Opinion individuelle de M. le juge Cançado Trindade

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SEPARATE OPINION OF JUDGE
CANÇADO TRINDADE
table of contents
Paragraphs
I. Introduction 1-3
II. The Factual Background of the Present Matter Lodged
with the Court 4-12
III. The Determination of Compliance with Judgment No. 2867 of
2010 of the ILOAT in Favour of the Individual Complainant
13-16
IV. The Difficulties in the Compliance with Judgment No. 2867
of 2010 of the ILOAT in Favour of the Individual Complainant
17-19
V. The Individual Complainant’s Appeal for Equality of
Arms and Realization of Justice 20-22
VI. The Contrasting Positions of the Individual Complainant
and the IFAD as to the Present Request for an Advisory
Opinion of the ICJ 23-27
VII. The Lack of Equality of Arms : A Recurring Problem in
Review Procedures of the Kind before the ICJ 28-51
1. The dilemma before the Court 28-31
2. The Advisory Opinion of 1954 32
3. The Advisory Opinion of 1956 33-42
4. The Advisory Opinion of 1973 43-44
5. The Advisory Opinion of 1982 45
6. The Advisory Opinion of 1987 46
7. General assessment 47-51
VIII. The Force of Inertia : The Regrettable Persistence of Procedural
Inequality 52-56
IX. The Emergence of Individuals as Subjects of International
Law, Endowed with International Juridical Capacity 57-69
X. Subjects of Rights : The Outdated Dogmatism of the PCIJ
and ICJ Statutes 70-75
51
45
OPINION INDIVIDUELLE
DE M. LE JUGE CANÇADO TRINDADE
[Traduction]
table des matières
Paragraphes
I. Introduction 1-3
II. L’arrière-plan factuel du problème porté devant la Cour 4-12
III. La décision prescrivant l’exécution du jugement no 2867
rendu en 2010 par le TAOIT en faveur de la requérante 13-16
IV. Les difficultés à faire exécuter le jugement no 2867 rendu
en 2010 par le TAOIT en faveur de la requérante 17-19
V. La volonté de la requérante de voir respecter le principe
de l’égalité des armes et d’obtenir justice 20-22
VI. Les positions antagonistes de la requérante et du FIDA
quant à l’avis consultatif demandé ici à la CIJ 23-27
VII. L’inégalité des armes, un problème récurrent dans les
procédures de réformation comme celles qui se déroulent
devant la CIJ 28-51
1. Le dilemme de la Cour 28-31
2. L’avis consultatif de 1954 32
3. L’avis consultatif de 1956 33-42
4. L’avis consultatif de 1973 43-44
5. L’avis consultatif de 1982 45
6. L’avis consultatif de 1987 46
7. Bilan général 47-51
VIII. La force d’inertie, ou la persistance regrettable de l’inégalité
procédurale 52-56
IX. La reconnaissance de l’individu en tant que sujet de droit
international, doté de la capacité juridique internationale 57-69
X. Sujets titulaires de droits : le dogmatisme des Statuts de
la CPJI et de la CIJ aujourd’hui dépassé 70-75
52 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
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XI. The Erosion of the Inter-State Outlook of Adjudication
by the ICJ 76-81
XII. The Early Acknowledgment of the Inequality of the
Parties
in the Procedure of Review of Judgments of
Administrative Tribunals 82-90
XIII. The Imperative of Securing the Equality of the Parties in
the International Legal Process, as a Component of the
Right of Access to Justice Lato Sensu 91-100
XIV. The Need to Secure the Locus Standi in Judicio and
the Jus Standi to Individuals before International Tribunals,
Including the ICJ 101-107
XV. Concluding Observations 108-118
*
I. Introduction
1. I have concurred with my vote to the adoption today, 1 February 2012,
by the International Court of Justice (ICJ), of the present Advisory Opinion
on Judgment No. 2867 of the Administrative Tribunal of the International
Labour Organization upon a Complaint Filed against the International Fund
for Agricultural Development. The course of the advisory proceedings has,
however, raised points to which I attach much importance, and in relation
to which I feel bound to leave on the records the foundations of my position
thereon. I propose thus to dwell upon such points in the present separate
opinion, in a logical sequence, and with a constructive spirit, so as to shed
some light on certain matters which lay at the foundations of contemporary
international law as well as the internal law of the United Nations, and
which seem to me to require the utmost attention.
2. In this understanding, I purport to examine, in the present separate
opinion, a series of interrelated points, having, as common denominator,
the fundamental question of procedural equality in the access of individuals
to justice at international level. To start with, I shall address the points
which are predominantly factual in the context of the present Advisory
Opinion, namely : (a) the factual background of the present matter lodged
with the Court ; (b) the determination of compliance with Judgment
No. 2867 of 2010 of the ILOAT favourable to the individual Complainant
; (c) the difficulties in the compliance with Judgment No. 2867 of 2010
of the ILOAT favourable to the individual Complainant ; (d) the individual
Complainant’s appeal for equality of arms and realization of justice ;
and (e) the contrasting positions of the individual Complainant and the
IFAD as to the present request for an advisory opinion of the ICJ.
3. Next, I shall focus on the points of juridical epistemology, which in
my view are deserving of attention and care, and from which we can
extract lessons in the light of the present Advisory Opinion. Those points
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 52
46
XI. L’obsolescence de la vision interétatique des affaires
contentieuses
portées devant la CIJ 76-81
XII. La reconnaissance, dès la première heure, de l’inégalité
des parties dans la procédure de réformation des jugements
rendus par les tribunaux administratifs 82-90
XIII. La nécessité impérieuse d’assurer l’égalité des parties
devant les juridictions internationales, en tant que partie
intégrante du droit d’accès à la justice lato sensu 91-100
XIV. La nécessité de garantir aux individus le locus standi in
judicio et le jus standi devant les juridictions internationales,
y compris la CIJ 101-107
XV. Observations finales 108-118
*
I. Introduction
1. J’ai, par mon vote, souscrit à l’adoption de l’avis consultatif rendu
ce 1er février 2012 par la Cour internationale de Justice au sujet du Jugement
no 2867 du Tribunal administratif de l’Organisation internationale du
Travail sur requête contre le Fonds international de développement agricole.
Cette procédure consultative a toutefois soulevé certaines questions auxquelles
j’attache infiniment d’importance, et j’estime devoir exposer les
fondements de ma position à leur sujet. Je me propose donc, dans la
présente opinion individuelle, d’approfondir ces questions en suivant leur
ordre logique et dans un esprit constructif, afin de mettre en lumière certaines
notions qui sont à la base du droit international contemporain
ainsi que du droit interne des Nations Unies, et qui appellent selon moi la
plus grande attention.
2. Dans cette optique, j’examinerai ci-après une série de points apparentés
qui ont tous comme dénominateur commun un rapport avec la
question fondamentale de l’égalité des personnes face à la justice internationale.
Pour commencer, je m’intéresserai essentiellement aux faits qui
forment le contexte du présent avis consultatif, à savoir : a) l’arrière‑plan
factuel du problème porté devant la Cour ; b) la décision prescrivant
l’exécution du jugement no 2867 rendu en 2010 par le TAOIT en faveur
de la requérante ; c) les difficultés à faire exécuter le jugement no 2867
rendu en 2010 par le TAOIT en faveur de la requérante ; d) la volonté de
la requérante de voir respecter le principe de l’égalité des armes et
d’obtenir justice ; et e) les positions antagonistes de la requérante et du
FIDA quant à l’avis consultatif demandé ici à la Cour.
3. Je me concentrerai ensuite sur les points d’épistémologie juridique qui,
selon moi, méritent toute notre attention et dont certains enseignements
peuvent être tirés à la lumière du présent avis consultatif. Ces points sont les
53 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
47
are the following ones : (a) the lack of equality of arms : a recurring problem
in review procedures of the kind before the ICJ ; (b) the force of
inertia: the regrettable persistence of procedural inequality ; (c) the emergence
of individuals as subjects of international law, endowed with international
juridical capacity ; (d) subjects of rights: the outdated dogmatism
of the PCIJ and ICJ Statutes ; (e) the erosion of the inter-State outlook
of adjudication by the ICJ ; (f) the early acknowledgment of the inequality
in the parties in the procedure of review of judgments of administrative
tribunals ; (g) the imperative of securing the equality of the parties in
the international legal process, as a component of the right of access to
justice lato sensu ; and (h) the need to secure the locus standi in judicio and
the jus standi to individuals before international tribunals, including the
ICJ. The way will then be paved for the presentation of my concluding
observations.
II. The Factual Background of the Present Matter Lodged
with the Court
4. May I at first recall, as to the factual background of the present
matter lodged with this Court, that, on 26 April 2010, the International
Court of Justice (ICJ) received a request for an advisory opinion from the
International Fund for Agricultural Development (the IFAD) 1, concerning
the validity of a Judgment rendered by the Administrative Tribunal of
the International Labour Organization (the ILOAT). Ms Ana Teresa
Saez García, a national of Venezuela, had a contract of employment with
the IFAD, whereby she worked for the Global Mechanism of the United
Nations Convention to Combat Desertification in Those Countries
Experiencing
Serious Drought and/or Desertification, Particularly in
Africa (Global Mechanism).
5. The Global Mechanism was established by Article 21 of this UN Convention,
and began its operations in October 1998. Before that, the IFAD
had been selected to house the Global Mechanism in 1997, and to provide
the needed administrative services to it. The Global Mechanism was — and
remains — housed in the IFAD’s premises in Rome, by virtue of a housing
agreement (Memorandum of Understanding), entered into by the IFAD
and the Conference of the Parties to the Desertification Convention in 1999.
6. Ms Saez García held a fixed-term contract of employment (with the
IFAD, to render services to the Global Mechanism) 2, which was due to
1 The IFAD is one of the specialized agencies of the United Nations, which have been
authorized by the General Assembly, on the basis of Article 96 (2) of the UN Charter, to
request advisory opinions of the ICJ on legal questions arising within the scope of their
activities.
2 Her appointment was made in accordance with the general provisions of the IFAD
Personnel Policies Manual ; it was signed by the Director of the Personnel Division of the
IFAD.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 53
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suivants : a) l’inégalité des armes, un problème récurrent dans les procédures
de réformation comme celles qui se déroulent devant la Cour ; b) la force
d’inertie, ou la persistance regrettable de l’inégalité procédurale ; c) la reconnaissance
de l’individu en tant que sujet de droit international, doté de la
capacité juridique internationale ; d) sujets titulaires de droits : le dogmatisme
des Statuts de la CPJI et de la CIJ aujourd’hui dépassé ; e) l’obsolescence de
la vision interétatique des affaires contentieuses portées devant la CIJ ; f) la
reconnaissance, dès la première heure, de l’inégalité des parties dans la procédure
de réformation des jugements rendus par les tribunaux administratifs ;
g) la nécessité impérieuse d’assurer l’égalité des parties devant les juridictions
internationales, en tant que partie intégrante du droit d’accès à la justice lato
sensu ; et h) la nécessité de garantir aux individus le locus standi in judicio et
le jus standi devant les juridictions internationales, y compris la CIJ. Enfin,
le moment sera venu d’exposer mes observations finales.
II. L’arrière-plan factuel du problème porté
devant la Cour
4. Qu’il me soit tout d’abord permis de rappeler, pour poser le contexte
factuel du problème qui nous occupe ici, que, le 26 avril 2010, la Cour internationale
de Justice (la « Cour ») s’est vu soumettre par le Fonds international
de développement agricole (le « FIDA » ou le « Fonds ») 1 une requête
pour avis consultatif sur la validité d’un jugement rendu par le Tribunal
administratif de l’Organisation internationale du Travail (le « TAOIT » ou le
« Tribunal »). Le Tribunal avait été saisi par Mme Ana Teresa Saez García,
une ressortissante vénézuélienne à laquelle avait été accordé un contrat
d’engagement auprès du FIDA pour un poste au sein du Mécanisme mondial
de la convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification
dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en
particulier en Afrique (le « Mécanisme mondial »).
5. Etabli par l’article 21 de cette convention des Nations Unies, le
Mécanisme mondial est entré en activité en octobre 1998. Un an avant,
en 1997, le FIDA avait été choisi pour accueillir ce Mécanisme et lui fournir
les services administratifs nécessaires. Le Mécanisme mondial était
— et demeure — hébergé dans les locaux du FIDA à Rome, en vertu d’un
accord d’hébergement (le « mémorandum d’accord ») conclu en 1999 entre
le Fonds et la conférence des parties à la convention sur la désertification.
6. Mme Saez García était titulaire d’un contrat d’engagement à durée
déterminée (auprès du FIDA, pour un poste au Mécanisme mondial) 2 qui
1 Le FIDA est l’une des institutions spécialisées de l’Organisation des Nations Unies,
lesquelles ont été autorisées par l’Assemblée générale, sur la base du paragraphe 2 de l’article
96 de la Charte des Nations Unies, à demander à la Cour un avis consultatif sur les
questions juridiques pouvant se poser dans le cadre de leurs activités.
2 Sa nomination était conforme aux dispositions générales du manuel des politiques
concernant le personnel du FIDA ; la lettre de nomination portait la signature du directeur
de la division du personnel du FIDA.
54 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
48
expire on 15 March 2006, and was not renewed subsequently 3; she then
filed an appeal with the Joint Appeals Board, which recommended in
December 2007 that she be reinstated within the Global Mechanism for a
period of two years, and that she be paid an amount equivalent to all the
salaries, allowances and entitlements she had lost since March 2006. The
President of the IFAD rejected this decision in April 2008.
7. The next step taken by her was to file a complaint against the IFAD
with the ILOAT, on 8 July 2008, asking that Tribunal to order the IFAD to
reinstate her, for a minimum of two years, in her previous post, or an equivalent
post with retroactive effect from 15 March 2006, and to grant her
monetary compensation for the damages suffered. The two parties in the
case before the ILOAT were, thus, an individual (Ms Saez García, the Complainant)
and an international organization (the IFAD, the Respondent).
8. The ILOAT, in its Judgment No. 2867, of 3 February 2010, on the
complaint filed by Ms Saez García against the decision of the President of
the IFAD to dismiss her internal appeal against the decision not to renew
her contract because her post was being abolished, found in favour of the
Complainant. The ILOAT decided, in the aforementioned Judgment
No. 2867 of 2010, inter alia, to set aside the decision of the President of
the IFAD, because the abolition of the Complainant’s post was tainted
with illegality ; it then ordered the IFAD to pay material and moral damages
and costs to Ms Saez García.
9. The Executive Board of the IFAD decided to challenge the validity
of Judgment No. 2867 of the ILOAT, by way of application to the International
Court of Justice (ICJ) for an advisory opinion, pursuant to Article
XII of the Annex to the ILOAT Statute, which reads as follows :
“1. In any case in which the Executive Board of an international organization
which has made the declaration specified in Article II, paragraph
5, of the Statute of the Tribunal challenges a decision of the
Tribunal confirming its jurisdiction, or considers that a decision of
the Tribunal is vitiated by a fundamental fault in the procedure
followed, the question of the validity of the decision given by the
Tribunal shall be submitted by the Executive Board concerned, for
an advisory opinion, to the International Court of Justice.
2. The opinion given by the Court shall be binding.”
10. Upon the filing of its request for an advisory opinion to the ICJ,
the IFAD thereafter requested the ILOAT the stay of execution of its
Judgment No. 2867, pending the delivery of the ICJ’s Advisory Opinion
in the cas d’espèce. For its part, the ILOAT, in its subsequent Judgment
No. 3003, of 6 July 2011, dismissed the IFAD’s application for stay of
execution of prior Judgment No. 2867, pending the delivery of the present
Advisory Opinion of the ICJ. In the course of the somewhat troublesome
advisory proceedings before this Court, both the IFAD and Ms Saez García
referred to the issue of the equality of parties before (international)
3 The decision not to renew her contract was sealed by the President of the IFAD.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 54
48
arrivait à échéance le 15 mars 2006 et qui ne fut pas renouvelé ensuite 3 ;
Mme Saez García saisit alors la commission paritaire de recours, qui recommanda
en décembre 2007 qu’elle soit réintégrée au sein du Mécanisme mondial
pour une période de deux ans et que lui soit versée une somme équivalant
aux traitements, allocations et indemnités qu’elle n’avait pas perçus depuis
mars 2006. Le président du FIDA rejeta cette décision en avril 2008.
7. Sur ce, l’intéressée déposa une requête contre le FIDA devant le
TAOIT, le 8 juillet 2008, en priant le Tribunal d’ordonner au Fonds de la
réintégrer pour deux années au moins à son ancien poste ou à un poste
équivalent avec effet rétroactif depuis le 15 mars 2006, et de lui accorder
une indemnisation pour le préjudice subi. Les deux parties à l’affaire
devant le TAOIT étaient donc une personne physique (Mme Saez García,
la requérante) et une organisation internationale (le FIDA, le défendeur).
8. Dans son jugement no 2867 du 3 février 2010 sur la requête déposée
par Mme Saez García contre la décision du président du FIDA de rejeter
le recours interne qu’elle avait formé contre le non‑renouvellement de son
contrat pour abolition de poste, le TAOIT donna gain de cause à la
requérante. Dans ce jugement, il décida notamment d’annuler la décision
du président du FIDA, estimant que l’abolition du poste de la requérante
était entachée d’illicéité ; il ordonna ensuite au FIDA de verser à
Mme Saez García des dommages‑intérêts au titre du préjudice matériel et
moral qu’elle avait subi et condamna le Fonds aux dépens.
9. Le conseil d’administration du FIDA décida de contester la validité
du jugement no 2867 du TAOIT en soumettant à la Cour une requête
pour avis consultatif, en application de l’article XII de l’annexe au statut
du Tribunal, qui se lit comme suit :
« 1. Au cas où le conseil exécutif d’une organisation internationale
ayant fait la déclaration prévue à l’article II, paragraphe 5, du
statut du Tribunal conteste une décision du Tribunal affirmant sa
compétence ou considère qu’une décision dudit Tribunal est viciée
par une faute essentielle dans la procédure suivie, la question de
la validité de la décision rendue par le Tribunal sera soumise par
ledit conseil exécutif, pour avis consultatif, à la Cour internationale
de Justice.
2. L’avis rendu par la Cour aura force obligatoire. »
10. Peu après avoir soumis à la Cour sa requête pour avis consultatif,
le FIDA demanda au TAOIT d’accorder un sursis à l’exécution de son
jugement no 2867 jusqu’au prononcé de l’avis consultatif de la Cour en
l’espèce. Dans son jugement ultérieur no 3003 du 6 juillet 2011, le Tribunal
rejeta cette demande de sursis. Au cours de la procédure consultative
qui s’est déroulée — non sans difficultés — devant la Cour, le FIDA et
Mme Saez García sont l’un et l’autre revenus sur l’évolution de l’égalité
des parties devant les cours et tribunaux (internationaux) depuis 1946,
année où il fut envisagé, à l’article XII de l’annexe au statut du TAOIT,
3 La décision de ne pas renouveler son contrat avait l’aval du président du FIDA.
55 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
49
courts and tribunals since 1946, when the provision was made, in Article
XII of the Annex to the Statute of the ILOAT, for the ICJ to review,
on specified grounds, judgments of the Tribunal (cf. supra).
11. In the course of the present advisory proceedings, the only State
which forwarded its views to the ICJ was the Plurinational State of
Bolivia. In its written statement of 26 October 2010, it expressed its concern,
in particular, with the relationship between the Global Mechanism
(under the UN Convention to Combat Desertification) and the IFAD,
and the need to clarify their respective competences, bearing in mind the
right of individuals to identify with legal certainty “the international
organization that hires them” (p. 6). Bolivia added that “labour and
social rights of individuals should clearly be protected, providing them
assurances and proper legal security (. . .), having identified clearly the
employer” (p. 5).
12. It ensues, from the aforesaid, that the subject-matter of the present
Advisory Opinion of the Court contains elements which are proper to the
law of the international organizations, one of them being the relationship
between the IFAD and the Global Mechanism. Yet, the core of the matter
is a distinct one : it concerns the position of the individual as subject
of rights in international law, in its various interrelated aspects, which
form altogether the object of attention of the present separate opinion. As
I attach the utmost importance to the condition of the individual as subject
of contemporary international law (the droit des gens), I feel bound to
examine those aspects, one by one, in the sections that follow.
III. The Determination of Compliance with Judgment No. 2867
of 2010 of the ILOAT in Favour of the Individual Complainant
13. Before I embark on an examination of the various aspects of the
procedural equality of parties before international courts and tribunals,
with a bearing on the cas d’espèce, may I summarize the Judgment
No. 3003 of 2011, whereby the ILOAT dismisses the IFAD’s application
for stay of execution of its previous Judgment No. 2867 of 2010. The
ILOAT determined, inter alia, that Judgment No. 2867 was “immediately
operative”, there being no need for Ms Saez García to have further
recourse to the ILOAT to ensure its execution (para. 16). The ILOAT further
clarified that there was no provision in the Statute or the Rules of the
ILOAT which stipulated that a request to the ICJ for an advisory opinion
would automatically have suspensive effect on the contested judgment,
even though this fact would not in itself preclude the possibility of requesting
the ILOAT for the suspensive effect of the judgment (para. 25).
14. As to the central question of the equality of arms (égalité des armes)
between the parties, the ILOAT next considered whether international
organizations — such as the IFAD, in the cas d’espèce — should be permitted
to request suspension of a judgment of the ILOAT which they
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 55
49
que la Cour pourrait, pour certains motifs, réformer les jugements du
Tribunal (voir supra).
11. Lors de la présente procédure consultative, le seul Etat à avoir exposé
ses vues à la Cour est l’Etat plurinational de Bolivie. Ainsi, dans son exposé
écrit du 26 octobre 2010, la Bolivie s’est déclarée particulièrement préoccupée
par la relation existant entre le Mécanisme mondial (créé par la convention
des Nations Unies sur la désertification) et le FIDA, et a indiqué qu’il fallait
préciser les compétences respectives des deux entités, les personnes ayant le
droit de savoir « quelle est l’organisation internationale qui les emploie » (p. 2
de la version française). Il fallait également, a ajouté la Bolivie, que « les droits
professionnels et sociaux des individus soient clairement protégés, que les
employés reçoivent des garanties et bénéficient de la sécurité juridique voulue,
et … qu’il n’y ait pas d’ambiguïté sur l’identité de l’organisme qui les
emploie » (ibid.).
12. Il ressort de ce qui précède que le présent avis consultatif de la
Cour touche certains aspects qui sont propres au droit des organisations
internationales, comme la relation liant le FIDA au Mécanisme mondial.
Toutefois, le noeud du problème réside ailleurs : il concerne le statut de
l’individu, sujet de droit international, sous ses différentes facettes, qui
sont liées les unes aux autres et qui, conjointement, forment l’objet du
présent avis consultatif. Etant donné que j’attache la plus haute importance
à la condition de l’individu en tant que sujet du droit international
contemporain (le droit des gens), je me sens tenu d’examiner ces différentes
facettes une à une dans les sections suivantes.
III. La décision prescrivant l’exécution du jugement no 2867
rendu en 2010 par le TAOIT en faveur de la requérante
13. Avant d’entreprendre mon examen des différents aspects de l’égalité
procédurale des parties devant les cours et tribunaux internationaux, sous
l’angle du cas d’espèce, je rappellerai les grandes lignes du jugement
no 3003 de 2011, par lequel le TAOIT a refusé le sursis demandé par
le FIDA à l’exécution de son jugement no 2867 rendu un an plus tôt,
en 2010. Le TAOIT a conclu, notamment, que le jugement no 2867 avait
un « caractère immédiatement exécutoire », et que Mme Saez García
n’avait pas à le saisir une nouvelle fois pour en obtenir la mise en oeuvre
(par. 16). Le TAOIT a également précisé qu’aucune disposition de son
statut ou de son règlement ne prévoyait qu’une requête adressée à la Cour
pour avis consultatif aurait automatiquement pour effet de suspendre
l’exécution du jugement contesté, encore que cela n’empêche pas en soi de
demander une telle suspension au Tribunal (par. 25).
14. S’agissant de la question centrale de l’égalité des armes entre les
parties, le TAOIT s’est ensuite demandé s’il était loisible aux organisations
internationales — au FIDA, en l’occurrence — de chercher à faire
suspendre l’effet d’un jugement rendu par lui lorsqu’elles entendaient
56 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
50
intend to challenge before the ICJ pursuant to Article XII of the Annex to
the ILOAT Statute. In this regard, the ILOAT was of the opinion that the
procedure set forth in Article XII of the Annex of its Statute is “fundamentally
imbalanced to the detriment of staff members”, because the
option of submitting a request for an advisory opinion of the ICJ is limited
only to the organization concerned, and cannot be pursued by staff
members (para. 40). The ILOAT added that, as only the organization can
request the ICJ for an advisory opinion, this means that
“the possibility of obtaining a stay of execution would, by definition,
only benefit the organizations themselves (. . .), doubly worsen[ing]
the imbalance between the parties created by the Article XII procedure,
to the detriment of staff members” (para. 43).
The ILOAT then insisted on its view that it is “difficult to justify that
organizations should be able to seek a stay of execution where the staff
members concerned are without any parallel recourse in law” (para. 44).
15. The ILOAT next stated that granting a stay of a judgment which
was rendered in favour of a staff member would further aggravate the
imbalance between the parties, since it would deprive the staff member of
the benefit of the judgment in her favour (such as its Judgment No. 2867
of 2010, in the present case), for the duration of the advisory proceedings
before this Court. The ILOAT added that
“[t]he difference in treatment between organizations and their staff
which derives from the actual provisions of Article XII (. . .) would thus
be compounded by a further inequality, and one which would doubtless
be even more keenly felt in practice, stemming from the fact that an
application to the Court [for an advisory opinion] in this context could
result in a stay of execution of the contested judgment” (para. 45).
16. The ILOAT then went on to state that, as Article XII of the Annex of
the ILOAT Statute creates “an objective inequality between the parties”, it has
the duty to take care that it does not amplify the consequences of this inequality
by considering admissible organizations’ requests for a stay of execution of
a judgment, to the detriment of a staff member (para. 46). The ILOAT then
concluded that it is not possible to recognize the admissibility of an organization’s
request to stay the execution of a judgment in respect of which the procedure
set forth in Article XII has been initiated before the ICJ (para. 47).
IV. The Difficulties in the Compliance with Judgment No. 2867
of 2010 of the ILOAT in Favour of the Individual Complainant
17. The concern rightly expressed by the ILOAT has, in my view, its
raison d’être. It is well-founded. Yet, despite its new Judgment No. 3003
of 2011, whereby the ILOAT dismissed the IFAD’s request for a stay of
execution of Judgment No. 2867 of 2010 (which ordered the IFAD to pay
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 56
50
contester
ledit jugement devant la Cour en vertu de l’article XII de
l’annexe à son statut. A cet égard, le TAOIT a estimé que la procédure
prévue à l’annexe XII « était fondamentalement déséquilibrée au détriment
des fonctionnaires », la possibilité de demander un avis consultatif à la
Cour n’étant offerte qu’à l’organisation concernée, et non aux fonctionnaires
(par. 40). Le TAOIT a ajouté que, l’organisation étant la seule à
pouvoir demander un avis consultatif à la Cour,
« la possibilité de bénéficier d’un sursis à exécution ne serait susceptible
de profiter, par définition, qu’à ces mêmes organisations[, ce
dont] résulterait une double aggravation du déséquilibre entre les
parties créé, au détriment des fonctionnaires, par la procédure de
l’article XII » (par. 43).
Et le TAOIT d’insister : il serait selon lui « difficilement justifiable que les
organisations soient recevables, de leur côté, à solliciter le sursis à exécution
d’un jugement, alors que les fonctionnaires concernés ne disposeraient
pas, dans de tels cas, d’une voie de droit symétrique » (par. 44).
15. Le TAOIT a ensuite indiqué qu’accorder un sursis à l’exécution d’un
jugement favorable à un fonctionnaire ne ferait qu’aggraver davantage le
déséquilibre existant entre les parties, puisque le fonctionnaire se trouverait
de ce fait privé du bénéfice du jugement rendu en sa faveur (comme le jugement
no 2867 de 2010, dans le cas présent) pendant toute la durée de la
procédure consultative devant la Cour. Le TAOIT a ajouté que
« [à] la différence de traitement entre les organisations et leurs fonctionnaires
résultant des dispositions de l’article XII elles‑mêmes … se surajouterait
donc une autre inégalité, sans doute d’ailleurs encore plus
sensible dans la réalité pratique, tenant à ce qu’une saisine de la Cour
[pour avis consultatif] dans ce cadre pourrait avoir pour conséquence
d’entraîner le sursis à exécution du jugement contesté » (par. 45).
16. Le TAOIT a ajouté que, l’article XII de l’annexe à son statut créant
une « inégalité objective entre les parties », il était de son devoir de veiller
à ne pas alourdir les conséquences de cette inégalité en faisant droit aux
demandes d’organisations visant à faire suspendre l’exécution d’un jugement,
au détriment d’un fonctionnaire (par. 46). Le TAOIT a enfin conclu
qu’il ne pouvait admettre une telle demande concernant un jugement
contre lequel la procédure établie à l’article XII avait été engagée devant
la Cour (par. 47).
IV. Les difficultés à faire exécuter le jugement no 2867
rendu en 2010 par le TAOIT en faveur de la requérante
17. La préoccupation légitimement exprimée par le TAOIT a, selon
moi, sa raison d’être. Elle est parfaitement fondée. Pourtant, malgré son
nouveau jugement no 3003 de 2011, par lequel le TAOIT a refusé le sursis
demandé par le FIDA à l’exécution du jugement no 2867 de 2010 (qui
57 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
51
moral and material damages, and costs, to the Complainant, Ms Saez García),
it appears from the records of the case that Ms Saez García has not
yet received any payment from the IFAD. Ms Saez García contended, in
a written statement submitted to the Court on 30 August 2011, that
“[t]he mere request for an advisory opinion has provided an excuse
for [the IFAD] not to execute Judgment [No.] 2867. Even though [the
IFAD]’s application for suspension of execution was denied, [it] has
still avoided execution on the grounds that it might become entitled
to repayment of the amounts due if the Court declares Judgment
[No.] 2867 invalid.” (Para. 14.)
18. Thus, to sum up, Ms Saez García obtained a judgment in her
favour, ordering the IFAD to pay to her moral and material damages, and
costs (the ILOAT’s Judgment No. 2867 of 2010). The Executive Board of
the IFAD, pursuant to Article XII of the Annex to the ILOAT Statute,
decided to challenge the validity of Judgment No. 2867 of 2010, by way of
a request to the ICJ for an advisory opinion. The IFAD then requested the
ILOAT for a stay of execution of Judgment No. 2867 of 2010, pending the
delivery of the Advisory Opinion by the ICJ. In its subsequent Judgment
No. 3003 of 2011, the ILOAT dismissed the IFAD’s application for stay
of execution of Judgment No. 2867 of 2010, reaffirming that this judgment
is operative. In considering the IFAD’s request for suspensive effect of
Judgment No. 2867 of 2010, the ILOAT examined the question of the
inequality of parties that stems from the procedure set forth under Article
XII of the Annex to the ILOAT Statute and decided that ordering a
stay of the contested judgment would only amplify this inequality.
19. In its Judgment No. 3003 of 2011, the ILOAT limited its examination
of the matter to the inequality of parties ensuing from Article XII of
the Annex to the ILOAT Statute, given that only the international organization
concerned may challenge a decision of the ILOAT unfavourable
to itself. Understandably, the ILOAT did not dwell upon the question of
the locus standi in judicio of individuals in advisory proceedings before
this Court. Yet, the position of the individuals before this Court (whether
they can appear before it) and the persisting restriction that all communications
coming from the Complainant have to be transmitted to the
Court through the IFAD (the fact that all) are, in my understanding, of
the utmost importance, for the good administration of justice (la bonne
administration de la justice). Accordingly, I deem it fit to examine the
question of the locus standi in judicio, as well as of jus standi, of individuals
before this Court, in the present separate opinion (Section XIV, infra).
V. The Individual Complainant’s Appeal for Equality of Arms
and Realization of Justice
20. It is indeed worrisome to see that, despite the two judgments of the
ILOAT in her favour (No. 2867 of 2010, and No. 3003 of 2011), the
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 57
51
prescrivait au Fonds de verser des dommages‑intérêts à la requérante,
Mme Saez García, et le condamnait aux dépens), il ressort du dossier que
l’intéressée n’a toujours reçu aucun paiement. Mme Saez García a soutenu,
dans un exposé écrit soumis à la Cour le 30 août 2011, que
« [l]e [FIDA] tire prétexte de sa demande d’avis consultatif pour ne
pas exécuter le jugement no 2867. Bien que son recours en suspension
de l’exécution de ce jugement ait été rejeté, [il] refuse toujours d’exécuter
cette décision au motif qu’il pourrait avoir droit au remboursement
des montants qu’il est condamné à verser, si la Cour venait à
invalider le jugement no 2867. » (Par. 14.)
18. Donc, pour résumer, Mme Saez García a obtenu un jugement en sa
faveur (le jugement no 2867 de 2010), qui ordonnait au FIDA de lui verser
des dommages-intérêts au titre du préjudice matériel et moral qu’elle avait
subi, et qui le condamnait aux dépens. Le conseil d’administration du
Fonds, se prévalant de l’article XII de l’annexe au statut du TAOIT, a
décidé de contester la validité du jugement no 2867 de 2010 en soumettant
à la Cour une requête pour avis consultatif. Le FIDA a ensuite demandé au
TAOIT de suspendre l’exécution dudit jugement jusqu’à ce que la Cour ait
rendu son avis consultatif. Dans son jugement ultérieur no 3003 de 2011, le
TAOIT a refusé le sursis à exécution demandé par le FIDA, réaffirmant le
caractère exécutoire du jugement no 2867 rendu un an plus tôt. En examinant
la demande de sursis présentée par le FIDA, le TAOIT s’est penché
sur la question de l’inégalité des parties découlant de la procédure établie à
l’article XII de l’annexe à son statut et a conclu qu’ordonner un sursis à
l’exécution du jugement contesté ne ferait qu’aggraver cette inégalité.
19. Dans son jugement no 3003 de 2011, le TAOIT s’est borné à examiner
la question de l’inégalité des parties résultant de l’article XII de l’annexe à
son statut, qui tient au fait que seule l’organisation internationale concernée
peut contester une décision défavorable du Tribunal. Il ne s’est pas arrêté
sur la question du droit des personnes physiques de participer directement à
une procédure consultative devant la Cour, ce que je conçois fort bien.
Pourtant, la position des personnes devant la Cour (leur capacité à se présenter
devant elle) et la restriction qui continue de peser sur elles (toutes les
communications de la requérante ayant dû être transmises à la Cour par
l’entremise du FIDA) revêtent, à mes yeux, une extrême importance pour la
bonne administration de la justice. Dès lors, il me semble nécessaire d’examiner
dans la présente opinion individuelle (section XIV, infra) la question
du droit des personnes physiques d’avoir accès à la Cour (jus standi) et de
participer directement à la procédure devant elle (locus standi in judicio).
V. La volonté de la requérante de voir respecter
le principe de l’égalité des armes et d’obtenir justice
20. Il est vraiment préoccupant que, malgré deux jugements du TAOIT
en sa faveur (le jugement no 2867 de 2010 et le jugement no 3003 de 2011),
58 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
52
Complainant, Ms Ana Teresa Saez García, has not yet seen justice done,
and the two judgments of the ILOAT have not been complied with yet,
pending the advisory proceedings before this Court. It is worth referring
here to a passage of her statement submitted to this Court on
30 August 2011, wherein she contends that “[t]he imbalance in the present
proceedings began with the fact that only the defendant was able to
request review” (para. 14). As regards, more specifically, her position
before the Court in the present proceedings, she stated that :
“Only [the IFAD] is able to communicate directly with the Court.
The Court has attempted to equalize the position of the Complainant
by requiring [the IFAD] to transmit the pleadings of the Complainant.
But the positions have not been equalized. Before the first pleadings
were due, the Complainant’s counsel requested a document to
attach to the Complainant’s statement. The [IFAD] replied that, ‘in
conformity with the rules governing advisory proceedings before the
International Court of Justice, you do not have the prerogative to
introduce such an item in the proceedings’ (. . .). Since the Complainant
depended upon [the IFAD] to transmit her statement and documents,
this created a significant obstacle to pleading her case. It
required the intervention of the Registry to overcome.
In transmitting the comments of [the] IFAD on 9 March 2011, [the
IFAD] requested that the Court seek the views of the Conference of
Parties of the United Nations Convention to Combat Desertification.
[The IFAD] also requested oral hearings. The Complainant’s counsel
received this letter on 17 March. When he attempted to respond to
these new requests, the [IFAD] refused to transmit the communication
to the Court on the grounds that it was after the deadline of
11 March for filing comments. Again the intervention of the Registry
was required to compel the [IFAD] to transmit the letter from the
Complainant’s counsel.
Even at the present time, the Complainant is under the disadvantage
of having to submit this statement through [the] IFAD, which
requires submitting it well before the deadline specified in the Registrar’s
letter of 21 July 2011. [The] IFAD will be able to work on its
Reply until the morning of 29 August 2011; the Complainant will
have to submit hers the morning of 26 August” (paras. 15‑17).
21. At this stage of the present separate opinion, I shall limit myself to
pointing out that there clearly appears to exist two distinct inequality
claims in the present advisory proceedings. The first claim concerns the
fact that, pursuant to Article XII of the Annex to the ILOAT Statute,
only the international organization at issue, the IFAD, can challenge an
unfavourable decision of the ILOAT before the ICJ. This question was
examined by the ILOAT in its Judgment No. 3003 of 2011 concerning the
IFAD’s request for stay of execution of Judgment No. 2867 of the
ILOAT, which found in favour of the Complainant, Ms Saez García.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 58
52
la requérante, Mme Ana Teresa Saez García, n’ait toujours pas obtenu
justice et que les deux décisions du TAOIT n’aient toujours pas été mises
en oeuvre, pendant toute la durée de la procédure consultative devant la
Cour. Il convient de citer ici un extrait de l’exposé présenté par l’intéressée
à la Cour le 30 août 2011, dans lequel elle fait valoir que, « [e]n l’espèce,
le déséquilibre tient tout d’abord au fait que seul le défendeur
pouvait saisir la Cour » (par. 14). S’agissant plus particulièrement de sa
position devant la Cour dans la présente procédure, elle a déclaré que :
« Seul le [FIDA] est en mesure de communiquer directement avec la
Cour. La Cour a tenté de placer la requérante dans une situation
d’égalité en exigeant du [FIDA] qu’il lui transmette les écritures de
celle‑ci. Mais la position du [Fonds] et celle de la requérante ne sont
pas devenues égales pour autant. Avant la date de dépôt des premières
écritures, le conseil de la requérante a demandé un document pour le
joindre à l’exposé de celle-ci. Le [FIDA] lui a répondu que, « conformément
aux règles régissant les procédures consultatives devant la Cour
internationale de Justice, vous n’avez pas le droit d’introduire un tel
élément dans la procédure »… La requérante s’est ainsi trouvée tributaire
du [FIDA] pour transmettre son exposé et les documents étayant
celui‑ci et cela a créé, s’agissant de plaider sa cause, un obstacle important
qui n’a pu être surmonté que grâce à l’intervention du Greffe.
Lorsqu’il a communiqué les observations du FIDA le 9 mars 2011,
[le Fonds] a prié la Cour de solliciter les vues de la Conférence des
parties à la convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification.
Le [FIDA] a aussi demandé une procédure orale. Le
conseil de la requérante a reçu cette lettre le 17 mars. Lorsqu’il a
tenté de répondre à ces nouvelles demandes, le [FIDA] a refusé de
transmettre sa communication à la Cour au motif que la date limite
fixée pour le dépôt des observations, le 11 mars, était passée. Là
encore, il a fallu l’intervention du Greffe pour contraindre le [FIDA]
à transmettre à la Cour la lettre du conseil de la requérante.
Même actuellement, la requérante a le désavantage de devoir présenter
le présent exposé par l’intermédiaire du FIDA, ce qui l’oblige
à le communiquer à ce dernier bien avant la date limite fixée dans la
lettre du greffier en date du 21 juillet 2011. Le FIDA pourra travailler
à sa réponse jusqu’au matin du 29 août 2011 alors que la requérante
devra soumettre la sienne le matin du 26 août. » (Par. 15-17.)
21. A ce stade de la présente opinion individuelle, je me bornerai à
signaler que deux formes d’inégalité ont manifestement été mises en
lumière dans la présente procédure consultative. La première tient au fait
que, selon l’article XII de l’annexe au statut du TAOIT, seule l’organisation
internationale concernée — le FIDA — peut contester une décision
défavorable du Tribunal devant la Cour. Le Tribunal a examiné cette
question dans son jugement no 3003 de 2011 sur la requête du FIDA
visant à suspendre l’exécution de son jugement no 2867, qui donnait gain
de cause à la requérante, Mme Saez García.
59 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
53
22. The second claim of procedural inequality pertains to the position
of the individual Complainant in the present proceedings before this
Court, and more particularly to an aspect not addressed in the ILOAT’s
Judgment No. 3003 of 2011. Yet, Ms Saez García touched upon it, in
complaining of the inequality of the parties reflected in the fact that only
the IFAD — her opposing party in the present case — can address the
Court directly, and that all her communications and submissions to the
ICJ ought to be done through the IFAD ; such inequality — she added —
has, not surprisingly, caused her some constraints.
VI. The Contrasting Positions of the Individual Complainant
and the IFAD as to the Present Request for an Advisory Opinion
of the ICJ
23. In the present advisory proceedings, the IFAD and Ms Saez García
have made clear their contrasting positions as to the present request
for an advisory opinion of this Court. Thus, in its written statement of
29 October 2010, submitted to this Court, the IFAD argued that the issuing
of an advisory opinion by the ICJ would not violate the rights of
equality of parties, since the subject matter of the requested advisory
opinion is not the rights of the individual, but the jurisdiction of the
ILOAT, based on the agreement between the IFAD and the ILO that
recognized the jurisdiction of the ILOAT (paras. 78‑83). Thus the IFAD
attempted to characterize its difference with an individual staff member,
as — in its argument — a “matter pertaining to the external relations of
the organization concerned” (para. 79), here concerning the IFAD and
the ILO (as to the jurisdiction of the ILOAT).
24. The IFAD insisted on its own description of the case : in a subsequent
statement, its Reply of 26 August 2011, it argued that the operation
of Article XII of the Annex to the ILOAT Statute is to resolve disputes
within the ILO regarding the competences of each of its bodies
(paras. 39‑44) or to resolve “disputes” between the ILO and UN specialized
agencies pertaining to the jurisdiction of the ILOAT, which is based
on an agreement between such specialized agencies and the ILO
(paras. 45‑68). The IFAD went further : it made a parallel with investor-
State arbitration, where only the investor has the right to initiate proceedings
and the State has exclusively the right to seek authoritative
interpretation of a treaty, without — in its view — violating the right of
the equality of parties (paras. 69‑76). The IFAD made even a parallel
with the pending contentious case before the ICJ concerning the Jurisdictional
Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece intervening),
arguing that “interested individuals” do not have access to the ICJ, but
issues that are clearly of their interest are going to be adjudicated by the
ICJ (para. 77).
25. Contrariwise, in her written statement of 26 August 2011, the original
Complainant, Ms Saez García, stated that the right of equality of
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 59
53
22. La seconde — l’inégalité procédurale — tient à la position de la
requérante dans la présente procédure devant la Cour, et plus particulièrement
à un aspect que le TAOIT n’a pas examiné dans son jugement no 3003
de 2011. Mme Saez García l’a néanmoins évoqué elle‑même lorsqu’elle s’est
plainte de l’inégalité existant entre les parties, puisque seul le FIDA — son
contradicteur en l’espèce — pouvait s’adresser directement à la Cour tandis
qu’elle devait systématiquement transmettre ses communications et
écritures à la Cour par l’intermédiaire du Fonds ; pareille inégalité —
a-t-
elle ajouté — lui a naturellement causé certaines difficultés.
VI. Les positions antagonistes de la requérante
et du FIDA quant à l’avis consultatif demandé ici
à la CIJ
23. Dans la présente procédure consultative, le Fonds et Mme Saez
García ont clairement exprimé leurs divergences quant à l’avis consultatif
demandé ici à la Cour. Ainsi, dans l’exposé écrit du 29 octobre 2010
qu’il a soumis à la Cour, le FIDA a soutenu que le fait de rendre un avis
consultatif ne porterait pas atteinte au droit des parties à l’égalité vu que
cet avis porterait non pas sur les droits de l’intéressée mais sur la compétence
du TAOIT, eu égard à l’accord conclu par le Fonds avec l’OIT pour
reconnaître la compétence du Tribunal (par. 78‑83). Le FIDA a donc
tenté de présenter son différend avec un fonctionnaire sous un autre jour
en le faisant passer pour « une question qui relève des relations extérieures
de l’organisation concernée » (par. 79), opposant en l’occurrence le FIDA
et l’OIT (au sujet de la compétence du TAOIT).
24. Le FIDA a campé sur sa vision des choses : ainsi a‑t‑il déclaré
quelques mois plus tard, dans sa réponse du 26 août 2011, que l’article XII
de l’annexe au statut du TAOIT visait à régler les différends susceptibles
de voir le jour au sein de l’OIT quant aux compétences dévolues à chacun
de ses organes (par. 39-44) ou à régler les « différends » pouvant voir le
jour entre l’OIT et les institutions spécialisées des Nations Unies au sujet
de la compétence du Tribunal, qui repose sur la conclusion d’un accord
entre l’institution concernée et l’OIT (par. 45-68). Le FIDA est allé plus
loin : il a fait un parallèle entre la présente procédure et l’arbitrage Etat‑investisseur,
dans le cas duquel seul l’investisseur peut introduire une instance
et seul l’Etat peut demander l’interprétation autorisée d’un traité,
sans qu’il y ait — selon lui — violation du droit des parties à l’égalité
(par. 69‑76). Le FIDA a même rapproché la présente procédure de l’affaire
contentieuse pendante devant la Cour concernant les Immunités juridictionnelles
de l’Etat (Allemagne c. Italie ; Grèce (intervenant)), soutenant
que les « individus concernés » n’avaient pas accès à la Cour, bien que leurs
intérêts soient clairement en jeu devant elle (par. 77).
25. A l’inverse, dans son exposé écrit du 26 août 2011, la requérante,
Mme Saez García, a déclaré que le droit des parties à l’égalité devant les cours
60 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
54
parties before courts and tribunals is enshrined in all major human rights
instruments, at global and regional levels, namely : the Universal Declaration
of Human Rights (Art. 10), the UN Covenant on Civil and Political
Rights (Art. 14 (1)), the European Convention on Human Rights
(Art. 6 (1)), and the American Convention on Human Rights (Art. 8 (1))
(paras. 5‑9). She also referred to some of the jurisprudence of the supervisory
organs or Courts operating thereunder (paras. 5 and 9‑11) ; she
quoted, inter alia, the Andrejeva v. Latvia case (2009), before the European
Court of Human Rights, as illustration of the view that, when
appeal procedures exist, they ought to abide by the provisions of Article 6
(right to a fair trial) of the European Convention on Human Rights
(para. 11).
26. She then recalled the rationale of the abolition, by the UN General
Assembly in 1995, of the review procedure of the United Nations Administrative
Tribunal (UNAT) rulings by the ICJ, which also had in mind the
issue of the equality of parties (para. 12). Next, Ms Saez García turned to
the recognition, by the ILOAT itself, that its review procedure was not in
accordance with the principle of the equality of the parties, and was “fundamentally
imbalanced to the detriment of staff members” (para. 13). She
also claimed that the IFAD, despite not winning a suspension of execution
of the 2010 Judgment of the ILOAT, unilaterally denied execution of
the ILOAT ruling while the advisory proceedings before the ICJ were
pending, whereas in a situation of real equality it is up to the courts to
decide “whether and upon what conditions judgments are executed during
the appellate phases” (para. 14).
27. She further also argued that, despite the practical measures taken
by the ICJ to secure equality to the position of the parties, their positions
have not been equal, since “[o]nly the defendant is able to communicate
directly with the Court” (para. 15), and she — the Complainant —
remains dependent upon the IFAD for the simple transmission of documents
to the Court, and the IFAD has in fact been posing obstacles
(paras. 15‑17) ; twice, in the course of the proceedings, the intervention of
the Court’s Registry was thereby required (paras. 15‑16). The difficulties
she encountered affected even the deadlines for the submission of written
statements (para. 17). Ms Saez García then concluded that :
“The substantial inequality of arms between the Complainant and
the [IFAD] is one factor that the Court may wish to take into account
in exercising its discretion under Article 65 of its Statute. (. . .)
In [the Advisory Opinion of 1956 on Judgments of the Administrative
Tribunal of the ILO upon Complaints Made against Unesco] the
Court achieved a balance between equality and usefulness. Since [the
above-mentioned Advisory Opinion] the doctrine of equality of arms
has increased the requirement for equality in the administration of
justice. (. . .)” (Paras. 18-19.)
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 60
54
et tribunaux était consacré dans tous les grands instruments conclus en
matière de droits de l’homme, aux échelles internationale et régionale, à
savoir : la Déclaration universelle des droits de l’homme (art. 10), le Pacte
international
relatif aux droits civils et politiques (art. 14, par. 1), la convention
européenne des droits de l’homme (art. 6, par. 1) et la convention américaine
relative aux droits de l’homme (art. 8, par. 1) (par. 5‑9). Elle a également
invoqué certaines décisions des instances de contrôle ou juridictions mandatées
par ces instruments (par. 5 et 9‑11) ; elle a cité, entre autres, l’affaire
Andrejeva c. Lettonie (2009), examinée par la Cour européenne des droits de
l’homme, pour étayer l’idée que, lorsque des voies de recours existent, elles
restent subordonnées aux dispositions de l’article 6 (droit à un procès équitable)
de la convention européenne des droits de l’homme (par. 11).
26. Mme Saez García a ensuite rappelé pourquoi, en 1995, l’Assemblée
générale des Nations Unies avait décidé d’abolir la procédure de réformation
par la Cour des jugements du Tribunal administratif des Nations Unies
(le « TANU »), là encore par souci du principe de l’égalité des parties
(par. 12). Puis elle a signalé que le TAOIT lui‑même avait reconnu que sa
procédure de réformation n’était pas conforme au principe de l’égalité des
parties, et qu’elle était « fondamentalement déséquilibrée au détriment des
fonctionnaires » (par. 13). La requérante a également soutenu que le
FIDA, bien qu’il n’ait pas obtenu de sursis à l’exécution du jugement du
TAOIT de 2010, avait refusé unilatéralement de se plier à cette décision
tant que la procédure consultative serait pendante devant la Cour, alors
que, dans un contexte de réelle égalité, c’est aux juridictions qu’il appartient
de déterminer « si et dans quelles conditions les jugements sont exécutoires
alors qu’un recours est pendant » (par. 14).
27. Mme Saez García a en outre affirmé que, en dépit des mesures pratiques
prises par la Cour pour assurer l’égalité, les positions des parties
n’étaient pas devenues égales pour autant, vu que « [s]eul le défendeur
[était] en mesure de communiquer directement avec la Cour » (par. 15) et
qu’elle — la requérante — restait tributaire du FIDA pour transmettre le
moindre document à la Cour, ce à quoi le Fonds avait effectivement fait
obstacle (par. 15‑17), obligeant le Greffe à intervenir à deux reprises en
cours de procédure (par. 15‑16). Ces difficultés auraient même influé sur
les délais dont elle disposait pour soumettre ses écritures (par. 17). Et
Mme Saez García de conclure que :
« L’inégalité substantielle des armes entre la requérante et le
[FIDA] constitue un facteur que la Cour pourra vouloir prendre en
considération dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire que lui
confère l’article 65 de son Statut…
Dans l’[avis consultatif de 1956 sur les Jugements du Tribunal
administratif de l’OIT sur requêtes contre l’Unesco], la Cour a réalisé
un équilibre entre égalité et utilité. Depuis ce[t] [avis], la doctrine de
l’égalité des armes a renforcé l’impératif d’égalité dans l’administration
de la justice. » (Par. 18‑19.)
61 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
55
VII. The Lack of Equality of Arms :
A Recurring Problem in Review
Procedures of the Kind before the ICJ
1. The Dilemma before the Court
28. Despite the fact that we are here before general principles of law
such as the equality of arms (égalité des armes) before courts and tribunals,
and the principle of la bonne administration de la justice, the fact
remains that a problem such as the one raised before the ICJ, by the
original Complainant before the ILOAT, has been recurrent in this Court,
in procedures of the kind. As already indicated, the review procedure of
the UNAT decisions by the ICJ was abolished in 1995 (supra), but the
review procedure of the cas d’espèce, of the ILOAT decisions by the ICJ,
subsists, with the same problem identified in 1956 by this Court in its
Advisory Opinion on Judgments of the Administrative Tribunal of the ILO
upon Complaints Made against Unesco. Despite that identification of the
problem, it persists to date : for more than half a century (56 years) the
force of inertia and mental lethargy seem to have prevailed, much to the
detriment of individuals, subjects of rights under international administrative
law, or the law of the United Nations.
29. In the proceedings which led to the Court’s Advisory Opinion of
1973 on the Application for Review of Judgment No. 158 of the United
Nations Administrative Tribunal, the question came to the fore of the
nature of the procedure, prompted by the fact that it was not the rights of
States which were at issue herein : it was the rights of individuals. Doubts
were voiced as to “the legality of the use of the advisory jurisdiction for
the review of judgments of the [UN] Administrative Tribunal”, i.e., for
dealing with what originally appeared as a contentious case within the
internal law of the United Nations. The use of the Court’s advisory jurisdiction
was questioned for “the judicial review of contentious proceedings
which have taken place before other tribunals and to which individuals
were parties” 4.
30. Dogmas of the past began, not surprisingly, to weigh heavily in the
minds of the judges of this Court, in particular the outdated dogma that
individuals were not subjects of international law (the droit des gens). In
any case, the ICJ, in its aforementioned Advisory Opinion of 1973, without
ridding itself of the consequences of this dogma, at least asserted that
“[t]he mere fact that it is not the rights of States which are in issue in the
proceedings cannot suffice to deprive the Court of a competence expressly
conferred on it by its Statute” (para. 14) 5.
4 Application for Review of Judgement No. 158 of the United Nations Administrative
Tribunal, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1973, p. 171, para. 14.
5 Ibid., p. 172.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 61
55
VII. L’inégalité des armes, un problème récurrent
dans les procédures de réformation
comme celles qui se déroulent devant la CIJ
1. Le dilemme de la Cour
28. Bien qu’il s’agisse ici de principes généraux du droit tels que l’égalité
des armes devant les cours et tribunaux et la bonne administration de
la justice, le fait est que le problème soulevé par la requérante en l’espèce
s’est posé de manière récurrente à la Cour dans les procédures de cette
nature. Comme indiqué plus haut, la procédure de réformation des décisions
du TANU par la Cour a été abolie en 1995 (supra), mais celle qui
nous occupe ici — la réformation des décisions du TAOIT — existe toujours,
perpétuant le problème identifié par la Cour dès 1956 dans son avis
consultatif concernant les Jugements du Tribunal administratif de l’OIT
sur requêtes contre l’Unesco. En effet, il n’a pas suffi de mettre le problème
en lumière pour y mettre fin : depuis plus d’un demi‑siècle (cinquante-
six ans), la force d’inertie et la léthargie mentale ont régné dans ce
domaine, semble‑t‑il, lésant grandement les personnes physiques, auxquelles
le droit international administratif, ou le droit des Nations Unies,
reconnaît certains droits.
29. Dans la procédure qui a débouché sur l’avis consultatif de 1973
concernant la Demande de réformation du jugement no 158 du Tribunal
administratif des Nations Unies, la question de la véritable nature de la
procédure était au premier plan, puisque ce n’étaient pas les droits des
Etats qui étaient en jeu : il s’agissait des droits de personnes physiques.
Certains doutes ont été émis quant à « la légalité du recours à la juridiction
consultative pour la réformation des jugements du Tribunal administratif
[des Nations Unies] », c’est-à-dire pour trancher ce qui semblait
être au départ une affaire contentieuse relevant du droit interne des
Nations Unies. D’aucuns ont contesté que la juridiction consultative
puisse être utilisée pour « la réformation judiciaire de procédures contentieuses
qui s[’étaient] déroulées devant d’autres tribunaux et auxquelles
des personnes privées étaient parties » 4.
30. Les dogmes du passé ont, sans grande surprise, gagné beaucoup de
poids dans les esprits des juges de cette Cour, en particulier le dogme suranné
selon lequel les personnes physiques ne seraient pas des sujets de droit international
(le droit des gens). Toujours est-il que, dans l’avis consultatif
susmentionné
de 1973, la Cour, sans s’affranchir des conséquences de ce
dogme, a déclaré à tout le moins que « [l]e fait que ce ne sont pas les droits
des Etats qui sont en cause dans la procédure ne suffit pas à enlever à la
Cour une compétence qui lui est expressément conférée par son Statut »
(par. 14) 5.
4 Demande de réformation du jugement no 158 du Tribunal administratif des Nations Unies,
avis consultatif, C.I.J. Recueil 1973, p. 171, par. 14.
5 Ibid., p. 172.
62 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
56
31. Before I proceed to a consideration of this matter, to which I attribute
much importance, I find it appropriate to proceed, first, to an overview
of the five Advisory Opinions of the kind (issued in 1954, 1956, 1973,
1982 and 1987), which preceded the present Advisory Opinion on Judgment
No. 2867 of the Administrative Tribunal of the International Labour Organization
upon a Complaint Filed against the International Fund for Agricultural
Development (IFAD), which the Court is delivering today, 1 February
2012. This will enable us to appreciate the difficulties experienced by the
Court when faced with a conception of international law which had the
vain pretension to defy the passing of time (as legal positivists do).
2. The Advisory Opinion of 1954
32. In its Advisory Opinion of 1954 on the Effect of Awards of Compensation
Made by the UN Administrative Tribunal, the main focus of
attention of the ICJ was on the relations between the General Assembly
and the UN Administrative Tribunal, in the newly-emerging internal law
of the United Nations. Yet, despite this focus of attention on the relations
between UN organs, the ICJ kept in mind that what was ultimately at
stake were the rights of individuals, of UN staff members. The Court then
concluded that the General Assembly cannot “on any grounds” refuse to
give effect to an award of compensation made by the UN Administrative
Tribunal in favour of a UN staff member, “whose contract of service has
been terminated without his assent” 6.
3. The Advisory Opinion of 1956
33. Two years later, in its Advisory Opinion on Judgments of the
Administrative Tribunal of the ILO upon Complaints Made against
Unesco (1956), the ICJ observed that the “absence of equality” in the
review procedure before it flew from the relevant provisions of its own
Statute, affecting rights of UN officials. It added that the Court was
required, by its own judicial character, to ensure that “both sides directly
affected by these proceedings” be in “a position to submit their views and
their arguments to the Court”. In its view, the difficulty confronting it
“was met, on the one hand, by the procedure under which the observations
of the [UN] officials were made available to the Court through
the intermediary of Unesco and, on the other hand, by dispensing
with oral proceedings. [. . .] The principle of equality of the parties
follows from the requirements of good administration of justice.
These requirements have not been impaired in the present case by the
circumstance that the written statement on behalf of the [UN] officials
6 Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal,
Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1954, p. 62.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 62
56
31. Avant de me pencher sur cette question, à laquelle j’attache beaucoup
d’importance, il me semble opportun de rappeler au préalable les grandes
lignes des cinq avis consultatifs rendus dans ce domaine (en 1954, en 1956,
en 1973, en 1982 et en 1987) avant le présent avis concernant le Jugement
no 2867 du Tribunal administratif de l’Organisation internationale du Travail sur
requête contre le Fonds international de développement agricole, dont la Cour
a donné lecture ce 1er février 2012. Cet historique nous permettra d’apprécier
les difficultés rencontrées par la Cour lorsqu’elle s’est trouvée aux prises
avec une conception du droit international qui avait pour vaine prétention
de nier le passage du temps (à l’instar des tenants du positivisme juridique).
2. L’avis consultatif de 1954
32. Dans son avis consultatif de 1954 sur l’Effet de jugements du Tribunal
administratif des Nations Unies accordant indemnité, la Cour s’intéressa
principalement aux relations qui existaient entre l’Assemblée
générale et le Tribunal administratif des Nations Unies, dans le cadre du
droit interne naissant de l’Organisation. Or, nonobstant son intérêt pour
les relations liant ces organes des Nations Unies, la Cour ne perdit pas de
vue que l’enjeu était, en dernière analyse, les droits de personnes physiques,
c’est‑à‑dire les droits des fonctionnaires concernés. La Cour
conclut alors que l’Assemblée générale ne pouvait pas, « pour une raison
quelconque », refuser d’exécuter un jugement du Tribunal administratif
des Nations Unies donnant gain de cause à un fonctionnaire « à l’engagement
duquel il a[vait] été mis fin sans l’assentiment de l’intéressé » 6.
3. L’avis consultatif de 1956
33. Deux années plus tard, dans son avis consultatif de 1956 concernant
les Jugements du Tribunal administratif de l’OIT sur requêtes contre
l’Unesco, la Cour fit observer que l’« absence d’égalité » dans la procédure
de réformation devant elle découlait des dispositions de son propre Statut
en la matière, au détriment des droits des fonctionnaires de l’Organisation.
Elle se déclara en outre tenue, en tant qu’instance judiciaire, de faire
en sorte que, « d’un côté et de l’autre, ceux qu’affecte directement cette
procédure soient admis à [lui] soumettre … leurs vues et leurs arguments ».
Selon elle, la difficulté qui s’était posée à elle avait été réglée,
« d’une part, par le procédé consistant à [lui] faire parvenir … les
observations des fonctionnaires [de l’Organisation] par l’intermédiaire
de l’Unesco, d’autre part, en renonçant à toute procédure orale… Le
principe de l’égalité entre les parties découle des exigences d’une
bonne administration de la justice. Ces exigences n’ont pas été compromises
en l’espèce par le fait que les observations écrites formulées
au nom des fonctionnaires [de l’Organisation] ont été présentées par
6 Effet de jugements du Tribunal administratif des Nations Unies accordant indemnité,
avis consultatif, C.I.J. Recueil 1954, p. 62.
63 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
57
was submitted through Unesco. Finally, although no oral proceedings
were held, the Court is satisfied that adequate information has been
made available to it. In view of this there would appear to be no
compelling reason why the Court should not lend its assistance in the
solution of a problem confronting a specialized agency of the United
Nations authorized to ask for an Advisory Opinion of the Court.” 7
34. This time the Court focused its attention on the controversy opposing
individuals (staff members) to an international organization (Unesco).
After expressly saying so, the Court deemed it fit to warn :
“The arguments, deduced from the sovereignty of States, which
might have been invoked in favour of a restrictive interpretation of
provisions governing the jurisdiction of a tribunal adjudicating
between States are not relevant to a situation in which a tribunal is
called upon to adjudicate upon a complaint of an official against an
international organization.
The Court recognizes that the Administrative Tribunal is a Tribunal
of limited jurisdiction.” 8
35. The developments of international law had already overcome the
mens legis of pertinent provisions of the Statute of the Court, concerning
review procedures, opposing individuals to international organizations.
In its 1956 Advisory Opinion, the Court, referring to the applicable Staff
Regulations, stated that it had kept in mind their texts as well as “their
spirit, namely, the purpose for which they were adopted”. The Court
reminded that :
“[t]hat purpose was to ensure to the Organization the services of a
personnel possessing the necessary qualifications of competence and
integrity and effectively protected by appropriate guarantees in the
matter of observance of the terms of employment and of the provisions
of the Staff Regulations” 9.
36. By then, the Court — created to solve disputes only between
States — was already attentive, in the review proceedings of the kind, to
the individuals employed by international organizations and working for
them. Already in 1956 the Court pondered that a request for an advisory
opinion under Article XII of the Annex to the Statute of the ILOAT was
limited to challenges of decisions of this latter confirming its jurisdiction,
or else to cases of “fundamental fault of procedure” ; apart from that,
there was no remedy against decisions of the ILOAT 10. In other words,
the rule of law applied not only in inter-State disputes, but also in contro-
7 Judgments of the Administrative Tribunal of the ILO upon Complaints Made against the
Unesco, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1956, p. 86.
8 Ibid., p. 97.
9 Ibid., p. 98.
10 Ibid.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 63
57
l’intermédiaire de l’Unesco. Enfin, bien qu’il n’y ait pas eu de procédure
orale, la Cour constate qu’elle a reçu des informations adéquates.
Il semble qu’il n’y ait pas, dans ces conditions, de motif déterminant
pour que la Cour refuse de prêter son assistance à la solution d’un
problème qui se pose pour une institution spécialisée des Nations Unies
autorisée à demander à la Cour un avis consultatif. » 7
34. Cette fois-ci, la Cour se concentra sur le différend qui opposait des
personnes physiques (des fonctionnaires) à une organisation internationale
(l’Unesco). Après l’avoir constaté expressément, elle formula la mise
en garde suivante :
« Les considérations qui ont pu être invoquées en faveur d’une
interprétation restrictive des dispositions gouvernant la compétence
d’un tribunal appelé à statuer entre Etats, et déduites de la souveraineté
de ceux-ci, ne se retrouvent pas quand il s’agit d’un tribunal
appelé à statuer sur la requête d’un fonctionnaire contre une organisation
internationale.
La Cour reconnaît que le Tribunal administratif est une juridiction
d’attribution. » 8
35. L’évolution du droit international avait déjà triomphé sur l’esprit
initial des dispositions du Statut de la Cour concernant les procédures de
réformation opposant des personnes physiques à des organisations internationales.
Dans son avis consultatif de 1956, la Cour, se référant aux
articles applicables du statut du personnel, déclara qu’elle avait tenu
compte de leur texte ainsi que de « leur esprit, du but en vue duquel ils
[avaient] été adoptés » — à savoir, rappela‑t‑elle,
« l’intention d’assurer à l’Organisation les services d’un personnel
compétent et intègre en dotant celui‑ci de garanties appropriées pour
tout ce qui concerne l’observation des contrats d’engagement et des
dispositions du Statut du personnel » 9.
36. A l’époque, la Cour — créée pour régler des différends opposant
des Etats uniquement — se montrait déjà attentive, dans les procédures
de réformation de cette nature, aux personnes physiques employées par
les organisations internationales ou travaillant pour elles. Dès 1956, la
Cour estima qu’une demande d’avis consultatif ne pouvait lui être soumise
au titre de l’article XII de l’annexe au statut du TAOIT que pour
contester une décision du Tribunal affirmant sa compétence ou dénoncer
une « faute essentielle dans la procédure » ; les décisions du TAOIT
n’étaient donc pas susceptibles d’appel, si ce n’est pour ces deux motifs 10.
7 Jugements du Tribunal administratif de l’OIT sur requêtes contre l’Unesco, avis consultatif,
C.I.J. Recueil 1956, p. 86.
8 Ibid., p. 97.
9 Ibid., p. 98.
10 Ibid.
64 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
58
versies between international organizations and their staff members. In its
Advisory Opinion of 1956, the Court confirmed the validity of the judgments
of the ILOAT 11.
37. The procedure followed by the Court, however, did not escape
criticisms. In his separate opinion, Judge M. Zafrulla Khan observed that
“[b]y dispensing with oral proceedings the Court deprived itself of a
means of obtaining valuable assistance in the discharge of one of its
judicial functions. Oral proceedings were dispensed with not because
the Court considered that it could not receive any assistance through
that means, but because the inequality of the parties in respect of oral
hearings could not be remedied in any manner.” 12
38. Judge R. Córdova went even further : in a thoughtful dissenting
opinion, he began by pondering that review procedures of the kind envisaged
herein attributed new functions to the ICJ, well beyond the provision
of Article 34 (1) of its Statute, whereby only States may be parties in
cases before it 13. Article XII of the Annex to the Statute of the ILOAT
and Article 11 of the Statute of the UNAT introduced “a confusion” into
the two main functions (contentious and advisory) of the ICJ. Articles
34‑37 of the Court’s Statute exclude the possibility of individuals
“becoming parties in contentious cases before the Court” 14. The contentious
function of the Court — Judge Córdova recalled — was limited to
cover
“disputes between States, only and exclusively.
In debarring individuals from coming before the Court as parties
to ‘a case’, that is, to a contentious litigation, the Statute adopted the
theory that individuals are not subjects of international law.” 15
39. At the 1945 San Francisco Conference — he went on — this matter
was the object of attention (and even a Venezuelan amendment did not
succeed), but at the end of the debates the Chairman of the Committee IV
of the Conference (the delegate of Peru) summed up the discussions,
stating
that Article 34 of the Court’s Statute was indeed intended to lay
down that only States, and not individuals and international organizations,
might be parties to contentious cases before the Court 16. Yet, the
case brought before the Court in the present review procedure was of a
11 Judgments of the Administrative Tribunal of the ILO upon Complaints Made against the
Unesco, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1956, p. 101.
12 Ibid., p. 114.
13 Ibid., p. 157.
14 Ibid., p. 159.
15 Ibid., p. 160.
16 Ibid., p. 161.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 64
58
En d’autres termes, le droit devait primer non seulement dans les différends
entre Etats, mais aussi dans ceux qui opposaient les organisations
internationales à leurs fonctionnaires. Dans son avis consultatif de 1956,
la Cour confirma la validité des jugements du TAOIT 11.
37. La façon de procéder de la Cour n’échappa toutefois pas aux
critiques.
Dans son opinion individuelle, le juge M. Zafrulla Khan fit
observer que,
« [e]n se passant de la procédure orale, la Cour s’est privée d’un
moyen d’obtenir une aide utile dans l’exercice de l’une de ses fonctions
judiciaires. On n’a pas renoncé à la procédure orale parce que
la Cour a considéré que, par ce moyen, elle ne pouvait recevoir
aucune assistance, mais parce qu’il n’y avait pas de moyen de redresser
l’inégalité des parties au point de vue de la procédure orale. » 12
38. Le juge R. Córdova alla même plus loin : dans une opinion dissidente
solidement argumentée, il commença par indiquer que les procédures
de réformation de cette nature conféraient à la Cour de nouvelles
fonctions excédant largement les prévisions du paragraphe 1 de l’article 34
du Statut, qui n’admettait que les Etats en tant que parties devant la
Cour 13. Selon lui, l’article XII de l’annexe au statut du TAOIT et l’article
11 du statut du TANU opéraient une « confusion » entre les deux
principales fonctions (contentieuse et consultative) de la Cour. Les
articles 34‑37 du Statut de la Cour excluaient que des personnes physiques
« soient parties dans des affaires contentieuses soumises à la
Cour » 14. La fonction contentieuse de la Cour — rappela le juge Córdova
— était limitée aux
« litiges contentieux entre les Etats, et exclusivement à ceux‑ci.
En interdisant aux individus de se présenter devant la Cour comme
parties dans une « affaire », c’est‑à‑dire comme parties à un litige
contentieux, le Statut a adopté la théorie que les individus ne sont
pas sujets de droit international. » 15
39. Lors de la conférence de San Francisco de 1945 — poursuivit‑il —,
la question avait été envisagée (un amendement vénézuélien avait même
été refusé), mais, à la fin des débats, le président de la quatrième commission
de la conférence (le représentant du Pérou), résumant la discussion,
déclara que l’article 34 du Statut de la Cour visait bel et bien à poser un
principe, à savoir que seuls les Etats, et non les personnes physiques ou
les organisations internationales, pourraient être parties à une affaire
contentieuse devant la Cour 16. Pourtant, l’affaire portée devant la Cour
11 Jugements du Tribunal administratif de l’OIT sur requêtes contre l’Unesco, avis consultatif,
C.I.J. Recueil 1956, p. 101.
12 Ibid., p. 114.
13 Ibid., p. 157.
14 Ibid., p. 159.
15 Ibid., p. 160.
16 Ibid., p. 161.
65 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
59
“contentious”
nature, seeking, “in the guise of an advisory opinion”, a
“true judgment”, a “real decision binding those parties” 17.
40. There was, Judge Córdova insisted, a “confusion”, in Article XII
of the Annex to the Statute of the ILOAT and in Article 11 of the UNAT,
between advisory and contentious proceedings ; but what Unesco
wanted (in that case of 1956) from the ICJ was, in his view, “a binding
decision, a judgment” 18, — binding on “both the Organization and the
private individuals, its officials” 19. To him, that was indeed “a contentious
case” ; and he lucidly added :
“It is impossible to get away from the fact that the [UN] officials
were necessarily parties in the first instance and they should be so
considered in the second instance as well. One cannot think of this
case as being of two different natures, a contentious case before the
Administrative Tribunal and not a contentious one when it comes
before the Court. When and why should it lose its initial nature ?
When it comes to the second instance before the Court and just
because it is improperly introduced as an Advisory Opinion ? The
decision of this Court is not only connected with, but absolutely
restricted to, the contentious dispute decided by the Administrative
Tribunal between the two parties, the Organization and the individuals.”
20
41. Equality of the parties existed in the procedure before the ILOAT,
but not subsequently, in the review procedure before the ICJ. As to this
latter, Judge Córdova warned,
“[t]he inequality of the parties in the present case is evident, owing to
the impossibility under the Statute for individuals to come before the
Court and therefore the impossibility for the Court to respect one of
the most fundamental and time-honoured principles which requires
equality of the parties before the law and in the exercise of their rights
before tribunals” 21.
42. The decision to dispense with oral hearings, thus departing from
“the normal procedure”, he added, led to an “unusual” and “abnormal”
procedure, making “more flagrant the existence of such inequality
between the parties”, making the original complainants “depend upon the
goodwill of their opponents”, rendering it, in his view, “impossible for the
17 Judgments of the Administrative Tribunal of the ILO upon Complaints Made against the
Unesco, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1956, p. 161.
18 Ibid., p. 161.
19 Ibid., p. 163.
20 Ibid., p. 163.
21 Ibid., p. 166.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 65
59
par le biais de la présente procédure de réformation était « contentieuse »
par nature, le but étant d’obtenir, « sous l’apparence d’un avis consultatif
», un « véritable jugement », une « décision véritable ayant force obligatoire
pour les parties » 17.
40. Il existait — insista le juge Córdova —, à l’article XII de l’annexe
au statut du TAOIT et à l’article 11 du statut du TANU, une « confusion
» entre la procédure consultative et la procédure contentieuse ; or,
selon lui, l’Unesco attendait de la Cour (dans cette procédure de 1956)
« une décision ayant force obligatoire, un arrêt » 18 — qui lierait « à la
fois … l’Organisation et … ses fonctionnaires, personnes privées » 19. Pour
le juge Córdova, il s’agissait réellement d’une « affaire contentieuse » ; il
ajouta avec lucidité :
« Il est impossible d’éluder ce fait que les fonctionnaires [de l’Organisation
des Nations Unies] étaient nécessairement parties à la première
instance et doivent également être considérés comme tels à la seconde.
On ne saurait attribuer à la présente espèce deux natures différentes,
celle d’une affaire contentieuse devant le Tribunal administratif et d’une
affaire non contentieuse devant la Cour. Quand et pourquoi
aurait‑elle
perdu sa nature primitive au moment où elle a été introduite en seconde
instance devant la Cour, et pour la seule raison qu’elle l’a été improprement,
sous forme de requête pour avis consultatif ? Non seulement la
décision de la Cour est liée à l’affaire contentieuse sur laquelle le Tribunal
administratif a statué entre deux parties, l’Organisation et les individus,
mais elle se limite absolument à cette affaire. » 20
41. L’égalité entre les parties existait devant le TAOIT, mais non au
stade ultérieur, lors de la procédure de réformation devant la Cour. Quant
à cette procédure, signala le juge Córdova,
« [l]’inégalité entre les parties dans la présente espèce est évidente, en
raison de l’impossibilité pour des individus, aux termes du Statut, de
se présenter devant la Cour et de l’impossibilité qui en résulte pour la
Cour de respecter l’un des principes les plus fondamentaux et consacrés
par le temps, le principe de l’égalité des parties devant la loi et
dans l’exercice de leurs droits devant les tribunaux » 21.
42. La décision de faire l’économie d’audiences et de s’écarter ainsi de
« la procédure normale » — ajouta‑t‑il — avait donné lieu à une procédure
« inhabituelle » et « anormale », rendant « plus flagrant le défaut
d’égalité entre les parties », les requérants de la procédure initiale se trouvant
réduits à « faire appel à la bonne volonté de la partie adverse », ce
17 Jugements du Tribunal administratif de l’OIT sur requêtes contre l’Unesco, avis consultatif,
C.I.J. Recueil 1956, p. 161.
18 Ibid., p. 161.
19 Ibid., p. 163.
20 Ibid., p. 163.
21 Ibid., p. 166.
66 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
60
Court to administer justice in strict compliance with the basic principles
of justice” 22. He then concluded that
“[f]or individuals and international organizations to be parties in a
contentious procedure it would be absolutely necessary to change the
Statute, the only means of securing equality for them before the
Court. This fact necessarily means that the Court, according to the
present terms of the Statute, cannot legally act in compliance with the
equality principle (. . .).” 23
4. The Advisory Opinion of 1973
43. Almost two decades later, in its Advisory Opinion of 1973 on the
Application for Review of Judgment No. 158 of the United Nations Administrative
Tribunal, the ICJ admitted that the difficulty it faced in such
review proceedings ensued from Article 66 of its Statute, which made provision
for “the submission of written or oral statements only by States
and international organizations” (para. 34). The Court then bypassed
that difficulty by deciding not to hold public hearings ; in this way, it
added, “the requirements of equality had been sufficiently met to enable
it to comply with the request for an Opinion” (ibid.) 24. The Court
referred to General Assembly resolution 957 (X), which recommended in
1955 to avoid oral statements in such review proceedings, so as to avoid
inequality of arms ; the Court itself found that it could prescind from oral
statements, as it did in its advisory proceedings which led to the Advisory
Opinion of 1956 (supra). In its view, written statements were sufficient in
review proceedings (para. 36) 25.
44. The Court upheld its jurisprudence constante to the effect that “a
reply to a request for an advisory opinion should not, in principle, be
refused”, and “only compelling reasons would justify such a refusal”
(para. 40) 26. In his dissenting opinion, Judge F. de Castro referred to a
“hybrid procedure”, or a “pseudo-advisory opinion”, which Judge P. Morozov
commented in his dissenting opinion that “the right to initiate the
procedure for review of the judgments of the ILO Tribunal does not
belong to private persons or to any State, but to the Governing Body itself
alone” 27. And in his insightful dissenting opinion, Judge André Gros
warned that “[l]egality and expediency must be clearly separated”, and
added that
22 Judgments of the Administrative Tribunal of the ILO upon Complaints Made against the
Unesco, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1956, pp. 166‑167.
23 Ibid., p. 168.
24 Application for Review of Judgement No. 158 of the United Nations Administrative
Tribunal, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1973, p. 179.
25 Ibid., pp. 180‑181.
26 Ibid., p. 183.
27 Ibid., pp. 275 and 300, respectively.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 66
60
qui, selon lui, avait « empêch[é] la Cour de s’acquitter de ses fonctions en
pleine conformité avec les principes essentiels de la justice » 22. Le juge
Córdova conclut enfin que
« [p]our que des personnes et des organisations internationales
puissent se présenter devant la Cour en matière contentieuse, il serait
absolument nécessaire d’amender le Statut, ce qui serait le seul
moyen de les mettre sur un pied d’égalité devant la Cour. Il s’ensuit
qu’aux termes de son Statut actuel, la Cour ne peut juridiquement
respecter le principe d’égalité. » 23
4. L’avis consultatif de 1973
43. Près de vingt ans plus tard, dans son avis consultatif de 1973 sur la
Demande de réformation du jugement no 158 du Tribunal administratif des
Nations Unies, la Cour admit que la difficulté à laquelle elle devait faire face
dans de telles procédures de réformation découlait de l’article 66 de son Statut,
qui « réserv[ait] aux Etats et aux organisations internationales la faculté
de présenter des exposés écrits ou oraux » (par. 34). La Cour contourna
alors cette difficulté en décidant de ne pas tenir d’audiences ; de cette façon,
ajouta-t-elle, « les exigences de l’égalité avaient été suffisamment satisfaites
pour lui permettre de répondre à la demande d’avis » (ibid.) 24. La Cour
renvoya à la résolution 957 (X) de l’Assemblée générale qui, en 1955, avait
recommandé d’éviter les exposés oraux dans ces procédures de réformation,
afin de parer à toute inégalité des armes ; la Cour conclut elle-même qu’elle
pouvait se passer d’exposés oraux, comme elle l’avait fait dans la procédure
qui avait préludé à son avis consultatif de 1956 (supra). Pour elle, des exposés
écrits suffisaient dans les procédures de réformation (par. 36) 25.
44. La Cour confirma sa jurisprudence constante selon laquelle « une
réponse à une requête pour avis consultatif ne devrait pas, en principe,
être refusée », « seules des raisons décisives pou[vant] motiver un refus »
(par. 40) 26. Dans son opinion dissidente, le juge F. de Castro évoqua
une « procédure hybride », ou un « pseudo-avis consultatif », le juge
P. Morozov ajoutant dans la sienne que « le droit de demander la réformation
de jugements du Tribunal de l’OIT n’appart[enait] pas à des particuliers
ou à un Etat quelconque, mais au conseil d’administration
lui-même » 27. Enfin, dans son opinion dissidente empreinte de sagesse, le
juge André Gros mit l’accent sur la nécessité de « séparer la légalité de
l’opportunité clairement », avant d’ajouter que
22 Jugements du Tribunal administratif de l’OIT sur requêtes contre l’Unesco, avis consultatif,
C.I.J. Recueil 1956, p. 166‑167.
23 Ibid., p. 168.
24 Demande de réformation du jugement no 158 du Tribunal administratif des
Nations Unies, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1973, p. 179.
25 Ibid., p. 180‑181.
26 Ibid., p. 183.
27 Ibid., p. 275 et 300, respectivement.
67 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
61
“the elimination of the oral proceedings in this case prejudiced the
right of Members of the Court to obtain information. Unwillingness
to open the door of oral argument for the staff member concerned
has led to its being closed not only to the administration — which
obviously did not mind — but also to the judge.” 28
5. The Advisory Opinion of 1982
45. One decade later, in its Advisory Opinion of 1982 on the Application
for Review of Judgement No. 273 of the UN Administrative Tribunal,
the ICJ expressly acknowledged that the questions lodged with it, in the
cas d’espèce and in previous cases of the kind, concerned the rights of
individuals (para. 20). The Court also warned that the fact that it decided
to comply with the request for an advisory opinion did not in any way
imply “condonation” of irregularities, and stressed the need “to secure
equality between the applicant State and the staff member” and to assist
the General Assembly in this connection 29. In his separate opinion,
Judge H. Mosler referred to the bypassing of “the question of inequality
between the parties”, by not holding hearings (as the Court had done in
1973) ; and he judiciously added that
“[t]he main preoccupation of the Court related to the inequality
between the parties to the original dispute, the Secretary-General and
the staff member, because individual persons have, according to the
Statute, no jus standi in judicio before the Court. (. . .) I cannot but
regret that there should exist a particular type of case coming under
the competence of the Court in which oral statements before the
Court are practically excluded once and for all.” 30
6. The Advisory Opinion of 1987
46. Half a decade later, the Advisory Opinion of the ICJ of 1987, on
the Application for Review of Judgement No. 333 of the United
Nations Administrative Tribunal, was unfavourable to the original complainant,
not having accepted his pleas. The ICJ found therein that the
UNAT did not fail to exercise jurisdiction vested in it, and did not err on
any question of law relating to the provisions of the UN Charter 31. In
his separate opinion, Judge Roberto Ago was critical of the review procedure,
for not fully meeting the need for a satisfactory “system of
28 Application for Review of Judgement No. 158 of the United Nations Administrative
Tribunal, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1973, pp. 257 and 262.
29 Application for Review of Judgement No. 273 of the United Nations Administrative
Tribunal, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1982, pp. 365‑366, para. 79.
30 Ibid., p. 380.
31 Application for Review of Judgement No. 333 of the United Nations Administrative
Tribunal, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1987, p. 72, para. 97.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 67
61
« la suppression du débat oral en cette affaire port[ait] atteinte au
droit des membres de la Cour d’obtenir des informations. Parce
qu’on ne veut pas ouvrir le débat oral au fonctionnaire intéressé, on
le ferme à l’administration — qui, visiblement, n’y trouve pas d’inconvénient
— et au juge. » 28
5. L’avis consultatif de 1982
45. Dix ans après, dans son avis consultatif de 1982 sur la Demande de
réformation du jugement no 273 du Tribunal administratif des Nations Unies,
la Cour reconnut expressément que les questions portées devant elle, dans
le cas d’espèce et dans les procédures précédentes de même nature, mettaient
en jeu les droits de personnes physiques (par. 20). La Cour signala
également que sa décision de donner suite à la demande d’avis consultatif
ne signifiait nullement qu’elle « tienne pour excusables » les irrégularités
constatées, puis souligna la nécessité de « garantir l’égalité entre l’Etat
demandeur et le fonctionnaire intéressé » et d’aider l’Assemblée générale à
cet égard 29. Dans son opinion individuelle, le juge H. Mosler évoqua la
décision de ne pas tenir d’audiences (comme la Cour l’avait fait en 1973)
pour tourner la difficulté posée par « l’inégalité des parties » ; il ajouta judicieusement
que
« [l]es particuliers n’ayant pas qualité pour se présenter devant elle en
vertu de son Statut, la Cour s’était essentiellement préoccupée de
l’inégalité entre les parties au différend initial, à savoir le Secrétaire
général et le fonctionnaire… Je ne puis … m’empêcher de regretter
qu’il existe désormais une catégorie entière d’affaires relevant de la
compétence de la Cour où la présentation d’exposés oraux est pratiquement
exclue à jamais. » 30
6. L’avis consultatif de 1987
46. Cinq années plus tard, dans son avis consultatif de 1987 sur la
Demande de réformation du jugement no 333 du Tribunal administratif des
Nations Unies, la Cour ne donna pas gain de cause au requérant, ayant
rejeté ses arguments. Elle conclut dans cet avis que le TANU n’avait pas
failli en exerçant la compétence qui lui était dévolue, et qu’il ne s’était
fourvoyé sur aucune question de droit concernant les dispositions de
la Charte des Nations Unies 31. Dans son opinion individuelle, le
juge Roberto Ago critiqua la procédure de réformation, qui, à ses yeux,
28 Demande de réformation du jugement no 158 du Tribunal administratif des
Nations Unies, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1973, p. 257 et 262.
29 Demande de réformation du jugement no 273 du Tribunal administratif des
Nations Unies, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1982, p. 365‑366, par. 79.
30 Ibid., p. 380.
31 Demande de réformation du jugement no 333 du Tribunal administratif des
Nations Unies, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1987, p. 72, par. 97.
68 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
62
administrative
justice”. In his view, “the only true remedy” for the existing
drawbacks
“would be the introduction of a second-tier administrative court, in
other words, a court with competence to review the decisions of the
first-tier court in all respects, both legal and factual, and to correct
and compensate any defects they may contain” (para. 6).
7. General Assessment
47. In so far as the problem of the inequality of the parties in review
procedures before the ICJ is concerned, the incisive dissenting warning of
Judge Córdova in the Court’s Advisory Opinion on Judgments of the
Administrative Tribunal of the ILO upon Complaints Made against Unesco
(supra), dates from 23 October 1956. The problem still faced by the ICJ
today, 1 February 2012, over half a century later, when the Court delivers
its present Advisory Opinion on Judgment No. 2867 of the Administrative
Tribunal of the ILO upon a Complaint Filed against the International Fund
for Agricultural Development, is essentially the same.
48. For 56 years the force of inertia and mental lethargy have prevailed
in this regard. The abnormal procedure keeps on being followed by the
Court (in respect of review of the ILOAT judgments), in 2011 as in 1956,
rested olympically upon the dogma of times past that individuals cannot
appear before the ICJ because they are not subjects of international law.
The result is the prehistoric and fossilized procedure that defies logic,
common sense and the basic principle of the good administration of justice
(la bonne administration de la justice).
49. In the course of the present proceedings, not only was the original
complaint in the hands of her opponent to submit their views to the
Court, but, moreover, twice the Registry of the Court had to intervene to
make sure that that was done in a duly and proper way (cf. supra). In
the already mentioned statement by Ms Saez García of 30 August 2011
(para. 20, supra), she complained of the inequality permeating the whole
review procedure ; not only was the IFAD the sole party able to request
review, but inequality continued to exist, as
“[t]he mere request for an advisory opinion has provided an excuse
for [the IFAD] not to execute Judgment [No.] 2867. Even though [the
IFAD]’s application for suspension of execution was denied, [it] has
still avoided execution on the grounds that it might become entitled
to repayment of the amounts due if the Court declares Judgment
[No.] 2867 invalid.” (Para. 14.)
In an epoch in which the topic of “The Rule of Law at National and
International Levels” is gaining increasing currency in the recent debates
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 68
62
ne répondait pas pleinement aux exigences d’un « système de justice administrative
» satisfaisant. Pour lui, le « vrai remède » aux inconvénients existants
« ne saurait être que l’introduction d’un deuxième degré de juridiction
administrative, autrement dit la création d’une cour compétente
pour revoir les décisions du tribunal de première instance, sous tous
leurs aspects de fait comme de droit, et pour redresser et corriger, le
cas échéant, les vices éventuels qu’elles pourraient contenir » (par. 6).
7. Bilan général
47. Ce problème de l’inégalité des parties dans les procédures de réformation
qui se déroulent devant la Cour, le juge Córdova eut la sagacité
de le mettre en lumière dès le 23 octobre 1956 dans l’opinion dissidente
qu’il joignit à l’avis relatif aux Jugements du Tribunal administratif de
l’OIT sur requêtes contre l’Unesco (supra). Le problème auquel la Cour se
heurte toujours aujourd’hui, le 1er février 2012, soit plus d’un demi-siècle
plus tard, à l’heure où elle rend son avis consultatif concernant le Jugement
no 2867 du Tribunal administratif de l’Organisation internationale du
Travail sur requête contre le Fonds international de développement agricole,
est essentiellement le même.
48. Pendant cinquante-six ans, la force d’inertie et la léthargie mentale
ont régné dans ce domaine. La Cour continue de suivre cette procédure
anormale (de réformation des jugements du TAOIT), en 2011 comme elle
l’a fait en 1956, campant, olympienne, sur le dogme d’un autre âge selon
lequel les personnes physiques ne pourraient pas se présenter devant elle
faute d’être des sujets de droit international, pérennisant ainsi une procédure
archaïque et figée qui va à l’encontre de la logique, du sens commun
et du principe fondamental de la bonne administration de la justice.
49. Au cours de la présente procédure, non seulement la requérante
devait s’en remettre au bon vouloir de son contradicteur pour présenter
ses vues à la Cour, mais, en outre, le Greffe a dû intervenir à deux reprises
pour qu’elle puisse le faire en bonne et due forme (voir supra). Dans son
exposé précité du 30 août 2011 (par. 20, supra), elle a déploré l’inégalité
dont toute la procédure de réformation était entachée ; en effet, non seulement
le FIDA était la seule partie à pouvoir demander la réformation,
mais l’inégalité se perpétuait en outre indéfiniment, car
« [l]e [FIDA] tire prétexte de sa demande d’avis consultatif pour ne
pas exécuter le jugement no 2867. Bien que son recours en suspension
de l’exécution de ce jugement ait été rejeté, [il] refuse toujours d’exécuter
cette décision au motif qu’il pourrait avoir droit au remboursement
des montants qu’il est condamné à verser, si la Cour venait à
invalider le jugement no 2867. » (Par. 14.)
A une époque où la question de « [l]’état de droit aux niveaux national et
international » revient de plus en plus souvent dans les débats de l’Assem-
69 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
63
of the UN General Assembly 32, it may not be excessive to add that the
rule of law is not only for States but also for international organizations,
encompassing review procedures of the kind envisaged in the present
Advisory Opinion of the Court, in so far as the internal law of the United
Nations is concerned.
50. Last but not least, on the problem at issue, it should not pass
unnoticed that, throughout the last 56 years, dissenting views and wellfounded
expressions of discontent with the present situation emanated
from Judges (also jurists) from different legal systems and traditions (like
M. Zafrulla Khan, R. Córdova, F. de Castro, P. Morozov, A. Gros,
H. Mosler and R. Ago). This is not surprising, as we are here before basic
principles of law, such as those of the good administration of justice (la
bonne administration de la justice) and of the equality of arms (égalité des
armes) in (international) legal procedure.
51. As for many years I have consistently attached the utmost importance
to such matter (also in another international jurisdiction), I feel
obliged to take this criticism further, given the unnecessary persistence of
the problem, and the fact that it touches on other aspects which are very
dear to me, namely : (a) the emergence and consolidation of individuals
as subjects of international law ; (b) the imperative of securing the equality
of the parties in the international legal process, as a component of the
right of access to justice lato sensu ; and (c) the need to secure the locus
standi in judicio and the jus standi to individuals before international tribunals,
including the ICJ. May I thus add some remarks on the regrettable
persistence of procedural inequality, and then move, accordingly, to
the consideration, within the confines of the present separate opinion, of
these three remaining points.
VIII. The Force of Inertia: The Regrettable Persistence
of Procedural Inequality
52. As we have seen, the problem of procedural inequality has
marked presence in five previous Advisory Opinions of the Court, namely,
those of 1954, 1956, 1973, 1982 and 1987 (cf. supra). Despite this inequality,
or parallel to it, the inclination of the ICJ has been in the sense of
confirming the validity of the decisions at issue of both the UNAT and
the ILOAT, whether favourable to the original complainants or not.
Thus, in its Advisory Opinions of 1954, 1973, 1982 and 1987, it upheld
the prior decisions of the UNAT, while in its Advisory Opinion of 1956
and in the present one of 2012, it did the same in respect of prior deci-
32 Cf., on the item “The Rule of Law at the National and International Levels”,
the following resolutions of the UN General Assembly : resolutions A/RES/61/39, of
4 December 2006 ; A/RES/62/70, of 6 December 2007 ; A/RES/63/128, of 11 December 2008 ;
A/RES/64/116, of 16 December 2009 ; A/RES/65/32, of 6 December 2010.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 69
63
blée générale des Nations Unies 32, il n’est peut-être pas exagéré d’ajouter
que l’état de droit n’est pas l’apanage des Etats mais vaut également pour
les organisations internationales, notamment dans les procédures de
réformation comme celle qui fait l’objet du présent avis consultatif de la
Cour, dans la mesure où le droit interne des Nations Unies est en jeu.
50. Enfin, et surtout, il ne faut pas oublier que, tout au long de ces
cinquante-six années, cette situation a été mise en doute et critiquée à
juste titre par des juges (ainsi que des juristes) issus de systèmes juridiques
et de traditions différents (tels que M. Zafrulla Khan, R. Córdova,
F. de Castro, P. Morozov, A. Gros, H. Mosler et R. Ago). Il n’y a pas
lieu de s’en étonner, puisque ce sont des principes élémentaires du droit
qui sont en jeu, tels que la bonne administration de la justice et l’égalité
des armes dans le cadre des procédures judiciaires (internationales).
51. Ayant systématiquement attaché depuis des années la plus haute
importance à cette question (dans le cadre d’une autre juridiction internationale
également), je me sens tenu de développer ces critiques plus avant,
vu que le problème perdure inutilement et qu’il touche d’autres aspects
qui me tiennent beaucoup à coeur, à savoir : a) la reconnaissance de l’individu
en tant que sujet de droit international et la consolidation de ce
statut ; b) la nécessité impérieuse d’assurer l’égalité des parties devant les
juridictions internationales, en tant que partie intégrante du droit d’accès
à la justice lato sensu ; et c) la nécessité de garantir aux individus le locus
standi in judicio et le jus standi devant les juridictions internationales, y
compris la CIJ. Mais, avant d’entreprendre l’examen de ces trois derniers
points, dans les limites de la présente opinion individuelle, j’ai quelques
observations à formuler sur la persistance regrettable de l’inégalité
procédurale.
VIII. La force d’inertie, ou la persistance regrettable
de l’inégalité procédurale
52. Comme nous l’avons vu, le problème de l’inégalité procédurale est
réapparu dans les cinq précédents avis consultatifs de la Cour, à savoir
ceux de 1954, de 1956, de 1973, de 1982 et de 1987 (voir supra). Malgré
cette inégalité, ou indépendamment d’elle, la Cour a eu tendance à confirmer
la validité des décisions du TANU et du TAOIT, que celles‑ci fussent
ou non favorables au requérant. C’est ainsi qu’elle a confirmé les décisions
préalables du TANU dans ses avis consultatifs de 1954, de 1973,
de 1982 et de 1987, et qu’elle a également donné raison au TAOIT dans
son avis consultatif de 1956 et dans le présent avis de 2012 (voir supra).
32 Voir, sur le thème de « [l]’état de droit aux niveaux national et international »,
les résolutions ci‑après de l’Assemblée générale des Nations Unies : A/RES/61/39 du
4 décembre 2006 ; A/RES/62/70 du 6 décembre 2007 ; A/RES/63/128 du 11 décembre 2008 ;
A/RES/64/116 du 16 décembre 2009 ; A/RES/65/32 du 6 décembre 2010.
70 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
64
sions of the ILOAT (cf. supra). Yet, the handling of the issue of procedural
inequality — e.g., by deciding not to have oral hearings in the
course of the proceedings — has been and is, in my understanding, most
unsatisfactory : rather than a solution, it is the capitulation in face of a
persisting problem.
53. It is not surprising that, in the mid-1990s, the initiative was again
taken by the UN General Assembly to undertake an over-all revision of
the review procedure concerning the UNAT. This occurred half a century
after its 1955 reconsideration of the procedures for review of judgments
of administrative tribunals. In fact, the UN General Assembly retook the
subject, in 1994. This time the General Assembly focused specifically on
the review of the procedure under Article 11 of the Statute of the UNAT.
A clear majority of the delegations found that that procedure was not
feasible, and should be replaced by a more adequate one, “to assist
practically
in the resolution of staff employment problems” (UN
doc. A/C.6/49/2 para. 9, and cf. para. 12).
54. Much of the criticism was directed to the appeal system (in the
review procedure at issue) available within the Secretariat (para. 37). Several
representatives raised “serious doubts” about the appropriateness of
involving the ICJ in staff disputes ; the Nordic countries noted further, in
particular, that “the advisory procedure envisaged by the Statute of the
Court did not provide an appropriate adversary procedure necessary for
an appeals tribunal, which is the Court’s present role in this process”
(para. 18) 33.
55. The “overwhelming majority of representatives” found that the
UNAT’s review procedure “should be abolished” (para. 36). This is what
in fact happened. By 1995 the decision had been taken to suppress the
existing review procedure in respect of the UNAT ; that mechanism was
formally extinguished by General Assembly resolution 50/54, of 29 January
1996. However, the other mechanism, the review procedure in respect
of the ILOAT, persists to date, and, with it, by force of inertia, the procedural
inequality which has existed from the beginning.
56. The shortcomings of, and problems raised by, the operation of
international administrative jurisdictions in general, and by the review
procedure in particular, have kept on being the object of attention in
expert writing 34. Yet, such problems persist to date. This being so, it
33 And cf. para. 35, for the reference to the 1984 Report of the UN Secretary-General,
on the feasibility of establishing a single administrative tribunal for the settlement of
disputes of the kind.
34 Cf, inter alia, e.g., X. Pons Rafols, Las Garantías Jurisdiccionales de los Funcionarios
de las Naciones Unidas, Barcelona, Universitat de Barcelona, 1999, Chap. IV,
pp. 145‑193 ; D. Ruzié, “Réflexions sur la pratique du droit de recours des fonctionnaires
internationaux”, Internationale Gemeinschaft und Menschenrechte — Festschrift für G. Ress
(eds. J. Bröhmer et alii), Cologne/Berlin/Munich, C. Heymanns Verlag, 2005, pp. 223‑233.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 70
64
Pourtant, la façon dont elle a traité le problème de l’inégalité dans la procédure
— en décidant par exemple de ne pas tenir d’audiences en l’espèce
— demeure tout à fait insatisfaisante : au lieu de remédier à ce
problème récurrent, elle a capitulé.
53. Il n’est guère surprenant que, au milieu des années 1990, l’Assemblée
générale des Nations Unies ait décidé de s’atteler à une nouvelle revision
générale de la procédure de réformation relative au TANU. Un
demi‑siècle plus tôt, en 1955, elle avait déjà réexaminé les procédures de
réformation des jugements de tribunaux administratifs. En fait, l’Assemblée
générale revint sur la question dès 1994, cette fois pour revoir spécifiquement
la procédure prévue à l’article 11 du statut du TANU. Une nette
majorité des représentants avait conclu que cette procédure n’était pas réaliste
et qu’elle devait être remplacée par une autre, plus appropriée, « qui
aide effectivement à résoudre les problèmes d’emploi des fonctionnaires »
(Nations Unies, doc. A/C.6/49/2, par. 9 ; voir également par. 12).
54. Les critiques portaient pour beaucoup sur le système de recours
(dans la procédure de réformation en question) qui était disponible au
sein du secrétariat (par. 37). Plusieurs représentants avaient émis « des
doutes sérieux » quant à l’opportunité de faire participer la Cour au règlement
de différends concernant le personnel ; les pays nordiques avaient
aussi indiqué, en particulier, que « les dispositions du Statut de la Cour
relatives aux avis consultatifs ne prévoyaient pas la procédure contradictoire
inhérente au rôle que la Cour assumait en vertu de l’article 11, à
savoir celui d’une cour d’appel » (par. 18) 33.
55. L’« écrasante majorité des représentants » conclut que la procédure
de réformation des jugements du TANU « dev[ait] être supprimée »
(par. 36). Et, de fait, elle fut supprimée. Ainsi, en 1995, il avait été décidé
d’abolir la procédure de réformation existante concernant le TANU ;
l’Assemblée générale mit officiellement fin à ce mécanisme dans sa résolution
50/54 du 29 janvier 1996. Toutefois, l’autre mécanisme — la procédure
de réformation des jugements du TAOIT — est toujours en vigueur
à l’heure actuelle, la force d’inertie perpétuant l’inégalité procédurale qui
existe depuis le départ.
56. Les failles et les problèmes liés à l’activité des juridictions administratives
internationales d’une manière générale, et à la procédure de réformation
en particulier, ont fait couler beaucoup d’encre dans la doctrine 34.
Pourtant, ces problèmes perdurent à ce jour. Dans ces conditions, la solu-
33 Voir également par. 35, concernant la référence au rapport de 1984 du Secrétaire
général de l’Organisation des Nations Unies sur la possibilité de créer un tribunal administratif
unique pour régler les différends de cette nature.
34 Voir, entre autres, X. Pons Rafols, Las Garantías Jurisdiccionales de los Funcionarios
de las Naciones Unidas, Barcelone, Universitat de Barcelona, 1999, chap. IV,
p. 145‑193 ; D. Ruzié, « Réflexions sur la pratique du droit de recours des fonctionnaires
internationaux », Internationale Gemeinschaft und Menschenrechte — Festschrift für
G. Ress (dir. publ., J. Bröhmer et al.), Cologne/Berlin/Munich, C. Heymanns Verlag, 2005,
p. 223‑233.
71 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
65
seems all too proper to rescue, for consideration in the present context,
the advances experienced by the jus gentium of our times with the emergence
and consolidation of individuals as subjects of international law,
with their access to justice lato sensu (encompassing procedural equality),
with their locus standi in judicio and their jus standi, in the hope that due
consideration will be given to them in the operation of international
administrative jurisdictions in general (encompassing the review procedure
in particular) in future developments.
IX. The Emergence of Individuals as Subjects of International Law,
Endowed with International Juridical Capacity
57. Preliminarily, it should be kept in mind that this matter can, in its
origins, be traced back to the emerging law of nations, which envisaged
the individuals as subjects of rights. In effect, the acknowledgment of the
necessity of the legitimatio ad causam of individuals in international law 35,
finds support, in historical perspective, in the thinking of the so-called
“founding fathers” of the discipline, which should not be forgotten in our
times. May I briefly recall the main thrust of their thinking to this effect,
within the confines of the present separate opinion. I have done so in my
separate opinion (paras. 26-28) in the Court’s Order of 4 July 2011 (concerning
the intervention of Greece) in the case concerning the Jurisdictional
Immunities of the State (Germany v. Italy) ; as the point has again
been brought to the fore in the course of the present advisory proceedings,
I deem it fit to dwell upon it once more herein, in greater detail, in
the present separate opinion.
58. During the sixteenth century, the conception of Francisco de Vitoria
(author of the renowned Relecciones Teológicas, 1538-1539) flourished,
whereby the law of nations regulates an international community
(totus orbis) constituted of human beings organized socially in States and
co-extensive with humanity itself ; the reparation of breaches of (human)
rights reflects an international necessity fulfilled by the law of nations,
with the same principles of justice applying both to States and to the
individuals
and peoples who form them 36. Earlier on, in his De Lege,
35 A. A. Cançado Trindade, The Access of Individuals to International Justice, Oxford
University Press, 2011, pp. 1‑212 ; A. A. Cançado Trindade, Evolution du droit international
au droit des gens — L’accès des individus à la justice internationale : le regard d’un juge,
Paris, Pedone, 2008, pp. 7‑184 ; A. A. Cançado Trindade, El Acceso Directo del Individuo
a los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos, Bilbao, University of Deusto, 2001,
pp. 7‑96.
36 Cf. F. de Vitoria, Relecciones — del Estado, de los Indios, y del Derecho de la
Guerra, Mexico, Porrúa, 1985, pp. 1‑101 ; Francisco de Vitoria, De Indis — Relectio Prior
(1538‑1539), in Obras de Francisco de Vitoria — Relecciones Teológicas (ed. T. Urdanoz),
Madrid, BAC, 1960, p. 675 ; F. de Vitoria, La Ley (De Lege — Commentarium in Primam
Secundae), Madrid, Tecnos, 1995, pp. 5, 23 and 77.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 71
65
tion qui semble s’imposer d’elle-même, aux fins de la présente espèce, est
de remettre au premier plan les avancées du jus gentium contemporain,
qui tendent à faire des personnes physiques des sujets de droit international
auxquels est reconnu le droit d’accès à la justice lato sensu (y compris
l’égalité dans la procédure), le locu standi in judicio et le jus standi, dans
l’espoir que, à l’avenir, les individus seront pleinement pris en considération
dans le fonctionnement des tribunaux administratifs internationaux
en général (y compris dans le cadre de la procédure de réformation).
IX. La reconnaissance de l’individu en tant que sujet de droit
international, doté de la capacité juridique internationale
57. Je rappellerai, à titre préliminaire, que l’on peut faire remonter
cette question à la genèse du droit des gens, qui envisageait l’individu
comme un sujet titulaire de droits. En effet, replacée dans une perspective
historique, l’idée selon laquelle la legitimatio ad causam des individus en
droit international répond à une nécessité 35 trouve ses premiers défenseurs
chez les « pères fondateurs » de la discipline, ce que l’on devrait se
garder d’oublier aujourd’hui. J’aimerais à cet effet rappeler les grandes
lignes de leur pensée, dans les limites exigées par la présente opinion
individuelle.
Je me suis déjà livré à cet exercice dans l’opinion individuelle
(par. 26-28) que j’ai jointe à l’ordonnance rendue par la Cour le
4 juillet 2011 en l’affaire relative aux Immunités juridictionnelles de l’Etat
(Allemagne c. Italie) concernant l’intervention de la Grèce ; la question
ayant été une nouvelle fois portée au premier plan dans le présent avis
consultatif, il me paraît utile d’y revenir, plus en détail, dans mon opinion
individuelle.
58. Le XVIe siècle vit naître et se développer la théorie de Francisco de
Vitoria (auteur du célèbre Relecciones Teológicas, 1538-1539), selon
laquelle le droit des gens régissait une communauté internationale
(totus orbis) composée d’êtres humains organisés socialement en Etats et
représentant l’humanité elle‑même ; la réparation des violations des droits
(de l’homme) reflétait une nécessité internationale à laquelle répondait le
droit des gens, les mêmes principes de justice s’appliquant aussi bien aux
Etats qu’aux individus et aux peuples qui les composaient 36. Dans son
35 A. A. Cançado Trindade, The Access of Individuals to International Justice, Oxford
University Press, 2011, p. 1‑212 ; A. A. Cançado Trindade, Evolution du droit international
au droit des gens — L’accès des individus à la justice internationale : le regard d’un juge,
Paris, Pedone, 2008, p. 7‑184 ; A. A. Cançado Trindade, El Acceso Directo del Individuo a
los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos, Bilbao, Universidad de Deusto, 2001,
p. 7‑96.
36 Voir F. de Vitoria, Relecciones — del Estado, de los Indios, y del Derecho de la Guerra,
Mexico, Porrúa, 1985, p. 1‑101 ; F. de Vitoria, De Indis — Relectio Prior (1538‑1539),
dans Obras de Francisco de Vitoria — Relecciones Teológicas (dir. publ., T. Urdanoz),
Madrid, BAC, 1960, p. 675 ; F. de Vitoria, La Ley (De Lege — Commentarium in Primam
Secundae), Madrid, Tecnos, 1995, p. 5, 23 et 77.
72 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
66
F. de Vitoria sustained the necessity of every law to pursue, above all, the
common good ; and he added that natural law is found not in the “will”,
but rather in right reason (recta ratio) 37.
59. More than four and a half centuries later, his message retains a
remarkable topicality. On his turn, Alberico Gentili (author de De Jure
Belli, 1598) sustained, by the end of the sixteenth century, that law governs
the relationships between the members of the universal societas gentium.
In his De Jure Belli Libri Tres (1612), A. Gentili held that the law of
nations was “established among all human beings”, being “observed by
all mankind” 38. In the seventeenth century, in the outlook advanced by
Francisco Suárez (author of the treaty De Legibus ac Deo Legislatore,
1612), the law of nations discloses the unity and universality of humankind,
and regulates the States in their relations as members of the universal
society 39.
60. Shortly afterwards, the conception elaborated by Hugo Grotius
(De Jure Belli ac Pacis, 1625), sustained that societas gentium comprises
the whole of humankind, and the international community cannot pretend
to base itself on the voluntas of each State individually ; human
beings — occupying a central position in international relations — have
rights vis-à-vis the sovereign State, which cannot demand obedience of
their citizens in an absolute way (the imperative of the common good), as
the so-called “raison d’Etat” has its limits, and cannot prescind from
law 40. In this line of reasoning, in the eighteenth century, Samuel Pufendorf
(De Jure Naturae et Gentium, 1672) sustained as well the subjection
of the legislator to reason ; to him, international law was founded on natural
law, being a great system of universal law “embracing even private
law” 41.
61. On his turn, Christian Wolff (author of Jus Gentium Methodo
Scientifica
Pertractatum, 1749), pondered that, just as individuals ought
to, in their association in the State, promote the common good, the State
37 F. de Vitoria, La Ley (De Lege — Commentarium in Primam Secundae), Madrid,
Tecnos, 1995, pp. 5, 23 and 77.
38 A. Gentili, De Jure Belli Libri Tres (1612), Vol. II, Oxford/London, Clarendon
Press/H. Milford — Carnegie Endowment for International Peace, 1933, p. 8.
39 Cf. Association Internationale Vitoria‑Suárez, Vitoria et Suárez — Contribution des
théologiens au droit international moderne, Paris, Pedone, 1939, pp. 169‑170.
40 Cf., on his conception of jus gentium, H. Grotius, De Jure Belli ac Pacis (1625), The
Hague, Nijhoff, 1948, pp. 6, 10 and 84‑85. Cf. also Hersch Lauterpacht, “The Grotian
Tradition in International Law”, 23 British Yearbook of International Law (BYBIL)
(1946), pp. 1‑53.
41 H. Wehberg, “Introduction”, in S. Pufendorf, Elementorum Jurisprudentiae Universalis
Libri Duo (1672), Vol. II, Oxford/London, Clarendon Press/H. Milford — Carnegie
Endowment for International Peace, 1931, pp. XIV, XVI and XXII. To him, the standards
of justice applied vis-à-vis the States as well as the individuals ; Hersch Lauterpacht, “The
Law of Nations, the Law of Nature and the Rights of Man”, 29 Transactions of the Grotius
Society (1943), pp. 7 and 21‑31, esp. p. 26.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 72
66
ouvrage intitulé De Lege, F. de Vitoria avait auparavant défendu l’idée
selon laquelle toute loi devait rechercher, par-dessus tout, le bien commun
; il soutenait également que le droit naturel était fondé non pas sur la
« volonté », mais sur la « droite raison » (recta ratio) 37.
59. Plus de quatre siècles et demi plus tard, ce précepte demeure d’une
remarquable actualité. A la fin du XVIe siècle, Alberico Gentili (auteur de
De Jure Belli, 1598) fit à son tour valoir que le droit régissait les rapports
entre les membres de la societas gentium universelle. Dans son ouvrage
intitulé De Jure Belli Libri Tres (1612), A. Gentili soutint que le droit des
gens était « établi entre tous les êtres humains » et « observé par l’humanité
tout entière » 38. Au XVIIe siècle, Francisco Suárez (auteur du traité
De Legibus ac Deo Legislatore, 1612) professa que le droit des gens révélait
l’unité et l’universalité du genre humain, et qu’il régissait les rapports
entre les Etats considérés comme des membres de la société universelle 39.
60. Quelques années plus tard, Hugo Grotius (auteur de De Jure Belli
ac Pacis, 1625) développa l’idée selon laquelle la societas gentium englobait
l’humanité tout entière ; la communauté internationale ne pouvait
prétendre trouver son fondement dans la voluntas de chaque Etat pris
individuellement ; les êtres humains — occupant une place centrale dans
les relations internationales — avaient des droits vis-à-vis de l’Etat souverain,
qui ne pouvait exiger de ses citoyens l’obéissance absolue (l’impératif
du bien commun), la « raison d’Etat » ayant ses limites et ne pouvant
écarter le droit 40. Dans la même ligne de pensée, Samuel Pufendorf (De
Jure Naturae et Gentium, 1672) défendit lui aussi l’idée selon laquelle le
législateur devait obéir à la raison. A ses yeux, le droit international était
fondé sur le droit naturel et représentait un vaste système de droit universel
« englobant même le droit privé » 41.
61. Au XVIIIe siècle, Christian Wolff (auteur de Jus Gentium Methodo
Scientifica Pertractatum, 1749) considéra à son tour que, tout comme les
individus devaient — au sein de l’Etat — promouvoir le bien commun,
37 F. de Vitoria, La Ley (De Lege — Commentarium in Primam Secundae), Madrid,
Tecnos, 1995, p. 5, 23 et 77.
38 A. Gentili, De Jure Belli Libri Tres (1612), vol. II, Oxford/Londres, Clarendon
Press/H. Milford — Carnegie Endowment for International Peace, 1933, p. 8.
39 Voir Association internationale Vitoria‑Suárez, Vitoria et Suárez — Contribution des
théologiens au droit international moderne, Paris, Pedone, 1939, p. 169‑170.
40 Voir H. Grotius (sur sa conception du droit des gens), De Jure Belli ac Pacis (1625),
La Haye, Nijhoff, 1948, p. 6, 10 et 84‑85. Voir aussi Hersch Lauterpacht, « The Grotian
Tradition in International Law », British Yearbook of International Law (BYBIL), vol. 23
(1946), p. 1‑53.
41 H. Wehberg, « Introduction », dans S. Pufendorf, Elementorum Jurisprudentiae
Universalis Libri Duo (1672), vol. II, Oxford/Londres, Clarendon Press/H. Milford —
Carnegie Endowment for International Peace, 1931, p. XIV, XVI et XXII. Selon lui, les
règles de la justice s’appliquaient autant aux Etats qu’aux individus ; Hersch Lauterpacht,
« The Law of Nations, the Law of Nature and the Rights of Man », Transactions of the
Grotius Society, vol. 29 (1943), p. 7 et 21‑31, en particulier p. 26.
73 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
67
for its part has the correlative duty to seek its perfection 42. Stressing that
the law of nations was necessary rather than voluntary, Wolff defined it
as “the science of that law which nations or peoples use in their relations
with each other and of the obligations corresponding thereto” ; it “binds
nations in conscience”, in order to preserve society composed of individuals,
and to promote the common good. Wolff stressed that, just as all
individuals were free and equal, all nations likewise were “by nature equal
the one to the other”, with the corresponding rights and obligations being
also the same 43. Already in the presentation of his treatise, Wolff wrote
with clarity that natural law
“controls the acts of individual men as well as those of nations also,
by prescribing duties both toward themselves and toward each other.
And just as it has united individual men to each other (. . .) and has
established among them a certain society, so that man is necessary to
man (. . .) ; so has it united nations, (. . .) so that nation is necessary
to nation (. . .). Therefore the entire human race is likened to a living
body (. . .), and it retains unimpaired health so long as the individual
members perform their functions properly.” 44
62. However, the illuminating thoughts and vision of the so-called
founding fathers of international law, which conceived it as a truly universal
system, regrettably came to be gradually surpassed by new doctrinal
constructions, and mainly by the emergence of legal positivism. Yet, even
with the early emergence of this latter, doctrinal constructions such as
that of Cornelius van Bynkershoek (De Foro Legatorum, 1721 ; Questiones
Juris Publici — Libri Duo, 1737) continued to uphold a multiplicity of
subjects of jus gentium. To Bynkershoek, e.g., those subjects were mainly
the nations (gentes), but also peoples and other “persons of free will”
(inter volentes) ; legal subjectivity, to him, embraced all those who acted
in the field of jus gentium of his times, and, to approach this latter, resort
was to some extent still made to ratio 45.
63. The subsequent personification of the all‑powerful State, inspired
mainly in the philosophy of law of Hegel, had a harmful influence in the
evolution of international law by the end of the nineteenth century and
the beginning of the twentieth century. This doctrinal trend resisted as
42 C. Wolff beheld nation-States as members of a civitas maxima, a concept which
Emmerich de Vattel (author of Le Droit des Gens, 1758), subsequently, invoking the necessity
of “realism”, pretended to replace by a “society of nations” (a less advanced concept) ;
cf. F. S. Ruddy, International Law in the Enlightenment — The Background of Emmerich de
Vattel’s “Le Droit des Gens”, Dobbs Ferry/N.Y., Oceana, 1975, p. 95.
43 C. Wolff, Jus Gentium Methodo Scientifica Pertractatum (edition of 1764), Vol. II,
Oxford/London, Clarendon Press/H. Milford — Carnegie Endowment for International
Peace, 1934, pp. 3, 9‑11, 13 and 15‑16.
44 Ibid., p. 3.
45 K. Akashi, Cornelius van Bynkershoek : His Role in the History of International Law,
The Hague, Kluwer, 1998, pp. 56‑59, 174‑175 and 178‑179, and cf. pp. 68‑69.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 73
67
l’Etat avait corrélativement pour obligation de rechercher la perfection 42.
Soulignant que le droit des gens découlait d’une nécessité plutôt que
d’une volonté, Wolff définit celui-ci comme étant « la science du droit utilisé
par les nations ou les peuples pour régir leurs relations mutuelles et les
obligations qui s’y attachent » ; ce droit « lie les nations en conscience » en
vue de préserver la société composée d’individus et de promouvoir le bien
commun. Selon lui, de même que tous les individus sont libres et égaux,
de même toutes les nations sont, « par nature, égales les unes aux autres »,
partageant les mêmes droits et obligations 43. Dans la présentation de son
traité, Wolff écrivait en termes clairs que le droit naturel
« régit les actes non seulement des individus mais aussi des nations,
en leur imposant des devoirs envers eux-mêmes mais aussi les uns
envers les autres. Et, tout comme le droit unit les individus … et les
organise en société, de sorte que l’homme est nécessaire à l’homme…,
le droit unit les nations…, de sorte qu’une nation est nécessaire à une
autre… Ainsi, l’ensemble du genre humain s’apparente à un organisme
vivant … qui demeure en bonne santé aussi longtemps que ses
membres individuels remplissent correctement leurs fonctions. » 44
62. Malheureusement, la pensée et la vision éclairantes des « pères fondateurs
», qui voyaient le droit international comme un système véritablement
universel, ont peu à peu été éclipsées par de nouvelles constructions
doctrinales, en particulier le positivisme juridique, qui apparut très tôt. Et
pourtant, certains auteurs, tels que Cornelius van Bynkershoek (De Foro
Legatorum, 1721 ; Questiones Juris Publici — Libri Duo, 1737), continuèrent
de soutenir que le jus gentium s’appliquait à une multitude de
sujets. Selon Bynkershoek, par exemple, ces sujets étaient principalement
les nations (gentes), mais aussi les peuples et d’autres « personnes dotées
de volonté » (inter volentes). Etaient sujets de droit tous ceux qui agissaient
dans le domaine du jus gentium de son époque, lequel ressortissait
encore à la raison (ratio) 45.
63. La personnification ultérieure de l’Etat tout-puissant, qui trouve
principalement son origine dans la philosophie du droit de Hegel, eut une
influence néfaste sur l’évolution du droit international à la fin du XIXe et
au début du XXe siècle. Ce courant doctrinal s’opposa vigoureusement à
42 C. Wolff considérait que les Etats-nations étaient les membres d’une civitas maxima,
notion qu’Emmerich de Vattel (auteur de l’ouvrage intitulé Le droit des gens, 1758) tenta
ultérieurement de remplacer, au nom d’un nécessaire « réalisme », par une « société des
nations » (concept moins avancé) ; voir F. S. Ruddy, International Law in the Enlightenment
— The Background of Emmerich de Vattel’s « Le droit des gens », Dobbs Ferry/New
York, Oceana, 1975, p. 95.
43 C. Wolff, Jus Gentium Methodo Scientifica Pertractatum (éd. de 1764), vol. II, Oxford/
Londres, Clarendon Press/H. Milford — Carnegie Endowment for International Peace,
1934, p. 3, 9‑11, 13 et 15‑16.
44 Ibid., p. 3.
45 K. Akashi, Cornelius van Bynkershoek : His Role in the History of International Law,
La Haye, Kluwer, 1998, p. 56‑59, 174‑175 et 178‑179 ; voir aussi p. 68‑69.
74 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
68
much as it could to the ideal of emancipation of the human being as subject
of the law of nations, endowed with international juridical capacity.
Legal positivism personified the State and shifted emphasis to its “will”,
seeking to reduce the rights of the human person to those “conceded” by
the State. It was necessary to wait for the first decades of the twentieth
century to witness individuals vindicating their own rights as subjects of
the law of nations, endowed with international juridical personality.
64. The advent of a permanent international jurisdiction, early in the
twentieth century, in fact transcended a purely inter-State outlook of the
international contentieux. The projected International [Maritime] Prize
Court (1907) foresaw the access to international justice not only by States,
but also by individuals. That Court, however, was not established, given
the lack of the required number of ratifications for the corresponding
Convention to enter into force. Yet, the idea of overcoming the inter-
State paradigm was already present at the II Hague Peace Conference of
1907. In that same year, in effect the idea found concrete expression, not
at universal level, but rather at the regional Latin-American level, by
means of the creation of the first (permanent) international tribunal of
our era, the Central American Court of Justice.
65. Created in 1907 and endowed with a wide jurisdictional basis, the
Central American Court of Justice, the pioneer of modern international
tribunals, granted jus standi (direct access) not only to States but also to
individuals who could present claims against their own States. In fact, the
Central American Court of Justice was seized by both States and individuals
46, having operated continuously for one decade (1908-1918),
while the Washington Convention which established it remained in force.
Once again, Latin America, faithful to its rich international legal heritage,
was in the forefront of the evolution of modern international law in this
domain.
66. The Central American Court of Justice heralded the advent and
the first concrete advances of the rule of law (préeminence du droit) at
international level, even before the creation of the Permanent Court of
International Justice (PCIJ). During its decade of existence, it was
regarded as giving expression to the “Central American conscience” 47.
The important point to retain here is that, in historical perspective, that
pioneering experiment granted jus standi — not only locus standi in judicio
— to individuals as the complaining party before it.
67. In the era of the League of Nations, other pioneering experiments
flourished, going likewise beyond the traditional inter-State dimension,
46 A. A. Cançado Trindade, “International Law for Humankind : Towards a New Jus
Gentium — General Course on Public International Law — Part I”, 316 Recueil des cours
de l’Académie de droit international de la Haye (RCADI) (2005), p. 289.
47 C. J. Gutiérrez, La Corte de Justicia Centroamericana, San José, Costa Rica, Ed.
Juricentro, 1978, pp. 31, 42, 106, 150‑154 and 157‑158.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 74
68
l’idéal d’émancipation de l’être humain en tant que sujet du droit des
gens, doté de la capacité juridique internationale. Le positivisme juridique
personnifia l’Etat et mit l’accent sur sa « volonté », cherchant à réduire les
droits de la personne humaine à ceux « concédés » par l’Etat. Il fallut
attendre les premières décennies du XXe siècle pour voir des individus
revendiquer leurs droits en tant que sujets du droit des gens, dotés de la
personnalité juridique internationale.
64. L’avènement, au début du XXe siècle, d’une juridiction internationale
permanente a de fait permis d’aller au-delà d’une vision purement
interétatique du contentieux international. Le projet de cour internationale
[maritime] des prises (1907) prévoyait que non seulement les Etats mais
aussi les particuliers auraient accès à la justice internationale. Cette cour ne
vit néanmoins jamais le jour, car la convention relative à son établissement
n’obtint pas le nombre de ratifications nécessaires à son entrée en vigueur,
mais l’idée de transcender le paradigme interétatique existait déjà à l’époque
de la conférence de paix de La Haye de 1907. D’ailleurs, cette même année,
celle-ci devint réalité, sinon de manière universelle, du moins à l’échelle de
l’Amérique latine, avec la création de la première cour internationale (permanente)
de notre ère, la Cour centraméricaine de justice.
65. Créée en 1907 et dotée d’une vaste base de compétence, la Cour
centraméricaine de justice, première cour internationale des temps
modernes, accorda le jus standi (accès direct à la justice) non seulement
aux Etats mais aussi aux particuliers, qui pouvaient attraire en justice les
autorités de l’Etat. D’ailleurs, cette juridiction fut saisie tant par des Etats
que par des particuliers 46 tout au long des dix années de son existence,
soit aussi longtemps que la convention de Washington portant création
de la Cour demeura en vigueur, de 1908 à 1918. Une fois encore, l’Amérique
latine, digne héritière d’un vaste patrimoine juridique international,
joua un rôle de premier plan dans l’évolution du droit international
contemporain dans ce domaine.
66. La Cour centraméricaine de justice favorisa l’avènement de la prééminence
du droit à l’échelle internationale et lui fit faire ses premiers pas,
avant même que ne fût créée la Cour permanente de Justice internationale
(CPJI). Au cours de ses dix années d’existence, elle fut considérée comme
l’organe par lequel s’exprimait « la conscience centraméricaine » 47. Ce
qu’il importe de retenir ici, c’est que, historiquement, cette expérience
entièrement nouvelle accorda le jus standi — et pas seulement le locus
standi in judicio — aux personnes privées, habilitées à se présenter devant
elle en tant que parties demanderesses.
67. Après la création de la Société des Nations, d’autres expériences
novatrices virent le jour qui, à l’instar de la Cour centraméricaine, dépas-
46 A. A. Cançado Trindade, « International Law for Humankind : Towards a New Jus
Gentium — General Course on Public International Law — Part I », Recueil des cours de
l’Académie de droit international de La Haye (RCADI), vol. 316 (2005), p. 289.
47 C. J. Gutiérrez, La Corte de Justicia Centroamericana, San José, Costa Rica, Ed. Juricentro,
1978, p. 31, 42, 106, 150‑154 et 157‑158.
75 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
69
and giving procedural capacity to individuals (jus standi and locus standi)
at international level. Such was the case of the systems of minorities and
of territories under mandate (infra), and the systems of petitions of
Upper Silesia, the Aaland Islands and of the Saar and of Danzig 48. They
paved the way for the consolidation, in the era of the United Nations, of
the mechanisms of international individual petition, not only in the trusteeship
system, but also, and above all, under the international human
rights treaties and instruments 49, which were to be extended also to the
regional level (European and Inter-American Courts of Human Rights,
lately followed by the African Court of Human and Peoples’ Rights). The
individual was erected into subject of international law, endowed with
international procedural capacity.
68. The individual came to be acknowledged as subject of both domestic
and international law 50. In fact, he has always remained in contact,
directly or indirectly, with the international legal order. In the inter-war
period, the experiments of the minorities 51 and mandates 52 systems under
the League of Nations, for example, bear witness thereof 53. They were
48 J. C. Wittenberg, “La recevabilité des réclamations devant les juridictions internationales”,
41 RCADI (1932), pp. 5‑135 ; J. Stone, “The Legal Nature of Minorities Petition”,
12 BYBIL (1931), pp. 76‑94 ; M. Sibert, “Sur la procédure en matière de pétition dans les
pays sous mandat et quelques-unes de ses insuffisances”, 40 RGDIP (1933), pp. 257‑272 ;
M. St. Korowicz, Une expérience en droit international — La protection des minorités de
Haute-Silésie, Paris, Pedone, 1946, pp. 81‑174.
49 J. Beauté, Le droit de pétition dans les territoires sous tutelle, Paris, LGDJ, 1962,
pp. 1‑256 ; M. E. Tardu, Human Rights — The International Petition System, Binders 1‑3,
Dobbs Ferry/N.Y., Oceana, 1979‑1985 ; T. Zwart, The Admissibility of Human Rights Petitions,
Dordrecht, Nijhoff, 1994, pp. 1‑237.
50 On the historical evolution of the legal personality in the law of nations, cf. H. Mosler,
“Réflexions sur la personnalité juridique en droit international public”, in Mélanges offerts à
H. Rolin — Problèmes de droit des gens, Paris, Pedone, 1964, pp. 228‑251 ; G. Arangio‑Ruiz,
Diritto Internazionale e Personalità Giuridica, Bologna, Coop. Libr. Univ., 1972, pp. 9‑268 ;
G. Scelle, “Some Reflections on Juridical Personality in International Law”, in Law and
Politics in the World Community (ed. G. A. Lipsky), Berkeley/L.A., University of California
Press, 1953, pp. 49‑58 and 336 ; J. A. Barberis, “Nouvelles questions concernant la
personnalité juridique internationale”, 179 RCADI (1983), pp. 157‑238.
51 Cf., e.g., P. de Azcárate, League of Nations and National Minorities : An Experiment,
Washington, Carnegie Endowment for International Peace, 1945, pp. 123‑130 ; J. Stone,
International Guarantees of Minorities Rights, Oxford University Press, 1932, p. 56 ;
A. N. Mandelstam, “La protection des minorités”, 1 RCADI (1923), pp. 363‑519.
52 Cf., e.g., G. Diena, “Les mandats internationaux”, 5 RCADI (1924), pp. 246‑261 ;
N. Bentwich, The Mandates System, London, Longmans, 1930, p. 114 ; Quincy Wright,
Mandates under the League of Nations, Chicago University Press, 1930, pp. 169‑172.
53 C. A. Norgaard, The Position of the Individual in International Law, Copenhagen,
Munksgaard, 1962, pp. 109‑131 ; A. A. Cançado Trindade, “Exhaustion of Local Remedies
in International Law Experiments Granting Procedural Status to Individuals in the
First Half of the Twentieth Century”, 24 Netherlands International Law Review/Nederlands
Tijdschrift voor international Recht (1977), pp. 373‑392.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 75
69
sèrent la dimension interétatique et donnèrent aux individus le droit d’engager
une action (jus standi et locus standi) devant des instances
internationales. J’en veux pour exemples les systèmes de protection des
minorités et des territoires sous mandat (voir plus loin) et les systèmes de
pétition pour la Haute-Silésie, les îles Aaland, la Sarre et Dantzig 48. Ce fut
ensuite au tour de l’Organisation des Nations Unies de consolider ce processus
en mettant en place les mécanismes de requête individuelle au niveau
international, non seulement dans le cadre du régime des tutelles, mais
aussi et surtout en vertu des traités et instruments internationaux relatifs
aux droits de l’homme 49, processus qui se poursuivit au niveau régional
(avec la création des Cours européenne et interaméricaine des droits de
l’homme, suivies par la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples).
L’individu acquit alors le statut de sujet de droit international, doté de la
faculté d’engager une procédure devant une instance internationale.
68. Fut ainsi reconnue à l’individu la qualité de sujet de droit interne et
de droit international 50. En réalité, les personnes privées ont toujours eu
un lien, direct ou indirect, avec l’ordre juridique international, comme en
témoignent par exemple les systèmes des minorités 51 et des mandats 52 pendant
l’entre-deux-guerres, du temps de la Société des Nations 53, puis,
48 J. C. Wittenberg, « La recevabilité des réclamations devant les juridictions internationales
», RCADI, vol. 41 (1932), p. 5‑135 ; J. Stone, « The Legal Nature of Minorities
Petition », BYBIL, vol. 12 (1931), p. 76‑94 ; M. Sibert, « Sur la procédure en matière de
pétition dans les pays sous mandat et quelques-unes de ses insuffisances », RGDIP, vol. 40
(1933), p. 257‑272 ; M. St. Korowicz, Une expérience de droit international — La protection
des minorités de Haute‑Silésie, Paris, Pedone, 1946, p. 81‑174.
49 J. Beauté, Le droit de pétition dans les territoires sous tutelle, Paris, LGDJ, 1962,
p. 1‑256 ; M. E. Tardu, Human Rights — The International Petition System, classeurs 1‑3,
Dobbs Ferry/New York, Oceana, 1979‑1985 ; T. Zwart, The Admissibility of Human Rights
Petitions, Dordrecht, Nijhoff, 1994, p. 1‑237.
50 Sur l’évolution historique de la personnalité juridique dans le droit des gens, voir
H. Mosler, « Réflexions sur la personnalité juridique en droit international public », dans
Mélanges offerts à H. Rolin — Problèmes de droit des gens, Paris, Pedone, 1964, p. 228‑251 ;
G. Arangio‑Ruiz, Diritto Internazionale e Personalità Giuridica, Bologne, Coop. Libr.
Univ., 1972, p. 9‑268 ; G. Scelle, « Some Reflections on Juridical Personality in International
Law », dans Law and Politics in the World Community (dir. publ., G. A. Lipsky),
Berkeley/Los Angeles, University of California Press, 1953, p. 49‑58 et 336 ; J. A. Barberis,
« Nouvelles questions concernant la personnalité juridique internationale », RCADI,
vol. 179 (1983), p. 157‑238.
51 Voir, par exemple, P. de Azcárate, League of Nations and National Minorities : An
Experiment, Washington, Carnegie Endowment for International Peace, 1945, p. 123‑130 ;
J. Stone, International Guarantees of Minorities Rights, Oxford University Press, 1932,
p. 56 ; A. N. Mandelstam, « La protection des minorités », RCADI, vol. 1 (1923), p. 363‑519.
52 Voir, par exemple, G. Diena, « Les mandats internationaux », RCADI, vol. 5 (1924),
p. 246‑261 ; N. Bentwich, The Mandates System, Londres, Longmans, 1930, p. 114 ; Quincy
Wright, Mandates under the League of Nations, Chicago University Press, 1930, p. 169‑172.
53 C. A. Norgaard, The Position of the Individual in International Law, Copenhague,
Munksgaard, 1962, p. 109‑131 ; A. A. Cançado Trindade, « Exhaustion of Local Remedies
in International Law Experiments Granting Procedural Status to Individuals in the
First Half of the Twentieth Century », Netherlands International Law Review/Nederlands
Tijdschrift voor international Recht, vol. 24 (1977), p. 373‑392.
76 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
70
followed, in that regard, by the trusteeship system 54 under the United
Nations era, parallel to the development under this latter, over the years,
of the multiple mechanisms — conventional and extra-conventional — of
international protection of human rights.
69. Those earlier experiments in the twentieth century were of relevance
for subsequent developments in the international safeguard of the
rights of the human person 55. It is beyond the purposes of the present
separate opinion to undertake a survey of all these developments. May I
limit myself here, once again, to refer to my previous separate opinion in
the Court’s recent Order of 4 July 2011 (pertaining to Greece’s intervention)
in the case concerning the Jurisdictional Immunities of the State
(Germany v. Italy) : I have had therein the occasion to dwell upon the
distinct aspects of the individuals as titulaires of rights (parallel to States)
in the new jus gentium of our times, namely : (a) the legacy of the individuals’
subjectivity in the law of nations (paras. 25‑29) ; (b) their presence
and participation in the international legal order (paras. 30‑35) ; (c)
their rescue as subjects of international law (paras. 36-49) ; and (d) the
historical significance of their international subjectivity (paras. 50‑54).
X. Subjects of Rights : The Outdated Dogmatism
of the PCIJ and ICJ Statutes
70. The question of the procedural capacity of the individuals before
the ICJ, and its predecessor the Permanent Court of International Justice
(PCIJ), was effectively considered on the occasion of the original drafting,
by the Advisory Committee of Jurists appointed by the old League of
Nations, of the Statute of the PCIJ in 1920 56. Of the ten members of the
aforementioned Committee of Jurists, only two — Loder and de La
Pradelle — pronounced themselves in favour of enabling the individuals
to appear as parties before the Hague Court (jus standi) in contentious
cases against (foreign) States. The majority of the Committee, however,
was firmly opposed to this proposition : four members 57 objected that the
individuals were not subjects of international law (and could not, thus, in
their view, be parties before the Court) and that only the States were
54 Cf., e.g., C. E. Toussaint, The Trusteeship System of the United Nations, London,
Stevens, 1956, pp. 39, 47 and 249‑250 ; J. Beauté, Le droit de pétition dans les territoires sous
tutelle, Paris, LGDJ, 1962, pp. 48‑136 ; G. Vedovato, “Les accords de tutelle”, 76 RCADI
(1950), pp. 613‑694.
55 Cf., e.g., C. Th. Eustathiades, “Une nouvelle expérience en droit international — Les
recours individuels à la Commission des droits de l’homme”, Grundprobleme des internationalen
Rechts — Festschrift für J. Spiropoulos, Bonn, Schimmelbusch, 1957, pp. 111‑137,
esp. pp. 77 and 121, note 32
56 A. A. Cançado Trindade, El Acceso Directo del Individuo…, op. cit. supra note 35,
p. 31, and pp. 32‑35.
57 Arturo Ricci-Busatti, Baron Descamps, Raul Fernandes and Lord Phillimore.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 76
70
après la création de l’Organisation des Nations Unies, le système des
tutelles 54, complété au fil des années par les multiples mécanismes de protection
des droits de l’homme, de nature conventionnelle ou extraconventionnelle,
mis en place à l’échelle internationale.
69. Les premières expériences qui jalonnèrent le XXe siècle eurent une
influence sur l’évolution de la protection internationale des droits de la
personne humaine 55. Passer en revue l’ensemble de ces développements
nous emmènerait trop loin et je vous renvoie, une nouvelle fois, à l’opinion
individuelle que j’ai jointe à l’ordonnance rendue par la Cour le
4 juillet 2011 (à propos de l’intervention de la Grèce) en l’affaire relative
aux Immunités juridictionnelles de l’Etat (Allemagne c. Italie), dans
laquelle j’ai eu l’occasion de m’étendre sur les différents aspects de la
question des individus en tant que titulaires de droits (parallèlement aux
Etats) dans le nouveau jus gentium, à savoir : a) l’héritage de la subjectivité
de l’individu en droit des gens (par. 25-29) ; b) sa présence dans
l’ordre juridique international et sa participation à celui-ci (par. 30-35) ;
c) la réhabilitation de l’individu en tant que sujet de droit international
(par. 36-49) ; et d) l’importance historique de la subjectivité internationale
de l’individu (par. 50-54).
X. Sujets titulaires de droits : le dogmatisme des Statuts
de la CPJI et de la CIJ aujourd’hui dépassé
70. La question de la faculté des individus d’engager une procédure
devant la Cour internationale de Justice et devant sa devancière a, de fait,
été envisagée dès 1920, lors de la rédaction du projet de statut de la Cour
permanente de Justice internationale (ci-après la « Cour permanente »)
par le comité consultatif de juristes nommé par la Société des Nations 56.
Sur les dix membres que comptait le comité, seuls deux — Loder et de La
Pradelle — se prononcèrent en faveur de l’octroi aux individus du droit
de se présenter devant la cour de La Haye en tant que parties (jus standi)
dans les affaires contentieuses contre des Etats (étrangers). La majorité
des membres du comité y étaient fermement opposés : quatre d’entre
eux 57 objectèrent que les individus n’étaient pas des sujets de droit international
(et ne pouvaient donc être parties devant la Cour) et que — étant
54 Voir, par exemple, C. E. Toussaint, The Trusteeship System of the United Nations,
Londres, Stevens, 1956, p. 39, 47 et 249‑250 ; J. Beauté, Le droit de pétition dans les territoires
sous tutelle, Paris, LGDJ, 1962, p. 48‑136 ; G. Vedovato, « Les accords de tutelle »,
RCADI, vol. 76 (1950), p. 613‑694.
55 Voir, par exemple, C. Th. Eustathiades, « Une nouvelle expérience en droit international
— Les recours individuels à la Commission des droits de l’homme », Grundprobleme
des internationalen Rechts — Festschrift für J. Spiropoulos, Bonn, Schimmelbusch, 1957,
p. 111‑137, en particulier p. 77 et 121, note 32.
56 A. A. Cançado Trindade, El Acceso Directo del Individuo…, op. cit. supra note 35,
p. 31, et p. 32‑35.
57 Arturo Ricci-Busatti, le baron Descamps, Raul Fernandes et lord Phillimore.
77 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
71
juridical persons in the international order — in what they were followed
by the other members 58.
71. The position which prevailed in 1920 — which has been surprisingly
and regrettably maintained in Article 34 (1) of the Statute of the ICJ (formerly
the PCIJ) to date — was promptly and strongly criticized in the
more lucid doctrine of the epoch (already in the twenties). Thus, in his
thoughtful monograph Les nouvelles tendances du droit international
(1927), Nicolas Politis pondered that the States are no more than fictions,
composed as they are of individuals, and that all law ultimately aims at the
human being, and nothing more than the human being 59: this is something
“so evident” — he added, that “it would be needless to dwell on the point
had not the mists of sovereignty obscured the most basic of truths”. 60
And N. Politis proceeded in the defence of the granting to individuals
of the direct appeal to international instances to vindicate their “legitimate
interests”, as that would to “a true necessity of international life” 61.
72. Another criticism to the solution adopted in the matter by the Statute
of the PCIJ (Article 34 (1)) was formulated by J. Spiropoulos, also in
the twenties. Already in 1928, he had anticipated that the emancipation
of the individual from the State was a “question of time” and that the
individual should be able to defend himself and his rights at the international
level 62. There was — he added — no impediment for conventional
international law to secure to individuals a direct action at international
level (there having even been precedents in this sense in the inter-war
period) ; if this did not occur and one would limit oneself to judicial
actions at domestic law level, not seldom the State would become “judge
and party” at the same time, what would be an incongruity.
73. To J. Spiropoulos, the international legal order can address itself
directly to individuals (as exemplified by the peace treaties of the interwar
period), thereby erecting them into the condition of subjects of international
law, to the extent that a direct relationship is established between
the individual and the international legal order, which renders him
“directly titulaire of rights or of obligations” ; thus, one cannot fail to
admit the international legal personality of the individual 63. Without the
granting to individuals of direct means of action at international level, his
rights will continue “without sufficient protection” ; only with such direct
action before an international instance — he added — an effective protec-
58 Cf. account in J. Spiropoulos, L’individu en droit international, Paris, LGDJ, 1928,
pp. 50‑51 ; N. Politis, op. cit. infra note 59, pp. 84‑87 ; M. St. Korowicz, “The Problem of
the International Personality of Individuals”, 50 American Journal of International Law
(1956), p. 543.
59 N. Politis, Les nouvelles tendances du droit international, Paris, Libr. Hachette, 1927,
pp. 76‑77 and 69.
60 Ibid., pp. 77‑78.
61 Ibid., pp. 82‑83 and 89-90, and cf. pp. 92 and 61.
62 J. Spiropoulos, op. cit. supra note 58, p. 44, and cf. pp. 49 and 64-65.
63 Ibid., pp. 25, 31-33, 40-41 and 50-51.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 77
71
en cela rejoints par les autres membres du comité — seuls les Etats étaient
des personnes morales dans l’ordre international 58.
71. La position dominante en 1920 — reflétée aujourd’hui encore, de
manière aussi surprenante que regrettable, dans le Statut de la Cour
(paragraphe 1 de l’article 34) — fut rapidement et vigoureusement critiquée
par les esprits plus clairvoyants de l’époque (dans les années 1920
déjà). Ainsi, dans son éminente monographie Les nouvelles tendances du
droit international (1927), Nicolas Politis soutint que l’Etat n’était que
pure fiction, parce que simplement composé d’individus, et que le droit
visait partout l’homme, et rien que l’homme 59 : cela était « tellement
évident », ajoutait-il, qu’« il serait inutile d’y insister si les brumes de la
souveraineté n’avaient pas obscurci les vérités les plus élémentaires » 60.
Et N. Politis de poursuivre en défendant l’octroi à l’individu du droit
de recours direct devant la justice internationale afin de faire valoir ses
« intérêts légitimes », une telle réforme répondant à un « véritable besoin
de la vie internationale » 61.
72. Toujours dans les années 1920, J. Spiropoulos critiqua lui aussi la
solution retenue dans le Statut de la Cour (paragraphe 1 de l’article 34).
Dès 1928, il avait anticipé que l’émancipation de l’individu par rapport à
l’Etat était une « question de temps » et que celui-ci devrait être capable de
se défendre lui-même et de faire valoir ses droits au niveau international
62. Il pensait que rien ne s’opposait à ce que le droit international
conventionnel prévoie l’action directe des individus devant une instance
internationale (il existait même des précédents dans l’entre-deux-guerres)
puisque, en limitant l’accès à la justice des individus aux juridictions
internes, l’Etat ne serait que trop souvent « juge et partie » dans la même
affaire, ce qui aboutirait à une absurdité.
73. Toujours selon J. Spiropoulos, l’ordre juridique international pouvait
s’adresser directement aux individus (comme l’attestent les traités de
paix de l’entre-deux-guerres), leur reconnaissant ainsi la qualité de sujets
de droit international, de sorte qu’une relation directe était établie entre
l’individu et l’ordre juridique international, le rendant directement « titulaire
de droits ou d’obligations ». Il convenait donc d’admettre la personnalité
internationale de l’individu 63. S’il se voyait refuser le droit à une
action directe devant une instance internationale, l’individu continuerait
de voir ses droits « insuffisamment protégés » ; l’action directe devant une
instance internationale, précisait-il, était la seule voie aboutissant à une
58 Voir la synthèse dans J. Spiropoulos, L´individu en droit international, Paris, LGDJ,
1928, p. 50‑51 ; N. Politis, op. cit. infra note 59, p. 84‑87 ; M. St. Korowicz, « The Problem
of the International Personality of Individuals », American Journal of International Law,
vol. 50 (1956), p. 543.
59 N. Politis, Les nouvelles tendances du droit international, Paris, Libr. Hachette, 1927,
p. 76‑77 et 69.
60 Ibid., p. 77‑78.
61 Ibid., p. 82‑83 et 89-90 ; voir aussi p. 92 et 61.
62 J. Spiropoulos, op. cit. supra note 58, p. 44 ; voir aussi p. 49 et 64-65.
63 Ibid., p. 25, 31-33, 40-41 et 50-51.
78 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
72
tion of human rights will be achieved, in conformity with “the spirit of
the new international order”.
74. The option made by the draftsmen of the Statute of the old PCIJ,
stratified with the passing of time in the Statute of the ICJ up to the present
time, is even more open to criticism if we consider that, already in the
first half of the twentieth century, there were experiments of international
law which in effect granted international procedural status to individuals.
This is exemplified by the system of the navigation of the Rhine River, by
the Project of an International Prize Court (1907), by the Central American
Court of Justice (1907-1917), as well as, in the era of the League of
Nations, by the systems of minorities (including Upper Silesia) and of the
territories under mandate, by the systems of petitions of the Aaland
Islands and of the Saar and of Danzig, besides the practice of mixed arbitral
tribunals and of mixed claims commissions, of the same epoch 64.
75. This evolution intensified and generalized in the era of the United
Nations, with the adoption of the system of individual petitions under
some universal human rights treaties of our times, in addition to human
rights conventions at regional level, which established international
human rights tribunals (the European and Inter-American Courts of
Human Rights 65, followed, more recently, by the African Court of
Human and Peoples’ Rights). Thereunder the international procedural
capacity of individuals came to be exercised, with their direct access to
international justice 66. The significance of the right of individual petition
can only be properly assessed in historical perspective.
64 For a study, cf., e.g., A. A. Cançado Trindade, “Exhaustion of Local Remedies in
International Law Experiments Granting Procedural Status to Individuals in the First
Half of the Twentieth Century”, op. cit. supra note 53, pp. 373‑392 ; C. A. Norgaard,
The Position of the Individual in International Law, op. cit. supra note 53, pp. 109‑128 ;
M. St. Korowicz, Une expérience de droit international — La protection de minorités de
Haute-Silésie, op. cit. supra note 48, pp. 81‑174 ; among others.
65 A. A. Cançado Trindade, El Acceso Directo del Individuo…, op. cit. supra note 35,
pp. 34‑35.
66 At the beginning of the exercise of the right to individual petition, such right, even
if motivated by the search for individual reparation, also contributed to secure the respect
for the objective obligations that were binding upon States parties. Cf., under the original
text of Article 25 of the European Convention on Human Rights, e.g., H. Rolin, “Le
rôle du requérant dans la procédure prévue par la Commission européenne des droits de
l’homme”, 9 Revue hellénique de droit international (1956), p. 9 ; C. Th. Eustathiades, “Les
recours individuels à la Commission européenne des droits de l’homme”, Grundprobleme
des internationalen Rechts — Festschrift für J. Spiropoulos, Bonn, Schimmelbusch, 1957,
p. 121 ; F. Durante, Ricorsi Individuali ad Organi Internazionali, Milan, Giuffrè, 1958,
pp. 129‑130 ; K. Vasak, La Convention européenne des droits de l’homme, Paris, LGDJ,
1964, pp. 96‑98 ; F. Matscher, “La Posizione Processuale dell’Individuo come Ricorrente
dinanzi agli Organi della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo”, Studi in Onore
di G. Sperduti, Milan, Giuffrè, 1984, pp. 601‑620.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 78
72
protection effective des droits de l’homme, conforme à « l’esprit du nouvel
ordre international ».
74. L’option retenue par les rédacteurs du Statut de la Cour permanente,
cristallisée dans le Statut de la Cour internationale de Justice jusqu’à ce jour,
est encore plus critiquable si l’on considère que, dès la première moitié du
XXe siècle, de nouvelles voies furent explorées en droit international qui
accordaient aux personnes privées la faculté d’engager des procédures
devant des juridictions internationales. J’en veux pour exemples le régime de
navigation du Rhin, le projet de cour internationale des prises (1907), la
Cour centraméricaine de justice (1907-1917), ainsi que, à l’époque de la
Société des Nations, les systèmes de protection des minorités (dont la
Haute-Silésie) et des territoires sous mandat, les systèmes de pétition pour
les îles Aaland, la Sarre et Dantzig, auxquels est venue s’ajouter, à la même
époque, la pratique des tribunaux arbitraux et des commissions de réclamations
mixtes 64.
75. Cette tendance s’est confirmée et généralisée au lendemain de la
création de l’Organisation des Nations Unies, avec l’adoption de plusieurs
traités universels de protection des droits de l’homme prévoyant le
droit d’introduire des requêtes individuelles et de plusieurs conventions
régionales instituant des juridictions internationales spécialisées dans la
défense des droits de l’homme (les Cours européenne et interaméricaine
des droits de l’homme 65, et, plus tard, la Cour africaine des droits de
l’homme et des peuples). Les individus purent alors user de leur capacité
d’engager des procédures devant des instances internationales, en ayant
un accès direct à la justice internationale 66. Seule une perspective historique
permet d’apprécier l’importance du droit de former une requête
individuelle.
64 Pour une étude, voir par exemple A. A. Cançado Trindade, « Exhaustion of
Local Remedies in International Law Experiments Granting Procedural Status to Individuals
in the First Half of the Twentieth Century », op. cit. supra note 53, p. 373‑392 ;
C. A. Norgaard, The Position of the Individual in International Law, op. cit. supra note 53,
p. 109‑128 ; M. St. Korowicz, Une expérience de droit international — La protection des
minorités de Haute-Silésie, op. cit. supra note 48, p. 81‑174, entre autres.
65 A. A. Cançado Trindade, El Acceso Directo del Individuo…, op. cit. supra note 35,
p. 34‑35.
66 Lorsqu’il a commencé à être exercé, même s’il répondait à la volonté d’obtenir
réparation à titre individuel, le droit de recours individuel a également contribué à
garantir le respect des obligations objectives imposées aux Etats parties. Voir, à propos
du texte original de l’article 25 de la convention européenne des droits de l’homme, par
exemple, H. Rolin, « Le rôle du requérant dans la procédure prévue par la Commission
européenne
des droits de l’homme », Revue hellénique de droit international, vol. 9 (1956),
p. 9 ; C. Th. Eustathiades, « Les recours individuels à la Commission européenne des
droits de l’homme », Grundprobleme des internationalen Rechts — Festschrift für J. Spiropoulos,
Bonn, Schimmelbusch, 1957, p. 121 ; F. Durante, Ricorsi Individuali ad Organi
Internazionali, Milan, Giuffrè, 1958, p. 129‑130 ; K. Vasak, La convention européenne des
droits de l’homme, Paris, LGDJ, 1964, p. 96‑98 ; F. Matscher, « La Posizione Processuale
dell’Individuo come Ricorrente dinanzi agli Organi della Convenzione Europea dei Diritti
dell’Uomo », Studi in Onore di G. Sperduti, Milan, Giuffrè, 1984, p. 601‑620.
79 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
73
XI. The Erosion of the Inter-State Outlook
of Adjudication by the ICJ
76. The fact that the Advisory Committee of Jurists did not find, in
1920, that the time was ripe to grant access to the PCIJ to subjects of
rights other than the States, such as the individuals, did not mean a definitive
answer to the question at issue. The fact that the same position was
maintained at the time of adoption in 1945 of the Statute of the ICJ did
not mean a definitive answer to the question at issue. The question of
access of individuals to international justice, with procedural equality,
continued to occupy the attention of legal doctrine ever since, throughout
the decades. Individuals and groups of individuals began to have access
to other international judicial instances (cf. supra), reserving the PCIJ and
later the ICJ only for disputes between States.
77. The dogmatic position taken originally in 1920, on the occasion of
the preparation and adoption of its Statute, did not hinder the PCIJ to
occupy itself promptly of cases pertaining to the treatment of minorities
and inhabitants of cities or territories with a juridical statute of their own.
In considerations developed in the examination of such matters, the PCIJ
went well beyond the inter-State dimension, taking into account the position
of individuals themselves (as in, e.g., inter alia, the Advisory Opinion
on the Jurisdiction of the Courts of Danzig, 1928 — cf. infra, para. 88).
Ever since, the artificiality of such a dimension became noticeable and
acknowledged, already at an early stage of the case law of the PCIJ.
78. The exclusively inter-State character of the contentieux before the
ICJ has not appeared satisfactory at all. At least in some cases, pertaining
to the condition of individuals, the presence of these latter (or of their
legal representatives), in order to submit, themselves, their positions,
would have enriched the proceedings and facilitated the work of the
Court. One may recall, for example, the classical Nottebohm case concerning
double nationality (Liechtenstein v. Guatemala) (1955) ; the case
concerning the Application of the Convention of 1902 Governing the Guardianship
of Infants (Netherlands v. Sweden) (1958) ; the cases of the Trial of
Pakistani Prisoners of War (Pakistan v. India) (1973) ; of the Hostages
(United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran case (United
States v. Iran) (1980) ; of the East Timor (Portugal v. Australia) (1995) ;
the case of the Application of the Convention against Genocide (Bosnia and
Herzegovina v. Yugoslavia) (1996) ; and the three successive cases concerning
consular assistance — namely, the case Breard (Paraguay
v. United States) (1998) ; the case LaGrand (Germany v. United States)
(2001) and the case Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United
States) (2004).
79. In those cases, one cannot fail to reckon that one of their predominant
elements was precisely the concrete situation of the individuals
directly affected, and not merely abstract issues of exclusive interest of the
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 79
73
XI. L’obsolescence de la vision interétatique
des affaires contentieuses portées devant la CIJ
76. La position adoptée en 1920 par le comité consultatif de juristes, qui
jugea inopportun de permettre à des sujets de droit autres que les Etats,
tels que les individus, d’ester devant la Cour permanente, ne constitue pas
une réponse définitive à la question qui nous occupe ici, pas plus que le
maintien de cette position, en 1945, dans le Statut de la Cour internationale
de Justice. La doctrine n’a cessé depuis lors de s’intéresser à la
question
de l’accès des personnes privées à la justice internationale,
conformément
au principe de l’égalité dans la procédure. Des individus et
des groupes d’individus ont commencé à avoir accès à d’autres juridictions
internationales (voir supra), la Cour permanente et, plus tard, la Cour
internationale de Justice étant réservées aux litiges opposant les Etats.
77. La position dogmatique qui fut adoptée initialement, à l’occasion
de la rédaction et de l’adoption du Statut de la Cour permanente, n’a pas
empêché cette dernière de s’occuper rapidement d’affaires ayant trait au
traitement de minorités et d’habitants de villes ou territoires ayant leur
statut juridique propre. Dans les considérations qu’elle a développées à
cette occasion, la Cour permanente est allée bien au-delà de la dimension
interétatique, en prenant en compte la situation des individus eux-mêmes
(l’avis consultatif qu’elle a rendu sur la Compétence des tribunaux de
Dantzig en 1928 en est un exemple, voir infra par. 88). Dès la première
heure, le caractère artificiel de cette dimension interétatique est devenu
patent, et a été reconnu comme tel dans la jurisprudence constante de la
Cour permanente.
78. La dimension exclusivement interétatique des contentieux portés
devant la Cour internationale de Justice ne paraissait pas satisfaisante,
loin s’en faut. Dans certaines affaires, en tout cas celles où la situation
d’individus était en jeu, il aurait été souhaitable que ces derniers (ou leurs
représentants légaux) puissent se présenter devant la Cour afin de faire
connaître eux-mêmes leurs vues, ce qui aurait enrichi les débats et facilité
les travaux de la Cour. On se souviendra, par exemple, des affaires suivantes
: Nottebohm, concernant la double nationalité (Liechtenstein c. Guatemala)
(1955) ; Application de la convention de 1902 pour régler la tutelle
des mineurs (Pays-Bas c. Suède) (1958) ; Procès de prisonniers de guerre
pakistanais (Pakistan c. Inde) (1973) ; Personnel diplomatique et consulaire
des Etats-Unis à Téhéran (Etats-Unis d’Amérique c. Iran) (1980) ; Timor
oriental (Portugal c. Australie) (1995) ; Application de la convention pour la
prévention et la répression du crime de génocide (Bosnie-Herzégovine
c. Yougoslavie) (1996) ; ainsi que des trois affaires successives en matière
d’assistance consulaire : Breard (Paraguay c. Etats-Unis d’Amérique)
(1998), LaGrand (Allemagne c. Etats-Unis d’Amérique) (2001) et Avena et
autres ressortissants mexicains (Mexique c. Etats-Unis d’Amérique) (2004).
79. Dans toutes ces affaires, force est de constater que l’un des éléments
essentiels était justement la situation concrète des personnes directement
concernées, et non pas simplement des questions abstraites touchant exclu-
80 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
74
litigating States in their relations inter se. Moreover, one may further
recall that, in the case of Armed Activities on the Territory of Congo
(Democratic Republic of the Congo v. Uganda) (2000), the ICJ was concerned
with grave violations of human rights and of international humanitarian
law ; in the Land and Maritime Boundary between Cameroon and
Nigeria (Cameroon v. Nigeria) (1996), it was likewise concerned with the
victims of armed clashes. More recent examples wherein the Court’s concerns
have gone beyond the inter-State outlook include, e.g., the case on
Questions relating to the Obligation to Prosecute or Extradite (Belgium
v. Senegal) (2009) pertaining to the principle of universal jurisdiction
under the UN Convention against Torture ; the Advisory Opinion on the
Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence
in Respect of Kosovo (2010) ; the case of Ahmadou Sadio Diallo
(Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo) (2010) on
detention and expulsion of a foreigner ; the case of the Jurisdictional
Immunities of the State (Germany v. Italy) (counter-claim, 2010) ; the case
of the Application of the International Convention on the Elimination of All
Forms of Racial Discrimination (Georgia v. Russian Federation) (2011) ;
the case of the Temple of Preah Vihear (Cambodia v. Thailand) (2011).
80. The artificiality of the exclusively inter-State outlook of the procedures
before the ICJ is thus clearly disclosed by the very nature of some
of the cases submitted to it. Such artificiality has been criticised, time and
time again, in expert writing, including by a former President of the Court
himself. It was recalled that “nowadays a very considerable part of international
law” (e.g., law‑making treaties) “directly affects individuals”,
and the effect of Article 34 (1) of the ICJ Statute has been “to insulate”
the Court “from this great body of modern international law”. The ICJ
remains
“trapped by Article 34 (1) in the notions about international law
structure of the 1920s. (. . .) [I]t is a matter for concern and for further
thought, whether it is healthy for the World Court still to be, like the
international law of the 1920s, on an entirely different plane from that
of municipal courts and other tribunals.” 67
81. To the same effect, S. Rosenne expressed the view, already in 1967,
that there was “nothing inherent in the character of the International
Court itself to justify the complete exclusion of the individual from appearing
before the Court in judicial proceedings of direct concern to him” 68.
The current practice of exclusion of the locus standi in judicio of the indi-
67 R. Y. Jennings, “The International Court of Justice after Fifty Years”, 89 American
Journal of International Law (1995), p. 504.
68 S. Rosenne, “Reflections on the Position of the Individual in Inter-State Litigation
in the International Court of Justice”, in International Arbitration — Liber Amicorum for
M. Domke (ed. P. Sanders), The Hague, Nijhoff, 1967, p. 249, and cf. p. 242.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 80
74
sivement aux relations mutuelles des Etats en litige. En outre, on se souviendra
que, en l’affaire des Activités armées sur le territoire du Congo
(République démocratique du Congo c. Ouganda) (2000), la Cour était préoccupée
par les graves violations des droits de l’homme et du droit international
humanitaire et, dans celle de la Frontière terrestre et maritime entre le
Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria) (1996), par les victimes des
affrontements armés. Parmi les instances plus récentes où les préoccupations
de la Cour ont été portées au-delà de la dimension interétatique des
litiges portés devant elle figurent : l’affaire relative à des Questions concernant
l’obligation de poursuivre ou d’extrader (Belgique c. Sénégal) (2009),
sur le principe de la compétence universelle en vertu de la convention des
Nations Unies contre la torture ; l’avis consultatif sur la conformité au droit
international de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo
(2010) ; l’affaire Ahmadou Sadio Diallo (République de Guinée c. République
démocratique du Congo) (2010), sur la détention et l’expulsion d’un ressortissant
étranger ; celle des Immunités juridictionnelles de l’Etat (Allemagne
c. Italie) (demande reconventionnelle, 2010) ; celle relative à l’Application
de la convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination
raciale (Géorgie c. Fédération de Russie) (2011) ; et celle du Temple
de Préah Vihéar (Cambodge c. Thaïlande) (2011).
80. La nature même de plusieurs affaires dont la Cour a eu à connaître
révèle le caractère artificiel de la conception exclusivement interétatique
des procédures se déroulant devant elle. Ce caractère artificiel a été
maintes fois critiqué par des juristes, y compris par un ancien président de
la Cour, qui a rappelé que, « de nos jours, une part non négligeable du
droit international » (c’est‑à‑dire les traités normatifs) « touche directement
les individus », et le paragraphe 1 de l’article 34 du Statut a eu pour
effet « d’isoler » la Cour « de ce grand corpus de droit international
moderne ». La Cour demeure
« prisonnière, en vertu des dispositions du paragraphe 1 de l’article
34, des conceptions relatives à la structure du droit international
qui prévalaient dans les années 1920… La question de savoir s’il est
souhaitable que la Cour mondiale continue à se placer, sur le modèle
des années 1920, sur un plan totalement différent de celui des tribunaux
nationaux et autres instances mérite mûre réflexion. » 67
81. Dans le même esprit, S. Rosenne a fait valoir, dès 1967, que « rien
dans la nature intrinsèque de la Cour internationale de Justice ne justifie
que l’individu soit totalement exclu des procédures se déroulant devant
celle-ci et dont l’issue le concerne au premier chef » 68. La pratique qui
consiste à priver les intéressés du locus standi in judicio dans les affaires
67 R. Y. Jennings, « The International Court of Justice after Fifty Years », American
Journal of International Law, vol. 89 (1995), p. 504.
68 S. Rosenne, « Reflections on the Position of the Individual in Inter-State Litigation
in the International Court of Justice », International Arbitration — Liber Amicorum for
M. Domke (dir. publ., P. Sanders), La Haye, Nijhoff, 1967, p. 249 ; voir aussi p. 242.
81 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
75
viduals concerned from the proceedings before the ICJ — he added — in
addition to being artificial, could also produce “incongruous results”. It
was thus highly desirable that that scheme be reconsidered, in order to
grant locus standi to individuals in proceedings before the ICJ, as
“it is in the interests of the proper administration of international
justice that in appropriate cases the International Court of Justice
should take advantage of all the powers which it already possesses,
and permit an individual directly concerned to present himself before
the Court, (. . .) and give his own version of the facts and his own
construction of the law” 69.
XII. The Early Acknowledgment of the Inequality
of the Parties in the Procedure of Review
of Judgments of Administrative Tribunals
82. The fact that a procedure such as the one followed in the cas
d’espèce (review procedure) subsists unchanged to date, despite all the
insufficiencies it revealed in the course of past decades, and all the criticisms
raised by some of my predecessors as Members of this Court as well
as by expert writers, shows indeed the force of inertia and of mental lethargy
in its maintenance to date. The present review procedure has persisted
so far, making abstraction of — or even indifferent to — the
remarkable advances achieved, in the international adjudication by other
tribunals, throughout the last decades, in respect of the equality of the
parties in the international legal process.
83. Yet, the question was the object of attention, early in the life of the
ICJ, shortly after the Court delivered its Advisory Opinion of 1954
(cf. supra), particularly when the UN General Assembly considered, in
1955, the Report of its Special Committee on Review of Administrative
Tribunal Judgments 70. In the debates that followed, during the Tenth
Session of the General Assembly, the participating delegations dwelt
upon a series of issues, amongst which was the problem of the lack of
locus standi in judicio of individuals in the review procedure before the
ICJ. The view was expressed that the review procedure should not be
used “in a manner that would take undue advantage of a staff member or
other interested party” 71.
84. In the course of the debates, the “serious practical difficulties” in
the review procedure before the ICJ were acknowledged ; the only possi-
69 Op. cit. supra note 68, p. 250, and cf. p. 243.
70 Cf. UN/General Assembly, Report of the Special Committee on Review of Administrative
Tribunal Judgments, UN doc. A/2909, of 10 June 1955, pp. 1‑46.
71 Ibid., p. 11, para. 74.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 81
75
portées devant la Cour, a-t-il ajouté, outre qu’on pouvait lui reprocher son
caractère artificiel, peut également aboutir à « des absurdités ». Il était
donc plus que souhaitable que cette conception soit réexaminée, afin d’accorder
aux individus le locus standi dans les procédures se déroulant devant
la Cour, dans la mesure où
« il y va de l’intérêt même de la bonne administration de la justice
internationale que, dans les cas appropriés, la Cour internationale de
Justice tire parti de tous les pouvoirs dont elle est déjà investie et
autorise un individu directement concerné à se présenter devant
elle … afin de donner sa version des faits et son interprétation du
droit » 69.
XII. La reconnaissance, dès la première heure,
de l’inégalité des parties dans la procédure de réformation
des jugements rendus par les tribunaux administratifs
82. La longévité d’une procédure telle que celle suivie dans le cas d’espèce
(procédure de réformation), qui est demeurée inchangée pendant des
décennies en dépit de toutes ses insuffisances et de toutes les critiques
qu’elle a suscitées de la part de mes prédécesseurs à la Cour et d’éminents
juristes, montre bien la force d’inertie et la léthargie mentale qui règnent
en ce domaine. Cette procédure de réformation a perduré jusqu’à ce jour,
sans que soit le moins du monde prise en compte ou même jugée digne
d’intérêt l’évolution remarquable, au cours des dernières décennies, du
principe de l’égalité des parties dans les procédures se déroulant devant
les autres organes juridictionnels internationaux.
83. Et pourtant, la question a très tôt retenu l’attention de la Cour, peu
après que celle-ci eut donné son avis consultatif de 1954 (voir supra), en
particulier lorsque l’Assemblée générale des Nations Unies a examiné, en
1955, le rapport du comité spécial chargé d’étudier la question de la réformation
des jugements du Tribunal administratif 70. Au cours des débats
qui ont suivi, lors de la dixième session de l’Assemblée générale, les délégations
participantes se sont penchées sur une série de questions, dont le
problème de l’absence de locus standi in judicio des personnes privées dans
le cadre de la procédure de réformation devant la Cour internationale de
Justice, d’aucuns faisant valoir que cette procédure ne devrait pas être
utilisée « de manière à s’assurer un avantage indu sur un fonctionnaire ou
une autre partie intéressée à l’affaire » 71.
84. Au cours des débats, il a été fait état des « graves difficultés d’ordre
pratique » posées par la procédure de réformation devant la CIJ ; la seule
69 Op. cit. supra note 68, p. 250 ; voir aussi p. 243.
70 Voir le rapport du comité spécial chargé d’étudier la question de la réformation des
jugements du Tribunal administratif, Nations Unies, Assemblée générale, doc. A/2909 du
10 juin 1955, p. 1‑46.
71 Ibid., p. 11, par. 74.
82 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
76
bility of bypassing them, then contemplated, was that of the presentation
of documents and written briefs by UN staff members, to be brought to
the attention of the ICJ, but not (under Article 66 (2) of the Court’s Statute)
their representation at oral hearings before the Court 72. There was
thus, admittedly, a lack of equality between the parties 73, as UN staff
members had “no locus standi before the Court” ; the view was then
expressed that “it would be inequitable to deny a party the right to appear
before the reviewing body” 74.
85. On the occasion of that exercise of review at the Tenth Session of
the United Nations General Assembly (1955), the then UN Secretary-
General, Dag Hammarskjöld, pursuant to a suggestion of the Special
Committee, presented to the General Assembly an insightful Memorandum
entitled “Participation of Individuals in Proceedings before the
International Court of Justice” 75. He regarded of interest “to examine in
some detail the question of [the] possible participation [of] individuals in
proceedings before the International Court of Justice” (para. 7) 76. To
that end, Dag Hammarskjöld reviewed the work on this matter since the
days of the 1920 Advisory Committee of Jurists, focused on
“the question of the presentation by individuals of written and oral
statements of an argumentative character in contentious cases and in
advisory proceedings before the International Court of Justice and its
predecessor the Permanent Court of International Justice” (para. 8) 77.
86. Despite the fact that the Advisory Committee at the end decided
that “individuals should not be able to become parties” (para. 9), and
that this position remained unchanged at the San Francisco Conference
in 1945 (para. 25), the UN Secretary-General drew attention, in his Memorandum,
to the actual participation by individuals (who submitted written
statements) in advisory proceedings before the old PCIJ 78 (in the
“advisory case” of the Consistency of Certain Danzig Legislative Decrees
with the Constitution of the Free City (Advisory Opinion, 1935, P.C.I.J.,
Series A/B, No. 65, p. 41) (hereinafter Danzig Legislative Decrees) and in
the “advisory case” of the Governing Commission of the Saar Territory,
1939 79) (paras. 15-24) 80.
72 Op. cit. supra note 70, pp. 5‑6, paras. 27 and 31.
73 Ibid., p. 6, para. 31.
74 Ibid., p. 5, para. 27.
75 UN doc. A/AC.78/L.10, of 13 April 1955 (submitted to the Tenth Session of the
General Assembly, 20 September-20 December 1955), Official Records of the Tenth General
Assembly — Plenary Meetings, pp. 26‑28.
76 Ibid., p. 26.
77 Ibid., p. 26.
78 Ibid., pp. 27‑28.
79 The proceedings of this latter were never carried through, and the PCIJ had no
opportunity to pass on it, because of the disruption caused by the Second World War ;
ibid., p. 28, paras. 22-23.
80 Ibid., pp. 27‑28, paras. 15-24.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 82
76
possibilité envisagée à l’époque pour les contourner était d’autoriser les
fonctionnaires de l’ONU à présenter à la Cour des documents et exposés
écrits, sans leur accorder le droit de se faire représenter au cours de la
procédure orale (en vertu du paragraphe 2 de l’article 66 du Statut) 72. Il
existait donc, assurément, une inégalité entre les parties 73, dans la mesure
où les fonctionnaires de l’ONU n’avaient pas de « locus standi devant la
Cour » ; il a en outre été fait observer « qu’il ne serait pas équitable de
refuser à l’une des parties le droit de se présenter devant l’organe de
recours » 74.
85. A l’occasion de cet exercice, le Secrétaire général d’alors, Dag
Hammarskjöld, répondant à une demande du comité spécial, a présenté à
la dixième session de l’Assemblée générale (1955) un mémoire riche en
enseignements intitulé « Participation des individus à la procédure devant
la Cour internationale de Justice » 75. Il ne lui semblait pas inutile « d’examiner
en détail la question d’une participation éventuelle des individus à
la procédure devant la Cour internationale de Justice » (par. 7) 76. A cette
fin, Dag Hammarskjöld a passé en revue les travaux sur la question
depuis 1920, époque à laquelle le comité consultatif de juristes s’était penché
sur
« la question de la présentation, par des individus, d’arguments écrits
et oraux à la Cour internationale de Justice ou à la Cour permanente
de Justice internationale siégeant en matière contentieuse ou consultative
» (par. 8) 77.
86. Même si, en définitive, le comité consultatif a décidé que « les individus
ne pourraient pas être parties à une instance devant la Cour »
(par. 9) et que cette position est demeurée inchangée à la conférence de
San Francisco en 1945 (par. 25), le Secrétaire général appelait l’attention,
dans son mémoire, sur la participation effective d’individus (ayant présenté
des exposés écrits) à des procédures consultatives devant la Cour
permanente 78 (dans l’« affaire consultative » de la Compatibilité de certains
décrets-lois dantzikois avec la constitution de la Ville libre, avis consultatif,
1935, C.P.J.I. série A/B no 65, p. 41 (ci-après les Décrets-lois
dantzikois) et dans celle des Ex-fonctionnaires de la Commission de la
Sarre, 1939 79) (par. 15-24) 80.
72 Op. cit. supra note 70, p. 5‑6, par. 27 et 31.
73 Ibid., p. 6, par. 31.
74 Ibid., p. 5, par. 27.
75 Nations Unies, doc. A/AC.78/L.10 du 13 avril 1955 (soumis à la dixième session de
l’Assemblée générale qui s’est tenue du 20 septembre au 20 décembre 1955), Documents
officiels de l’Assemblée générale, dixième session : séances plénières, p. 26.
76 Ibid., p. 28.
77 Ibid., p. 28.
78 Ibid., p. 29‑30.
79 En raison des bouleversements entraînés par la seconde guerre mondiale, l’affaire
resta en suspens et la Cour permanente n’eut pas l’occasion de se prononcer ; ibid., p. 30,
par. 22-23.
80 Ibid., p. 29‑30, par. 15 à 24.
83 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
77
87. It is thus clear that, already in the mid-twentieth century, the aforementioned
Memorandum of 1955 of the UN Secretary-General acknowledged
that the challenge in the present context — in respect of the
procedure of review of judgments of administrative tribunals — was to
devise an equitable procedure in this emerging domain. The practice of the
international administrative tribunals — of (formerly) the UN (the
UNAT) and the ILO (the ILOAT) — led one into the domain of the
internal or domestic law of international organizations 81, wherein the
individual also marked its presence as a subject of rights.
88. May I just, in addition, single out the historical relevance, in my
view, of the Advisory Opinion of the PCIJ on the Jurisdiction of the
Courts of Danzig (1928, P.C.I.J., Series B, No. 15) followed by its Advisory
Opinion on Danzig Legislative Decrees of 4 December 1935 (cf.,
para. 86 supra). In the view of Poland, the Danzig-Polish Agreement of
22 October 1921 (Beamtenabkommen), as an international agreement,
created “rights and obligations for the contracting Parties only” (p. 17).
The PCIJ, however, did not find that such Agreement could not create
“direct rights and obligations” for individuals. In its understanding, the
“very object” of the Beamtenabkommen, according to the ascertained
intention of the contracting Parties, had been “the adoption by the Parties
of some definite rules creating rights and obligations and enforceable
by the national courts” (paras. 17-18).
89. In sum, the PCIJ held that a treaty (the 1921 Danzig-Polish Agreement)
conferred rights directly upon the individuals concerned (railway
employees). They could thus lodge personal pecuniary claims (e.g., salaries,
and pensions), even though they had passed from the service of the
Free City of Danzig into the jurisdiction of Poland. Thus, as early as in
1928 — two decades before the proclamation by the UN General Assembly
of the Universal Declaration of Human Rights — the PCIJ had the
courage and vision to determine, in its Advisory Opinion on the Jurisdiction
of the Courts of Danzig, that, in the circumstances of the matter
brought into its cognizance, individuals can be subjects of rights and
bearers of obligations emanating directly from international law, from an
international treaty.
90. That finding by the PCIJ, recognizing standing to individuals, as
early as in 1928, was to have repercussions in the following United
Nations era. Thus, the new Court, the ICJ, in its Advisory Opinion of
81 Cf. C. W. Jenks, The Proper Law of International Organizations, London/New York,
Stevens/Oceana, 1962, pp. 43 and 48 ; M. B. Akehurst, The Law Governing Employment
in International Organizations, Cambridge University Press, 1967, pp. 3‑10 ; S. Bastid,
“Have the UN Administrative Tribunals Contributed to the Development of International
Law ?”, Transnational Law in a Changing Society — Essays in Honour of Ph. C. Jessup
(ed. W. Friedmann, L. Henkin and O. Lissitzyn), N.Y., Columbia University Press, 1972,
pp. 301‑302, 307 and 309 ; A. A. Cançado Trindade, “Exhaustion of Local Remedies and
the Law of International Organizations”, 57 Revue de droit international de sciences diplomatiques
et politiques (Sottile), Geneva (1979), pp. 86‑87, 92, 96 and 108-109.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 83
77
87. Il est donc clairement admis dès la seconde moitié du XXe siècle,
dans le mémoire du Secrétaire général de 1955, que toute la difficulté de
la procédure de réformation des jugements des tribunaux administratifs
tient à la nécessité d’instituer une procédure équitable dans ce domaine en
devenir. La pratique des tribunaux administratifs internationaux — de
l’ancien TANU et du TAOIT — nous a fait entrer dans le domaine du
droit interne ou national des organisations internationales 81, dans lequel
l’individu s’est aussi affirmé en tant que sujet titulaire de droits.
88. Je souhaiterais également souligner l’importance historique, à mon
sens, de l’avis consultatif donné par la Cour permanente sur la Compétence
des tribunaux de Dantzig (1928, C.P.J.I. série B no 15), suivi par
celui sur les Décrets-lois dantzikois du 4 décembre 1935 (voir par. 86
supra). Selon la Pologne, l’accord dantziko-polonais du 22 octobre 1921
(Beamtenabkommen), en tant qu’accord international, ne créait « de
droits et d’obligations qu’entre les Parties contractantes » (p. 17). La Cour
permanente n’a cependant pas conclu que cet accord ne pouvait pas créer
« des droits et des obligations pour des particuliers ». Selon l’interprétation
de la Cour, « l’objet même » du Beamtenabkommen, dans l’intention
des parties contractantes, avait été « l’adoption par les Parties de règles
déterminées, créant des droits et obligations pour des individus, et susceptibles
d’être appliquées par les tribunaux nationaux » (par. 17 et 18).
89. En résumé, la Cour permanente a conclu qu’un traité (l’accord
dantziko-polonais de 1921) avait créé directement des droits pour les individus
intéressés (les employés des chemins de fer). Ces derniers pouvaient
donc présenter des réclamations individuelles de nature pécuniaire (concernant
leurs salaires et leurs pensions, par exemple), même s’ils étaient passés
du service de la Ville libre de Dantzig à celui de la Pologne. Ainsi, dès 1928,
vingt ans avant que l’Assemblée générale des Nations Unies ne proclame
la Déclaration universelle des droits de l’homme, la Cour permanente eut
suffisamment de courage et de discernement pour affirmer, dans son avis
consultatif sur la Compétence des tribunaux de Dantzig, que, dans les circonstances
de l’espèce portée à sa connaissance, les individus pouvaient
être titulaires de droits et d’obligations découlant directement du droit
international et trouvant leur source dans un traité international.
90. Cette constatation de la Cour permanente qui, dès 1928, reconnaissait
aux individus le droit d’ester en justice allait avoir des répercussions
par la suite, après la création de l’Organisation des Nations Unies. C’est
81 Voir C. W. Jenks, The Proper Law of International Organizations, Londres/New
York, Stevens/Oceana, 1962, p. 43 et 48 ; M. B. Akehurst, The Law Governing Employment
in International Organizations, Cambridge University Press, 1967, p. 3‑10 ; S. Bastid,
« Have the UN Administrative Tribunals Contributed to the Development of International
Law ? », Transnational Law in a Changing Society — Essays in Honour of Ph. C. Jessup (dir.
publ., W. Friedmann, L. Henkin et O. Lissitzyn), New York, Columbia University Press,
1972, p. 301‑302, 307 et 309 ; A. A. Cançado Trindade, « Exhaustion of Local Remedies
and the Law of International Organisations », Revue de droit international de sciences diplomatiques
et politiques (Sottile), Genève, vol. 57 (1979), p. 86‑87, 92, 96 et 108-109.
84 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
78
1950 on the International Status of South West Africa, held that the
inhabitants of the mandated territories had (even irrespective of a bilateral
treaty) a right to petition the [former] UN Trusteeship Council, under
Article 80 of the UN Charter 82. From all the aforesaid, it is clear that, by
the mid-twentieth century, the individuals’ international legal standing,
and the need to secure a procès équitable (also in the emerging law of
international organizations) were already recognized.
XIII. The Imperative of Securing the Equality of the Parties in
the International Legal Process, as a Component of the Right of
Access to Justice Lato Sensu
91. The awareness of the need to secure a procès équitable, and the
contribution of Secretary-General Dag Hammarskjöld to that end, should
not be forgotten in our days. The fact that, ever since, the problem at
issue has persisted unchanged to date, is, in my view, cause of concern.
Worse still, in our days, the unsettled problem makes abstraction of the
considerable contribution — in addition to the UN Human Rights Committee,
quoted by this Court in the present Advisory Opinion — of international
human rights tribunals operating for many years — the European
(ECHR) and the Inter-American (IACtHR) Courts of Human Rights to
the basic principle of equality of arms (égalité des armes) in international
legal procedure.
92. Thus, the ECHR has constructed a vast case law on the right to a
fair trial (Article 6 of the European Convention on Human Rights),
wherein it has pointed out, in its consistent jurisprudence, that that right
encompasses the respect for the principle of equality of arms (égalité des
armes), that is, the principle of the procedural equality between the contending
parties (e.g., case Delcourt v. Belgium, 1970, para. 28 ; case Monnel
and Morris v. United Kingdom, 1987, para. 62). In the case Dombo
Beheer v. Netherlands (1993), the ECHR observed that the principle of
equality of arms implies the reasonable opportunity to be afforded to the
contending parties to present, each one, his case and evidence, without
being in disadvantage vis-à-vis his opposing party (para. 33). This includes
cross-examination of witnesses, as pointed out by the ECHR in the Rowe
and Davis v. United Kingdom case (2000, paras. 62 and 65).
93. The ECHR has further stressed, in its consistent jurisprudence, the
“principle of adversarial procedure”, allowing each party “to have know82
Cf. W. P. Gormley, The Procedural Status of the Individual before International and
Supranational Tribunals, The Hague, Nijhoff, 1966, p. 40, note 25 ; and, generally, J. Beauté,
Le droit de pétition dans les territoires sous tutelle, op. cit. supra note 49, pp. 48‑136.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 84
78
ainsi que la nouvelle Cour, la Cour internationale de Justice, dans son
avis consultatif de 1950 sur le Statut international du Sud-Ouest africain, a
conclu que les habitants des territoires sous mandat avaient le droit
(même indépendamment de l’existence d’un traité bilatéral), en vertu de
l’article 80 de la Charte des Nations Unies, d’adresser des pétitions au
Conseil de tutelle (aujourd’hui aboli) 82. Il ressort clairement de tout ce
qui précède que, dès la seconde moitié du XXe siècle, la qualité des individus
pour agir devant une juridiction internationale et la nécessité de
leur garantir un procès équitable (y compris dans le droit des organisations
internationales en formation) étaient déjà reconnues.
XIII. La nécessité impérieuse d’assurer l’égalité des parties
devant les juridictions internationales, en tant que partie
intégrante du droit d’accès à la justice lato sensu
91. La conscience de la nécessité de garantir un procès équitable et la
contribution du Secrétaire général, Dag Hammarskjöld, à la réalisation
de cet objectif ne doivent pas sombrer dans l’oubli aujourd’hui. Le fait
que le problème demeure inchangé depuis tout ce temps devrait, selon
moi, nous alarmer. Pire encore, de nos jours, ce dernier fait abstraction de
l’immense contribution — outre celle du Comité des droits de l’homme
cité par la Cour dans le présent avis consultatif — apportée depuis des
années par les tribunaux internationaux spécialisés dans la défense des
droits de l’homme (comme les Cours européenne et interaméricaine des
droits de l’homme) au principe fondamental de l’égalité des armes dans
les procédures judiciaires internationales.
92. Ainsi, la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour
européenne ») a construit une vaste jurisprudence sur le droit à un procès
équitable (article 6 de la convention européenne des droits de l’homme).
Elle a souligné, dans sa jurisprudence constante, que ce droit englobe le
respect du principe de l’égalité des armes, c’est-à-dire le principe de l’égalité
dans la procédure des parties en litige (voir, par exemple, l’affaire Delcourt
c. Belgique (1970, par. 28) et l’affaire Monnel et Morris c. Royaume-Uni
(1987, par. 62)). Dans l’affaire Dombo Beheer c. Pays‑Bas (1993), elle a
fait observer que le principe de l’égalité des armes implique l’obligation
d’offrir à chaque partie une possibilité raisonnable de présenter sa cause
— y compris ses preuves — dans des conditions qui ne la placent pas dans
une situation de net désavantage par rapport à son adversaire (par. 33).
Cela inclut le contre-interrogatoire des témoins, comme elle l’a indiqué en
l’affaire Rowe et Davis c. Royaume-Uni (2000, par. 62 et 65).
93. La Cour européenne a en outre souligné, dans sa jurisprudence
constante, le « caractère contradictoire de la procédure », permettant à
82 Voir W. P. Gormley, The Procedural Status of the Individual before International and
Supranational Tribunals, La Haye, Nijhoff, 1966, p. 40, note 25 ; et, de manière générale,
J. Beauté, Le droit de pétition dans les territoires sous tutelle, op. cit. supra note 49, p. 48‑136.
85 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
79
ledge of and comment on all evidence adduced or observations filed with
a view to influencing the court’s decision” (cases Mantovanelli v. France,
1997, para. 31 ; Lobo Machado v. Portugal, 1996, para. 31 ; Vermeulen
v. Belgium, 1996, para. 33 ; Nideröst-Huber v. Switzerland, 1997,
para. 24) 83. In the cases of Borgers v. Belgium (1991, para. 24) and of
Ekbatani v. Sweden (1988, paras. 28-30 and 33), the ECHR characterized
the principle of “equality of arms” (égalité des armes) as one of the elements
of the wider notion of “fair trial” (procès équitable).
94. In the case of Ruiz-Mateos v. Spain (1993), the ECHR observed
that Article 6 (1) of the European Convention on Human Rights encompasses
the principle of “equality of arms” as well as the “fundamental
right” to the “caractère contradictoire de la procédure”, which implies, for
its part, “la faculté de prendre connaissance des observations ou pièces
produites par l’autre ainsi que de les discuter” (para. 63). And, in the case
Hentrich v. France (1994), the ECHR deemed it fit to ponder that
“one of the requirements of a ‘fair trial’ is ‘equality of arms’, which
implies that each party must be afforded a reasonable opportunity to
present his case under conditions that do not place him at a substantial
disadvantage vis-à-vis his opponent” (para. 56).
95. In fact, looking back in time, already in the late sixties it was
rightly pointed out, in respect of the interrelatedness of the right to a fair
trial and the principle of equality of arms, that
“Article 6, paragraph 1, of the European Convention on Human
Rights guarantees a fair trial, which provides for the principle of
equality of arms (. . .) Fair trial and equality of arms demand the
parties to a legal dispute to be able to obtain the decision of a court
under the same conditions).” 84
This understanding has been sustained, not surprisingly, in both the
European and the inter‑American systems of human rights protection.
96. In Latin America, for its part, the IACtHR has held, in the case of
Hilaire, Constantine and Benjamin and Others v. Trinidad and Tobago
(2002), that, in order to secure the right to a fair trial, proceedings ought
to ensure “the entitlement to a right or the exercise thereof”, and the ade-
83 Cf. also, on the principle of equality of arms, ECHR, case Yvon v. France, 2003,
paras. 29-37.
84 W. P. Pahr, “Die Staatenimmunität und Artikel 6 Absatz 1 der Europäischen
Menschenrechtkonvention”,
in Mélanges offerts à P. Modinos — Problèmes des droits
de l’homme et de l’unification européenne, Paris, Pedone, 1968, p. 231. [Art. 6 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention garantiert ein fair trial, das dem Grundsatz
der Waffengleichheit Rechnung trägt. (. . .) Fair trial und Waffengleichheit gebieten, dass
die Parteien eines Rechtsstreites unter gleichen Voraussetzungen die Entscheidung eines
Gerichtes erlangen können.]
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 85
79
chaque partie « de prendre connaissance et [de] discuter de toute pièce ou
observation présentée au juge en vue d’influencer sa décision » (affaires
Mantovanelli c. France (1997, par. 31) ; Lobo Machado c. Portugal (1996,
par. 31) ; Vermeulen c. Belgique (1996, par. 33) ; Nideröst-Huber c. Suisse
(1997, par. 24)) 83. Dans les affaires Borgers c. Belgique (1991, par. 24) et
Ekbatani c. Suède (1988, par. 28-30 et 33), elle a défini le principe de
« l’égalité des armes » comme étant un élément de la notion plus large de
« procès équitable ».
94. En l’affaire Ruiz-Mateos c. Espagne (1993), la Cour européenne a
fait observer que le paragraphe 1 de l’article 6 de la convention européenne
des droits de l’homme englobait le principe de l’« égalité des armes » ainsi
que le « droit fondamental » au « caractère contradictoire de l’instance », qui
implique, pour une partie, « la faculté de prendre connaissance des observations
ou pièces produites par l’autre, ainsi que de les discuter » (par. 63). Et,
en l’affaire Hentrich c. France (1994), elle a tenu à rappeler que
« [l]’une des exigences d’un « procès équitable » est l’« égalité des
armes », laquelle implique l’obligation d’offrir à chaque partie une
possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui
ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport
à son adversaire » (par. 56).
95. En fait, si l’on remonte le fil du temps, il avait déjà été affirmé à la
fin des années 1960, concernant la parenté entre le droit à un procès équitable
et le principe de l’égalité des armes, que
« [l]e paragraphe 1 de l’article 6 de la convention européenne des
droits de l’homme garantit un procès équitable, dans le respect du
principe de l’égalité des armes… Il ne saurait y avoir de procès équitable
et d’égalité des armes sans que les parties à un différend juridique
soient en mesure d’obtenir une décision de justice dans les
mêmes conditions. » 84
Les systèmes européen et interaméricain de protection des droits de l’homme
se sont prononcés dans le même sens, ce qui n’a rien de particulièrement
surprenant.
96. En Amérique latine, la Cour interaméricaine des droits de l’homme
(ci-après la « Cour interaméricaine ») a déclaré, en l’affaire Hilaire,
Constantine et Benjamin et autres c. Trinité-et-Tobago (2002), que le respect
du droit à un procès équitable supposait de garantir « l’existence de ce
83 Voir aussi, sur le principe de l’égalité des armes, l’affaire Yvon c. France, CEDH,
2003, par. 29-37.
84 W. P. Pahr, « Die Staatenimmunität und Artikel 6 Absatz 1 der Europäischen
Menschenrechtkonvention », dans Mélanges offerts à P. Modinos — Problèmes des droits
de l´homme et de l´unification européenne, Paris, Pedone, 1968, p. 231. [Art. 6 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention garantiert ein fair trial, das dem Grundsatz
der Waffengleichheit Rechnung trägt. [...] Fair trial und Waffengleichheit gebieten, dass
die Parteien eines Rechtsstreites unter gleichen Voraussetzungen die Entscheidung eines
Gerichtes erlangen können.]
86 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
80
quate protection of those, whose rights are pending of judicial consideration
(para. 147). In the case Loayza Tamayo v. Peru (1997), the IACtHR
warned that a judicial process wherein a party is not able to contradict
the evidence produced against her does not meet the standards of a fair
trial (juicio justo) (para. 62). In the case of Juan Humberto Sánchez
v. Honduras (2003), the IACtHR again held that the right to a fair trial
(Article 8 of the American Convention on Human Rights) implies the
observance of all requirements to secure the “adequate defense” of all
those, whose rights and obligations are under “judicial consideration”
(para. 124).
97. The IACtHR has stressed that the due process of law is “intimately
linked to the right of access to justice” (cases Cantoral Benavides v. Peru,
2000, para. 112, and Castillo Petruzzi and Others v. Peru, 1999, para. 128).
The IACtHR has further warned that a party (the respondent State) cannot
rest on, or take advantage of, the difficulties or impossibility of the
other party (the individual complainant) to produce evidence which not
seldom cannot be obtained without its procedural co-operation (case
Maritza Urrutia v. Guatemala, 2003, para. 128).
98. And, in its advisory opinion No. 16, on The Right to Information
on Consular Assistance in the Framework of the Guarantees of the Due
Process of Law (1999), the IACtHR pondered that
“(. . .) for the ‘due process of law’ to exist, it is necessary that a justiciable
be able to exercise his rights and defend his interests effectively
and in full procedural equality with other justiciables. In effect, it is
proper to recall that the judicial process is a means to secure, insofar
as possible, an equitable solution of a difference.” (Para. 117.)
“(. . .) para que exista ‘debido proceso legal’ es preciso que un justiciable
pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma
efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables.
Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar,
en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia.”
99. It is firmly established, in contemporary international procedural law,
that contending parties are to be afforded the same opportunity to present
their case and to take cognizance of, and to comment upon, the arguments
advanced and the evidence adduced by each other, in the course of the proceedings.
This has been carefully observed and applied by international
human rights tribunals, such as the European 85 and the Inter-American 86
Courts of Human Rights, in their well‑sedimented case law on the matter at
85 For doctrinal considerations, cf., e.g., P. van Dijk, F. van Hoof, A. van Rijn and
L. Zwaak (eds.), Theory and Practice of the European Convention on Human Rights,
4th ed., Antwerp/Oxford, Intersentia, 2006, pp. 580‑589.
86 For doctrinal considerations, cf., e.g., A. A. Cançado Trindade, El Ejercicio de
la Función Judicial Internacional — Memorias de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Belo Horizonte/Brazil, Edit. Del Rey, 2011, pp. 101‑105 and 133-138.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 86
80
droit ou la capacité de l’exercer » et d’assurer la protection de ceux dont les
droits étaient en instance d’examen par une autorité judiciaire (par. 147).
En l’affaire Loayza Tamayo c. Pérou (1997), elle a appelé l’attention sur le
fait qu’une procédure judiciaire ne respectait pas le droit à un procès équitable
(juicio justo) lorsqu’une partie n’était pas en mesure de contredire les
éléments de preuve présentés contre elle (par. 62). En l’affaire Juan Humberto
Sánchez c. Honduras (2003), elle a, une nouvelle fois, rappelé que le
droit à un procès équitable (article 8 de la convention américaine des droits
de l’homme) impliquait de veiller à ce que toutes les garanties soient réunies
pour assurer une « défense adéquate » à tous ceux dont les droits et
obligations étaient examinés par une autorité judiciaire (par. 124).
97. La Cour interaméricaine a souligné que la procédure régulière était
« intimement liée au droit d’accès à la justice » (affaires Cantoral Benavides
c. Pérou (2000, par. 112) et Castillo Petruzzi et autres c. Pérou (1999, par. 128)).
Elle a en outre appelé l’attention sur le fait qu’une partie (le défendeur) ne
pouvait compter sur la difficulté ou l’impossibilité pour l’autre partie (le plaignant
individuel) de produire des éléments de preuve — ni en tirer avantage
—, éléments qui, trop souvent, n’avaient aucune chance d’être obtenus
sans sa coopération (affaire Maritza Urrutia c. Guatemala (2003, par. 128)).
98. Et, dans son avis consultatif no 16 sur Le droit à l’information sur
l’assistance consulaire dans le cadre des garanties d’une procédure régulière
(1999), la Cour interaméricaine a rappelé que
« une « procédure régulière » exige que le justiciable puisse faire valoir
ses droits et défendre ses intérêts de manière effective et sur un pied
d’égalité avec d’autres justiciables. En effet, il convient de rappeler
qu’une procédure judiciaire est un moyen de parvenir, dans toute la
mesure possible, à une solution juste d’un différend. » (Par. 117.)
« (. . .) para que exista « debido proceso legal » es preciso que un justiciable
pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma
efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables.
Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en
la mayor medida posible, la solución justa de una controversia. »
99. Il est solidement établi en droit international procédural contemporain
que les parties en litige doivent se voir offrir les mêmes possibilités de
faire valoir leur cause et de prendre connaissance des moyens et arguments
avancés par la partie adverse et de les commenter. Les juridictions internationales
de défense des droits de l’homme, comme la Cour européenne 85 et
la Cour interaméricaine 86, ont scrupuleusement observé et appliqué ce
principe dans leur jurisprudence constante sur la question. De la même
85 Pour des considérations doctrinales, voir par exemple P. van Dijk, F. van Hoof,
A. van Rijn et L. Zwaak (dir. publ.), Theory and Practice of the European Convention on
Human Rights, 4e éd., Anvers/Oxford, Intersentia, 2006, p. 580‑589.
86 Pour des considérations doctrinales, voir par exemple A. A. Cançado Trindade, El
Ejercicio de la Función Judicial Internacional — Memorias de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Belo Horizonte/Brésil, Edit. Del Rey, 2011, p. 101‑105 et 133-138.
87 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
81
issue. Likewise, the principe du contradictoire has marked its presence in the
most distinct contemporary international jurisdictions 87.
100. Notwithstanding the advances achieved in international procedural
law, it is clear that the review procedure, considered by this Court in the present
Advisory Opinion, does not abide by the principle of equality of arms,
nor does it meet the aforementioned standards. That review procedure has
not accompanied the considerable advances experienced in international legal
procedures throughout the last decades. It fails to do justice to the original
complainants 88, who have — so anachronistically — to rely upon the opposing
party to submit his or her arguments to the consideration of this Court.
It regrettably has not at all accompanied the advances of international justice
in our times. It is high time that it does, perhaps — and hopefully — as from
the present Advisory Opinion of this Court on Judgment No. 2867 of the
Administrative Tribunal of the International Labour Organization upon a Complaint
Filed against the International Fund for Agricultural Development.
XIV. The Need to Secure the Locus Standi in Judicio
and the Jus Standi to Individuals before International Tribunals,
Including the ICJ
101. In order to secure the equality of the parties in the international
legal process, as a component — as already indicated — of the right of
access to justice lato sensu (supra), there is need to provide for the jus
standi and the locus standi in judicio before this Court, among other international
tribunals. Unfortunately, neither of them is granted to individuals
before the ICJ, not even in review procedures such as the present one.
There are thus, in fact, two regrettable and longstanding sources of procedural
inequality before this Court in review procedures such as the one in
the cas d’espèce. First, the lack of jus standi, ensuing from Article XII (1)
of the Annex to the ILOAT Statute, whereby only the Executive Board of
the international organization concerned (the employer) can lodge a
request for an advisory opinion with the ICJ. The original individual
complainant, the staff member of the organization (the employee), cannot
do so ; he or she is deprived of any jus standi to do so.
102. Secondly, and in addition, the lack of locus standi in judicio, ensuing
from the ICJ Statute itself, renders unfeasible the participation of individu-
87 For a survey, cf., e.g., [Various Authors], Le principe du contradictoire devant les
juridictions internationales (Journée d’études de Paris de 2003, eds. H. Ruiz Fabri and
J.-M. Sorel), Paris, Pedone, 2004, pp. 1‑195.
88 It is thus not surprising to find the suggestion that, the creation of a new appellate
instance, or a regular appellate court, would appear more appropriate and satisfactory
than to maintain the existing review procedure ; cf., e.g., R. Ostrihansky, “Advisory
Opinions of the International Court of Justice as Reviews of Judgments of International
Administrative Tribunals”, 17 Polish Yearbook of International Law (1988), pp. 117
and 120.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 87
81
manière, le principe du contradictoire a marqué de son empreinte les juridictions
internationales contemporaines les plus diverses 87.
100. Nonobstant les avancées du droit international procédural, il est
évident que la procédure de réformation examinée par la Cour dans le
cadre du présent avis consultatif ne respecte pas le principe de l’égalité des
armes, ni les règles précitées. Restée à la traîne de l’évolution des procédures
internationales au cours des dernières décennies, cette procédure
manque de rendre justice au plaignant initial 88, qui n’a d’autre choix que
de s’en remettre, de manière tout à fait anachronique, à la partie adverse
pour présenter ses arguments à la Cour. Cette procédure n’a malheureusement
pas tenu compte des avancées de la justice internationale. Il est
grand temps qu’elle le fasse, et pourquoi pas, il faut l’espérer, à compter
du présent avis consultatif donné par la Cour sur le Jugement no 2867 du
Tribunal administratif de l’Organisation internationale du Travail sur
requête contre le Fonds international de développement agricole.
XIV. La nécessité de garantir aux individus
le locus standi in judicio et le jus standi
devant les juridictions internationales, y compris la CIJ
101. Afin d’assurer l’égalité des parties devant les juridictions internationales,
en tant que partie intégrante — comme indiqué ci-dessus — du
droit d’accès à la justice lato sensu, il importe de garantir le jus standi et le
locus standi in judicio devant les juridictions internationales, dont la Cour.
Malheureusement, les particuliers ne se voient reconnaître ni l’un ni
l’autre devant celle-ci, pas même dans le cadre des procédures de réformation
comme celle de la présente espèce. Il existe donc, en réalité, deux
sources d’inégalité, très anciennes et fort regrettables, dans la procédure
se déroulant devant la Cour dans le cadre des demandes de réformation.
En premier lieu, l’absence de jus standi, découlant du paragraphe 1 de
l’article XII de l’annexe au statut du TAOIT, en vertu duquel le conseil
d’administration de l’organisation internationale concernée (l’employeur)
peut adresser une demande d’avis consultatif à la Cour internationale de
Justice, alors que le plaignant initial, le fonctionnaire de l’organisation
(l’employé), privé de tout jus standi, n’a pas cette faculté.
102. En second lieu, l’absence de locus standi in judicio, découlant du statut
de la Cour, qui prive les individus de la possibilité de participer aux procédures
87 Pour un inventaire plus détaillé, voir par exemple Le principe du contradictoire devant
les juridictions internationales (Journée d’études de Paris de 2003, dir. publ., H. Ruiz Fabri
et J.‑M. Sorel), Paris, Pedone, 2004, p. 1‑195.
88 Il n’y a donc rien de surprenant à ce que d’aucuns suggèrent de créer une nouvelle
voie de recours ou une cour d’appel permanente, qui serait une solution plus appropriée et
plus satisfaisante que le maintien de la procédure de réformation actuellement en vigueur ;
voir, par exemple, R. Ostrihansky, « Advisory Opinions of the International Court of
Justice as Reviews of Judgments of International Administrative Tribunals », Polish Yearbook
of International Law, vol. 17 (1988), p. 117 et 120.
88 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
82
als in the procedures before the Court, even in a hybrid procedure such as
the review one (advisory procedures disguising a contentious case of international
administrative law), wherein the most interested “party”, who
claims the violation of a right (the employee), has to rely on the opposing
party (the employer), to present his or her submissions to the consideration
of the Court. The procedural inequality to the detriment of the employee
thus covers the lack of jus standi as well as locus standi in judicio.
103. The perfectly avoidable position results from an outdated dogma,
imposed upon this Court since its historical origins, whereby individuals
cannot appear before the Court itself because they are not subjects of
international law. Only the international organization concerned (the
employer) has jus standi and locus standi in judicio before the ICJ, the
individual (the employee) depends on the decision (as to resorting to this
Court) of the employer, and, if the matter is submitted to the Court, he or
she cannot appear before it. This is certainly a double procedural inequality
before the World Court.
104. For decades the ICJ has been considering an alternative of resorting
to a procedural acrobatie in order to bypass or circumvent this situation,
so detrimental to the individual as the subject of international law.
The alternative it has considered is not to give the requested Advisory
Opinion : this is not a solution, as the Court is bound to clarify — as it
does in the present Advisory Opinion — the subject brought before it, in
the exercise of its functions. The procedural acrobatie is not to hold oral
hearings : this is not a solution either, as the Court thereby ends up depriving
itself to instruct better the dossier of the case, by imposing such limit
to the freedom of expression of the “parties” concerned.
105. In so far as the review procedure is concerned, the solution
adopted by the Statute of the PCIJ, which has been affirmed by the ICJ
Statute, appears even more problematic, since — as already indicated
(cf. supra) — as early as in the first half of the twentieth century there
were already experiments of international law which had granted a procedural
capacity to individuals. Such evolution was triggered in the era of
the United Nations, with the adoption of a system of individual petition
under the auspices of some human rights treaties of universal character 89.
This procedural capacity of the individual has a direct incidence on the
individual’s access to justice at international level 90.
106. It is thus necessary, still in our days, to have a thorough understanding
of the nature and scope of the individual right to petition under
89 A. A. Cançado Trindade, “Co-existence and Co-ordination of Mechanisms of International
Protection of Human Rights (At Global and Regional Levels)”, 202 RCADI
(1987), pp. 21‑412.
90 A. A. Cançado Trindade, The Access of Individuals to International Justice, op. cit.
supra note 35, pp. 50‑124
and 179‑212.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 88
82
se déroulant devant la Cour, même dans une procédure hybride comme celle
de la réformation de jugement (dans la mesure où derrière la procédure consultative
se cache une affaire contentieuse de droit international administratif),
dans laquelle la « partie » directement touchée, dont les droits auraient été
violés (l’employé), doit s’en remettre à la partie adverse (l’employeur) pour
présenter ses arguments à la Cour. L’inégalité dans la procédure au détriment
du fonctionnaire provient de l’absence de jus standi et de locus standi in judicio.
103. Cette situation, loin d’être incontournable, est l’héritage d’un
dogme obsolète, imposé à la Cour depuis ses origines, qui empêche les
personnes privées, parce qu’elles ne sont toujours pas considérées comme
des sujets de droit international, d’ester devant celle‑ci. Seule l’organisation
internationale concernée (l’employeur) jouit du jus standi et du locus
standi in judicio devant la Cour internationale de Justice, la personne physique
(l’employé) dépendant de la décision de l’employeur (de saisir la
Cour) et n’ayant pas la faculté, si la Cour est effectivement saisie, de se
présenter devant elle. C’est là assurément une double inégalité dans la
procédure devant la Cour internationale.
104. Cela fait des dizaines d’années que la Cour cherche une solution
autre que l’acrobatie procédurale qui lui permet de contourner ou d’esquiver
la difficulté face à une situation entièrement défavorable à l’individu
en tant que sujet de droit international. La première solution qu’elle
a envisagée était de s’abstenir de donner suite à la demande d’avis consultatif
: ce n’est pas une bonne solution, car la Cour est censée faire la
lumière — comme elle le fait dans le présent avis consultatif — sur la
question qui lui est adressée, dans l’exercice de ses fonctions. L’acrobatie
procédurale évoquée plus haut consiste à ne pas tenir d’audiences : ce
n’est pas une bonne solution non plus car, en définitive, en restreignant la
liberté d’expression des « parties » concernées, la Cour se prive de la possibilité
de mieux instruire le dossier de l’affaire.
105. S’agissant de la procédure de réformation, la solution adoptée dans
le Statut de la Cour permanente et reprise dans le statut de la Cour internationale
de Justice semble encore plus problématique puisque — comme
indiqué plus haut — des voies ont été explorées en droit international, dès
la première moitié du XXe siècle, qui accordaient aux particuliers le droit
d’engager une procédure. L’Organisation des Nations Unies a renforcé le
processus en prévoyant un système de requêtes individuelles dans certains
traités relatifs aux droits de l’homme à vocation universelle 89. Cette faculté
d’agir de l’individu a une incidence directe sur l’accès de celui-ci à la justice
internationale 90.
106. Il est donc nécessaire, encore de nos jours, de bien comprendre la
nature et la portée du droit de recours de l’individu prévu par les traités
89 A. A. Cançado Trindade, « Co-existence and Co-ordination of Mechanisms of International
Protection of Human Rights (At Global and Regional Levels) », RCADI, vol. 202
(1987), p. 21‑412.
90 A. A. Cançado Trindade, The Access of Individuals to International Justice, op. cit.
supra note 35, p. 50‑124 et 179‑212.
89 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
83
the auspices of human rights treaties 91. The experiments during the first
half of the twentieth century paved the way to the development, within
the United Nations and under the auspices of human rights treaties at the
global and regional levels (in addition to extra-conventional mechanisms),
of contemporary mechanisms of petitions or communications relating to
violations of human rights. Thus, in this context, the individual recovered
its presence for the vindication of his rights at international level.
107. The appreciation of the individual right of petition as a means of
international implementation of human rights has to take into account
the basic point of the legitimatio ad causam of the individual petitioners
and the conditions of the use and admissibility of their petitions. The
solutions given by human rights treaties and instruments to the question
of the jus standi of the individual applicant seem to be related to the
nature of the proceedings at issue. But differences in the nature of the
respective proceedings have not hindered, nor stood in the way of, the
development of a converging jurisprudence of distinct international
human rights tribunals and supervisory organs striving to secure a more
efficient protection of the alleged victims.
XV. Concluding Observations
108. Such reassuring development should be kept in mind, to reassess
and overcome, once and for all, the pitfalls of the present review procedure.
Its intrinsic and unjustified imbalance in the proceedings — as disclosed
in the cas d’espèce — is a remnant of the past, revealing a lack of
equality of arms. Expressions of discontent have, throughout many years,
been uttered by some members of succeeding generations of judges of this
Court. Given the unnecessary persistence of the problem, I feel obliged to
take my own criticism even further, as for many years I have consistently
attached the utmost importance
to such matter (also in another international
jurisdiction, wherein positive results have been achieved, that is,
results pro persona humana) 92.
91 At the historical beginning of the exercise of the right to individual petition, such
right, even if motivated by the search for individual reparation, also contributed to secure
the respect for the objective obligations that were binding upon States parties. Only subsequently
the right of petition (and no longer the right to petition) came into being within
international organizations. The distinction between pétition plainte (based on the violation
of a private individual right and the search for reparation before the relevant authorities)
and pétition voeu (concerning the general interests of a group and the search of public
measures by the authorities) was developed.
92 A. A. Cançado Trindade, “Vers la consolidation de la capacité juridique internationale
des pétitionnaires dans le système interaméricain des droits de la personne”, 14 Revue
québécoise de droit international (2001), pp. 207‑239 ; A. A. Cançado Trindade, “El Nuevo
Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2000) : La Emancipación
del Ser Humano como Sujeto del Derecho Internacional”, 28 Curso de Derecho Internacional
Organizado por el Comité Jurídico Interamericano de la OEA (2001), pp. 33‑92.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 89
83
relatifs aux droits de l’homme 91. Les expériences tentées pendant la première
moitié du XXe siècle ont posé les premiers jalons d’une pratique qui
a permis la création, au sein de l’Organisation des Nations Unies et dans
les traités internationaux et régionaux relatifs aux droits de l’homme
(outre les mécanismes extraconventionnels), de mécanismes contemporains
de requêtes ou de communications pour les victimes de violations
des droits de l’homme. C’est ainsi que l’individu s’est trouvé réinvesti du
pouvoir de faire valoir ses droits devant la justice internationale.
107. Le droit de pétition individuelle en tant que moyen de veiller au respect
des droits de l’homme à l’échelle internationale doit s’apprécier à l’aune
de la legitimatio ad causam des pétitionnaires et du régime régissant l’utilisation
et la recevabilité de leur pétition. Il semble que les réponses apportées
par les traités et autres instruments relatifs aux droits de l’homme à la question
du jus standi des personnes privées varient en fonction de la nature des
procédures. Or ces différences n’ont pas empêché divers tribunaux et organes
chargés de veiller à l’application des traités internationaux relatifs aux droits
de l’homme de développer une jurisprudence convergente, dictée par le souci
d’offrir une protection plus efficace aux victimes présumées.
XV. Observations finales
108. C’est en ayant à l’esprit cette évolution rassurante qu’il nous faut
reconsidérer les lacunes de la présente procédure de réformation et y remédier,
une fois pour toutes. Le déséquilibre injustifié qui entache cette procédure,
comme l’atteste la présente espèce, est un vestige du passé révélant l’absence
d’égalité des armes. Parmi les juges qui se sont succédé à la Cour pendant des
générations, plusieurs ont exprimé leur désaccord au fil des années. Face à la
persistance de ce problème, qui n’a plus lieu d’être aujourd’hui, je me sens
obligé de porter plus loin la critique, car j’attache la plus haute importance à
cette question, et ce, depuis des années (à la Cour mais aussi dans une autre
juridiction internationale, qui a fait évoluer la situation de manière positive,
autrement dit qui a obtenu des résultats pro persona humana) 92.
91 Lorsqu’il a historiquement commencé à être exercé, même s’il répondait à la volonté
d’obtenir réparation à titre individuel, le droit de recours individuel a également contribué
à garantir le respect des obligations objectives imposées aux Etats parties. Ce n’est que
plus tard que le droit de pétition (et non plus le droit de recours) a été institué dans les
organisations internationales. S’est alors développée la distinction entre la pétition-plainte
(fondée sur la violation d’un droit privé individuel et la volonté d’obtenir réparation devant
les autorités compétentes) et la pétition-voeu (relative aux intérêts généraux d’un groupe et à
la volonté de voir adopter des mesures publiques par les autorités).
92 A. A. Cançado Trindade, « Vers la consolidation de la capacité juridique internationale
des pétitionnaires dans le système interaméricain des droits de la personne », Revue
québécoise de droit international, vol. 14 (2001), p. 207‑239 ; A. A. Cançado Trindade, « El
Nuevo Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2000) : La Emancipación
del Ser Humano como Sujeto del Derecho Internacional », Curso de Derecho Internacional
Organizado por el Comité Jurídico Interamericano de la OEA, vol. 28 (2001), p. 33‑92.
90 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
84
109. This unnecessary problem, ensuing from outdated dogmatisms
(identified in the present separate opinion), touches on other aspects
which are very dear to me, namely : (a) the emergence and consolidation
of individuals as subjects of international law ; (b) the imperative of
securing the procedural equality of the parties in the course of the proceedings
(as a component of the right of access to justice lato sensu) ; and
(c) the need to secure the locus standi in judicio and the jus standi to individuals
before international tribunals, including the ICJ. Keeping this in
mind, — and dogmatisms apart, — it can hardly be denied that there
should have been a hearing, with the presence not only of the legal representative
of the IFAD but also of Ms Ana Teresa Saez García.
110. This would have better instructed the dossier, and would have
avoided the problems that occurred, which prompted two interventions
of the Court’s Registry, to secure the proper administration of justice
(cf. para. 49, supra). This would, moreover, have been in conformity with
the principle of equality of arms, and ultimately of the general principle
of la bonne administration de la justice. This would, furthermore, have at
last overcome a dogma entirely outdated, which no longer finds any justification
to be followed in our days. In an epoch, such as ours, of the rule
of law at national and international levels, it is high time to abide firmly by
such general principles of law in any procedures and circumstances.
111. In the present Advisory Opinion the Court has fortunately, at the
end, reached the right decision. But this is not the first time in this Court
that I stress the need of holding a public hearing. In my long dissenting
opinion in the Court’s Order of 6 July 2010 in the case concerning the
Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy), whereby the
Court dismissed the counter-claim (which purported to link State immunities
to the factual background of war reparations claims), I allowed
myself to warn that :
“In summarily discarding the Italian counter-claim as ‘inadmissible
as such’, the Court should have at least instructed properly
the dossier of the cas d’espèce, by holding, prior to the decision it has
just taken, public hearings to obtain further clarifications from the
contending Parties. The same treatment is to be rigorously dispensed
to the original claim and the counter-claim as a requirement of the
sound administration of justice (la bonne administration de la justice).
They are, both, autonomous, and should be treated on the same footing,
with a strict observance of the principe du contradictoire. Only in
this way the procedural equality of the parties (Applicant and Respondent,
rendered Respondent and Applicant by the counter-claim) is
secured. (. . .)
The Order that the Court has just adopted has made abstraction
of the configuration of the notion of “continuing situation” in inter-
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 90
84
109. Ce problème qui n’a plus lieu d’être, issu de dogmes obsolètes
(que j’ai décrits dans la présente opinion individuelle), touche à d’autres
questions qui me tiennent tout particulièrement à coeur : a) la reconnaissance
de plus en plus clairement affirmée des individus en tant que sujets
de droit international ; b) la nécessité impérieuse d’assurer l’égalité des
parties dans la procédure (en tant que partie intégrante du droit d’accès à
la justice lato sensu) ; et c) la nécessité de garantir aux individus le locus
standi in judicio et le jus standi devant les juridictions internationales, y
compris la CIJ. En ayant à l’esprit tous ces éléments — et en se libérant
des dogmes —, il est pour le moins difficile de nier qu’une procédure orale
aurait dû être organisée, en présence non seulement du représentant légal
du FIDA mais aussi de Mme Ana Teresa Saez García.
110. Cette procédure orale aurait permis une meilleure instruction du
dossier et aurait évité certains problèmes, qui ont obligé le greffe de la
Cour à intervenir à deux reprises pour garantir une bonne administration
de la justice (voir par. 49 supra). L’égalité des armes aurait ainsi été respectée,
de même que, in fine, le principe général de la bonne administration
de la justice. Cela aurait en outre sonné le glas d’un dogme devenu
totalement caduc, qui ne trouve plus aucune justification aujourd’hui. A
une époque comme la nôtre, où règne la primauté du droit aux niveaux
national et international, il est grand temps que ces principes généraux du
droit soient scrupuleusement respectés en toutes circonstances et quelle
que soit la procédure.
111. En l’espèce, la Cour est finalement parvenue à la bonne décision,
ce dont je me félicite. Ce n’est pas la première fois que je reviens à la
charge sur la nécessité d’une audience publique depuis que je siège à la
Cour. Dans ma longue opinion individuelle sur l’ordonnance du 6 juillet
2010 en l’affaire relative aux Immunités juridictionnelles de l’Etat (Allemagne
c. Italie), par laquelle la Cour a rejeté la demande reconventionnelle
de l’Italie (qui invoquait un lien entre les immunités de l’Etat et le contexte
factuel des demandes d’indemnisation nées de la guerre), je me suis permis
de lancer une mise en garde :
« Lorsqu’elle a écarté sommairement la demande reconventionnelle
italienne en la déclarant « irrecevable comme telle », la Cour
aurait dû pour le moins instruire comme il convient le dossier de
l’affaire en tenant, avant de statuer, des audiences publiques pour
obtenir davantage de précisions des Parties. Une rigoureuse égalité
de traitement doit être assurée entre la demande originaire et la
demande reconventionnelle, dans l’intérêt d’une bonne administration
de la justice. Les deux demandes sont autonomes et devraient
être traitées sur un pied d’égalité, dans le strict respect du principe du
contradictoire. Ce n’est que de cette manière que l’égalité procédurale
des parties (demandeur et défendeur, dont les rôles s’inversent du fait
de la demande reconventionnelle) peut être assurée…
L’ordonnance que la Cour vient d’adopter fait abstraction de la
consécration de la notion de « situation continue » dans la pensée
91 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
85
national legal thinking — in both international litigation and case
law, and in international legal conceptualization at normative level.
Furthermore, it has not addressed the position of the true bearers
(titulaires) of the originally violated rights, oblivious of the pitfalls
of State voluntarism. Its emphasis fell solely on waiver of claims,
again oblivious of the incidence of jus cogens, rendering certain waivers
of claims devoid of any juridical effects (. . .).
The Court has discarded the Italian counter-claim on the basis of
succinct considerations in the two brief paragraphs 28 and 29, of the
present Order. Paragraph 29 is a petitio principii, simply begging the
question. The ratio decidendi lies in paragraph 28 of the Order (. . .).
This is, in fact, another petitio principii (. . .) The matter summarily
disposed of, in the present Order, is not so clear and self-evident as
the Court’s majority seems to believe. On the basis of the considerations
and reflections developed in the present dissenting opinion, I am
led to conclude that the Court’s majority position does not stand, and
finds no basis, neither as to the facts nor as to the law, to rely upon.
It is nothing but a petitio principii.” (I.C.J. Reports 2010 (I), pp. 389-
391, paras. 154 and 156-158.)
112. There are lessons that can be extracted from the experience with
the present Advisory Opinion of this Court, which, at least, has had a
happy end 93, unlike the Order of 6 July 2010 in the aforementioned case.
The subject of a wider participation in advisory proceedings before this
Court has, over the history of the Hague Court — both the PCIJ and the
ICJ, — attracted attention from time to time. Much has been written on
it, and we live now a historical moment in which I deem it fit to single it
out for further reflection, as I have always attached considerable importance
to the issue of access to international justice, of all subjects of international
law.
113. The advisory jurisdiction of the ICJ seems to me to offer an adequate
framework for the consideration of possible advances in this
domain. The high significance of this topic is that it appears to go beyond
a strictly inter-State outlook, in the line of recent developments in several
domains of contemporary international law. This, in my view, cannot
pass unnoticed, or unexplored, in a World Court such as ours. There
have indeed been glimpses of enlightenment when our Court itself has
taken cognizance of the issue.
114. The old PCIJ, for example — as I pointed out in this separate
opinion — was attentive to it, in its advisory proceedings concerning the
93 After all, one should not lose sight of the fact that international organizations
operate day-to-day, due to a large extent to the invisible work of their staff members,
human beings of body and soul, and not simply “human resources”, as their post-modern
administrations tend to label them.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 91
85
internationaliste, tant dans le contentieux et dans la jurisprudence
internationaux que comme concept de droit international au niveau
normatif. De surcroît, elle n’a pas examiné la situation des véritables
titulaires des droits initialement violés, oubliant les écueils du volontarisme
étatique. Elle n’a placé l’accent que sur la renonciation aux
revendications, négligeant également l’incidence du jus cogens en
vertu duquel certaines renonciations à des revendications sont
dépourvues de tout effet juridique…
La Cour a écarté la demande reconventionnelle de l’Italie sur la
base d’une motivation succincte contenue dans deux brefs paragraphes
de la présente ordonnance, les paragraphes 28 et 29. Le
second de ces textes représente tout simplement une pétition de principe.
La ratio decidendi figure au paragraphe 28 de l’ordonnance…
Il s’agit là, en réalité, d’une nouvelle pétition de principe… Or la
question tranchée sommairement en vertu de la présente ordonnance
n’est pas si claire et évidente que la majorité de la Cour semble le
penser. Sur la base des considérations et des réflexions exposées dans
la présente opinion dissidente, je suis amené à conclure que la position
de la majorité de la Cour n’est pas tenable et ne trouve de fondement
ni en fait ni en droit. Elle ne constitue qu’une pétition de
principe. » (C.I.J. Recueil 2010 (I), p. 389-391, par. 154 et 156‑158.)
112. L’expérience acquise à travers le présent avis consultatif, qui aura
au moins connu une conclusion heureuse 93 contrairement à l’ordonnance
rendue par la Cour le 6 juillet 2010 en l’affaire susvisée, peut être une
source riche d’enseignements. La question de l’élargissement de la participation
aux procédures consultatives refait régulièrement surface depuis la
création de la Cour de La Haye, tant de la CIJ que de sa devancière. Le
sujet a fait couler beaucoup d’encre et nous vivons aujourd’hui un
moment historique, qu’il nous appartient selon moi de saisir pour approfondir
notre réflexion en la matière, car j’ai toujours attaché la plus haute
importance à la question de l’accès à la justice internationale de tous les
sujets du droit international.
113. La fonction consultative de la Cour me paraît offrir le cadre voulu
pour envisager d’éventuelles avancées dans ce domaine. Si cette question
revêt une telle importance, c’est parce qu’elle semble aller au-delà d’une
perspective purement interétatique, faisant ainsi écho aux évolutions
qu’ont récemment connues divers domaines du droit international
contemporain. Cet aspect ne saurait rester méconnu, ni inexploré, par une
juridiction internationale comme la nôtre. Des avis éclairés ont d’ailleurs
été exprimés lorsque notre Cour a commencé à s’intéresser à la question.
114. Sa devancière, la Cour permanente de Justice internationale, par
exemple, comme je l’ai signalé dans la présente opinion, y a prêté atten-
93 Après tout, il ne faut pas oublier que les organisations internationales accomplissent
leur tâche jour après jour, en grande partie grâce au travail invisible de leurs fonctionnaires,
des êtres humains faits de chair et de sang, difficilement réductibles à de simples
« ressources humaines » selon le jargon administratif postmoderne.
92 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
86
Free City of Danzig, in the late twenties and early thirties of last century.
Forty years later, in the advisory proceedings on Namibia — which led to
the adoption of its célèbre Advisory Opinion of 21 June 1971
(I.C.J. Reports 1971, p. 16) — the ICJ considered the possibility of receiving
amicus curiae briefs (including from individuals), but preferred not to
innovate. Yet, well before this, the PCIJ had taken innovative steps and
indeed shaped its advisory proceedings largely through practice itself.
115. It appears to me that we ought to be attentive to the densely
changing world wherein we live, and the adjustments it appears to require
from our interna corporis and our practice 94. To count on the public participation
of all subjects of international law — including individuals — is
to be faithful to the thinking of the “founding fathers” of our discipline,
as indicated in the present separate opinion. As I also deemed it fit to
recall herein, many of the matters — including contentious cases —
brought into the cognizance of this Court have pertained ultimately to
the concrete situations in which the individuals concerned found themselves
(paras. 78-79).
116. In the light of such cases at least, one can surely argue that the
participation of the individuals concerned in legal proceedings contributes
to a better instruction of the process, by giving the Court the opportunity
to have a better knowledge of the parties’ perception of the facts
and their arguments as to the law. Furthermore, it preserves the principe
du contradictoire, essential in the search for truth and the realization of
justice, guaranteeing the equality of arms in the whole procedure before
the Court, essential to la bonne administration de la justice.
117. This is logical, since, to the international legal personality of the
parties ought to correspond their full juridical capacity to vindicate their
rights before the Court. In addition, their public participation in the proceedings
before the Court recognizes the right of free expression of the
contending parties themselves, in affording them the opportunity to act as
true subjects of law. This provides those who feel victimized and are in
search of justice a form of reparation, in directly contributing — with
their participation — to the patient reconstitution and determination of
the facts by the Court itself.
94 Thus, in the advisory proceedings on the Legal Consequences of the Construction of
a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Palestine was among those which appeared
in public sittings before the Court (I.C.J. Reports 2004 (I), pp. 141 and 143, paras. 4 and
12). And subsequently, in the advisory proceedings on the Accordance with International
Law of the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo, before the Court
pronounced on the matter (Advisory Opinion, I.C.J. Reports 2010 (II), p. 403) Kosovo
participated in the public sittings (of 1-11 December 2009) before the Court.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 92
86
tion lorsqu’elle a répondu aux demandes d’avis consultatif sur la Ville
libre de Dantzig à la fin des années 1920 et au début des années 1930.
Quelque quarante ans plus tard, dans le cadre de la procédure consultative
sur la Namibie — qui a conduit à l’adoption du célèbre avis consultatif
du 21 juin 1971 (C.I.J. Recueil 1971, p. 16) —, la CIJ a envisagé la
possibilité de se voir communiquer des exposés d’amicus curiae (y compris
de personnes privées), mais a finalement préféré ne pas innover. Et pourtant,
bien des années plus tôt, la Cour permanente avait pris des mesures
novatrices, forgeant sa fonction consultative en grande partie à partir de
la pratique elle-même.
115. Il me semble que nous devrions prêter attention aux profondes
mutations que connaît le monde qui nous entoure et procéder aux ajustements
nécessaires dans nos interna corporis et notre pratique 94. Compter
sur la participation publique de tous les sujets de droit international — y
compris les personnes privées —, c’est être fidèle à la pensée des « pères
fondateurs » de notre discipline, comme je l’ai indiqué plus haut. Et,
comme j’ai également tenu à le rappeler, bon nombre des questions portées
à la connaissance de la Cour — y compris en matière contentieuse —
ont trait in fine à des situations concrètes qui touchent directement les
individus concernés (par. 78‑79).
116. A la lumière de ces affaires, en tout cas, il ne semble pas douteux
que la participation des intéressés eux-mêmes à la procédure judiciaire
contribue à mieux instruire le dossier en donnant à la Cour la possibilité
d’en apprendre davantage sur la manière dont chaque partie perçoit les
faits et développe ses arguments juridiques. En outre, cette participation
préserve le principe du contradictoire, essentiel à la quête de la vérité et à
la réalisation de la justice, en garantissant l’égalité des armes, indispensable
à la bonne administration de la justice, tout au long de la procédure
devant la Cour.
117. Et c’est là une évolution logique, puisque à la personnalité juridique
internationale des parties doit correspondre leur pleine capacité
juridique de faire valoir leurs droits devant la Cour. En outre, leur participation
publique à la procédure devant celle-ci emportera reconnaissance
du droit à la liberté d’expression des parties en litige elles‑mêmes, en leur
conférant la faculté d’agir en véritables sujets de droit. Les personnes qui
se sentent victimes et veulent que justice leur soit rendue trouveront une
forme de réparation dans la contribution directe qu’elles apporteront
— par leur participation — à la patiente reconstitution et détermination
des faits par la Cour elle‑même.
94 C’est ainsi que, dans le cadre de la procédure consultative sur les Conséquences juridiques
de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, la Palestine a participé
aux audiences publiques qui se sont tenues devant la Cour (C.I.J. Recueil 2004 (I), p. 141
et 143, par. 4 et 12). Quelques années plus tard, dans le cadre de la procédure consultative
sur la question de la Conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance
relative au Kosovo, le Kosovo a participé aux audiences publiques qui se sont
tenues du 1er au 11 décembre 2009 devant la Cour, avant que celle-ci rende public son avis
consultatif sur la question (C.I.J. Recueil 2010 (II), p. 403).
93 judgment no. 2867 of the ilo (sep. op. cançado trindade)
87
118. All these considerations render the subject-matter at issue —
which in my perception has assumed a central position in the proceedings
which led to the present Advisory Opinion — in my view a suitable one
for further careful consideration from now onwards. Legal instruments,
whichever their hierarchy, are a product of their time, and I am sure that
we all agree as to the need to work for the realization of justice at the
level of the challenges of our time, so as to respond properly to them.
And as this Court is to perform its functions at the height of the challenges
of our times, as the International Court of Justice, it is bound at
last to acknowledge that individuals are subjects of international law, of
the jus gentium of our times.
(Signed) Antônio Augusto Cançado Trindade.
jugement nº 2867 de l’oit (op. ind. cançado trindade) 93
87
118. Au vu de toutes ces considérations, la question en cause ici — qui,
selon moi, occupe une place centrale dans la procédure ayant conduit au
présent avis consultatif — appelle un nouveau débat plus approfondi. Les
instruments juridiques, quelle que soit leur place dans la hiérarchie des
normes, sont le produit de leur temps. Nous sommes tous convaincus,
j’en suis sûr, de la nécessité d’oeuvrer en faveur de la réalisation de la justice
en nous montrant, par les réponses que nous apportons, à la hauteur
des défis de notre temps. Parce qu’il incombe à la Cour de s’acquitter de
ses fonctions face aux plus grands défis de notre temps, il lui appartient,
en sa qualité de Cour internationale de Justice, de reconnaître que les
personnes privées sont des sujets de droit international, des sujets du droit
des gens contemporain.
(Signé) Antônio Augusto Cançado Trindade.