corollaire, le principe de non-intervention,
inspirent la Charte des Nations Unies172 et nombre d’instruments
juridiques internationaux et de décisions juridictionnelles173.
En matière de secours en cas de catastrophe,
il est affirmé ceci dans la résolution 46/182 de l’Assemblée
générale : « La souveraineté, l’intégrité territoriale et
l’unité nationale des États doivent être pleinement respectées
en conformité avec la Charte des Nations Unies174. »
3) C’est en vertu de sa souveraineté que l’État touché a
le devoir d’assurer la protection des personnes et la fourniture
de secours en cas de catastrophe sur son territoire,
ce que reconnaît le paragraphe 1. La formule « ou sur tout
territoire relevant de sa juridiction ou sous son contrôle»
a été ajoutée pour adapter le texte au sens élargi du terme
« État touché » figurant à l’alinéa b du projet d’article 3.
4) La notion d’un lien entre les droits souverains et les
devoirs concomitants d’un État a été exprimée en particulier
par le juge Álvarez dans son opinion individuelle en
l’Affaire du Détroit de Corfou :
Par souveraineté, il faut entendre l’ensemble des droits et des attributions
que l’État a sur son territoire, à l’exclusion de tous autres États,
ainsi que dans ses rapports avec ceux-ci.
La souveraineté confère des droits aux États et leur impose des
obligations175.
172 Charte des Nations Unies, Article 2, par. 1 («L’Organisation est
fondée sur le principe de l’égalité souveraine de tous ses Membres.»)
et par. 7 («Aucune disposition de la présente Charte n’autorise les
Nations Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement
de la compétence nationale d’un État ni n’oblige les Membres à soumettre
des affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes
de la présente Charte ; toutefois, ce principe ne porte en rien atteinte
à l’application des mesures de coercition prévues au Chapitre VII. »).
173 Voir, par exemple, la Déclaration relative aux principes du droit
international touchant les relations amicales et la coopération entre
les États conformément à la Charte des Nations Unies (note 82 supra)
[«Tous les États jouissent de l’égalité souveraine. Ils ont des droits
et des devoirs égaux et sont des membres égaux de la communauté
internationale » ; « L’usage de la force pour priver les peuples de leur
identité nationale constitue une violation de leurs droits inaliénables et
du principe de non-intervention » ; et « Les États doivent conduire leurs
relations internationales dans les domaines économique, social, culturel,
technique et commercial conformément aux principes de l’égalité
souveraine et de la non-intervention »]. Selon la Cour internationale de
Justice, « [e]ntre États indépendants, le respect de la souveraineté territoriale
est l’une des bases essentielles des rapports internationaux»
[Affaire du Détroit de Corfou (voir supra la note 68), à la page 35].
174 Annexe, par. 3.
175 Affaire du Détroit de Corfou (voir supra la note 68), opinion individuelle
du juge Álvarez, p. 39, à la page 43. Voir aussi l’opinion exprimée
par l’arbitre Max Huber dans l’affaire de l’Île de Palmas (Pays-
Bas/États-Unis), sentence du 4 avril 1928, Nations Unies, Recueil des
sentences arbitrales, vol. II (numéro de vente: 1949.V.1), p. 829, à la
5) Le paragraphe 1 souligne que l’État touché est l’acteur
à qui incombe le devoir de protéger les personnes se
trouvant sur son territoire ou sur tout territoire relevant
de sa juridiction ou sous son contrôle. La Commission a
considéré que le terme « devoir » était plus approprié que
« responsabilité », terme qui pouvait être mal compris
compte tenu de son emploi dans d’autres contextes.
6) Le paragraphe 2 confirme le rôle principal de l’État
dans la réponse aux catastrophes. Pour les raisons qui ont
été exposées, la Commission a décidé de retenir le mot
« rôle » plutôt que « responsabilité » pour définir la position
de l’État touché. L’adoption du terme « rôle » a été
inspirée par la résolution 46/182 de l’Assemblée générale
où il est affirmé, entre autres, que « [l]e rôle premier
revient donc à l’État touché dans l’initiative, l’organisation,
la coordination et la mise en oeuvre de l’aide humanitaire
sur son territoire176 ». La Commission a également
jugé que l’emploi du mot « rôle » plutôt que celui de « responsabilité
» laissait aux États une certaine souplesse dans
la coordination des activités de réponse aux catastrophes.
À l’inverse, une formule impliquant une obligation pour
les États de diriger ou de contrôler les activités de réponse
aux catastrophes pouvait être trop contraignante pour
des États qui préféraient jouer un rôle plus limité dans
la coordination de la réponse aux catastrophes parce que,
par exemple, ils disposaient de ressources limitées.
7) L’attribution du rôle principal à l’État touché tient
aussi au fait qu’il est depuis longtemps reconnu en droit
international qu’un État est le mieux placé pour déterminer
la gravité d’une situation d’urgence et pour définir des
politiques appropriées en matière de réponse. L’affirmation
au paragraphe 2 que l’État touché a le rôle principal
en ce qui concerne la direction, le contrôle, la coordination
et la supervision des secours doit être rapprochée de
l’obligation de coopérer énoncée au projet d’article 7.
Dans cette perspective, le paragraphe 2 du projet d’article
10 confirme que l’État touché a le rôle principal dans
le cadre des relations de coopération avec d’autres acteurs
pertinents envisagés dans le projet d’article 7.
8) Le membre de phrase « la direction, le contrôle,
la coordination et la supervision » des secours est inspiré
du paragraphe 8 de l’article 4 de la Convention de
Tampere177. La formule retenue dans la Convention de
Tampere gagne généralement du terrain dans le domaine
des secours et représente une conception plus contemporaine178.
Elle traduit l’idée qu’un État touché contrôle la
page 839 (« Comme on l’a déjà dit, la souveraineté territoriale suppose
le droit exclusif d’exercer les activités étatiques. Ce droit a pour corollaire
un devoir : l’obligation de protéger à l’intérieur du territoire les
droits des autres États […] »).
176 Annexe, par. 4.
177 «Aucune disposition de la présente Convention n’altère le droit
d’un État partie, en application de sa législation nationale, de diriger,
de gérer, de coordonner et de superviser l’assistance en matière
de télécommunication fournie sur son territoire au titre de la présente
Convention.»
178 Voir, par exemple, l’Accord de l’ASEAN, art. 3, par. 2 («La
partie requérante ou bénéficiaire exerce l’ensemble de la direction,
du contrôle, de la coordination et de la supervision de l’assistance sur
son territoire ») ; et la Convention sur l’assistance en cas d’accident
nucléaire ou de situation d’urgence radiologique, art. 3 a (« Sauf s’il en
est convenu autrement : […] [l]a direction, le contrôle, la coordination
et la supervision d’ensemble de l’assistance incombent, sur son territoire,
à l’État qui requiert l’assistance »).
Protection des personnes en cas de catastrophe 49
manière dont les opérations de secours sont conduites,
qui doit être conforme au droit international, y compris
au présent projet d’articles. Le contrôle ainsi exercé par
l’État touché ne saurait être assimilé à une ingérence dans
les activités d’un acteur prêtant assistance.
9) La Commission s’est écartée de la Convention de
Tampere en décidant de ne pas inclure de référence à la
« législation nationale » pour définir le rôle principal de
l’État touché. Dans le contexte de la Convention de Tampere,
la référence à la législation nationale vise à indiquer
que la coordination doit être conforme au droit interne de
l’État touché. La Commission a décidé de ne pas inclure
cette référence, car il se peut que le droit interne de l’État
touché ne réglemente pas ou n’envisage pas dans tous
les cas la place principale de l’État dans des situations de
réponse aux catastrophes.
Article 11. Obligation de l’État touché de rechercher
de l’assistance extérieure
Dans la mesure où une catastrophe dépasse manifestement
sa propre capacité de réponse, l’État touché
a l’obligation de rechercher l’assistance, selon
qu’il y a lieu, d’autres États, de l’Organisation des
Nations Unies et d’autres acteurs susceptibles de lui
prêter assistance.
Commentaire
1) Le projet d’article 11 vise le cas particulier où une
catastrophe dépasse manifestement la capacité de réponse
d’un État. L’État touché a alors l’obligation de rechercher
l’assistance, selon qu’il y a lieu, d’autres États, de l’Organisation
des Nations Unies et d’autres acteurs susceptibles
de lui prêter assistance, tels que définis à l’alinéa d du projet
d’article 3. L’obligation énoncée au projet d’article 11
vient préciser les dispositions des projets d’articles 7 et
10. En vertu du paragraphe 1 du projet d’article 10, l’État
touché a le devoir d’assurer la protection des personnes
et la fourniture de secours sur son territoire ou sur tout
territoire relevant de sa juridiction ou sous son contrôle.
Le projet d’article affirme l’obligation qu’a l’État touché
de faire tout son possible pour fournir une assistance aux
personnes se trouvant sur un territoire relevant de sa juridiction
ou sous son contrôle. L’obligation de coopérer
sous-tend également l’obligation incombant à l’État touché
dans la mesure où une catastrophe dépasse manifestement
sa propre capacité de réponse. En vertu du projet
d’article 7, l’obligation de coopérer incombe non seulement
aux États susceptibles de prêter assistance ou aux
autres acteurs susceptibles de prêter assistance, mais aussi
aux États touchés lorsqu’une telle coopération est justifiée.
La Commission considère que lorsque la capacité
propre d’un État touché est manifestement insuffisante
pour faire face à la catastrophe, la recherche de l’assistance
est justifiée et nécessaire.
2) Le projet d’article souligne que l’obligation de
rechercher de l’assistance n’existe que dans la mesure
où la capacité de réponse propre de l’État touché est
manifestement dépassée. L’expression « dans la mesure
où » indique clairement que la capacité de réponse de
l’État touché n’est pas toujours suffisante ou insuffisante
en termes absolus. La capacité propre d’un État touché
peut être manifestement dépassée par rapport à un aspect
des opérations de secours, alors que l’État reste capable
d’entreprendre d’autres opérations. Dans l’ensemble, le
membre de phrase « [d]ans la mesure où une catastrophe
dépasse manifestement sa propre capacité de réponse »
vise la situation dans laquelle il paraît vraisemblable
qu’une catastrophe dépasse manifestement la capacité
propre de réponse de l’État touché. Cette approche
souple et anticipative est conforme à l’objet fondamental
du projet d’articles tel qu’il est défini au projet d’article
2. Elle facilite une réponse aux catastrophes qui soit
adéquate et efficace, satisfaisant aux besoins essentiels
des personnes concernées, dans le plein respect de leurs
droits. La reconnaissance de l’obligation incombant aux
États dans ces circonstances traduit la préoccupation de
la Commission de permettre la fourniture de secours efficaces
en temps voulu.
3) La Commission considère que l’obligation de rechercher
de l’assistance énoncée au projet d’article 11 résulte
aussi des obligations qu’imposent à l’État touché les
instruments internationaux des droits de l’homme et le
droit international coutumier. Le recours à un appui international
peut être un élément nécessaire de l’exécution
par l’État touché de ses obligations internationales envers
les personnes, lorsque les ressources de l’État touché
sont insuffisantes pour répondre aux besoins de protection.
Bien que cela soit également le cas en l’absence de
catastrophe, comme évoqué dans le commentaire du projet
d’article 5, un certain nombre de droits de l’homme
sont directement concernés dans le cas d’une catastrophe,
notamment le droit à la vie, le droit à une nourriture suffisante,
le droit à la santé et aux soins médicaux, le droit
à l’eau potable, le droit à un logement convenable, à des
vêtements et à des services d’assainissement, et le droit
de ne pas subir de discrimination179. La Commission note
que, selon le Comité des droits de l’homme (voir l’observation
générale no 6 sur le droit à la vie), la protection du
droit à la vie exige que les États aillent au-delà du simple
respect de ce droit et adoptent des mesures positives pour
protéger ce droit180. Le droit à la vie est un droit non susceptible
de dérogation selon le Pacte international relatif
aux droits civils et politiques, même dans le cas où
un « danger public exceptionnel menace l’existence de
la nation»181 − un cas qui, selon le Comité des droits de
l’homme dans son observation générale no 29182, inclut
une « catastrophe naturelle ». Le Pacte international relatif
aux droits économiques, sociaux et culturels dispose que,
s’agissant du droit à la nourriture :
Les États parties prendront des mesures appropriées pour assurer la
réalisation de ce droit et ils reconnaissent à cet effet l’importance essentielle
d’une coopération internationale librement consentie183.
Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels
a noté dans son observation générale no 12 sur le droit
à une nourriture suffisante (article 11 du Pacte) que, si
179 Voir les exemples présentés dans le rapport préliminaire du
Rapporteur spécial, Annuaire… 2008, vol. II (1re partie), document A/
CN.4/598, par. 26.
180 Documents officiels de l’Assemblée générale, trente-septième
session, Supplément no 40 (A/37/40), annexe V, par. 5.
181 Art. 4, par. 1.
182 Documents officiels de l’Assemblée générale, cinquante-sixième
session, Supplément no 40 [A/56/40 (Vol. I)], annexe VI, par. 5.
183 Art. 11, par. 1.
50 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
un État partie fait valoir que des contraintes en matière
de ressources le mettent dans l’impossibilité d’assurer
l’accès à l’alimentation à ceux qui ne peuvent le faire par
eux-mêmes,
il doit démontrer qu’aucun effort n’a été épargné pour utiliser toutes les
ressources qui sont à sa disposition en vue de remplir, à titre prioritaire,
ces obligations minimum. […] Il incombe donc à l’État, qui affirme
ne pas pouvoir s’acquitter de son obligation pour des raisons indépendantes
de sa volonté, de prouver que tel est bien le cas et qu’il s’est
efforcé, sans succès, d’obtenir un soutien international pour assurer la
disponibilité et l’accessibilité de la nourriture nécessaire184.
La Commission note donc que parmi les « mesures appropriées
» que doit prendre un État figure la recherche d’un
soutien international lorsque la situation du pays est telle
que le droit à l’alimentation ne peut pas être réalisé.
4) La Charte africaine des droits et du bien-être de
l’enfant et la Convention relative aux droits des personnes
handicapées visent expressément la protection
des droits des personnes victimes de catastrophe. L’article
23 de la Charte africaine des droits et du bien-être
de l’enfant dispose que les États prennent « toutes les
mesures appropriées » pour que les enfants cherchant à
obtenir le statut de réfugié, ou possédant déjà ce statut, et
les enfants déplacés en raison d’événements comme une
« catastrophe naturelle » puissent recevoir « la protection
et l’assistance humanitaire à laquelle il[s] peu[ven]t prétendre
dans l’exercice des droits qui [leur] sont reconnus
par la présente Charte et par tout autre instrument international
relatif aux droits de l’homme et au droit humanitaire
auquel les États sont parties ». La Convention
relative aux droits des personnes handicapées prévoit que
les États ont une obligation envers ces personnes en cas
de catastrophe :
Les États Parties prennent, conformément aux obligations qui leur
incombent en vertu du droit international, notamment le droit international
humanitaire et le droit international des droits de l’homme,
toutes mesures nécessaires pour assurer la protection et la sûreté des
personnes handicapées dans les situations de risque, y compris les
conflits armés, les crises humanitaires et les catastrophes naturelles185.
La formule « toutes mesures nécessaires » peut s’entendre
comme incluant l’appel à l’assistance des membres de la
communauté internationale lorsque la capacité propre de
l’État touché est manifestement insuffisante. Cela serait
conforme au principe fondamental d’humanité, tel qu’il
s’applique dans le système juridique international. Dans
l’arrêt qu’elle a rendu en l’Affaire du Détroit de Corfou,
la Cour internationale de Justice a affirmé que parmi
les principes généraux et bien reconnus de l’ordre juridique
international figurent des « considérations élémentaires
d’humanité, plus absolues encore en temps de paix
qu’en temps de guerre »186. Le projet d’article 6 affirme
184 Documents officiels du Conseil économique et social, vingtième et
vingt et unième sessions, Supplément no 2 (E/2000/22-E/C.12/1999/11),
annexe V, par. 17.
185 Art. 11.
186 Affaire du Détroit de Corfou (voir supra la note 68), à la page 22
(la Cour faisant observer que « [l]es obligations qui incombaient aux
autorités albanaises consistaient à faire connaître, dans l’intérêt de la
navigation en général, l’existence d’un champ de mines dans les eaux
territoriales albanaises et à avertir les navires de guerre britanniques,
au moment où ils s’approchaient, du danger imminent auquel les exposait
ce champ de mines. Ces obligations sont fondées non pas sur la
Convention VIII de La Haye, de 1907, qui est applicable en temps de
guerre, mais sur certains principes généraux et biens reconnus, tels que
l’importance fondamentale du principe d’humanité lors
des réponses en cas de catastrophe.
5) La Commission estime qu’une obligation de « rechercher
» de l’assistance est plus appropriée qu’une obligation
de « demander » de l’assistance aux fins du projet d’article
11. Elle tire cette formulation de l’obligation définie
dans la résolution sur l’assistance humanitaire adoptée
par l’Institut de droit international, selon laquelle :
Lorsque l’État affecté n’est pas en mesure de fournir une assistance
humanitaire suffisante aux victimes relevant de sa juridiction
ou soumises à son contrôle de facto, il doit solliciter l’assistance des
organisations internationales compétentes ou des États tiers187.
De même, selon les Lignes directrices de la FICR :
Un État touché qui juge qu’une situation de catastrophe dépasse
les capacités nationales d’adaptation devrait demander une assistance
internationale et/ou régionale pour répondre aux besoins des personnes
touchées188.
En outre, les principes directeurs figurant en annexe à
la résolution 46/182 de l’Assemblée générale laissent
également supposer l’existence d’une obligation pour
l’État touché d’avoir recours à la coopération internationale
lorsqu’une situation d’urgence excède sa capacité
de réponse :
L’ampleur et la durée d’un grand nombre de situations d’urgence
risquent de dépasser la capacité d’intervention de bien des pays touchés.
La coopération internationale en vue de faire face à des situations
d’urgence et de renforcer la capacité d’intervention des pays touchés
revêt par conséquent une grande importance. Cette coopération devrait
être fournie conformément au droit international et à la législation
nationale189.
6) L’autre formulation comportant la notion de
« demande » figure dans les Directives d’Oslo, selon lesquelles
« [s]i une assistance internationale est nécessaire,
l’État touché doit en faire la demande ou l’accepter au plus
vite dès la survenue de la catastrophe afin que cette assistance
soit la plus efficace possible190». La Commission
considère qu’une « demande » d’assistance laisse supposer
que l’État touché consent implicitement à recevoir l’aide
d’un État ou de tout autre acteur susceptibles de lui prêter
assistance qui acceptent de l’aider. Elle estime en revanche
qu’une obligation de « rechercher » de l’assistance correspond
à une conception plus large et à une approche négociée
de la fourniture de l’aide internationale. Le verbe «rechercher
» suppose que l’État touché engage de manière active
un processus susceptible d’aboutir à un accord. C’est pourquoi
le projet d’article 11 impose une obligation à l’État
touché d’agir positivement pour rechercher de l’assistance
dans la mesure où une catastrophe dépasse manifestement
sa propre capacité de réponse.
7) Un État touché est le mieux placé, en principe,
pour juger de la gravité d’une catastrophe et des limites
de sa propre capacité de réponse. Cela étant dit, cette
des considérations élémentaires d’humanité, plus absolues encore en
temps de paix qu’en temps de guerre […] »).
187 Résolution sur l’assistance humanitaire (voir supra la note 21),
art. III, par. 3.
188 Lignes directrices de la FICR (voir supra la note 20), partie I,
sect. 3, par. 2.
189 Annexe, par. 5.
190 Directives d’Oslo (voir supra la note 30), par. 58.
Protection des personnes en cas de catastrophe 51
appréciation demeure soumise à l’obligation de bonne
foi. Le principe de bonne foi est exposé dans la Déclaration
relative aux principes du droit international touchant
les relations amicales et la coopération entre les États
conformément à la Charte des Nations Unies191, selon
laquelle « [c]haque État a le devoir de remplir de bonne
foi » les obligations qu’il a assumées « conformément
à la Charte des Nations Unies»192, « les obligations qui
lui incombent en vertu des principes et règles généralement
reconnus du droit international193 » et « les obligations
qui lui incombent en vertu d’accords internationaux
conformes aux principes et règles généralement reconnus
du droit international194 ». L’évaluation de bonne foi de
la gravité d’une catastrophe est un élément de l’obligation
incombant à l’État touché d’assurer la protection des
personnes et la fourniture de secours, conformément au
paragraphe 1 du projet d’article 10.
8) La Commission a adopté l’expression « selon qu’il y a
lieu » pour souligner le pouvoir d’appréciation qu’a l’État
touché pour décider qui, parmi les autres États, l’Organisation
des Nations Unies et les autres acteurs susceptibles
de lui prêter assistance, peut lui fournir l’assistance
la mieux adaptée à ses besoins spécifiques. Cette expression
traduit en outre l’idée que le devoir de rechercher
de l’assistance n’implique pas l’obligation de s’adresser
à chacune des sources énumérées au projet d’article 11.
L’expression « selon qu’il y a lieu » renforce donc l’idée
que l’État touché a le rôle principal en ce qui concerne la
direction, le contrôle, la coordination et la supervision des
secours, comme cela est énoncé au paragraphe 2 du projet
d’article 10.
9) L’existence d’une obligation de rechercher de l’assistance
dans la mesure où la catastrophe dépasse manifestement
la capacité de réponse du pays ne signifie pas que les
États touchés ne devraient pas rechercher de l’assistance
lors de catastrophes de moindre ampleur. La Commission
estime que la coopération en matière d’assistance à
tous les stades des secours est d’une importance cruciale
pour faciliter une réponse adéquate et efficace aux catastrophes,
et constitue une manifestation concrète du principe
de solidarité. Même si l’État touché a la capacité et
la volonté de fournir l’assistance requise, la coopération
et l’assistance d’acteurs internationaux garantiront dans
de nombreux cas une réponse plus adéquate, plus rapide
et plus large aux catastrophes et une meilleure protection
des personnes sinistrées.
Article 12. Offres d’assistance extérieure
1. En cas de catastrophe, les États, l’Organisation
des Nations Unies et tout autre acteur susceptible de
prêter assistance peuvent offrir leur assistance à l’État
touché.
2. Lorsqu’une assistance extérieure est recherchée
par un État touché et que celui-ci a adressé une
demande à cet effet à un autre État, à l’Organisation
des Nations Unies ou à tout autre acteur susceptible
191 Résolution 2625 (XXV) de l’Assemblée générale, annexe.
192 Ibid.
193 Ibid.
194 Ibid.
de prêter assistance, le destinataire examine cette
demande dûment et sans tarder et fait part également
sans tarder de sa réponse à l’État touché.
Commentaire
1) Le projet d’article 12 traduit l’intérêt que la communauté
internationale porte à la protection des personnes en
cas de catastrophe, et qu’il faut considérer comme complémentaire
du rôle principal reconnu à l’État touché dans
le projet d’article 10. C’est une expression des principes
de solidarité et de coopération, dont il est fait état dans le
préambule et qui sous-tendent l’ensemble du projet d’articles
sur le sujet, le principe de coopération étant spécifiquement
consacré aux projets d’articles 7 à 9.
2) Le projet d’article 12 ne vise que les « offres » d’assistance,
et non la « fourniture » proprement dite de cette
assistance. Qu’elles soient faites de manière unilatérale ou
en réponse à une demande, les offres sont essentiellement
volontaires et ne doivent pas être interprétées comme la
reconnaissance de l’existence d’une quelconque obligation
juridique de prêter assistance. L’offre d’assistance ne
crée pas non plus pour l’État touché une obligation d’acceptation.
Conformément au principe de souveraineté des
États et au rôle principal de l’État touché, mis en relief
dans le préambule et sur lesquels repose l’ensemble du
projet d’articles, un État touché demeure libre d’accepter
en totalité ou en partie, ou de ne pas accepter, les offres
d’assistance émanant d’États ou d’acteurs non étatiques,
dans les conditions énoncées dans le projet d’article 13.
3) Les offres d’assistance doivent être faites conformément
aux principes consacrés par les présents projets d’article,
en particulier le projet d’article 6. Elles ne sauraient
être considérées comme une ingérence dans les affaires
intérieures de l’État touché. Cette conclusion concorde
avec la résolution sur la protection des droits de l’homme
et le principe de non-intervention dans les affaires intérieures
des États adoptée en 1989 par l’Institut de droit
international :
L’offre, par un État, un groupe d’États, une organisation internationale
ou un organisme humanitaire impartial tel que le Comité international
de la Croix-Rouge […], de secours alimentaires ou sanitaires
à un État dont la population est gravement menacée dans sa vie ou sa
santé ne saurait être considérée comme une intervention illicite dans les
affaires intérieures de cet État195.
4) Le projet d’article 12 traite de la question des offres
d’assistance faites aux États touchés par ceux qui sont les
plus susceptibles de formuler de telles offres lorsqu’une
catastrophe s’est produite, c’est-à-dire les États, l’Organisation
des Nations Unies et les autres acteurs prêtant
assistance. L’expression « autre acteur prêtant assistance »,
nuancée par l’adjectif « susceptible », est définie à l’alinéa d
du projet d’article 3 comme renvoyant à toute organisation
intergouvernementale compétente ou à toute organisation
non gouvernementale ou entité pertinente. L’Organisation
des Nations Unies et les organisations intergouvernementales
sont non seulement fondées à faire des offres
d’assistance à l’État touché, conformément à leurs actes
constitutifs, mais également encouragées à le faire.
195 Annuaire de l’Institut de droit international, vol. 63-II (session
de Saint-Jacques-de-Compostelle, 1989), p. 338, à la page 344, art. 5,
disponible sur le site Web www.idi-iil.org, dans « Publications et travaux
», puis «Résolutions ».
52 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
5) Les organisations non gouvernementales ou autres
entités peuvent être bien placées, de par leur nature, leur
présence et leurs compétences, pour fournir une assistance
dans une situation particulière de catastrophe. La
place des organisations non gouvernementales ou autres
entités dans la conduite des opérations de secours n’est
pas une nouveauté en droit international. Les Conventions
de Genève de 1949 prévoyaient déjà ce qui suit, dans
les situations de conflit armé :
Un organisme humanitaire impartial, tel que le Comité international
de la Croix-Rouge, pourra offrir ses services aux Parties au conflit196.
De même, le Protocole II aux Conventions de Genève
de 1949 dispose ce qui suit :
Les sociétés de secours situées dans le territoire de la Haute Partie
contractante, telles que les organisations de la Croix-Rouge (Croissant-
Rouge, Lion-et-Soleil-Rouge) pourront offrir leurs services en vue de
s’acquitter de leurs tâches traditionnelles à l’égard des victimes du
conflit armé. La population civile peut, même de son propre chef, offrir
de recueillir et soigner les blessés, les malades et les naufragés197.
L’importante contribution des organisations non gouvernementales,
qui agissent pour des motifs strictement
humanitaires, aux réponses en cas de catastrophe a été
soulignée par l’Assemblée générale dans sa résolution
43/131 du 8 décembre 1988, relative à l’assistance
humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et
situations d’urgence du même ordre. Dans cette résolution,
l’Assemblée invite, entre autres, tous les États touchés
à « faciliter la mise en oeuvre par ces organisations
de l’assistance humanitaire, notamment l’apport de nourriture,
de médicaments et de soins médicaux, pour lesquels
un accès aux victimes est indispensable », et lance
un appel « à tous les États pour qu’ils apportent leur appui
à ces mêmes organisations dans leur action d’assistance
humanitaire, là où elle est nécessaire, aux victimes de
catastrophes naturelles et situations d’urgence du même
ordre »198.
6) L’emploi du verbe « peuvent » au paragraphe 1 vise
à souligner que, dans le contexte d’une offre d’assistance
extérieure, ce qui importe est la possibilité ouverte à tous
les acteurs susceptibles de prêter assistance de formuler
une offre, quels que soient leur statut et les motifs juridiques
sur lesquels ils peuvent fonder leur action.
7) Le paragraphe 2 s’inspire de l’alinéa e de l’article 3 de
la Convention cadre d’assistance en matière de protection
civile, de 2000, en vertu duquel « [l]es offres ou demandes
d’assistance feront l’objet d’un examen et d’une réponse
dans les meilleurs délais par les États destinataires199 ». Il
vise à parfaire l’équilibre du texte de l’ensemble du projet
d’articles en énonçant une obligation correspondante
pour les États ou les autres acteurs susceptibles de prêter
196 Voir, par exemple, la Convention de Genève pour l’amélioration
du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne,
de 1949, art. 3, par. 2.
197 Protocole II additionnel aux Conventions de Genève de 1949,
art. 18, par. 1.
198 Par. 4 et 5.
199 Voir également l’Accord de l’ASEAN, art. 4 c («Conformément
à l’objectif du présent Accord, les Parties […] répondent rapidement à
une demande d’assistance de la part d’une Partie touchée ») ; et l’Accord
de l’Association sud-asiatique de coopération régionale sur l’intervention
rapide en cas de catastrophes naturelles, art. IV, par. 3.
assistance lorsqu’ils reçoivent une demande d’assistance
extérieure de l’État touché. Cette obligation est le pendant
de celle énoncée au paragraphe 3 du projet d’article 13,
à savoir l’obligation qu’a l’État touché de faire connaître
dans les meilleurs délais sa décision au sujet de l’offre
d’assistance. Elle est toutefois formulée de manière distincte
dans chacun de ces deux articles pour tenir compte
du fait que l’État touché, lorsqu’une catastrophe relevant
du champ d’application du présent projet d’articles s’est
produite, ne se trouve pas dans une situation comparable
à celle d’un État ou d’autres acteurs prêtant assistance.
8) Le paragraphe 2 comporte trois éléments. Premièrement,
la recherche par l’État touché d’une assistance
extérieure, qui déclenche l’application de la disposition.
Si l’obligation de l’État touché énoncée au projet d’article
11 est une obligation générale de « rechercher » l’assistance,
le paragraphe 2 porte sur le cas dans lequel une
assistance particulière est recherchée par l’État touché qui
a «adressé une demande à cet effet» à l’un des acteurs
susceptibles de prêter assistance qui sont énumérés. Cette
précision est importante, puisqu’elle a pour effet de limiter
l’application de la disposition à certaines demandes, à
l’exclusion des appels généraux à l’assistance.
9) Deuxièmement, la disposition renvoie à la multiplicité
de destinataires de demandes d’assistance, notamment
les autres États, l’Organisation des Nations Unies et
les autres acteurs susceptibles de prêter assistance, et elle
fait écho à la définition énoncée à l’alinéa d du projet d’article
3. L’Organisation des Nations Unies est mentionnée
tout particulièrement du fait de son rôle central dans la
réception des demandes d’assistance.
10) Troisièmement, le paragraphe 2 énonce l’obligation
du destinataire ou des destinataires de la demande, obligation
qui comporte deux volets : premièrement, examiner
dûment la demande ; deuxièmement, faire part de sa
réponse à l’État touché. Ces deux obligations sont renforcées
par les mots « sans tarder », qui renvoient à l’idée de
rapidité. Le libellé de l’obligation d’examiner « dûment»
la demande est tiré de l’article 19 des articles sur la protection
diplomatique adoptés en 2006200. Le mot « dûment»
renvoie moins à l’idée de rapidité, déjà couverte par les
mots « sans tarder », qu’à l’effectivité de l’examen de la
demande.
Article 13. Consentement de l’État touché
à l’assistance extérieure
1. La fourniture de l’assistance extérieure requiert
le consentement de l’État touché.
2. Le consentement à l’assistance extérieure ne
saurait être refusé arbitrairement.
3. Lorsqu’une assistance extérieure lui est offerte
conformément au présent projet d’articles, l’État touché
doit, dans la mesure du possible, faire connaître
dans les meilleurs délais sa décision au sujet de l’offre
d’assistance.
200 Résolution 62/67 de l’Assemblée générale en date du 6 décembre
2007, annexe ; pour le commentaire y relatif, voir Annuaire… 2006,
vol. II (2e partie), p. 54 et suiv.
Protection des personnes en cas de catastrophe 53
Commentaire
1) Le projet d’article 13 porte sur le consentement de
l’État touché à la fourniture de l’assistance extérieure.
Dans l’ensemble, il crée pour les États touchés un régime
de consentement soumis à conditions dans le domaine
des opérations de secours en cas de catastrophe. Le paragraphe
1 énonce le principe essentiel selon lequel la mise
en oeuvre de l’assistance internationale est subordonnée
au consentement de l’État touché. Le paragraphe 2 prévoit
que ce consentement à l’assistance extérieure ne peut
pas être refusé arbitrairement, tandis que le paragraphe 3
impose l’obligation à l’État touché, dans la mesure du
possible, de faire connaître dans les meilleurs délais sa
décision au sujet de l’offre d’assistance extérieure.
2) Le principe selon lequel la fourniture de l’assistance
extérieure requiert le consentement de l’État touché est fondamental
en droit international. Ainsi, le paragraphe 3 des
principes directeurs figurant en annexe à la résolution 46/182
de l’Assemblée générale précise que « l’aide humanitaire
devrait être fournie avec le consentement du pays touché
et en principe sur la base d’un appel du pays touché». Aux
termes de la Convention de Tampere, «[a]ucune assistance
en matière de télécommunication ne sera fournie par un État
partie au titre de la présente Convention sans le consentement
de l’État partie demandeur201 », tandis que l’Accord de
l’ASEAN prévoit que « l’aide ou l’offre d’aide extérieure
ne sera fournie qu’à la demande ou avec le consentement de
la Partie touchée202». L’exigence du consentement de l’État
à l’assistance extérieure est conforme à la teneur du paragraphe
2 du projet d’article 10, selon lequel l’État touché a
le rôle principal en ce qui concerne la direction, le contrôle,
la coordination et la supervision des secours sur son territoire
ou sur les territoires relevant de sa juridiction ou sous
son contrôle.
3) L’indication, au paragraphe 2, que le droit de l’État
touché de refuser une offre n’est pas illimité traduit la
double nature de la souveraineté, qui comporte à la fois
des droits et des obligations. Cette approche est exprimée
au paragraphe 1 du projet d’article 10 où il est affirmé
que l’État touché « a le devoir d’assurer la protection des
personnes et la fourniture de secours sur son territoire, ou
sur tout territoire relevant de sa juridiction ou sous son
contrôle ».
4) La Commission estime que l’obligation qu’a l’État
touché de fournir protection et assistance en cas de catastrophe
aux personnes se trouvant sur son territoire ou
sur tout territoire relevant de sa juridiction ou sous son
contrôle vise à préserver la vie et la dignité des personnes
touchées par la catastrophe et à garantir l’accès des personnes
qui en ont besoin à l’assistance humanitaire. C’est
là un devoir primordial qu’a l’État touché de garantir le
droit à la vie de ceux qui se trouvent sur son territoire
ou sur tout territoire relevant de sa juridiction ou sous
son contrôle203. Le Comité des droits de l’homme a interprété
le droit à la vie tel qu’il est consacré à l’article 6 du
Pacte international relatif aux droits civils et politiques
comme comportant l’obligation pour les États d’adopter
201 Art. 4, par. 5.
202 Art. 3, par. 1.
203 Voir le Pacte international relatif aux droits civils et politiques,
art. 6, par. 1.
des mesures positives pour protéger ce droit204. Le refus
d’une offre d’assistance pourrait dans certaines conditions
constituer une violation du droit à la vie. L’Assemblée
générale a réaffirmé dans ses résolutions 43/131, du
8 décembre 1988, et 45/100, du 14 décembre 1990, que
« le fait de laisser les victimes de catastrophes naturelles
et situations d’urgence du même ordre sans assistance
humanitaire représente une menace à la vie humaine et
une atteinte à la dignité de l’homme205 ».
5) L’idée que l’État touché ne dispose pas d’un pouvoir
d’appréciation illimité quant à son consentement est
exprimée dans les Principes directeurs relatifs au déplacement
de personnes à l’intérieur de leur propre pays206.
Dans ces principes directeurs, que la Commission des
droits de l’homme et l’Assemblée générale ont accueillis
favorablement dans des résolutions adoptées à l’unanimité
et que le Secrétaire général a qualifiés de « norme
fondamentale internationale pour la protection» des
déplacés207, il est indiqué que
[c]es services [humanitaires] ne sauraient être refusés arbitrairement,
surtout si les autorités concernées ne sont pas en mesure de fournir
l’aide humanitaire requise ou ne sont pas disposées à le faire208.
L’Institut de droit international a traité par deux fois la
question du consentement dans le contexte de l’assistance
humanitaire. Sa résolution de 1989 sur la protection
des droits de l’homme et le principe de non-intervention
dans les affaires intérieures des États, dont le texte français
fait foi, énonce, au deuxième paragraphe de l’article
5, ce qui suit :
Les États sur le territoire desquels de telles situations de détresse
[où la population est gravement menacée dans sa vie ou sa santé]
existent ne refuseront pas arbitrairement de pareilles offres de secours
humanitaires209.
En 2003, l’Institut de droit international est revenu sur
cette question et a précisé dans sa résolution sur l’assistance
humanitaire, sous le titre «Devoir des États affectés
de ne pas rejeter arbitrairement une assistance humanitaire
offerte de bonne foi », ce qui suit :
Les États affectés ont l’obligation de ne pas refuser de façon arbitraire
et injustifiée une offre de bonne foi, exclusivement destinée à
fournir une assistance humanitaire, ou l’accès aux victimes. Ils ne
peuvent, en particulier, refuser cette offre ou cet accès si un tel refus est
susceptible de mettre en danger les droits humains fondamentaux des
victimes ou si ce comportement revient à violer l’interdiction d’affamer
les populations civiles en tant que méthode de guerre210.
204 Observation générale no 6 (voir supra la note 180), par. 5 («L’expression
le droit à la vie … inhérent à la personne humaine ne peut pas
être entendue de façon restrictive et la protection de ce droit exige que
les États adoptent des mesures positives. »).
205 Résolution 43/131 de l’Assemblée générale, huitième alinéa
du préambule ; et résolution 45/100 de l’Assemblée générale, sixième
alinéa du préambule.
206 E/CN.4/1998/53/Add.2, annexe.
207 A/59/2005, par. 210.
208 E/CN.4/1998/53/Add.2, annexe, principe 25, par. 2.
209 Annuaire de l’Institut de droit international, vol. 63-II (voir
supra la note 195), à la page 344. Le texte français est rédigé en termes
péremptoires, tandis que la traduction anglaise se lit ainsi : States in
whose territories these emergency situations exist should not arbitrarily
reject such offers of humanitarian assistance. Le membre de phrase
explicatif «[où] la population est gravement menacée dans sa vie ou sa
santé » est tiré du premier paragraphe de l’article 5 de cette résolution.
210 Résolution sur l’assistance humanitaire (voir supra la note 21),
art. VIII, par. 1.
54 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
6) Dans le contexte des conflits armés, le Conseil de
sécurité a souvent demandé aux parties au conflit d’accorder
un accès humanitaire et il a plusieurs fois adopté
des mesures en rapport avec les opérations d’aide humanitaire211.
Face à la crise humanitaire causée par le conflit
en République arabe syrienne, il a adopté une approche
plus proactive. Dans sa résolution 2139 (2014), en date du
22 février 2014, il a condamné tous les cas de refus d’accès
aux populations et rappelé que « les refus arbitraires
d’accès humanitaire et la privation des civils de biens
indispensables à leur survie, notamment en entravant
intentionnellement l’acheminement des secours, peuvent
constituer une violation du droit international humanitaire212
». Dans sa résolution 2165 (2014), en date du
14 juillet 2014, il a décidé d’autoriser les agences humanitaires
des Nations Unies et leurs partenaires d’exécution
à utiliser les routes franchissant les lignes de conflit ainsi
que des postes-frontières donnés afin de faire en sorte que
l’aide humanitaire parvienne aux personnes qui en avaient
besoin, en le notifiant aux autorités syriennes213.
7) La détermination du caractère arbitraire du refus fait
intervenir un élément temporel, comme le sous-entend le
terme anglais withheld. Tant le refus de l’assistance que le
fait pour l’État touché de ne pas faire connaître sa décision
conformément au paragraphe 3 du projet d’article 13
dans un délai raisonnable peuvent être jugés arbitraires.
Cette idée est exprimée dans les résolutions 43/131214 et
45/100215 de l’Assemblée générale, qui comportent l’une
et l’autre dans leur préambule les alinéas suivants :
Préoccupée par les difficultés […] que peuvent rencontrer les victimes
de catastrophes naturelles et situations d’urgence du même ordre
pour recevoir une assistance humanitaire,
Convaincue que, dans la mise en oeuvre de l’assistance humanitaire,
en particulier dans l’apport de nourriture, de médicaments ou de
soins médicaux, pour lesquels l’accès aux victimes est indispensable, la
rapidité permet d’éviter que le nombre de ces victimes ne s’accroisse
tragiquement[.]
La Convention cadre d’assistance en matière de protection
civile, de 2000, dispose également, au titre des principes
que les États parties s’engagent à respecter dans
les actions d’assistance en cas de catastrophe, que « [l]es
offres ou demandes d’assistance feront l’objet d’un examen
et d’une réponse dans les meilleurs délais par les États
destinataires216 ».
8) Le terme « arbitrairement » appelle l’attention sur les
motifs qui fondent la décision de l’État touché de refuser
son consentement. La réponse à la question de savoir si le
refus du consentement a un caractère arbitraire doit être
211 En ce qui concerne le nord de l’Iraq, résolution 688 (1991) du
Conseil de sécurité, en date du 5 avril 1991 ; en ce qui concerne la
Bosnie-Herzégovine, résolution 770 (1992), en date du 13 août 1992,
et résolution 781 (1992), en date du 9 octobre 1992 ; en ce qui concerne
la Somalie, résolution 794 (1992), en date du 3 décembre 1992.
212 Résolution 2139 (2014) du Conseil de sécurité, en date du
22 février 2014, dixième alinéa du préambule.
213 Résolution 2165 (2014) du Conseil de sécurité, en date du
14 juillet 2014, par. 2.
214 Neuvième et dixième alinéas du préambule.
215 Huitième et neuvième alinéas du préambule.
216 Convention cadre d’assistance en matière de protection civile,
alinéa e de l’article 3, également cité au paragraphe 7 du commentaire
du projet d’article 12.
déterminée au cas par cas, bien que plusieurs principes
puissent être posés à titre de règle générale. Tout d’abord,
la Commission considère que le refus du consentement à
l’assistance extérieure n’est pas arbitraire lorsque l’État a
la capacité de fournir, et la volonté de fournir, une réponse
adéquate et efficace à une catastrophe en s’appuyant sur
ses ressources propres. Ensuite, le refus du consentement à
l’assistance extérieure n’est pas arbitraire si l’État touché a
accepté une assistance appropriée et suffisante d’une autre
source. Enfin, le refus du consentement n’est pas arbitraire
si l’offre considérée n’est pas faite conformément au présent
projet d’articles. En particulier, le projet d’article 6
dispose que l’assistance humanitaire doit être apportée
conformément aux principes d’humanité, de neutralité et
d’impartialité, et sur la base de la non-discrimination. En
revanche, lorsque l’assistance est offerte conformément
au projet d’articles et qu’aucune autre source d’assistance
n’est disponible, on pourrait supposer à bon droit que le
consentement est refusé arbitrairement.
9) En 2013, le Secrétaire général a demandé au Bureau
de la coordination des affaires humanitaires d’examiner
plus avant la question du refus arbitraire de consentement
aux opérations de secours humanitaire217. Selon
le document d’orientation qui en résulte218, le consentement
est refusé arbitrairement si: a) il est refusé dans
des circonstances qui entraînent la violation par un
État de ses obligations en vertu du droit international ;
b) le refus de consentement contrevient aux principes de
nécessité et de proportionnalité ; ou c) le consentement
est refusé d’une manière déraisonnable, injuste, imprévisible
ou inappropriée pour toute autre raison. Même si ce
document traite des situations de conflit armé, il fournit
des orientations précieuses pour définir les facteurs permettant
de déterminer si le refus de consentement peut
être considéré comme « arbitraire ». Il est évident que,
dans les faits comme en droit, les situations de conflit
armé diffèrent des catastrophes. Néanmoins, pour ce qui
concerne le refus non arbitraire de consentement, les
points de droit soulevés se présentent de manière similaire
dans les deux types de situation.
10) Le pouvoir d’appréciation de l’État touché pour
déterminer la forme d’assistance la mieux adaptée est
un aspect du rôle principal qui lui incombe en ce qui
concerne la direction, le contrôle, la coordination et la
supervision des secours en vertu du paragraphe 2 du projet
d’article 10. Ce pouvoir doit être exercé de bonne foi,
conformément aux obligations internationales de l’État
touché219. La Commission encourage les États touchés,
217 Voir le rapport du Secrétaire général sur la protection des civils
en période de conflit armé (S/2013/689), par. 80.
218 D. Akande et E.-C. Gillard, Oxford Guidance on the Law Relating
to Humanitarian Relief Operations in Situations of Armed Conflict,
publication commandée par le Bureau de la coordination des affaires
humanitaires, 2016.
219 Voir, par exemple, la Déclaration relative aux principes du droit
international touchant les relations amicales et la coopération entre les
États conformément à la Charte des Nations Unies (note 82 supra), où
il est indiqué, entre autres, que « [c]haque État a le devoir de remplir
de bonne foi » les obligations qu’il a assumées « conformément à la
Charte des Nations Unies », « les obligations qui lui incombent en vertu
des principes et règles généralement reconnus du droit international»
et « les obligations qui lui incombent en vertu d’accords internationaux
conformes aux principes et règles généralement reconnus du droit international
» (par. 1).
Protection des personnes en cas de catastrophe 55
lorsqu’ils refusent leur consentement à l’assistance, à
donner les raisons de leur refus. La motivation est fondamentale
pour déterminer si la décision de l’État touché
de refuser son consentement est prise de bonne foi. En
l’absence de motifs, il pourrait être justifié d’en déduire
que le refus du consentement est arbitraire.
11) À cet égard, il est généralement admis en droit international
que la bonne foi a notamment pour objet d’établir
des limites admissibles à l’exercice des droits et du pouvoir
discrétionnaire. La Cour internationale de Justice et
les tribunaux arbitraux internationaux ont examiné cette
notion de bonne foi dans un certain nombre d’affaires220.
Ainsi, la bonne foi sert de limite extérieure à la souveraineté
et à l’exercice du pouvoir discrétionnaire, aussi
bien lorsque la décision d’un État nécessite de prendre
en compte des facteurs politiques que lorsque l’exécution
d’obligations conventionnelles est en jeu. C’est a fortiori
le cas lorsque la disposition conventionnelle en question
impose l’obligation positive d’agir d’une certaine
manière, comme c’est le cas, par exemple, de l’article 6
du Pacte international relatif aux droits civils et politiques,
visé plus haut.
12) Au paragraphe 3, la Commission a retenu le libellé
« faire connaître dans les meilleurs délais sa décision au
sujet de l’offre d’assistance » afin de laisser aux États
touchés un certain degré de souplesse pour déterminer
la meilleure réponse à apporter aux offres d’assistance.
Prévoir une obligation stricte de répondre officiellement
à chaque offre d’assistance risquait d’imposer une trop
lourde charge aux États touchés par une catastrophe. Cela
est pondéré par l’indication selon laquelle la décision doit
intervenir dans les meilleurs délais, afin de donner aux
acteurs qui proposent une assistance extérieure la possibilité
de réagir en conséquence. La Commission estime
que la formulation actuelle recouvre un large éventail de
modes éventuels de réponse, y compris une publication
générale de la décision de l’État touché concernant toutes
les offres d’assistance. Le paragraphe s’applique tant aux
situations où l’État touché accepte l’assistance qu’aux cas
où il refuse son consentement.
13) La Commission considère que l’expression « dans
la mesure du possible » a une portée restreinte. Cette
expression vise des situations extrêmes dans lesquelles un
État est incapable de se déterminer par rapport au consentement
faute de gouvernement en état de fonctionner ou
en cas d’impuissance comparable. Elle est employée pour
rendre l’idée de flexibilité générale qui sous-tend cette
disposition. Cette expression restreint également la portée
des termes « dans les meilleurs délais ». La Commission
estime en outre que l’État touché peut faire connaître sa
décision de la manière qu’il juge la plus appropriée en
dehors des circonstances exceptionnelles décrites dans le
présent paragraphe.
220 Admission d’un État aux Nations Unies (Charte, Art. 4), avis
consultatif, C.I.J. Recueil 1948, p. 57, aux pages 63 et 64 ; Affaire relative
aux droits des ressortissants des États-Unis d’Amérique au Maroc,
arrêt du 27 août 1952, C.I.J. Recueil 1952, p. 176, à la page 212 ; Certaines
questions concernant l’entraide judiciaire en matière pénale
(Djibouti c. France), arrêt, C.I.J. Recueil 2008, p. 177, à la page 229,
par. 145 ; et Pêcheries côtières de l’Atlantique Nord (Grande-Bretagne/
États-Unis), sentence du 7 septembre 1910, Nations Unies, Recueil des
sentences arbitrales, vol. XI (numéro de vente : 61.V.4), p. 167, à la
page 188.
Article 14. Conditions de fourniture
de l’assistance extérieure
L’État touché peut poser des conditions à la fourniture
de l’assistance extérieure. De telles conditions
doivent être conformes au présent projet d’articles,
aux règles applicables du droit international et au
droit national de l’État touché. Elles doivent prendre
en compte les besoins identifiés des personnes touchées
par les catastrophes et la qualité de l’assistance.
Lorsqu’il formule de telles conditions, l’État touché
doit indiquer la portée et le type de l’assistance requise.
Commentaire
1) Le projet d’article 14 vise les cas où l’État touché
pose des conditions à la fourniture d’une assistance extérieure
sur son territoire, ou sur tout territoire relevant de sa
juridiction ou sous son contrôle. Il réaffirme le droit qu’a
cet État d’imposer des conditions à une telle assistance,
dans le respect du présent projet d’articles et des règles
applicables du droit international et national. Le projet
d’article précise la manière dont ces conditions doivent
être établies. La nature des conditions doit être définie en
fonction des besoins identifiés des personnes touchées par
les catastrophes et de la qualité de l’assistance. Le projet
d’article exige également de l’État touché qu’il indique,
lorsqu’il formule des conditions, la portée et le type de
l’assistance requise.
2) Le projet d’article renforce le principe consacré au
projet d’article 10, à savoir le rôle principal de l’État touché
en ce qui concerne la direction, le contrôle, la coordination
et la supervision des secours sur son territoire, ou
sur tout territoire relevant de sa juridiction ou sous son
contrôle. En disposant que l’État touché « peut poser des
conditions », ce qui est conforme au caractère consensuel
de la fourniture de l’assistance, le projet d’article 14
reconnaît le droit de cet État de poser des conditions à
ladite assistance, de préférence avant la survenance d’une
catastrophe, mais aussi à l’égard de formes spécifiques
d’assistance fournies par des acteurs particuliers au cours
de la phase de réponse. La Commission vise ici l’assistance
« extérieure », parce que cette disposition concerne
l’assistance fournie par des États tiers ou d’autres acteurs
prêtant assistance, mais non l’assistance fournie par des
sources internes, telles que les organisations non gouvernementales
nationales.
3) Le projet d’article limite le droit d’un État touché de
poser des conditions à l’assistance, ce droit devant être
exercé conformément aux règles de droit applicables.
La deuxième phrase définit le cadre juridique dans lequel
les conditions peuvent être imposées, à savoir « [le] présent
projet d’articles, [les] règles applicables du droit
international et [le] droit national de l’État touché ». La
Commission a inclus le « présent projet d’articles » afin
de souligner que toutes les conditions posées doivent être
compatibles avec les principes énoncés dans les projets
d’article, sans qu’il soit nécessaire d’énumérer de nouveau
les principes humanitaires et juridiques déjà traités
ailleurs, tels que, notamment, la souveraineté, la bonne foi
et les principes humanitaires visés au projet d’article 6,
à savoir l’humanité, la neutralité, l’impartialité et la
non-discrimination.
56 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
4) La référence au droit national rappelle que les lois
nationales font autorité dans la zone touchée. Cependant,
elle n’implique pas l’existence préalable d’une législation
nationale (droit interne) régissant les conditions particulières
susceptibles d’être posées par un État touché en cas
de catastrophe. Même si la préexistence d’une législation
nationale spécifique n’est pas requise pour que des conditions
puissent être fixées, celles-ci doivent néanmoins
être conformes à toute disposition interne pertinente
en vigueur dans l’État touché, conformément au projet
d’article 15.
5) L’État touché et l’acteur prêtant assistance doivent
tous deux se conformer aux règles applicables du droit
national de l’État touché. L’État touché ne peut imposer
que des conditions compatibles avec ces règles, et
l’acteur prêtant assistance doit respecter celles-ci à tout
moment pendant toute la durée de l’assistance. Cette
réciprocité n’est pas mentionnée de manière explicite
dans le projet d’article, car elle est inhérente au principe
général du respect du droit national. Les accords internationaux
existants confirment l’obligation des acteurs
prêtant assistance de se conformer au droit national. Par
exemple, l’Accord de l’ASEAN dispose, au paragraphe 2
de l’article 13, que « les membres de l’opération d’assistance
respectent et observent toutes les lois et réglementations
nationales ». Plusieurs autres accords internationaux
exigent des acteurs prêtant assistance qu’ils respectent le
droit national221 ou qu’ils agissent conformément au droit
de l’État touché222.
6) Le devoir de respecter le droit national qui incombe
aux acteurs prêtant assistance implique que les participants
aux opérations de secours observent les lois et réglementations
nationales de l’État touché223 ; que le responsable
des opérations de secours prenne toutes les mesures voulues
pour assurer le respect des lois et réglementations
nationales de l’État touché224 ; et que le personnel prêtant
assistance coopère avec les autorités nationales225. L’obligation
de respecter les lois nationales et de coopérer avec
les autorités nationales de l’État touché est conforme au
principe général de la souveraineté de l’État touché et au
principe de coopération.
7) Le droit de poser des conditions à l’assistance traduit
le droit qui est reconnu à l’État touché de refuser une assistance
non souhaitée ou non nécessaire et de déterminer
221 Voir, par exemple, la Convention interaméricaine visant à faciliter
l’apport d’assistance dans les cas de catastrophes, art. VIII et XI,
par. d ; et la Convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire ou
de situation d’urgence radiologique, art. 8, par. 7.
222 Ibid. ; et Accord entre les gouvernements des États participants
de l’Organisation de coopération économique de la mer Noire relatif à
la collaboration en matière d’aide et d’intervention d’urgence en cas de
catastrophe naturelle ou due à l’homme, art. 5 et 9.
223 Voir, par exemple, la Convention sur les effets transfrontières
des accidents industriels, annexe X, par. 1 (« Le personnel participant
à l’opération d’assistance agit conformément à la législation pertinente
de la Partie qui demande l’assistance »).
224 Voir, par exemple, l’Accord de l’ASEAN, art. 13, par. 2 («Le
responsable de l’opération d’assistance prend toutes les mesures voulues
pour assurer le respect de la législation et de la réglementation
nationales »).
225 Voir, par exemple, MacAlister-Smith (note 73 supra), par. 22 b
(« À tout moment au cours des opérations d’assistance humanitaire, le
personnel chargé de cette assistance […] coopère avec l’autorité compétente
désignée de l’État bénéficiaire »).
quelle assistance est appropriée et à quel moment. La
troisième phrase du projet d’article explique ce qui est
attendu des conditions posées par les États touchés, à
savoir qu’elles doivent « prendre en compte » non seulement
les besoins identifiés des personnes touchées par la
catastrophe, mais aussi la qualité de l’assistance. Néanmoins,
l’expression « prendre en compte » n’implique pas
que les conditions liées aux besoins identifiés et à la qualité
de l’assistance soient les seules que les États puissent
poser à la fourniture de l’assistance extérieure.
8) La Commission a ajouté le terme « identifiés » pour
indiquer que les besoins doivent être apparents au moment
où les conditions sont posées, et qu’ils peuvent changer à
mesure que la situation sur le terrain évolue et que de nouvelles
informations sont disponibles. Cela signifie que les
conditions posées ne doivent pas être arbitraires, mais formulées
dans le but de protéger les personnes touchées par
la catastrophe. Le terme « identifiés » indique qu’il doit
exister une procédure permettant de connaître les besoins,
par exemple une évaluation de ceux-ci, conduite de préférence
en concertation avec les acteurs prêtant assistance.
La procédure d’identification des besoins n’est toutefois
pas prédéterminée et l’État touché reste libre de suivre
la plus appropriée. Il s’agit là d’une obligation souple à
laquelle il sera satisfait en fonction des circonstances de
la catastrophe et des capacités de l’État touché. L’identification
des besoins ne devrait en aucun cas entraver
ou retarder la fourniture prompte et effective de l’assistance.
La disposition énoncée à la troisième phrase vise
à « répondre aux besoins essentiels des personnes concernées
» en cas de catastrophe, ainsi que le requiert le projet
d’article 2, et doit être vue comme une protection supplémentaire
des droits et des besoins des personnes touchées
par des catastrophes. La référence aux « besoins»
dans ces deux projets d’article est suffisamment large
pour comprendre les besoins spécifiques des femmes, des
enfants, des personnes âgées, des personnes handicapées,
et des personnes et groupes vulnérables ou défavorisés.
9) La notion de « qualité » a été introduite pour garantir
aux États touchés le droit de refuser une assistance qui
n’est pas nécessaire ou qui peut être néfaste. Les conditions
posées peuvent consister en des restrictions motivées
par des considérations de sécurité, de sûreté, d’alimentation
et de pertinence culturelle, entre autres.
10) Le projet d’article 14 vise « la portée et le type de
l’assistance requise », ce qui va dans le même sens que
des accords internationaux antérieurs qui comportent une
disposition analogue226. Par l’expression « doit indiquer »,
le projet d’article souligne qu’il incombe à l’État touché
de préciser le type et la portée de l’assistance requise
lorsqu’il pose des conditions à la fourniture de cette assistance.
En même temps, cela laisse entendre qu’une fois
fixés, le type et la portée de l’assistance seront communiqués
aux acteurs susceptibles de fournir celle-ci, ce qui
facilitera la concertation. Cela permettra de rendre la procédure
d’assistance plus efficace, et de faire en sorte que
l’assistance voulue parvienne en temps utile à ceux qui en
ont besoin.
226 Voir, par exemple, la Convention de Tampere, art. 4, par. 2 («Un
État partie demandeur d’une assistance en matière de télécommunication
précise l’ampleur et le type d’assistance requise […] »).
Protection des personnes en cas de catastrophe 57
11) La Commission a examiné plusieurs possibilités
pour le choix du verbe relié aux « conditions ». Elle
a décidé d’employer deux verbes différents, « poser » et
« formuler », pour des considérations d’ordre stylistique
qui n’impliquent aucune différence de sens.
Article 15. Facilitation de l’assistance extérieure
1. L’État touché prend les mesures nécessaires,
dans le cadre de son droit national, afin de faciliter la
fourniture prompte et effective de l’assistance extérieure
en ce qui concerne, en particulier :
a) le personnel de secours, dans des domaines tels
que les privilèges et immunités, les conditions de visa
et d’entrée, les permis de travail et la liberté de circulation
; et
b) l’équipement et les biens, dans des domaines
comme la réglementation douanière et les droits de
douane, l’imposition, le transport, ainsi que leur cession.
2. L’État touché s’assure que ses textes législatifs
et réglementaires pertinents sont facilement accessibles
aux fins de faciliter le respect du droit national.
Commentaire
1) Le projet d’article 15 traite de la facilitation de l’assistance
extérieure. Il vise notamment à faire en sorte
que la législation nationale permette la fourniture d’une
assistance prompte et effective. À cet effet, il énonce en
outre, au paragraphe 2, l’obligation pour l’État touché de
s’assurer que ses législation et réglementation pertinentes
sont facilement accessibles aux acteurs prêtant assistance.
2) Le projet d’article dispose que les États touchés
doivent prendre « les mesures nécessaires » pour faciliter
la fourniture prompte et effective de l’assistance. L’expression
« mesures nécessaires, dans le cadre de son droit
national » peut notamment s’entendre de mesures d’ordre
législatif, exécutif ou administratif. Il peut s’agir également
de dispositions prises en vertu d’une législation
d’urgence, ainsi que de l’adaptation ou de la suspension
légitime, à titre temporaire, de l’application de certaines
lois ou réglementations nationales, le cas échéant. Il peut
en outre s’agir de mesures pratiques conçues pour faciliter
l’assistance extérieure, sous réserve qu’elles ne soient pas
interdites par le droit interne. En formulant ainsi le projet
d’article, la Commission encourage les États à permettre la
non-application temporaire des dispositions de leur droit
interne risquant d’entraver inutilement l’assistance en cas
de catastrophe, et à se doter des dispositions appropriées
sur la facilitation dans leur droit national pour ne pas créer
d’insécurité juridique pendant la période critique qui suit
une catastrophe lorsque de telles dispositions d’urgence
deviennent nécessaires. Certaines mesures de facilitation
peuvent aussi demeurer nécessaires après que l’assistance
a cessé de l’être, afin que le retrait, la remise, la sortie
et/ou la réexportation de l’équipement et des biens inutilisés
ainsi que la sortie du personnel de secours s’effectuent
de manière efficace et appropriée à la cessation de
l’assistance extérieure. C’est ce que souligne l’expression
« ainsi que leur cession » figurant au paragraphe 1 b. Si le
projet d’article 15 est axé sur l’État touché, la facilitation
au bénéfice des personnes touchées par les catastrophes
implique que l’État de transit prenne les mesures nécessaires,
dans le cadre de son droit interne, pour assurer la
fourniture effective de l’assistance extérieure.
3) Le projet d’article donne des exemples de domaines
d’assistance dans lesquels le droit national devrait permettre
que les mesures voulues soient prises. L’expression
« en particulier », avant l’énumération des exemples,
montre qu’il s’agit non pas d’une liste exhaustive, mais
plutôt d’une illustration des différents domaines que le
droit national devrait traiter afin de faciliter la fourniture
prompte et effective de l’assistance. On trouve des indications
quant à ces mesures dans les instruments pertinents,
par exemple les Lignes directrices de la FICR de 2007227
et la loi type de 2013 relative à la facilitation et à la réglementation
des opérations internationales de secours et
d’assistance au relèvement initial en cas de catastrophe228.
4) L’alinéa a concerne les facilités accordées au personnel
de secours. Les exemples de domaines cités dans cet
alinéa permettent d’avoir une idée de la façon dont on peut
faciliter la tâche de ce personnel. L’octroi de privilèges et
d’immunités aux acteurs prêtant assistance est une mesure
importante, prévue par nombre d’accords internationaux
pour encourager les travailleurs humanitaires étrangers à
apporter leur concours229. La suppression ou l’accélération
des formalités de visa, d’entrée sur le territoire et de
permis de travail sont des mesures nécessaires pour faire
en sorte qu’une assistance soit fournie sans délai230. En
l’absence de régime spécial, les travailleurs humanitaires
risquent d’être retenus aux frontières ou de ne pas pouvoir
travailler légalement pendant les jours critiques qui
suivent une catastrophe, ou d’être contraints de partir et
revenir continuellement afin de ne pas dépasser la durée
de leur visa. La liberté de circulation signifie que les travailleurs
humanitaires doivent pouvoir se déplacer librement
à l’intérieur d’une zone sinistrée pour s’acquitter
convenablement de leurs fonctions expressément convenues231.
En restreignant sans nécessité les déplacements
du personnel de secours, on réduit la capacité de celui-ci
de fournir une assistance modulable.
5) L’alinéa b concerne l’équipement et les biens, tels
qu’ils sont définis à l’alinéa g du projet d’article 3, à savoir
227 Voir supra la note 20.
228 Élaborée par la FICR, le Bureau de la coordination des affaires
humanitaires et l’Union interparlementaire en 2013.
229 Voir, par exemple, la Convention cadre d’assistance en matière de
protection civile, paragraphe 5 de l’article 4 (« L’État bénéficiaire accordera,
dans le cadre de ses lois nationales, tous les privilèges, immunités,
et facilités, nécessaires à l’accomplissement de l’assistance […] »).
230 La Ligue des sociétés de la Croix-Rouge (aujourd’hui dénommée
Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du
Croissant-Rouge) a noté de longue date que « l’obtention de visas pour
les délégués et les équipes chargés des secours en cas de catastrophes
reste une procédure requérant beaucoup de temps, qui souvent retarde
l’envoi de délégués et d’équipes de cette nature », retardant de ce fait
l’aide indispensable que l’État touché a l’obligation de fournir (voir
la résolution no 13 du Conseil des Gouverneurs de la Ligue des sociétés
de la Croix-Rouge, adoptée à sa trente-troisième session, Genève,
28 octobre-1er novembre 1975).
231 Voir M. El Baradei et al., Model Rules for Disaster Relief Operations,
Policy and Efficacy Studies No. 8 (publication des Nations Unies,
numéro de vente : E.82.XV.PE/8), annexe A, règle 16, qui dispose que
l’État touché doit accorder au « personnel [prêtant assistance] la liberté
d’accès aux zones frappées par la catastrophe et la liberté de circulation
à l’intérieur de ces zones qui sont nécessaires à l’exercice de leurs fonctions
spécifiquement convenues ».
58 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
le matériel, les outils, les machines, les animaux dressés
à des fins particulières, les denrées alimentaires, l’eau
potable, les fournitures médicales, les abris, les vêtements,
le couchage, les véhicules, le matériel de télécommunications
ainsi que tout autre objet nécessaire aux opérations de
secours. La Commission considère qu’il convient d’inclure
dans cette catégorie les chiens de recherche, habituellement
assimilés aux biens et à l’équipement, plutôt que de
créer une catégorie distincte pour les animaux. Les biens et
l’équipement sont essentiels pour faciliter une assistance
effective, et les législations nationales doivent être souples
à cet égard pour répondre aux besoins des personnes touchées
par une catastrophe et garantir la prompte fourniture
de l’assistance. Des mesures de dérogation ou d’assouplissement
devraient être prises en matière de réglementation
douanière et de droits de douane, ainsi que de fiscalité, afin
de diminuer les coûts et d’éviter les retards dans l’acheminent
des biens232. L’équipement et les biens peuvent
perdre rapidement de leur utilité s’ils arrivent en retard, et
les procédures normales mises en place pour protéger les
intérêts économiques d’un État peuvent devenir un obstacle
lorsqu’elles s’appliquent à du matériel de secours qui
peut sauver des vies ou apporter une aide indispensable.
Les États peuvent donc réduire ou suspendre les inspections
aux frontières, ou leur assigner des priorités, en ce
qui concerne l’équipement et les biens associés aux États
et autres acteurs prêtant assistance. La réglementation
nationale peut aussi inclure des dispositions concernant les
droits de survol et d’atterrissage, les outils, la réduction de
la documentation requise pour importer et faire transiter
l’équipement et les biens, et la reconnaissance temporaire
de l’immatriculation étrangère des véhicules. L’alinéa b
ne donne pas la liste exhaustive des mesures qui peuvent
être prises pour faciliter l’assistance extérieure en ce qui
concerne l’équipement et les biens. Par exemple, étant
donné le rôle crucial que jouent les télécommunications
dans les situations d’urgence, il sera souvent nécessaire de
réduire ou de limiter la réglementation restreignant l’utilisation
de matériel de télécommunications ou du spectre
des radiofréquences, comme le prévoit la Convention de
Tampere de 1998.
6) Le second paragraphe du projet d’article porte sur
l’obligation de rendre toutes les dispositions de la législation
et de la réglementation pertinentes facilement accessibles
aux acteurs prêtant assistance. Par l’expression
« facilement accessibles », on entend que les lois en question
doivent être faciles d’accès, notamment, si nécessaire,
traduites dans d’autres langues, sans que l’État touché se
voie pour autant imposer la charge de fournir cette information
à chacun des acteurs prêtant assistance. Ce paragraphe
confirme également qu’il importe que les États
adoptent une réglementation concernant la facilitation
de l’assistance extérieure en prévision des catastrophes,
comme l’envisage le paragraphe 1 du projet d’article 9.
Article 16. Protection du personnel de secours,
de l’équipement et des biens
L’État touché prend les mesures appropriées pour
assurer la protection du personnel de secours et de
l’équipement et des biens présents sur son territoire,
232 Plusieurs traités internationaux insistent sur ce point. Voir, par
exemple, la Convention de Tampere, art. 9, par. 4 ; et l’Accord de
l’ASEAN, art. 14 b.
ou sur tout territoire relevant de sa juridiction ou
sous son contrôle, aux fins d’y fournir une assistance
extérieure.
Commentaire
1) Le projet d’article 16 pose l’obligation pour l’État
touché de prendre les mesures adaptées aux circonstances
en vue d’assurer la protection du personnel de secours, de
l’équipement et des biens associés à la fourniture de l’assistance
extérieure. Compte tenu des situations souvent
chaotiques résultant des catastrophes, les craintes pour la
sécurité de ces personnes et objets risquent de faire obstacle
à l’exécution des activités visant à apporter une aide
aux victimes, réduisant ainsi la probabilité d’une réponse
adéquate à leurs besoins essentiels.
2) Ce projet d’article complète donc le projet d’article
15 en prévoyant un ensemble cohérent d’obligations
à la charge de l’État touché, lequel est censé mener une
série d’activités qui sont nécessaires pour garantir aux
États et autres acteurs prêtant assistance la possibilité
de fournir une assistance prompte et effective. Cependant,
l’objectif et la démarche qui sous-tendent les deux
projets d’article sont sensiblement différents. Le projet
d’article 15 met l’accent sur la nécessité pour l’État touché
d’établir un ordre juridique interne propre à faciliter
l’assistance extérieure, principalement par l’adoption
d’une série de mesures d’ordre législatif et réglementaire.
En revanche, la question de la protection du personnel de
secours ainsi que de son équipement et de ses biens est
traditionnellement considérée − pour des raisons impérieuses
de principe liées à sa nature et au type de mesures
à adopter − comme un domaine distinct méritant d’être
traité séparément, comme le fait le présent projet d’article.
3) Les mesures que doit adopter l’État touché sont
susceptibles de varier dans leur contenu et peuvent nécessiter
différentes formes de conduite de sa part, puisque la
nature de l’obligation concernée dépend du contexte. En
particulier, la souplesse inhérente au concept de «mesures
appropriées » porte à croire que l’État touché peut assumer
différentes obligations en fonction des acteurs en
cause quant à d’éventuelles menaces pour le personnel de
secours, l’équipement et les biens.
4) Avant toute chose, l’État touché doit empêcher que
ses organes compromettent les activités de secours. En ce
sens, l’obligation imposée à l’État touché consiste à faire
en sorte qu’il ne soit pas porté préjudice au personnel,
à l’équipement et aux biens mobilisés dans le cadre de
l’assistance extérieure, par des actes de ses organes.
5) Ensuite, le projet d’article 16 envisage une série de
mesures qu’il convient d’adopter pour prévenir des activités
préjudiciables menées par des acteurs non étatiques
visant, par exemple, à profiter de l’instabilité des conditions
de sécurité qui peut résulter de catastrophes afin de
tirer des gains illicites d’activités criminelles visant le
personnel de secours, l’équipement et les biens. On attend
de l’État touché non pas qu’il réussisse, quelles que soient
les circonstances, à empêcher la commission d’actes
préjudiciables, mais plutôt qu’il s’efforce d’atteindre
l’objectif visé par l’obligation pertinente. En particulier,
l’expression « mesures appropriées » laisse à l’État touché
Protection des personnes en cas de catastrophe 59
une marge d’appréciation pour décider quelles mesures
prendre à cet égard. L’État doit agir avec diligence en
s’efforçant d’éviter les comportements dommageables de
la part d’acteurs non étatiques. Les mesures à prendre par
les États dans le cadre de leur obligation de tout mettre
en oeuvre pour atteindre l’objectif visé dépendent du
contexte. En conséquence, le projet d’article 16 n’énumère
pas les moyens d’atteindre le résultat recherché,
puisque cette obligation peut revêtir un caractère dynamique
en fonction de l’évolution de la situation.
6) Plusieurs facteurs peuvent être pertinents pour permettre
d’évaluer l’opportunité des mesures à prendre
dans une situation de catastrophe afin d’exécuter cette
obligation. Il peut notamment s’agir des difficultés auxquelles
un État pourrait se heurter en tentant de mener
à bien ses activités courantes en raison du désordre
créé par l’ampleur de la catastrophe et la détérioration
de sa situation économique, du fait que les ressources
dont il dispose, tout comme sa capacité d’exercer un
contrôle dans certaines régions frappées par la catastrophe,
peuvent avoir été gravement touchées par celleci.
Il pourrait s’agir de même des conditions de sécurité
existant dans la zone des opérations et de l’attitude et
du comportement des acteurs humanitaires participant
aux opérations de secours. En fait, même si les acteurs
extérieurs sont priés de consulter l’État touché et de coopérer
avec lui en ce qui concerne leur protection et leur
sécurité, ils pourraient ne pas tenir compte du rôle de
direction attribué aux autorités locales, aggravant ainsi
les risques qu’ils peuvent courir en ce qui concerne leur
sécurité. En outre, si des actes dommageables visent le
personnel de secours, l’équipement et les biens, l’État
touché y réagira en exerçant sa compétence propre
concernant la répression des infractions commises à
l’intérieur de la zone touchée par une catastrophe.
7) Les acteurs humanitaires internationaux eux-mêmes
peuvent contribuer à la réalisation de l’objectif recherché
en adoptant, dans le cadre de leur organisation et de leurs
opérations propres, une série de mesures d’atténuation
visant à réduire leur vulnérabilité aux menaces concernant
leur sécurité. Les moyens d’y parvenir pourraient consister
par exemple en l’élaboration de codes de conduite,
des activités de formation et une information suffisante
quant aux conditions dans lesquelles leurs personnels sont
appelés à agir et aux normes de comportement qu’ils sont
tenus de respecter. En tout état de cause, l’adoption de
telles mesures d’atténuation ne devrait pas compromettre
l’adoption de mesures autonomes par l’État touché.
8) En outre, il convient de souligner que, lors de l’évaluation
des risques en matière de sécurité, il faut tenir
compte du caractère des missions de secours et de la
nécessité de garantir aux victimes une réponse adéquate
et efficace à la catastrophe. Le projet d’article 16 ne doit
pas être interprété à tort comme ayant pour effet de dresser
des obstacles déraisonnables et disproportionnés aux
activités de secours. Ainsi que cela a déjà été souligné
à propos du projet d’article 15, les mesures qui peuvent
être adoptées pour des considérations de sécurité en vue
de restreindre les déplacements du personnel de secours
ne devraient pas aboutir à réduire inutilement la capacité
de ces acteurs de fournir une assistance aux victimes de
catastrophes.
9) De même, en ce qui concerne le recours éventuel à
des escortes armées pour les opérations de secours en cas
de catastrophe afin de dissiper les préoccupations concernant
la sécurité, il conviendrait d’évaluer strictement cette
possibilité en fonction des meilleures pratiques mises en
oeuvre dans ce domaine par les principaux acteurs humanitaires.
L’attention est particulièrement appelée sur les
Directives non contraignantes du Comité permanent interorganisations
sur l’utilisation d’escortes armées pour les
convois humanitaires233, de 2013, qui ont pour but d’aider
les acteurs concernés à évaluer comme il se doit l’adoption
éventuelle d’une mesure aussi délicate. Comme cela
est expliqué dans ce document, la règle générale est que
les convois humanitaires n’utilisent pas d’escortes armées
ou militaires, sauf en cas de circonstances exceptionnelles
rendant nécessaire le recours à une escorte armée. Pour
retenir cette solution, il incombe aux acteurs concernés
d’examiner les conséquences de l’utilisation d’escortes
armées et les autres solutions possibles, compte tenu
en particulier du fait que les problèmes de sécurité qui
peuvent exister dans des situations de catastrophe peuvent
être beaucoup moins graves que ceux existant dans
d’autres situations.
10) Le projet d’article 16 vise la protection «du personnel
de secours et de l’équipement et des biens », c’està-
dire des personnes et des objets mentionnés à ce titre
aux alinéas f et g du projet d’article 3, et mobilisés pour
fournir une assistance extérieure. Comme cela est souligné
dans d’autres dispositions du présent projet d’articles,
principalement les projets d’articles 10 et 13, l’assistance
extérieure requiert le consentement de l’État touché,
qui a le rôle principal en ce qui concerne la direction, le
contrôle, la coordination et la supervision de ces activités.
C’est pourquoi, une fois que l’État touché a demandé une
assistance ou a accepté les offres d’assistance présentées
par des États, il doit s’efforcer de garantir la protection
prévue au projet d’article 16.
11) Une telle approche globale est nécessaire à la bonne
exécution de l’obligation consacrée dans le projet d’article
16. Les autorités nationales sont les mieux placées
pour mettre en place un cadre de sécurité adapté au bon
déroulement des activités de secours. Il leur faut en particulier
évaluer les risques de sécurité auxquels pourrait
être exposé le personnel international de secours, coopérer
avec ce personnel pour régler les questions de sécurité
et coordonner les activités des acteurs extérieurs, compte
tenu de ces préoccupations.
12) Conformément à l’alinéa f du projet d’article 3, le
personnel de secours susceptible de bénéficier de la protection
prévue par le projet d’article 16 peut appartenir au
personnel civil ou militaire envoyé, selon le cas, par un
État prêtant assistance ou un autre acteur prêtant assistance,
à savoir une organisation intergouvernementale
compétente, ou une organisation non gouvernementale ou
entité pertinente, prêtant assistance à l’État touché avec
le consentement de celui-ci. Toutes ces catégories sont
donc concernées par l’application du projet d’article 16.
La référence à une « assistance extérieure » traduit la position,
également affirmée dans le commentaire relatif au
233 Comité permanent interorganisations, «IASC Non-Binding
Guidelines on the Use of Armed Escorts for Humanitarian Convoys»,
27 février 2013.
60 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
projet d’article 14234, selon laquelle seules les activités des
acteurs extérieurs à l’État touché sont régies par les projets
d’article.
13) L’équipement et les biens, tels qu’ils sont définis à
l’alinéa g du projet d’article 3, liés aux activités du personnel
de secours, relèvent de même de l’application du
projet d’article 16. Étant à la disposition des États prêtant
assistance ou des autres acteurs prêtant assistance, l’équipement
et les biens seront couverts par l’application du
projet d’article 16 indépendamment de leur origine. Ces
objets pourraient aussi être directement acquis sur le marché
intérieur de l’État touché. L’expression «présents sur
son territoire, ou sur tout territoire relevant de sa juridiction
ou sous son contrôle » vise à préciser cet aspect.
Article 17. Cessation de l’assistance extérieure
L’État touché, l’État qui lui prête assistance, l’Organisation
des Nations Unies ou tout autre acteur prêtant
assistance peut mettre fin à l’assistance extérieure
à tout moment. Tout État ou acteur qui compte mettre
fin à son assistance le notifie de manière appropriée.
L’État touché et, selon le cas, l’État qui lui prête assistance,
l’Organisation des Nations Unies ou tout autre
acteur prêtant assistance se consultent au sujet de
cette cessation et de ses modalités.
Commentaire
1) Le projet d’article 17 concerne la question de la
cessation de l’assistance extérieure. La disposition se
compose de trois phrases. La première confirme le droit
fondamental des acteurs concernés, c’est-à-dire de l’État
touché, de l’État qui lui prête assistance, de l’Organisation
des Nations Unies ou de tout autre acteur prêtant
assistance, de mettre fin à l’assistance extérieure à tout
moment. La deuxième exige des parties qui comptent
mettre fin à l’assistance qu’elles le notifient de manière
appropriée. La troisième énonce l’obligation qui incombe
à l’État touché et, selon le cas, à l’État qui lui prête assistance,
à l’Organisation des Nations Unies ou à tout autre
acteur prêtant assistance de se consulter au sujet de la cessation
de l’assistance extérieure, y compris des modalités
de cette cessation. Il est entendu que la notion de cessation
de l’assistance renvoie ici tant à une cessation complète
qu’à une cessation partielle. En outre, il est fait expressément
référence à l’Organisation des Nations Unies parmi
les acteurs susceptibles de prêter assistance dans le projet
d’article 17, compte tenu du rôle de premier plan que joue
l’Organisation dans la fourniture des secours.
2) Un État touché qui accepte une offre d’assistance
reste maître de la durée pendant laquelle cette assistance
est fournie. Le paragraphe 2 du projet d’article 10 dispose
expressément que l’État touché a le rôle principal en
ce qui concerne la direction, le contrôle, la coordination
et la supervision des secours sur son territoire. Le projet
d’article 13 dispose quant à lui que l’État touché doit
consentir à l’assistance extérieure, en précisant toutefois
que ce consentement ne saurait être refusé arbitrairement.
La portée conjuguée de ces dispositions signifie que l’État
touché peut retirer son consentement, faisant ainsi cesser
l’assistance extérieure.
234 Voir supra le paragraphe 2 du commentaire du projet d’article 14.
3) Le projet d’article 17 ne reconnaît pas au seul État
touché un droit de cessation unilatérale de l’assistance.
Au contraire, la Commission reconnaît que les États
qui prêtent assistance à l’État touché, l’Organisation
des Nations Unies et tout autre acteur prêtant assistance
peuvent eux-mêmes avoir besoin de mettre fin à leurs
activités d’assistance. Le projet d’article 17 préserve ainsi
le droit de toute partie de faire cesser l’assistance fournie.
4) Il convient d’interpréter le projet d’article 17 à la
lumière de l’objet du projet d’articles tel qu’il est énoncé
au projet d’article 2. Il convient donc de prendre les décisions
concernant la cessation de l’assistance en tenant
compte des besoins des personnes touchées par la catastrophe,
autrement dit en vérifiant s’il a été pourvu à ces
besoins et dans quelle mesure, de sorte que la cessation
de l’assistance extérieure ne porte pas préjudice aux personnes
touchées par la catastrophe ; si elle est prématurée,
la décision de mettre fin à l’assistance risquerait en effet
de mettre à mal le processus de relèvement.
5) La Commission envisage qu’il puisse devenir nécessaire
de mettre fin à la fourniture de l’assistance pour
diverses raisons et à différents stades de cette assistance.
Les opérations de secours peuvent atteindre un stade
où l’État touché ou un ou plusieurs des acteurs prêtant
assistance se voient dans la nécessité d’y mettre fin. Différentes
situations peuvent conduire à la cessation de
l’assistance, notamment l’épuisement des ressources d’un
État ou de tout autre acteur prêtant assistance, ou la survenance
d’une autre catastrophe exigeant une réaffectation
des ressources. De même, les États touchés devraient pouvoir
mettre fin à l’assistance si celle-ci n’a plus lieu d’être
ou si elle s’écarte de l’offre initiale. Le projet d’article 17
offre une certaine souplesse en ce qu’il permet d’adapter
la durée de l’assistance en fonction des circonstances, tout
en laissant entendre que les parties devraient se concerter
de bonne foi. Tel qu’il est libellé, il évoque une relation
bilatérale, mais n’exclut pas le cas où une assistance extérieure
serait fournie par de multiples acteurs.
6) Dans son projet d’articles sur le statut du courrier
diplomatique et de la valise diplomatique non accompagnée
par un courrier diplomatique, de 1989, la Commission
dispose au paragraphe 2 de l’article 9 que « [l]e
courrier diplomatique ne peut être choisi parmi les ressortissants
de l’État de réception qu’avec le consentement
de cet État, qui peut à tout moment le retirer235 ». Selon
le commentaire correspondant, « [l]’expression “à tout
moment” n’a pas pour objet de légitimer tout retrait arbitraire
du consentement236 ».
7) La deuxième phrase du projet d’article impose une
obligation de notification à la partie qui compte mettre
fin à l’assistance extérieure. Une notification appropriée
est nécessaire pour préserver une certaine stabilité, de
sorte qu’aucune des parties ne soit lésée par une cessation
soudaine de l’assistance. Le libellé de la disposition
est souple, de façon à permettre que la notification soit
faite avant, pendant ou après les consultations. Aucune
contrainte n’est imposée quant à la procédure de notification.
Cependant, celle-ci doit être « appropriée » au vu des
235 Annuaire… 1989, vol. II (2e partie), p. 16 et suiv., par. 72.
236 Ibid., paragraphe 4 du commentaire du projet d’article 9.
Protection des personnes en cas de catastrophe 61
circonstances, notamment en ce qui concerne sa forme et
le moment où elle est faite, de préférence à l’avance.
8) L’obligation de consultation, énoncée dans la troisième
phrase, traduit l’esprit de solidarité et de coopération
qui sous-tend l’ensemble du projet d’articles, ainsi
qu’il ressort du préambule, et le principe de coopération
consacré aux projets d’articles 7 et 8. Le terme «modalités
» fait référence aux procédures qui doivent être suivies
pour mettre fin à l’assistance. Même si la cessation réciproque
n’est pas toujours possible, une concertation quant
aux modalités devrait permettre aux parties concernées de
procéder plus facilement à une cessation amiable et efficace.
L’expression « selon le cas » vise à préciser que la
consultation envisagée a lieu entre l’État touché et toute
autre partie lui prêtant assistance (qu’il s’agisse d’un État,
de l’Organisation des Nations Unies ou d’un autre acteur).
Article 18. Relation avec d’autres règles
de droit international
1. Le présent projet d’articles est sans préjudice
des autres règles de droit international.
2. Le présent projet d’articles ne s’applique pas
dans la mesure où la réponse à une catastrophe est
régie par les règles du droit international humanitaire.
Commentaire
1) Le projet d’article 18 traite de la relation entre le projet
d’articles et d’autres règles de droit international. Il
vise à préciser la manière dont le projet d’articles interagit
avec certaines règles de droit international qui traitent du
même sujet que le projet d’articles, ou ne concernent pas
directement les catastrophes mais s’appliqueraient néanmoins
dans des situations visées par le projet d’articles.
2) La référence à « d’autres règles », dans le titre, vise à
préserver la continuité d’application des obligations existantes
concernant des questions traitées par le projet d’articles.
La formule « autres règles de droit international»,
au paragraphe 1, a été choisie parce qu’elle offre une certaine
souplesse : les autres règles dont il est ici question
ne sont pas qualifiées de « spéciales » par rapport au projet
d’articles ; elles peuvent en effet l’être ou non en fonction
de leur contenu.
3) Le paragraphe 1 vise différentes formes d’« autres
règles de droit international ». Celles-ci comprennent
en particulier des règles plus précises inscrites dans
des traités dont la portée ratione materiae entre dans le
champ du projet d’articles (par exemple, traités régionaux
ou bilatéraux sur l’assistance mutuelle en cas de catastrophe)
ainsi que celles figurant dans des traités portant
sur d’autres questions mais qui comportent des règles spécifiques
concernant les situations de catastrophe237.
4) Ce projet d’article traite également, au paragraphe 1,
des interactions entre le présent projet d’articles et les
règles de droit international qui ne concernent pas directement
les catastrophes mais qui peuvent néanmoins être
237 Voir, par exemple, la section F du chapitre 5 de l’annexe à la
Convention visant à faciliter le trafic maritime international, de 1965
(modifiée en 1977).
appliquées en cas de catastrophe. C’est par exemple le cas
des dispositions relatives au droit des traités − en particulier
celles concernant la survenance d’une situation
rendant l’exécution impossible et le changement fondamental
de circonstances − ainsi que les règles relatives
à la responsabilité des États et des organisations internationales,
et à la responsabilité des individus. Cette disposition
confirme que cette catégorie de règles n’est pas
supplantée par le projet d’articles.
5) La clause « sans préjudice » figurant au projet d’article
18 s’applique aussi aux règles de droit international
coutumier. De fait, le projet d’articles ne traite pas de
toutes les questions susceptibles d’être dignes d’attention
en cas de catastrophe. En outre, il ne vise pas à empêcher le
développement de règles de droit international coutumier
dans ce domaine. Le projet d’article 18 s’inspire donc de
l’avant-dernier alinéa du préambule de la Convention de
Vienne sur le droit des traités, de 1969, dans lequel il est
affirmé ce qui suit : « les règles du droit international coutumier
continueront à régir les questions non réglées dans
les dispositions de la présente Convention».
6) De plus, il convient de garder à l’esprit que des règles
d’application générale ne concernant pas directement les
catastrophes pourraient aussi être inscrites dans le droit
conventionnel. C’est pourquoi la Commission a estimé
que le libellé « autres règles de droit international » était
le mieux à même de viser toutes les règles de droit international
susceptibles d’interagir avec le projet d’articles,
car il exprime l’idée que la clause « sans préjudice » figurant
au projet d’article 18 s’applique à toutes les catégories
de règles de droit international.
7) Le paragraphe 2 traite spécifiquement de la relation
entre le projet d’articles et le droit international humanitaire.
La disposition est formulée de manière à préciser
cette relation en donnant la primauté aux règles du droit
international humanitaire.
8) La Commission avait envisagé d’ajouter à la définition
du terme « catastrophe » (alinéa a du projet d’article 3)
une disposition excluant expressément toute applicabilité
du projet d’articles en situation de conflit armé, de façon
à écarter toute interprétation selon laquelle, aux fins du
projet d’articles, les conflits armés seraient inclus dès
lors que les critères énoncés dans le projet d’article 3
seraient remplis. Une telle approche n’a pas été suivie
car une exclusion catégorique risquait d’être contraire
au but recherché, particulièrement dans les « situations
d’urgence complexes » dans lesquelles une catastrophe se
produit dans une région où se déroule un conflit armé.
Une exclusion absolue de l’applicabilité du projet d’articles
en raison de la coexistence d’un conflit armé serait
préjudiciable à la protection des personnes touchées par
la catastrophe, en particulier si la catastrophe est survenue
avant le déclenchement du conflit armé238.
9) Dans de telles situations, les règles du droit international
humanitaire doivent s’appliquer à titre de lex specialis,
tandis que celles énoncées dans le projet d’articles
continueraient de s’appliquer « dans la mesure » où des
questions juridiques soulevées par une catastrophe ne
238 Voir supra le paragraphe 10 du commentaire du projet d’article 3.
62 Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa soixante-huitième session
seraient pas couvertes par les règles du droit international
humanitaire. Le projet d’articles contribuerait ainsi à
combler les vides juridiques dans la protection des personnes
touchées par des catastrophes au cours d’un conflit
armé, tandis que, dans les situations régies à la fois par le
projet d’articles et par le droit international humanitaire,
ce dernier aurait la primauté. Plus particulièrement, on
ne saurait interpréter le projet d’articles de telle manière
qu’il représente un obstacle à la capacité des organisations
humanitaires de mener leurs activités en période de conflit
armé (que le conflit en question soit international ou non
et même s’il survient parallèlement à une catastrophe)
conformément à leur mandat en vertu du droit international
humanitaire.
Nations Unies A/RES/71/141
Assemblée générale Distr. générale
19 décembre 2016
Soixante et onzième session
Point 78 de l’ordre du jour
16-21347 (F)
*1621347* Merci de recycler
Résolution adoptée par l’Assemblée générale le 13 décembre 2016
[sur la base du rapport de la Sixième Commission (A/71/509)]
71/141. Protection des personnes en cas de catastrophe
L’Assemblée générale,
Ayant examiné le chapitre IV du rapport de la Commission du droit
international sur les travaux de sa soixantième-huitième session1, où figure le texte
du projet d’articles sur la protection des personnes en cas de catastrophe2,
Relevant que la Commission lui recommande d’élaborer une convention sur la
base du projet d’articles3,
Soulignant que la codification et le développement du droit international,
envisagés à l’alinéa a du paragraphe 1 de l’Article 13 de la Charte des Nations
Unies, conservent toute leur importance,
Constatant que la question de la protection des personnes en cas de
catastrophe est de toute première importance pour les relations entre les États,
Prenant en considération les observations et commentaires présentés à la
Sixième Commission à propos du chapitre IV du rapport de la Commission, relatif à
la protection des personnes en cas de catastrophe,
1. Exprime sa satisfaction à la Commission du droit international pour le
concours qu’elle continue d’apporter à la codification et au développement
progressif du droit international ;
2. Prend note du projet d’articles sur la protection des personnes en cas de
catastrophe présenté par la Commission2 et invite les gouvernements à faire savoir
ce qu’ils pe(documents received from the Secretariat of the United Nations)sent de l’élaboration d’une convention sur la base de ce projet3, comme
le recommande la Commission ;
3. Décide d’inscrire à l’ordre du jour provisoire de sa soixante-treizième
session une question intitulée « Protection des personnes en cas de catastrophe ».
62e séance plénière
13 décembre 2016
_______________
1 Documents officiels de l’Assemblée générale, soixante et onzième session, Supplément no 10 (A/71/10).
2 Ibid., par. 48.
3 Ibid., par. 46.
PARTIE IV (C) : Protection des personnes en cas de catastrophe