Opinion individuelle de M. Shahabuddeen (traduction)

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SEPARATE OPINION OF JUDGE SHAHABUDDEEN

1agreewiththe Court'sdecisionbut propose to recordsomeadditional
viewsdirected to matters of approach and perspective in respect of two
points.The firstrelatestothe stageatwhichthe dispute materialized. The
secondrelates to the questionwhether the dispute wasoneconcerningthe

interpretation or application ofthe Headquarters Agreement.

Asto the firstpoint,the decision ofthe Court has limited itselfto find-
ing that "the opposing attitudes of the United Nations and the United
States show the existence of a dispute between the two parties to the
Headquarters Agreement".The Court has not madeany explicitfindings
asto when the dispute materialized. Recognizingthat various dates may
be eligible for consideration over a period of shifts and changes in an
evolvingsituation, 1nevertheless have difficultyin resisting the impres-
sion that it is excessivejudicial economy to leave in obscurity which of
these possible datesis the material one.Adetermination that a dispute is
in existenceis not made in vacuo;it is necessarily made after reviewinga
dynamiccourse of events flowingovera period oftime and determining
that it ultimately eventuated in a dispute at a certain stage, however
roughly this may be computed. It seems to me that the identification of
this stage is anntegral and inescapable part of the declarablereasoning
process of the Court relating to what 1regard as the central (thoughnot
sole) issuein the case, namely, whether or not a dispute existed as at the
date oftheGeneral Assembly'srequestfor anadvisoryopinion. Addition-
ally,the identification of that stage suppliesa useful and perhaps neces-

saryanalyticalbenchmark to differentiate between communications and
discussionsforming part ofthe process leading up to the birth ofthe dis-
pute, and those directed to the resolution ofthe disputeafter it had come
into being.

Thebill in question had beenintroduced inthe United States House of
Representatives on 29 April1987 and in the Senate on 14May 1987.The
United StatesAdministration was opposed to the purpose of the bill but
recognized that that purpose was in fact to close the PL0 Observer
Mission. The President being charged with responsibility to enforce the
lawsofthe State,the assentgivenby him to the bill on 22December 1987
was reasonably capable of being interpreted as a commitment by the
Administration to enforce a closure of the Mission in obedience to the
command of the Act.
Against these unfolding events,the Secretary-General is on record as
objecting as from 13October 1987on the ground that such a law would OPINION INDIVIDUELLE DE M. SHAHABUDDEEN

[Traduction]

J'approuve la décisiondela Cour maisje voudrais formulerquelques
considérationssurlamanièred'aborderla questionet laperspective dans
laquelle on l'afait,propos de deux points. Le premierconcerne le mo-
ment où le différenda pris naissance. Le secondconcerne la question de
savoirsiledifférendporte surl'interprétation ou surl'application del'ac-
cord de siège.
Surlepremierpoint, laCour s'estbornée,danssa décision, à constater
que ttles positions opposéesde l'Organisation des Nations Unies et des
Etats-Unisrévèlentl'existence d'undifférendentrelesdeuxparties àl'ac-
cord de siège)).La Cour ne s'estpas prononcée explicitementsur le mo-

ment auquel le différend est né.Je reconnais que plusieurs dates pour-
raient êtreprisesenconsidérationsur une périodeau coursde laquelle la
situation a continuellement évolué, maijse ne peux m'empêcherd'avoir
l'impression que la Cour a fait preuve d'une retenue excessivedans ses
conclusionsen n'éclaircissantpas le point de savoirlaquelle,parmi ces
dates possibles, étaitcelleretenir. Déciderqu'un différendexistene se
fait pas dans le vide; il faut nécessairementavoir d'abord examinéune
successiond'événementq sui sesontdérouléssur une certainepériode et
avoirétabliqu'ilen estfinalementrésultéun différend àun certain stade,
mêmesi on ne peut déterminerce dernier qu'approximativement. Il me
semble que l'identification de ce stade fait inévitablement partie inté-
grante du processusderaisonnementque la Courpeut exposerquant àla
questioncentrale (maisnon la seule) de l'espèce,àsavoir siun différend
existait ou non à la date où l'Assembléegénéralea demandéun avis

consultatif. De plus, l'identification de ce stade fournit un repère analy-
tiqueutile,voirenécessaire,pour distinguerlescommunicationset discus-
sionsquis'inscrivaientdans leprocessusconduisant àlanaissancedudif-
férend,de cellesqui visaientàrésoudreledifférendaprès la naissancede
celui-ci.
Le projet de loi en question a été présentàla chambre des représen-
tantsdesEtats-Unisle 29avril 1987etauSénatle14mai 1987.LeGouver-
nement des Etats-Unisétait opposé à l'objectifque visait ce texte, et il a
reconnuque cetobjectifétaitenfaitdefermerlamissiond'observationde
l'organisation de libérationde la Palestine. Le Présidentétantchargéde
faireappliquer lesloisde l'Etat,l'approbation qu'il adonnée auprojetle
22 décembre1987peut raisonnablement s'interpréter comme l'engage-
mentpris par legouvernement defairefermer lamissionconformément à

cetteloi.
Devant cette suite d'événements, il estconstant que le Secrétaire
générala fait connaître ses objections dès le 13octobre 1987en décla-lead to abreach bythe United States of itsinternational legal obligations
under the Headquarters Agreement. In his letter of 7 December 1987to
Ambassador Walters, United States Permanent Representative to the
United Nations,he madeit clearthatin hisviewthe enactmentofthe legis-
lation would giverise to a dispute unless certain assurances were given.
The fair interpretation was that this looked to assurances to be given on
or before the enactment of the legislation, if only because of the need to
avoid anyperiod of risk oruncertainty. No such assurances havingbeen
given,the givingof assenttothe Act on 22December 1987automatically
operated tobring the competinginterests into collisionandto precipitate
a dispute.

The Secretary-General'sforma1declaration on 14January 1988 ofthe

existence of a dispute was not necessary for its crystallization (see the
ChorzbwFactoïycase, P.C.I.J.,Series A, No.13,pp. 10-11,andthe Certain
GennanInterestsin PolishUpperSilesia case, P.C.I.J.,Series A, No. 6,
p. 14).Savefor Ambassador Okun'sletter of 5January 1988,advisingthat
the assent had been givento the Act on 22December 1987and therefore
associated in substance with that fact, there were no new developments
between thedate of assent and 14January 1988when the Secretary-Gen-
eral repliedstating that a dispute existedand invokingthe disputes settle-
ment procedure set out in section 21 of the Agreement. The Secretary-
Generaldidnot Sayasfromwhenheconsideredthata dispute existed.His
letter is not necessarily inconsistent with a dispute having automatically
crystallizedon 22December 1987 interms ofthe previous developments.
But,ifthisiswrong,itisclearthata disputedid atanyrate comeintobeing
on 14January 1988.Therecord leavesno room for doubt that the dispute
which so arose on one or the other of those two dates has continued in
existenceto this day.

Onthesecond point, asto whetherthedispute wasone "concerning the
interpretation or application" ofthe Headquarters Agreementwithinthe

meaning of section 21 of it, there seems to be an argument that, even
though there was a dispute, the dispute did not concernthe "interpreta-
tion" of the Headquarters Agreement for the reason that the Secretaryof
Statesharedthe views ofthe Secretary-Generalasto thestatus ofthe PL0
ObserverMission under the Agreement; and that, further,the disputedid
not concern the "application" of the Agreement for the reason that a
closure ofthe PL0 ObserverMission has not as yetbeen effected.
Asto whetherthedispute inthis caserelated toa question ofinterpreta-
tion of the Agreement, it was indeedthe case that the views of the State
Department coincided with those of the Secretary-Generalon the ques-
tion ofthe status of theL0 Observer Missionunder the Agreement (see
the Secretary-General'sletter of 13October 1987to United StatesPerma-
nent Representative Ambassador Walters). But then different views on
the subject seemingly prevailed with the United States legislature, andrant que cette loi conduirait à une violation par les Etats-Unis de leurs
obligationsjuridiques internationales envertu del'accorddesiège.Dans

la lettre qu'il a adresséele 7 décembre1987à M. Walters, représentant
permanent des Etats-Unis auprès de l'organisation des Nations Unies,
le Secrétaire généraa l clairement indiqué qu'à son avis la promulga-
tion de cette loi ferait naître un différendàmoins que ne soientdonnées
certaines assurances.Il semblejuste d'interprétercela commevisant des
assurances à donner au plus tard lors de la promulgation de cette loi,
ne serait-ce qu'en raison de la nécessité d'éviter uneériode de risque
ou d'incertitude. Aucune assurance de ce genre n'ayant été donnéel,a
signature de la loi le 22 décembre1987a automatiquement déclenché
le processus conduisant au conflit entre des intérêts concurrentet pré-
cipitéle différend.
Ladéclarationofficiellefaitepar leSecrétairegénéra ll 14janvier 1988
selonlaquelle un différendexistaitn'étaitpas nécessairepour concrétiser
ce différend(voir l'affaire de l'Usinede Chorzbw,C.P.J.I.sérieA no13,
p. 10-11,et l'affaire relatàvCertainsintérêa tsllemandsenHaute-Silésie

polonaise, C.P.J.Is.érieno6,p. 14).Apart la lettre de M.Okun du 5jan-
vier 1988,indiquant quelaloiavait étésignélee22décembre1987etdonc
associéequantau fond àce fait,il n'y a pas eu de nouveaux événements
entreladatedela signature etle 14janvier 1988,où le Secrétairegénéra al
répondu, déclarantqu'un différendexistait et invoquant la procédurede
règlementdesdifférendsénoncée à lasection21del'accord.LeSecrétaire
général n'apas dit à partir de quel moment il estimait qu'un différend
existait. Sa lettre n'exclut pas nécessairementl'éventualité que lediffé-
rend se soit automatiquement concrétisé le 22 décembre1987du fait des
événementa sntérieurs.Mais si cette hypothèsen'étaitpas la bonne, il est
évident qu'entout étatde cause un différend étaitbien néle 14janvier
1988.Ledossiernepermet denourriraucundoute surlefait que le diffé-
rend,né à l'uneoul'autredecesdeuxdates,acontinuéd'existerjusqu'à ce
jour.
Sur le second point, qui est de savoir s'il s'agissaitd'un différend

aconcernant l'interprétationou l'application))de l'accord de siègeau
sens de la section 21 de cet accord, il semble y avoir une thèse selonla-
quelle,même s'iy l avait un différend,cedernierne concernaitpas l'«in-
terprétation~de l'accord de siègepuisque le secrétaired'Etat des Etats-
Unispartageait lesvuesdu Secrétairegénéra qluantau statutdelamission
d'observationde I'OLPenvertu del'accord; et,en outre, queledifférend
ne portait pas surl'«applicationDde l'accord puisque la fermeture dela
missiond'observation de YOLPn'apas encoreétéeffectuée.
Quant à savoirsi ledifférenden l'espèce avaittrait àune question d'in-
terprétationdel'accord,ilétaiteffectivementconstantque lesvuesdu dé-
partement dYEtatcoïncidaient aveccellesdu Secrétairegénéra dle l'Orga-
nisation des Nations Unies au sujet dustatutdela mission d'observation
de I'OLPen vertu de l'accord (voir la lettre que le Secrétaire généraal
adresséele 13octobre 1987 à M. Walters, représentant permanent des

Etats-Unis auprèsde l'organisation des Nations Unies). Mais des vuesthese would seemto havebeenupheld bythe Presidentwhen he assented
to the Act adopted by it.

1have, however,considered an argumentthat, even so,there is stillno
conflict ofviewsbetween the United States andthe United Nations asto
the interpretation of the Agreement for the reason that the United States
has taken a position whichmaybe interpreted to mean that, althoughthe
Administrationis obliged by domestic law to enforce the Act by closing

the PL0 Observer Mission, it at the same time recognizes that it has
no right to do so under international law and will engage international
responsibilityaccordingly ifitproceeds to a closure.

Theargument isinteresting,as much for itsrefinementasforits conse-
quences,for, ifSound,itmeansthat, provided a Stateisprepared to goon
recordasadmitting that itis consciouslyembarking on theviolation ofits
acceptedtreatyobligation - somethingfewStatesareprepared to do (see
S.Rosenne, BreachofTreaty,1984,p. 11) - it can escapeitsobligation to
submit to an agreedprocedure for the settlement of disputesconcerning
the interpretation ofthetreaty on the ground that itisinfactin agreement
withthe otherparty asto the meaning ofthe treaty, withthe consequence
that thereis no dispute as to itsinterpretation.

Apropositionproductive of such strangeresultsmaynotunreasonably

be suspected of supplying its own refutation. 1 would suspect that, to
begin with, the superstructure of the argument bases itself too narrowly
on a possibly disjointedreading of the disputes settlementformula pre-
scribed by section 21ofthe Agreement.
The phrase "interpretation and application" has occurred in one ver-
sionoranother in a multitude ofdisputessettlement provisions extending
overmany decades intothe past. In the CertainGermanInterestsinPolish
UpperSilesia case (P.C.I.J.,SeriesA, No. 6,p. 14),it was held that it was
not necessaryto satisfyboth elements of the phrase taken cumulatively,
the word "and" falling to be read disjunctively.The phrase in this case
happens to be "interpretation or application". Satisfaction of either ele-
mentwilltherefore suffice.But,further, sinceitisnotpossible to interpret
a treatySavewith referenceto somefactual field (eveniftaken hypotheti-
cally) and since it is not possible to apply a treaty except on the basis of

someinterpretation ofit,thereis adetectableviewthat there islittle practi-
cal, or even theoretical,distinction between the two elements of the for-
mula (see L.B. Sohn, "Settlement of Disputesrelating to the Interpreta-
tion and Application ofTreaties", RecueildescoursdeIYcadémiededroit
internationalde La Haye,Vol. 150, 1976p , . 271).It seems arguable that
the two elementsconstitute a compendious term ofart generallycovering
al1disputes asto rights and duties having their sourcein the controlling
treaty (seethe languageused in the Chordw Factorycase, P.C.I.J.,Series
A,No.9,p. 24).It is, with much respect to the opposite view,not right to
adoptan approach whichwould seekto avoidthisconclusion by dissect-différentessurla questionparaissaientprédominer au CongrèsdesEtats-

Unis, et elles semblent avoir reçu l'appui du Présidentlorsque celui-cia
signéla loi adoptéepar le Congrès.
J'aitoutefois envisagélathèseque,malgrécela,iln'yavaittoujours pas
de conflit entre les vues des Etats-Unis et celles de l'organisation des
Nations Unies quant àl'interprétationde l'accordau motif que les Etats-
Unis ont pris une positionqui pourrait êtreinterprétéceomme signifiant
que, bien que le gouvernement soittenu par son droit interne de donner
effetà la loien fermant la missiond'observationde I'OLP,ilreconnaît en
m$metemps qu'iln'aaucun droit d'agirdelasorteen vertu du droitinter-
national etqu'il engtigerapar conséquentsaresponsabilitéinternationale
s'ilprocède àcettefermeture;
Ceraisonnement estintéressant,toutautantpar sasubtilitéquepar ses
conséquencescar,s'il estfondé,ilsignifieque,pourautant qu'unEtat soit
disposéàreconnaître officiellement qu'il s'engageconsciemment sur la
voied'une violation d'une obligation conventionnelle qu'il a acceptée

cequepeu d'Etatssont disposésàfaire (voirS.Rosenne, BreachofTreaty,
1984,p. 11) -, ilpeut sesoustraireaux obligations quisont lessiennesde
se soumettre à une procédureagréée de règlementdesdifférendsrelatifs
à l'interprétationdutraitéenarguant qu'il estenfaitd'accord avecl'autre
partiequant à la significationdutraitéetqu'iln'ya donc pas de différend
concernantsoninterprétation.
Il ne seraitpas inconséquentd'imaginerqu'un argumentconduisant à
desrésultatsaussicurieuxcontientsapropre réfutation.J'auraistendance
à pensertoutd'abord quelesconséquencestiréesdecettethèsesefondent
d'une fagon trop étroitesur une lecture peu cohérentede la formule de
règlementdes différendsprescritepar la section 21de l'accord.
L'expression «interprétation et application » se rencontre sous une
forme ou sous une autre, dans nombre de clauses de règlementdes diffé-
rends remontant àdenombreusesdécennies.Dans l'affaire relative à Cer-

tains intérêa tllemandsen Haute-Silésie polonaise(C.P.J.I.série A no 6,
p. 14),la Cour permanente a estimé qu'iln'était pasnécessaireque les
deuxélémentd sela formulesoient réunis,laconjonction tet»devant être
luedansun sensdisjonctif.Enl'espèce,laformuleutiliséeest tinterpréta-
tion ou application».Par conséquent,il suffitque les conditions del'un
ou l'autre élémens toient réunies. Mais enoutre, puisqu'il n'est pas pos-
sible d'interpréterun traité sansse référerà certains faits (mêmeconsi-
dérés comme des hypothèses)et puisqu'il n'est pas possible d'appliquer
untraitési ce n'estsur la base d'unecertaineinterprétationde cedernier,
onpeut décelerl'idéequ'iln'yaguèrededistinction,enpratique oumême
enthéorie,entrelesdeux élémentd sela formule(voir L.B.Sohn, tSettle-
ment of Disputes relating to the Interpretation and Application of Trea-
ties», Recueildes coursde I'lslcadémidee droit internationaldLa Haye,
t. 150,1976,p. 271).Onpourrait, semble-t-il,soutenirque l'association de

ces deux éléments constitueune formule consacréedésignanten général
de manière succinctetous les différendsrelatifs aux droits et obligations
découlant de l'ensemble du traité principal (voir la terminologie em-60 HEADQUARTERSAGREEMENT (SEP .P.SHAHABUDDEEN)

ingthe phrase in question,focusingseparatelyon itsindividualelements,
and then reading them as if they did not belong together in a single

formula whoseforce indeed derivesfrom its constituentparts but is not
coextensivewiththeir sum l.

Expansivenessisalientothe circumspectand cautiousapproach which
considerationsof weightand solidityhavelongpointed out as appropri-
ate to a court circumstancedasthis is.The constructionproposed above
doesnot, 1believe,surpassthe bounds of areasonablycarefulcontextual

appreciation of the intendment of the clause in question. But, evenif it
should for any reason be judged unacceptablyin advance of the text on
which it is based, stillit does appear to me that the aim of the opposite
contention distinctly exceeds its reach, fallingshort, as the latter does,
of al1the ground that needs to be coveredif the contention, assumingit
to be right, isto furnish a completejustification for returning a negative
answertothe General Assembly'squestion.

This is because the contention is directed only to the situation which
willbe createdifand whenthe officeofthe PL0 ObserverMissionisulti-
mately closed.It is only withrespectto that situationthat it maybe said
that thereisno disputebetweenthe United Nationsand the UnitedStates
concerningthe interpretation oftheAgreement,itbeingagreedbyboth of
them that it willbe breached in that event. But the Secretary-General's
claimcoversanadditional matterwith respectto whichitisclearthatthe
two sides are in disagreement overthe interpretation of the Agreement.

Theadditionalmatterconcernsthe questionwhether,evenifthereisno

ultimateclosure,theAgreementiscurrentlybeingbreachedbyreasonofa
threat extended by the veryenactment of the Act on 22December 1987,
taken either separately from, or cumulativelywith, its subsequent entry
intoforceon21March 1988,withtheAttorneyGenerai'sclosuredirective
of 11March 1988(issuedevenbefore the Actentered into force and de-
scribedinthe United StateswrittenstatementtotheCourt asan "order"),
and with the consequentialinstitution on 22March 1988 ofan action to
enforcea closureand its continuingpendency sincethen. It mayreason-
ablybe inferredfromthe material beforethe Court (oralproceedingsin-

cluded)that the Secretary-Generalconsidersthat there isa questionasto
whetherthesemattersarethemselvescurrentlyatvariancewiththeAgree-

l Theprobleminvolvedisprobablyafamiliaroneinal1jurisdicti..Stampcon-
sidereditinBournev.NorwichCrematorium(19672AU E.R.576.ployéedans l'affairede l'Usine deChorzbw,C.P.J.I.sérieAno9,p. 24).
Avectout le respectqueje dois à ceuxqui sont d'unavisopposé,il n'est
pas convenabled'adopterune position qui viseraitàéludercette conclu-
sion en disséquant l'expressionen question, en.s'appesantissant sépa-
rémentsur chacun de ses éléments, ee tnsuite en lesinterprétantcomme
s'ilsne faisaient pas partie d'une seule et mêmeformule dont la portée
découlebiendesesélémentc sonstitutifsmaisn'estpas coextensive àleur
somme l.
Trop dire va à l'encontred'une attitudede prudence et de circonspec-
tion que des considérationsde poids et de soliditéont depuislongtemps
faitadopterpar une coursituéeàlaplacequ'occupecelle-ci.Ilmesemble
que l'interprétation proposéeci-dessus n'aille pas au-delà des limites

d'une appréciation raisonnablement prudente, d'après lecontexte, de
l'objectif dela clause en question. Mais mêmesi pour une raison quel-
conque elle devait êtrejugée commeallant, de faqon inacceptable,
au-delà du texte sur lequel elle se fonde, je continue de penser que la
thèse opposée dépasseclairement sa portée, sanspouvoir, comme le
fait la deuxième thèse,traiter toutes les questions qui doivent êtreexa-
minéespour que cette thèse, à supposer qu'elle soit exacte, justifie
entièrementuneéventuelleréponsenégativeàlaquestiondel'Assemblée
générale.
Cela tient au fait que l'argumentvise uniquement la situation qui se
créeraitàpartir du moment où le bureau de la missiond'observationde
I'OLPserait définitivement ferméC . 'est seulement par rapport à cette

situation que l'on peut dire qu'il n'y a pas de différend entrel'organi-
sation des Nations Unies et lesEtats-Unisau sujet de l'interprétationde
l'accord, tous deux reconnaissant qu'il y aura violation de l'accord si
cette éventualitése réalise.Mais l'argumentation du Secrétaire général
touche àune questionsupplémentairesurlaquelleil estclairquelesdeux
parties intéresséessont en désaccord relativement à l'interprétation
de l'accordde siège.
Cettequestionsupplémentaireconcernelepointdesavoirsi,même au
casoù iln'yapasen findecomptefermeturedecebureau,ilya actuelle-
ment violation del'accorden raison d'unemenaced'interventionconsti-
tuéeparla promulgationmême delaloi le22décembre1987,que celle-ci

soit considéréeen elle-même ou qu'ils'yajoute son entréeen vigueurle
21mars 1988,la directive del'Attorney Generad lu 11mars 1988concer-
nant lafermeturedubureau (publiéeavantmême l'entréeenvigueurdela
loi et désignée soulse nom d'«ordre» dans l'exposé écrit présenté à la
Cour par les Etats-Unis), et, comme conséquence,l'introduction le
22 mars 1988d'une instance pour obtenir cette fermeture et le fait que
l'affaire demeure pendante depuis lors. Il peut raisonnablement se dé-
duire des documents produits devant la Cour (et de la procédure orale)

1 Le problèmeen questiondevraitêtrbien connu dans toutesles juridictions.
J.Stampi'aexaminédanis'affaireBoumec.NorwichCrematorium,1967,2AI1England
Reports,p.576.ment, in the sense of whetherthey are in violation of any right impliedly
conferred bythe Agreementon the United Nations to ensure that itsper-
manent inviteescanfunctionfromtheirestablishedofficeswithoutharass-
ment orunnecessaryinterference. It isequallyclearfromthe material that
the United States does not accept that thereisany currentviolation ofthe
Agreement,havingconsistentlymaintained thatno questionofaviolation
can arise unlessand until the Act isin fact enforced by effecti'm actual
closure of the PL0 Observer Mission's office.It seemsobvious that this
marked divergenceof viewsineluctablyinvolvesadisputeconcerningthe
interpretation ofthe Agreement.

So far for the question whether the dispute concernsthe "interpreta-
tion" ofthe Agreement.Nowforabrief word onthe questionwhetherthe
dispute concernsthe "application" ofthe Agreement.
There could not be any doubt that a closure of the PL0 Observer
Mission'soffice will in fact involve a question of the application of the
Agreement. As to whether the existingcircumstances giverise to such a
question,the present position isthat the officeis in factbeing allowed to
remain open but, according tothe Secretary-General,this is subjectto an
existingthreat ofinterferencearisingfrom the enactmentand operation of
the Act. It seems obvious that the position thus taken by the Secretary-
General does raise a question asto whetherthe application ofthe Agree-
ment is currently being affected by the suggested existence of such a
presentthreat of interference.
There is much in the United Statesposition which ispreoccupied with
the questionwhetheranyactualbreach ofitsobligationsunder the Agree-
ment has as yet occurred and as to whether, in the absence of any such
breach,there couldbeanydisputeconcerningthe interpretation or appli-

cation of the Agreement. As the Court has pointed out, it would be ex-
ceedingitsjurisdiction wereitto enterintothe questionwhether an actual
breach has occurred, that being a question to be reserved for the arbitral
tribunal inthe eventofthe Court givingan affirmativeanswerto thepreli-
minaryquestion asto whetherthere is a dispute. Moreover,ifit is correct
to Saythat inthe absence of an actualbreachthere canbeno dispute,this
inevitably involvesthe Court in determiningwhether there has been an
actualbreachbeforeit canconcludewhetheradispute existsastowhether
there has been such a breach. So the substantive matter would be deter-
minedbefore the preliminary issues.
The disputes settlement procedure of section 21 of the Agreement
clearly applies to disputes arising out of complaints about an actual
breach ofthe Agreement,but equally clearlyit isnotlimitedto such cases
only. Itextends to disputes arising out of opposition by one party to a
courseofconductpursued bythe otherparty, orathreat byitto act,witha
viewto producing what the complainant considers would be a breach of
the Agreement.In the view ofthe Secretary-General,as 1interpret it,such
a course of conduct or threat was represented by the enactment of theque leSecrétairegénéralconsidèrequleaquestionsepose de savoirsices
circonstancessont elles-mêmeisncompatibles avecl'accord, àsavoirs'ily
aviolationd'un droitimplicitementconférépar l'accord à l'organisation
des Nations Unies garantissant à sesinvitésàtitrepermanent de pouvoir
poursuivre leurs activitésdans les bureaux qu'ilspossèdent sans tracas-

serie ni gêneinutile. Il ressort clairementaussi du dossierque les Etats-
Unis n'admettent pas qu'il y ait actuellement violation de l'accord,
puisqu'ils ont constammentsoutenu qu'ilne saurait y avoir de violation
tant quecetteloi n'estpasmatériellementexécutée,sielle l'estjamais, par
la fermeture effectivedu bureau de la mission d'observation del'OLP.Il
sembleévidentquecettenettedivergencedevuesentraîneinévitablement
l'existenced'un différendconcernantl'interprétation del'accord.
Yenterminelàsurlaquestion desavoirsiledifférendporte sur l'«nter-
prétation» de l'accord. Abordons maintenant brièvement la question de
savoirsiledifférendconcerne 1'«application »de l'accord.
Il nepouvait yavoiraucun doute que lafermeturedubureau dela mis-
siond'observation de I'OLPposerait effectivementla question del'appli-
cationdel'accord. Quant àsavoirsilescirconstancesprésentessoulèvent
une telle question, la situation actuelle est qu'il est permis en faite
bureau de demeurer ouvert, mais que, selon le Secrétairegénéral, une
menace d'intervention pèse sur lui liéeàla promulgation et àl'applica-
tion de la loi.l sembleévidentque la position que prend ainsile Secré-
taire généralsoulève effectivementla question de savoir si l'application

de l'accord est affectéepar l'existence alléguéee cettemenace d'inter-
vention.
Unepréoccupationentrepourune part importante dansla position des
Etats-Unis, celle de savoir s'ila déjà eu violationeffectivede ses obli-
gations en vertu de l'accord et si, en l'absence d'une telle violation, il
pourrait existerun différend quelconque concernant l'interprétation ou
l'application de l'accord.Comme la Cour l'afait observer, elleoutrepas-
serait sa compétencesi elle abordait la question de savoir si une viola-
tion effectivea eu lieu,car il s'agitlà d'une questionréservau tribunal
arbitral, au cas où la Cour répondrait affirmativement à la question
préliminairede l'existence d'un différend. En outre, s'il est exact de
dire qu'enl'absencede violation effectiveilne peut y avoir de différend,
cela conduitinévitablementlaCour à établirs'ilya euviolation effective
avant de pouvoir conclure sur le point de savoir s'il y a un différend
surl'existence éventuelled'unetelleviolation. Ainsi,leproblèmede fond
seraittranché avantlesquestionspréliminaires.
Il est clair que la procédurede règlementdes différendsénoncée àla

section21del'accords'appliqueaux différendsrésultantdeplaintesrela-
tivesà une violation effective de l'accord, mais il est égalementclair
qu'elle ne se limite pas ces seuls cas. Elle couvre aussi des différends
résultantde l'opposition d'une partie à une fagon d'agir adoptéepar
l'autre partie,ou unemenace par celle-cid'agir,envued'unrésultatqui,
selonla demanderesse,seraituneviolation del'accord.D'après l'opinion
du Secrétairegénérac l,ommeje l'interprète,cettefaçonou menace d'agirAnti-TerrorismActof 1987,thishavinginfactbeenassented tobythehost
country'sHead ofStatewhoserecognizeddutyitwasto carryoutthe laws
of the State. Failing assurances to the contrary (which were sought but
never given)the Secretary-Generalwas entitled to assumethat the Presi-
dent,through hisappropriate ofticers,would cany outthat dutywithcon-
sequences which the Secretary-Generalconsidered would be at variance
with the Agreement.This conflict of both viewsand interestswould give
rise to a dispute within the established jurisprudence on the subject,

whether or not any actual breach of the Agreement had as yet occurred
through the enforcedclosure ofthe Mission.

Theframework ofthe Agreementdoesnot linkthe concept ofa dispute
to the concept of an actual breach. A claim by one party that the other
party is in actual breach of an obligation under the Agreement is not a
precondition tothe existenceofa dispute. And disputesas tothe applica-
tion ofthe Agreementcomprehenddisputes asto itsapplicability (seethe
ChorzbwFactorycase, P.C.I.J.,SeriesA, No.9,p. 20).

However,ifthis iswrong,withthe consequence that a claimthat there
has been an actualbreach isrequired, then it isto be noted that, fromthe
record, it is a reasonably clear interpretation of the Secretary-General's
position that itoesinclude a claimthat the hostStateis in currentbreach
of its obligationsunder the Headquarters Agreement by reason of the

enactment of the Act considered either separately from, or cumulatively
with, the subsequent actions taken pursuant to it. Such a claim may be
contested but cannot be considered so whollyunarguable asto be incap-
able of giving rise to a real dispute (see the NuclearTestscase, I.C.J.
Reports1974, p. 430,per Judge Banvick,dissenting).

The general approach taken above would seem to be reinforced by
three considerations. First, there seems to be no dispositionin the juris-
prudence ofthe Courtand ofitspredecessor to imposetoo narrow a con-
struction onthe scope of disputessettlementprovisions (see interaliathe
Mavrommatis Jerusalem Concessionscase, P.C.I.J., Series A, No. 5,
pp. 47-48;the ChorzbwFactorycase,P.C.I.J.,SeriesA,No.9,pp. 20-25 the
InterpretationofPeaceTreatieswithBulgaria,HungaryandRomaniacase,
I.C.J.Reports 1950p ,.75; andthe AppealRelatingtotheJurisdictionofthe

ICA0 Councilcase, I.C.J.Reports 1972,pp. 106-107, 125-126,and 147).
Arbitral jurisprudence likewise rejects the proposition that "insofar as
treaties of arbitration constitute conferrals ofjurisdiction upon interna-
tional authority, they are to be restrictively construed" (Stephen M.
Schwebel, InternationalArbitration:ThreeSalientProblems,Cambridge,
1987,p. 149,note 12, citing InterpretationofArticle 181 of the Treatyof
Neuilly (The Forests of Central Rhodope),PreliminaryQuestion(1931)
UNRIAA,1391,1403).

Second,there isthe amplitude and elasticityofthe word "concerning"aété représentéeparlapromulgation delaloide 1987contrele terrorisme,
cette dernièreayant été enfait approuvéepar le chefd'Etat du pays hôte,

dont le devoir reconnu est d'appliquer les lois de1'Etat.Faute d'assu-
rances qu'il n'enest pas ainsi (assurances qui ont étédemandéesmais
jamais données),le Secrétaire généraé l taiten droit de présumerque le
Président,par ses agents qualifiés, s'acquitterait de ce devoir avec des
conséquencesqui, de l'avis du Secrétaire générals,eraient contraires à
l'accord. Ce conflit tant d'opinions que d'intérêts donnerait naissanceà
un différendselonlajurisprudence établieenlamatière,qu'ilyaitdéjàeu
ou non violation effectivede l'accord par la fermetureforcéede la mis-
sion.
Le contexte de l'accord ne relie pas la notion de différend celle de
violation effective. L'existenced'un différendn'a pas pour condition
préalable quel'unedes parties allègueque l'autre partie aurait effective-
mentvioléuneobligationque luiimposel'accord.Enoutre, lesdifférends
relatifsàl'application del'accordcomprennent lesdifférendsconcernant
son applicabilité(voirl'affairede'UsinedeChorzbw,C.P.J.I.série A no9,
p. 20).
Toutefois, si cette thèse est inexacte, avec la conséquence qu'une
plainte faisantétatd'uneviolation effectiveestrequise, ilfaut alorsnoter
que, d'aprèsle dossier, c'est interpréterassez clairement la position du

Secrétaire généraq l ue d'y voir contenue une plainte alléguant que
1'Etathôte est en train de violer ses obligations en vertu de l'accord de
siègedu fait de la promulgation de la loi, prise soit séparément, soit
cumulativement, avec les mesures ultérieures qui en ont découlé. Une
telle plaintepeut êtrecontestée,mais ellene peut êtreconsidéréceomme
insoutenable au point de ne pouvoir donner naissance à un différend
proprement dit (voir l'affaire des EssaisnucléairesC, .I.J.Recueil1974,
opiniondissidente de M. Barwick,p. 430).
L'attitude générale adoptéeci-dessus semblerait renforcéepar trois
considérations.Premièrement,il ne paraît pas y avoir de précédentdans
lajurisprudence de la Cour ou de sa devancièrequiimposeraitune inter-
prétationtrop étroite concernantla portéedes dispositions relatives au
règlement des différends (voir notamment l'affaire des Concessions
MavrommatisàJérusalem ,.P.J.Isérie no5,p. 47-48;l'affairede1'Usine
de Chorzbw, C.P.J.I.sérieA no9,p. 20-25;l'affairede l'Interprétationes
traitésdepaix conclus avec laBulgarie,la Hongrieet la Roumanie,C.I.J.
Recueil1950,p.75 ;l'affairedel'Appelconcernanltacompétencd eu Conseil
de I'OACI,C.I.J.Recueil1972,p. 106-107,125-126et 147).La jurispru-

dence arbitralerejette demêmelathèseque ((danslamesureoù lestraités
d'arbitrageontpour effetd'attribuerune compétence àuneautoritéinter-
nationale, ils sontà interpréter de manière restrictive» (Stephen M.
Schwebel, InternationaAl rbitration:ThreeSalientProblems,Cambridge,
1987,p. 149,note 12, citant Interpretationof Article181 of the Treaty
of Neuilly (TheForestsof Central Rhodope)P ,reliminaryQuestion,1931,
Nations Unies, Recueildessentencesarbitrales,p. 1391,1403).
Deuxièmement,ilya lasignification largeetextensibledu mot «concer-asit occursinthe phrase "concerningtheinterpretationor application" of
the Headquarters Agreement. The word "concern" is defined in West's
Law and Commercial Dictionary in FiveLanguages,1985, Volume 1,
page 300,asmeaning :"To pertain, relate,or belong to; tobe ofinterest or
importance to; to involve;to affectthe interest of'. Citedinsupport isthe
case of Peoplev. PhotocolorCorporation,156Misc. 47,281, N.Y.S. 130.
Referring to the same case, Black'sLaw Dictionary,5th edition, 1979,
page 262,givessubstantiallythe samedefinition butadds : "have connec-
tion with; to have reference to .. .".See too the Shorter Oxford English
Dictionary,3rdedition,Volume1,page 389,and Webster's nird NewInter-
nationalDictionary,1986,page 470.And compare the somewhat similar
approach taken by Judge Schwebel to the interpretation of the words
"relating to" in the Yakimetzcase (I.C.J.Reports 1987,pp. 113-114),
wherehe said:

"The terms of Article 11ofthe Statute ofthe [UnitedNations Ad-
ministrative]Tribunal,as wellasits travauxpréparatoirem s,akeclear
that anerroroflaw 'relatingto'provisionsoftheUnited NationsChar-
ter need not squarely and directlyengageaprovision ofthe Charter.
It is sufficient if such anerror is 'inrelationship to'the Charter, 'has
reference to' theCharter,or 'isconnected with'the Charter."

1consider that there are elements in that approach which are serviceable
here.
Athird supporting consideration derivesfromthe principle ofinterpre-
tation prescribed by section 27of the Agreement which requires that the

"agreement shallbe construed inthe light of its primary purpose to
enable the United Nations at its headquarters in the United States,
fullyand efficiently,to dischargeitsresponsibilitiesand fulfilitspur-
poses".
Aninterpretation which effectivelyleavesthe United Nations withoutany
legal recourse in the circumstances presented can hardly be reconciled
withthat covenanted principle of interpretation (seethe analogoussitua-
tionin the ChorzbwFactorycase,P.C.I.J.,SeriesA,No.9,pp. 24-25).Argu-
ments based on cases in which parties deliberately decided to leave
loopholes as expedient escape hatches in their treaty arrangements
would seemmisplaced intheparticular context under consideration.

Certainly, then, the Court should alwaystake care to satisfyitselfof its
authority to act. It is equally appropriate, however, for the Court to be
mindful of the risk of wishingto be so very certain of its powers asto be
astute to discoveroverlyrefined reasons for not exercisingthose which itning»(((au sujet de»,dans le texte français)tel qu'ilapparaît dans l'ex-
pression ((concerningthe interpretation or application N(((au sujetde l'in-
terprétationou del'application»)del'accordde siège. Le mot (concern»
est définidans le West'sLaw and Commercial Dictionaryin FiveLan-
guages,1985,volume 1,page 300,comme signifiant: ((Topertain, relate,
or belong to; to be of interest or importance to; to involve; to affect the
interest of»(serattacher, serapporter, ou appartenir à; présenterde l'in-
thrêtou de l'importance pour, toucher; affecterl'intérêd te). Ce diction-
nairecite àl'appui l'affairePeoplec.PhotocolorCo~oration(156Misc.47,
281N.T.S. 130). Seréférant à la mêmeaffaire,le Black'sLawDictionary,

5e édition,1979,page 262, donne à peu près la mêmedéfinitionmais
ajoute: «have connection with; to have reference to ...O (êtrereliéà;
seréférer à...)Voiraussile Shorter OxfordEnglishDictionary,3eédition,
volume 1,page 389, et le Webster'snird New International Dictionary,
1986,page 470. Et comparer avec la position assez voisine prise par
M. Schwebelsur l'interprétation desmots (relating to »((concernant »)
dans l'affaire Yakimetz(C.I.J.Recueil1987,p. 113-114),où il a déclaré :

((Lestermesdel'article 11du statut du Tribunal[administratif des
Nations Unies], de mêmeque les travaux préparatoires, montrent
clairement qu'une erreur de droit ((concernant ))(relatingto)les dis-
positions de laCharte des Nations Uniesne doitpas mettreouverte-
ment et directement en cause une disposition de la Charte. Il suffit
quel'erreur soit enrelation avec »la Charte, qu'elles'y((rapporte »
ou s'y((rattache.»

Amon avis,cettemanièredevoir contientdeséléments utilesenl'espèce.

Unetroisièmeconsidérationquivadans lemême sensdécouleduprin-
ciped'interprétation queprescritlasection27del'accord,laquellestipule
que cet

«accord serainterprété à la lumièrede sonbut fondamental,qui est
de permettre à l'Organisation des Nations Unies de pleinement et
efficacement exercersesfonctionsetd'atteindre sesbuts au siègede
son activitéaux Etats-Unis d'Amérique ».

Uneinterprétationquinelaisseen fait àl'organisation desNations Unies
aucun recoursjuridique dans les circonstances en question n'est guère
compatible avecceprincipe d'interprétation conventionnel(voirla situa-
tion analogue dans l'affaire de l'Usinede Chorzdw,C.P.J.I.sérieA no9,
p. 24-25).Lesarguments qui sefondent sur des affairesoù lesparties ont

décidéde propos délibéréde laisser des échappatoirespour disposer de
faux-fuyantscommodesdansleursdispositionsconventionnelles semble-
raient hors de propos dans le contexteparticulier que nous examinons.
CerteslaCourdevraittoujours s'assurer qu'elle estbienhabilitée àagir.
Il convienttoutefois aussique la Cour soitconsciente du risque qu'il y a
à vouloir s'assurer de ses pouvoirs au point de trouver astucieusement
des raisons subtiles pour ne pas exercer ceux dont on est fondé à penser64 HEADQUARTERSAGREEMENT(SEP. OP. SHAHABUDDEEN)

may fairly be thought to have. The Court has rightly avoided that risk in
this case.
Having given my best consideration to what, in the absence of assist-
ancefromthe host State,1have endeavoured to discernfromthe material
to be or may be its position, as well as to the position of the United
Nations,1can only conclude by agreeingwith the decisionreached.

(Signe d)ohamed SHAHABUDDEEN.qu'on les possède.La Cour a eu raison d'éviterun tel risque dans cette
affaire.
Ayant examiné aussi bienqu'il m'état ossible ce que, faute d'une
assistancedu pays hôte,j'aipu déduiredu dossier qàce qu'est,ou
pourrait être, sa position, ainsique celle de l'organisation des Nations
Unies,jenepeux que conclureen souscrivantàla décisionprise.

(SignéM ohamed SHAHABUDDEEN.