Opinion individuelle de M. Gros

OPINION INDIVIDUELLE DE M. GROS

Ayant abordél'étudedes questions posées à la Cour par l'examen de la
compétence de l'Assembléede la Santé,il me paraît utile de tracer brié-
vement les considérations qui, en plus et parfois au-delà des motivationsde

I'avis, m'ont amené à en accepter les conclusions, notamment celles des
paragraphes 48 et 49 et du dispositif.

La question poséeàla Cour n'a rien d'hypothétique, les documents que
I'OMS a fournis et d'autres pièces qui sont publiquement connues mon-
trent qu'il s'agitd'une demande de la quasi-totalité des Etats membres du

groupe régionalde la Méditerranée orientale, tendant à faire décider par
l'Assembléede l'OMS le transfert du Bureau d'Alexandrie de 1'Egypteàun
autre pays de la région,ceci sans qu'ily aitjamais eude critique adresséeau
Bureau quant à l'accomplissement de ses tâches, mais uniquement pour
une raison de politique étrangère dépourvue de tout rapport avec les

affaires de santé (cf. par. 31 et 33 de l'avis).
Telle étant la situation de fait, l<(cause »juridique de la demande de
transfert du Bureau d'Alexandrie est une décisionde caractère politique
d'un groupe d'Etats membres de l'OMS, une contre-mesure vis-à-vis de
1'Egypte que ce groupe d'Etats demande aux autres Etats membres de
ratifier enprononçant,en Assembléede l'OMS, letransfert du Bureau hors

d'Egypte (cf. lesvues du Gouvernement égyptiensur ce point lors du débat
du 23 mai 1979àGenèvedans ledocument A32/B/SR/ 13,p. 6).Alors que
tout le monde, à I'OMS, et dans le public informé, est au courant de ces
faits,ilme semble que I'avis devait en prendre acte comme un premier
élémentpour l'analyse juridique qui lui était demandéepar l'OMS. En
effet. puisque la véritable question est de savoir si le statut juridique du

Bureau d'Alexandrie vis-à-vis de l'OMS envisageet permet une décisionde
transfert par l'Assembléede l'OMS, et selon quelles conditions et moda-
lités,la première partie du problèmeest bien de décidersil'OMSpeut, dans
sa compétence propre d'institution spécialisée,confirmer des mesures
politiques n'intéressant qu'un nombre restreint d'Etats, et sans qu'à un
moment quelconque un but de santé ait étéinvoqué.

Cette base fondamentaleaété laisséede côtépar la Cour et il me semble
que I'avisainsi donnén'est pas complet. Répondre qu'il y a des conditions
àobserver par l'OMS et par 1'Egyptepour quel'hypothèse du transfert soit
réalisable en bon ordre >)(par. 49 de l'avis) laisse de côté la question
fondamentale de l'incompétence d'uneinstitution spécialisée pour décider

des mesures qui ne rentrent pas dans les fonctions qui lui ont étéattribuées SEPARATE OPINION OF JUDGE GROS

Having begun my study of the questions put to the Court by an ex-
amination of the cornipetence of the World Health Assembly, it seems to
me to be useful to outline the considerations, additional to - and some-
times more far-reach.ing than - the reasoning in the Advisory Opinion,

which have led me lto agree to its conclusions. in particular those of
paragraphs 48 and 49 and the operative clause.
There is nothing hypothetical about the question put to the Court ;the
documentation supplied by the WHO, and other documents known to the
public, show that it irivolves a request by almost al1the member States of

the Eastern Mediterranean Regional groupthat the World Health Assem-
bly should decide to transfer the Alexandria office from Egypt to another
country in the region - not that there has ever been any criticism of the
performance by that office of its tasks, but solely for a reason of foreign
policy which istotally unrelated to health affairs(cf.paras. 3 1and33 of the
Opinion).

Such being the factual situation, the legal "cause" for the request for
transfer of the Alexandria office is a political decision by a group of
member States of the WHO, a counter-measure directed against Egypt
which this group of States seek to have the other member States ratify,by
deciding, in the Wor!ld Health Assembly. the transfer of the office from

Egypt (cf. the views of the Govemment of Egypt on this point during the
discussion iri Geneva on 23 May 1979,in document A32/B/SR/ 13.p. 6).
When these facts are known throughout the WHO as well as to al1well-
informed menibers of the public, it seems to me that the Advisory Opinion
should put them on record as an initial element for the legal analysis it is

requested by the WHO to cary out. Since the real question is whether the
legal status of the Alexandria office vis-à-vis the WHO contcmplates and
permits of a decision by the World Health Assembly to transfer it, and if so
on what conditions and according to what modalities, the first part of the
problem is to decide whether the WHO can, within the limit of its com-
petence as a specialized agency, confirm political measures which concern

only a limited number of States, when at no time has any health objective
been invoked.
This fundamental background has been left aside by the Court, and it
seems to me that the -4dvisory Opinion thus given is incomplete. To reply
that there are conditions to be observed by the WHO and by Egypt to
enable the hypothesis of a transfer to be put into effect "in an orderly

manner" (para. 49 of the Advisory Opinion) by-passes the fundamental
question of the lack of competence of a specialized agency to decide onet qui sont étrangèrespar nature aux buts définis dans son acte consti-

tutif.
Il ne suffit certes pas de soutenir que, les mesures envisagées à l'As-
sembléede l'OMS étantdes actionspolitiques, la Cour ne peut en aucune
façon les prendre en considération. Le problème n'est pas nouveau. La
Cour a déjàeu àl'étudieret illui est apparu que laplupart desquestions de
droit poséesà la Cour dans des requêtespour avis consultatifs d'organi-

sations internationales étaient néesdans un contexte politique. Ainsi la
Cour distingue-t-elle dans une demande d'avis les motifs politiques et
l'objet de la demande qui doit porter sur une question juridique (cf.
Corzditions de l'admission d'un Etat comme Membre des Nations Unies
(article4dela Charte),avisconsultatif,1948,C.I.J. Recueil1947-1948,p. 6 1
et 64 ; Interprétationdes truitésdepuix conclus avecla Bulgarie, la Hongrie

et la Roumanie,premièrephase, avisconsultatif, C.I.J. Recueil 1950,p. 70 à
72 : Certaines dépensesdes Nations Unies (article 17, paragraphe 2, de la
Charte), avis consultatif, C.I.J. Recueil 1962, p. 155 et 157). La Cour, en
l'espèce, devait donc concentrer son examen sur l'objet mêmede la
demande, i.e.,la question dela compétencede l'Assembléede l'OMS pour
prendre, àtitre de sanction decaractère politique, une décisionde transfert

hors d'Egypte du Bureau d'Alexandrie, surla requêtedesautresEtats de la
région. Il ne s'agit donc pas des motifs du retrait mais du contenu de la
décision. Les conditions dans lesquelles s'exerce la compétence d'une
assemblée ne sont pas indifférentes pour l'examen de son pouvoir de
décision :c'est ce que révèlenttoutes les décisions de tribunaux chargés
d'exercer le contrôle juridictionnel des décisions prises par les organes

d'une institution internationale. L'examen de la compétence de 1'Assem-
bléede l'OMS est donc, selon moi, le premier élémentdu problème.
L'ampleur du débaten 1962eten 197 1(Conséquences juridiques pour les
Etats de lu présence continuede l'Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest
africain) nonobstant la résolution276 (1970) du Conseil de sécurité,avis
consultutif, C.1.3. Recueil 1971) a montré que la Cour n'a pas hésité en
plusieurs occasions à examiner la légalitéde mesures prises par I'Assem-

bléegénéralede l'organisation des Nations Unies (cf. opinion dissidente,
C.1.J. Recueil1971, p. 331-332,339 à 341) ; la règleest la mêmepour toute
organisationinternationale habilitéeàdemander un avisconsultatif et qui
le fait.
Il a étéaussi soutenu dans la présente affaire que la Cour ne doit pas
traiter autre chose que l'objet strictement décrit dans la question posée :

l'avis répond de façon décisive enindiquant que la véritableH question
est lestatutjuridique des rapportsentre l'OMSet leBureau d'Alexandrie et
par la citation devenue classique de la deuxiéme phrase à la page 157 de
l'avis de 1962 :

(<On ne doitpas supposerque l'Assemblée générala eit ainsienten-
du lier ou gênerlaCourdans l'exercicede ses fonctionsjudiciaires ; la
Cour doit avoir la pleine liberté d'examiner tous les éléments perti-measures which do not fall within the functions attributed toit, and which
by their nature are foreign to the objectives defined in its constitution.
It is of course not enough to assert that since the measures contemplated
in the World Health Assembly are political actions, the Court cannot in
any way take them in10account.This is not a new problem. The Court has

already had tostudy iit,and hasfound that most of the questions of law put
to the Court in requests from international organizations for advisory
opinions had their origins in a political context. Thus the Court, on any
request for a~dvisoryopinion, distinguishes the political motives from the
object of the requesi:, which must be directed to a legal question (cf.

Conditions of Admission of a State to Membership in the United Nations
(Article 4 of Charter), Advisory Opinion, 1948, 1.C.J. Reports 1947-1948,
pp. 6 1and 64 ;1nterp.retutionof Peace Treaties with Bulguria, Hungary and
Romania, First Phase, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1950, pp. 70-72 ;
Certain Expenses of the United Nations (Article 17. parugruph 7, of the

Charter), Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1962, pp. 155and 157). In this
case the Court therefore had to concentrate its examination on the actual
object of the request., i.e., the question of the competence of the World
Health Assembly to take a decision, by way of political sanction, to
transfer the Alexandria office from Egypt, at the request of the other States

in the regioni.Thus it is not a question of the grounds for the withdrawal,
but of the content of the decision. Theconditions in which the competence
of an assembly is exercised are not without relevance for an examination of
its power of decision ; this is shown by al1decisions of courts entrusted
with judicial control tsf decisions taken by the organs of an international

ins~it~tion. Thus examination of the comDetence of the World Health
Assembly is, in my opinion, the initial element of the problem.
The extent of the discussion in 1962and in 1971(Legul Consequencesfor
States of the Corltinuc?dPresence of South Africu in Nunzihiu (South West
Africa) notNithstanding Securit)) Council Resolution 276 (1970), Adviso~

Opinion, I.C.J. Reports 1971) showed that the Court on a number of
occasions ha.snot hesitated to examine thelawfulness of measures taken by
the General Assembl!~of the United Nations (cf. dissenting opinion, I.C.J.
Reports 1971, pp. 331-332 and 339-341) : the rule is the same for any

international organization which is entitled to request an advisory opinion
and in fact does so.
It has also been suggested in the present case that the Court should not
deal with anything other than the object strictly described in the question
put ; the Advisory Clpinion gives a decisive reply on this question by
pointing out that the "true" question is the legal status of the relationships

between the WHO arid the Alexandria Office, and with what has become
the classic quotation from the second sentence on page 157 of the 1962
Advisory Opinion :

"It is not to be assumed that the General Assemblywould thus seek

to fetter or harnper the Court in thedischarge of itsjudicial functions ;
the Court must have full liberty to consider al1relevant data available nents dont elle dispose pour se faire une opinion sur une question qui
lui est posée en vue d'un avis consultatif.

J'y ajouterai une phrase antérieure du même avis:

<(La Cour ne saurait attribuer un caractère politique àune requête
qui l'invite à s'acquitter d'une tâche essentielleme~it judiciaire, à
savoir l'interprétation d'une disposition conventionnelle » (C.I.J.

Recueil 1967, p. 155).

Comme en 1962, ((la question posée à la Cour touche à des questions
d'ordre politique D,mais ce n'estpasun motif pour refuser d'examiner sila
Constitution de I'OMS et les accords internationaux conclus par l'Orga-
nisation donnent àl'Assemblée deI'OMScompétencepour décidercequ'il

est envisagé de faire pour le Bureau d'Alexandrie.
Naturellement la motivation politique n'est pas en elle-même l'objetde
l'examen de la Cour, qui doit s'attacher seulement à l'étenduede la com-
pétence de l'Assembléede I'OMS pour prendre une certaine décisionde

transfert du sièged'un bureau régional,ce que laCour a définicomme les
conditions et modalités n selon lesquelles un transfert pourrait êtreenvi-
sagé,conformément aux règles de droit applicables.
Comme toute institution spécialisée », au sens de l'article 57 de la
Charte des Nations Unies, I'OMS exerce des fonctions particulières

concernant la santépublique (chap. II,art. 2, de la Constitution). dans le
but d'amener tous les peuples au niveau de santéle plus élevépossible 1)
(eod loc.,chap. 1,art. 1).Les Etats parties àcetteConstitution ont énuméré
dans le préambule neuf principes et se sont engagés à coopérer ((pour
amélioreret protégerla santé de tous les peuples » ;il n'y a pas un seul de

ces neuf principes qui ne vise exclusivement une préoccupation de santé
publique. L'OMS est organisée selon la structure habituelle des institu-
tions spécialisées : une assembléeà session ordinaire annuelle, un conseil
exécutifet un secrétariat. Qu'il s'agissede l'un ou l'autre de ces organes, la
Constitution ne leur a accordé de pouvoir que pour réaliserle but de

l'organisation » (art. 18m), <(Fonctions de l'Assemblée 1))La compétence
de l'organisation a étédéfiniepar les Etats qui l'ont constituée,telle qu'ils
l'ont décrite dans un texte qui est un traité international et, à ce titre,
soumis dans la présente affaire à l'examen de la Cour. L'article 18 qui
expose treize fonctions de l'Assembléede l'OMS les rattache toutes au

<(domaine de la santé o.
Dans ce contexte organisation-Etats membres que s'est-il passé,depuis
l'origine, entrel'OMS etI'Egypte àpropos du Bureau d'Alexandrie ?L'avis
décriten détaill'histoire de ces rapports aux paragraphes 11 à 27 eten tire
des conclusions aux paragraphes 43, 48 et 49. Je dirai en plus seulement

que la réalité deschoses apparaît dans leur véritable signification si l'on
rappelle que, de 1946 à 1948, il n'y avait pas encore d'OMS mais une
Commission intérimaire, sorte d'état-major sans troupes, qui s'est réunie
en cinq sessions de 1946 àjanvier 1948et que, si la Constitution de 1946 INTERPRETATION OF AGREEMENT (SEP.OP. GROS) 101

to it in forming an opinion on a question posed to it for an advisory
opinion."

1 would add to this an earlier sentence in the same Advisory Opin-
ion :
"The Court . . . cannot attribute a political character to a request

which invites it to undertake an essentiallyjudicial task, namely. the
interpretation of a treaty provision." (I.C.J. Reports 1962, p. 155.)

As in 1962, "'the question put to the Court is intertwined with political
questions", but that is not a reason for refusing to examine the question
whether the Constitution of the WHO, and the international agreements

concluded by the Organization, confer competence on the World Health
Assembly to decide vihat is contemplated for the Alexandria Office.
Naturally, the political motivation is not in itself the subject of the
Court's examination, and the Court should devote itself solely to the
question of the extent of the competence of the World Health Assembly to
take a particiilar decision to transfer the seat of a regional office,defined by

the Court as the "conclitions and modalities" under which a transfer might
be contemplated, in accordance with the applicable rules of law.
Like al1"specialized agencies", within the meaning of Article 57 of the
United Nations Charter, the WHO has special functions concerningpublic
health (Chap. II. Art. 2, of its Constitution). with the objective of "the
attainment by al1 peoples of the highest possible level of health" (ihid.,

Chap. 1,Art. 1).The States parties to that Constitution enumerated nine
principles in its preamble, and undertook to co-operate "to promote and
protect the health of ;il1peoples" ; there is not a single one of these nine
principles which is not exclusively directed to concern for public health.
Thestructure of the WHO is organized as is usual in specialized agencies :
an Assembly holding ;Inordinary session oncea year, an Executive Board,

and a Secretariat. Whichever of these organs may be concerned, power is
only conferred upon them by the Constitution "to further the objective of
the organization" (Art. 18 (m), functions of the Health Assembly). The
competence of the Organization was defined, by the States which set it up,
as described by them in a text which is an international treaty, and as such
is subject to the examination of the Court in the present case. Article 18,

which sets out 13functions of the World Health Assembly, connects them
al1with the "field of health".
In this context,Organization/member States, what was the sequence of
events from the outset between the WHO and Egypt wi'h regard to the
Alexandria Office ?The Advisory Opinion gives adetailed history of these

relationships in paragiraphs 11 to 27.and deduces conclusionstherefrom in
paragraphs 43,48 andl49.1 would merely add that the true significance of
the actual events becomes apparent if one recalls that from 1946 to 1948
there was as yet no WHO, but an Interim Commission, a sort of general
staff without troops, vihich met in five sessions from 1946to Januq 1948,dans son article 54 a décidé d'intégrer <(dèsque possible ...l'organisation
sanitaire panaméricaine ...et toutes autres organisations régionales inter-
gouvernementales de santéexistant avant la date de la signature de cette
Constitution )),il est difficile de croire que les rédacteurs, spécialistes
qualifiés des problèmes internationaux de santé, pour la plupart anciens

déléguéa sux organisations d'avant la guerre, ont écrit un texte dépourvu
de contenu réel. Seule l'organisation panaméricaine est nommée, mais si
elle avait étéuniqueles termes (<et toutes autresorganisations n'auraient
eu aucun sens. On a ce~endant soutenu aue le Bureau d'Alexandrie n'était
pas, en 1946-1949, une organisation régionaleintergouvernementale, que

l'article 54 ne pouvait le viser et que, pour ce motif, l'OMS n'avait pas pu
<<intégrer » le Bureau. La documentation fournie à la Cour démontre que
le caractère international et de représentation régionaledu Bureau avait
étéconservé de 1938 à 1946. Mais il faut ajouter que l'argumentation
ci-dessus mentionnée comporte une erreur quant aux pouvoirs du juge en

ce qui concerne l'appréciation de I'action commune de I'OMS et de
I'Egypte pour intégrer ))le Bureau entre 1948 et 1951. La Cour doit
décider du statut juridique du Bureau, tel que les parties l'ont institué(la
Cour l'a bien exposéau paragraphe 16de l'avis ; la résolution de 1'Assem-
bléede I'OMS du 1 O juillet 1948est claire car elle reprend chaque terme de
l'article 54de la Constitution et l'invoque formellement). Dire en 1980que

I'OMS ne pouvait pas intégrer le Bureau en 1949-1951 implique que
I'action commune de I'OMS etde 1'Egyptependant cettepériode, effectuée
selon l'article 54, a étéillicite et qu'elle devrait êtretenue rétroactivement
pour nulle. Les historiens aiment à récrirel'histoire mais icil'interprétation
qui est proposée consisterait d'une part à nier l'évidencedes faits, i.e.,

I'action d'intégration qui a eu lieu- àtort ou à raison, c'est tout ce que les
critiques pourraient en dire - et d'autre part à annuler les textes qui ont
établi le statut juridique des rapports entre l'OMS et I'Egypte, le Bureau
étantdéclarédisqualifiéah initi aorès trente ans de fonctionnement et de
reconnaissance expresse par I'OMS comme bureau régional. Ce serait,

pour lejuge international, une fonction inéditede pouvoir (<annuler )des
accords régulièrement conclus selon les parties et appliqués sans contro-
verse entre elles, en invoquant, pour ce faire, une inconstitutionnalité
d'origine. A aucun moment du débat à l'OMS sur l'éventualitéd'un
transfert du Bureau d'Alexandrie il ne fut question d'un manquement

quelconque de I'Egypte aux obligations assumées vis-à-vis de I'OMSdans
le statut réglépar leur action commune culminant dans l'accord de 1951.
Bien au contraire, même lestenants du transfert reconnurent que le
Bureau, dans son action comme organe régional, n'étaitpas en cause.

Lorsque la Constitution de I'OMS est entréeen vigueur le 7avril 1948,
I'OMSsouhaitait incorporer lesorganisationssanitaires expérimentéesqui
avaient survécu à la période de la guerre 1939-1945afin de commencer à
fonctionner autrement que sur lepapier. Il y avait d'ailleurs en ce procédé

décrit à l'article 54 de la Constitution plus qu'une vue provisoire et de INTERPRETATION OF AGREEMENT (SEP. OP. GROS) 102

and that if the 1946 Constitution in Article 54 decided that "as soon as

practicable" it should integrate "the Pan American Sanitary Organization
. . . and al1other inter-governmental regional health organizationsin exis-
tence prior to the date of signature of this Constitution", it is difficult to
believe that the drafitsmen, highly qualified specialists in international
health problems and for the most part former delegates to prewar orga-
nizations, drafted a tlcxt which had no real content. The Pan American

Organization is the orily one specifically narned, buifit had been unique
the terms "al1other . . .organizations" would have had no meaning. It has
however been contended that the Alexandria Bureau was not, in 1946-
1949, an inter-governmental regional organization, that Article 54 could
not apply to it, and that for that reason the WHO could not have "inte-
grated" the Bureau. The documentation supplied to the Court demon-

strates that from 1938 to 1946 the international and regionally represen-
tative character of the Bureau was maintained. It should however also be
added that the argument mentioned above is flawed by an error as to the
powers of a court coincerning assessment of the common action of the
WHO and Egypt to "integrate" the Bureau between 1948 and 1951.The
Court must decide on the legal status of the Bureau asit was set up by the

parties (the Court has given a good account of ths in paragraph 16of the
Opinion : the World Health Assembly resolution of IO July 1948is clear,
since it uses the terminology of Article 54of the Constitution, and formally
cites it). To say in 1980 that the WHO could not integrate the Bureau in
1949-195 1implies that the common action of the WHO and Egypt dunng
that period, carried oiit according to Article54, was unlawful and ought

retroactively to be held void. Historians enjoy rewriting history, but the
interpretation proposed here would amount first of al1to denyingwhat is
evident from the facts, i.e., the action of integration which did take pl-ce
rightly or wrongly, tha.tis al1that critics could say o- iand furthermore
to expunging the text:; which established the legal status of the relations
betweenthe WHO and Egypt, the Bureau being declared to be disqualified

ah irlitio after 30 yeari; of functioning and of express recognition by the
WHO as regional office. It would be unheard-of for an international
tribunal to be able to"annul" agreements regularly concluded in the view
of the parties, and applied between them without controversy, on the
grounds of an original non-constitutionality. At no time during the WHO
discussions on the possibility of a transfer of the Alexandria Office was

there any question of any failure whatever by Egypt to comply with the
obligations it undertook vis-à-vis theWHO under the status governed by
their common actionculminatingin the 195 1 Agreement. On the contrary,
even the proponents od the transfer recognized that the Office was not in
questionas regards itisaction as a regional organ.
When the WHO Constitution came into force on 7 April 1948,the WHO

wished to incorporate into itseif the experienced sanitary organizations
which had suMved the war period, 1939 to 1945, in order to begin to
function othenvise th;m on paper. Furthermore, there was more to this
procedure, described in Article 54 of the Constitution, than a merelycirconstance. Faute de moyens financiers et en personnel, I'OMS ne pou-
vait prétendre au remplacement des innombrables centres de recherche,
nationaux ou internationaux, officiels ou privés, qui depuis longtemps
s'occupaient des problèmes de santédans le monde. L'OMS décrit elle-

mêmeson rôle comme une assistance aux services nationaux de santé. la
stimulation des efforts de suppression des maladies, l'amélioration 'de
l'hygiène, ledéveloppement dela recherche et de lacoopération, etc. ;c'est
avant tout un rôle d'incitation, d'information et de coordination. La
négociation pour l'incorporation du Bureau d'Alexandrie et celle pour

l'association avec leComitépanaméricaindans les toutespremièresannées
de I'OMS ne furent Das les seules réalisations de cet ordre. Le Centre
international de recherche sur le cancer, établi en 1965, travaille en col-
laboration avec I'OMS sans constituer un organe subsidiaire ; son statut

est publié en appendice 2 des Documents fondamentaux, édition 1980,
publiée par I'OMS. Ce sont les onze Etats participant au Centre qui en
assument la responsabilité financière et un conseil de direction indépen-
dant le dirige,composé d'un représentant de chaque Etat participant, plus
le Directeur généralde I'OMS. De même. uneffort récentde lutte contre

six graves maladies tropicales est orientévers une coopération entre Etats
avec des participations volontaires. Le rôle des organes de l'OMS doit se
comprendre dans cet ensemble variéde formules d'incitation à l'effort le
plus efficace qui remet au rang des illusions la théorie, soutenue à l'As-
semblée de I'OMS et devant la Cour, de la ((souveraineté )) de cette

Assemblée. L'OMS, dans sa lourde tâche définie au préambule de sa
Constitution, dépend du concours de toutes les bonnes volontés ; elle a
conclu de nombreux accords avecdes organisations ou des Etats àcet effet.
Tout accord international lie les parties, l'OMS doit respecter ce qu'elle a
conclu avec I'Egypte pour le Bureau d'Alexandrie.

En l'absence de ((super-Etat ))chaque organisation internationale n'a
que la compétence qui lui a été reconnuepar les Etats qui l'ont créée et ses

pouvoirs sont strictement limités a ce qui est nécessaire pour exercer les
fonctions que la Charte constitutive a définies.C'est donc de compétence
d'attribution qu'il s'agit, i.e.,de la seule compétence que les Etats ont
attribuée ))à l'organisation. C'est un abus de terminologie de parler de
souveraineté de l'OMS ou de souveraineté de l'Assembléede I'OMS ; les

Etats sont souverains dans le sens que leurs pouvoirs ne dépendent pas
d'une autre autorité, mais les institutions spécialisées n'ontqu'une com-
pétence spéciale, celle qu'ellesont reçue de leurs constituants, leurs Etats
membres, pour une tâche bien définie. Ce qui est en dehors de cette
compétence et ne serait pas destiné a remplir la tâche fixée est hors

des pouvoirs de l'Organisation, c'est un excèsde pouvoir qui doit être
tenu pour dépourvu de tout effet juridique. Telle est, selon moi, la situa-
tion que révèle ledossier de la présente affaire ;l'Assembléede I'OMS
est requise par certains Etats membres de prendre une décision de
transfert d'un bureau régional sansqu'un intérêtde santésoit invoqué, à INTERPRETATIONOF AGREEMENT (SEP. OP. GROS) 103

provisional and ad hoc approach. For lack of staff and finance, the WHO

could not hope to replace the innumerable research centres, national or
international, official or private, whch had long been occupied with health
problemsthroughout theworld. The WHO itself describes its role asone of
assistance to national health services, of stimulating efforts to eradicate
diseases, of ameliorating hygiene, developing research and co-operation,
etc. :primanly its rol!eis one of encouragement, information and co-
ordination. The negotiations for the incorporation of the Alexandria

Bureau, and those for the association with the Pan American Committee
during the very first years of the WHO, were not the onlyimplementations
of this kind. TheInternational Agency for Research on Cancer, established
in 1965,works in collaboration with the WHO without being a subsidiary
organ thereof :its Statute has been published as Appendix 2 to Busic
Documents, 1980editinn, published by the WHO. It is the 1 IParticipating

States of the Agency who undertake the financial responsibility, and an
independent governing Council, made up of a representative of each
Participating State plus the Director-General of the World Health Orga-
nization, directs its wo,rk.Similarly, a recent effort to combat six serious
tropical diseases has been directed towards co-operation between States,
with voluntary participation. The role of the organs of the WHO must bc

understood within this varied body of formulae for encouragement of the
most effective:efforts, .thusreducing to the level of an illusion the theory,
which was put fonvard in the World Health Assembly and before the
Court, of the "sovereig,nty" of that Assembly. In the performance of the
weighty task defined in the preamble to its Constitution, the WHO
depends on the conjunction of goodwill on al1 sides ; it has concluded

numerous agreements .withorganizations or with States for ths purpose.
Any international agreement is binding on the parties ; the WHO should
respect the agreement .whichit concluded with Egypt for the Alexandria
Office.
In the absence of a "super-State", each international organization has
only the competence which has been conferred on it by the States which

founded it, and its powers are strictly limited to whatever is necessary to
perform the functions which its constitutive charter has defined. This is
thus a competence d'uttrihution, i.e., only such competence as States have
"attributed" to the organization. It is a misuse of terminology to speak of
the sovereignty of the WHO or the sovereignty of the World Health
Assembly ; States are sovereign in the sense that their powers are not

dependent on any 0the.r authority, but specialized agencies have no more
than a special competence, that which they have received from those who
constituted them, their member States, for the purpose of a well-defined
task. Anything outside that competence and not calculated to further the
performance of the taslc assigned lies outside the powers of the organiza-
tion, and would be an act ultra vires, which must be regarded as without
legal effect.In my view, that is the situation shown by the dossier in the

present case ; the World Health Assembly has been called on by certain
member States to take a decision to transfer a regional office without any104 INTERPRÉTATION DE L'ACCORD (OP. IND. GROS)

titre de sanction de portée politique, une telle action n'est pas de sa
compétence.
Un dernierpoint surcette question. Il a été soutenu que, en l'absencede
juridiction internationale compétente pour apprécierla légalitédes actes
d'une organisation internationale, le seul contrôle de la légalitédes déci-
sions de l'Assembléede l'OMS étaitcelui que pouvaient exercer les Etats
membres par leur vote à propos de chaque décision etque, une fois une
majoritéacquise, la décision s'imposait à tous. Cette représentation des
pouvoirs de l'Assembléede l'OMS n'estpas exacte.L'Assembléedel'OMS

n'a pas le pouvoir, par décisionunilatérale, d'annuler des traitéspar elle
conclus avecun Etat membre. Pour qu'il ensoit ainsi,ilfaudrait quel'OMS
fût ce super-Etat dont la notion mêmea déjà été rejetéepar la Cour. Une
décisionde l'OMS, contraire au droit international, ne devient pas licite
parce qu'une majorité d'Etats l'a votée. L'OMSet son Assembléeen
particulier sont constituéespar les Etats membres pour faire ce qu'ilsont
décidéde faire ensemble, et cela seulement ;l'exécutiond'un acte illicite
n'est pas obligatoire pour les Etats membres qui le tiennent pour tel et la
pratique des organisations internationales a montré que le refus d'exécu-

tion est alors utilisé.Rien n'est donc réglépar une décisionmajoritaire
d'Etats membres dans desaffaires où une institution spécialisée dépassesa
compétence.Le nombre ne peut remédier à l'incompétenceconstitution-
nelle. En 1962,la Cour disait :(<Sauf dans la mesure où ils ont confié à
l'organisation la mission d'atteindre cesbuts communs, lesEtats Membres
conservent leur liberté d'action. ))(Cerraines dépensesdes Nations Unies
(article1 7,pargraphe 2, de la Charte), avis consultatif, I.J.Recueil 1962,
p. 168.) La réunion dans l'Assembléede l'OMS de délégués des Etats
membres ne fait pasde cette Assembléeplus que la Constitution ne le dit,
une assembléepour examiner et s'exprimer sur des buts de santé.Ce que

ces mêmes délégués d'Etats ne pourraient faire isolément.i.e.annuler des
accords entre une organisation et un Etat membre, ilsne peuvent non plus
le faire a l'occasion de la réunion d'une assembléedont les seuls buts
communs sont ceux de la santé.

11est regrettable certesque, dans aucun desorganesde l'OMS et à aucun
échelon,la préoccupation de la légalitéde la mesure de retrait n'ait été
l'objet desétudeset des réflexions nécessaires. Ledossier envoyé àla Cour
par l'OMSne correspondait pas aux obligationsprévues àl'article 77dela

Constitution, selon lequel le Directeur général (devra prendre les dispo-
sitions nécessairespour soumettre l'affaire à la Cour, y compris celles
nécessaires àl'exposédes arguments se rapportant aux vues différentes
exposéessur laquestion ))Laconsultation des pièces fourniessansl'appui
d'aucun commentaire n'a pas permis de prendre une connaissance suffi-
sante des travaux internes del'organisation au cours dela période critique
1948-1951,ni de connaître avec précision lesattitudes des autorités diri-
geant l'action de l'OMS pour l'intégrationdu Bureau d'Alexandrie. Pour-
tant le Directeur général à l'époqueétait parfaitement au courant des INTERPREI'ATION OF AGREEMENT (SEP. OP. GROS) 104

ground of health being asserted, by way of political sanction, and such an
action does not fall within its competence.
One last point on this question. It has been contended that, in the
absence of an internati.onal tribunal competent to pass upon the legalityof
the acts of an international organization, theonly control of the legality of
the decisions of the UIorld Health Assembly is through the votes of the
Organization's member States on each decision, that once a majority has
been obtained the deciisionis binding on all. Ths is not a correct descnp-
tion of the powers of th~WHO Assembly. TheWorld Health Assembly has
not the power to set aside by unilateral decision treaties it has concluded
with a member State. In order for this to be the case, the WHO would have
to bc a super-State,the very notion of whch has previously been rejected

by the Court. A decision of the WHO which iscontrary tointernational law
does not become lawful because amajonty of Stateshas voted infavour of
it.The WHO and, in particular, its Assembly werecreated by the member
Statesin order to carry out that which theyhad decided todo together, and
that alone ; member States arenot bound to implement an unlawful act if
that is what they hold it to be, and the practice of international organi-
zations has shown that recourse ishad in such circumstances to arefusal to
carry out such act.Consequentlynothing issettled by adecision taken by a
majonty of member States in matters in whch a specialized agency over-
steps its competence. Numbers cannot cure a lack of constitutional com-
petence. In 1962 the Court stated : "Save as they have entrusted the
Organization with the attainment of these common ends, the member
States retain their freedom of action." (Certain Expenses of the United
Nations (Article 17,pu,rugraph 2,of the Charter), Advisory Opinion, I.C.J.
Reports 1962, p. 168). The coming together of member States' delegates in
the World Health Assembly does not make of that Assembly anything

more than what the Constitution specifies :an assembly to consider and
express itself with reslpect to health objectives. That which those State
delegates could not do in isolation, i.e., set aside agreements between an
organization and a meimberState, they similarly cannot do when meeting
together in an assembly the sole common objectives of which relate to
health.
It isof course regrettable that inno organ oftheWHO and atno leveldid
a concern for the legiility of the step of withdrawal lead to its being
properly studied and c'onsidered.The dossier transmitted to the Court by
the WHO does not meet the obligations laid down in Article 77 of its
Constitution, which provides that the Director-General "shall make ar-
rangements for the presentation of the case before the Court, inclu-
ding arrangements for the argument of different viewson the question". It
has not been possible itolearn sufficiently from the documents supplied,
unsupported by any commentary, what was done within the Organization

during the critical period 1948-1951 nor what precisely was the attitude
with respect to the integration of the Alexandna Bureau of the authorities
who controlled the WHO'Sactions. Nevertheless, the then Director-Gen-
eral was perfectly conversant with the truvauxpréparutoires on Article 54travaux préparatoires de l'article 54 de la Constitution de I'OMS et des
intentions d'a intégration )d'organes régionaux,et le chef du servicejuri-

dique de l'OMS avait suivi toute la négociation jusques et y compris la
conclusion de l'accord de 1951.A des questions de la Courou dejuges, il a
étérépondu par des généralités ou des évasions (ainsidans les réponses à
mes questions du 28 octobre et du 18novembre 1980 relatives aux pro-

blèmes soulevésdepuis janvier 1978 à propos d'un transfert du siègede
I'OMS à Genève). Une administration internationale est tenue de I'obli-
gation de préserver lesconditions d'un fonctionnement régulierde l'orga-
nisation, ce qui implique le devoir d'étudeet d'examen au fond des pro-
blèmes qui soulèvent une question de régularitéconstitutionnelle et juri-

diqued'une action desorganes de cetteinstitution. A la première séancedu
groupe de travail ((chargé d'étudierla question du transfert du Bureau
régional de la Méditerranée orientale le 29 mai 1979,le Secrétariat a
déclaréqu'<< il importera beaucoup de distinguer nettement entre le rôle

politique desmembres et lerôle neutre du Secrétariat D.Toute la procédure
devant la Cour a été marquée de cette conception erronée,à la fois des
obligations des Etats membresd'une institution spécialiséeet du rôle d'un
secrétariat international. Les Etats membres sont liéspar l'obligation qu'ils

ont assuméedans la Constitution de n'agir au sein de l'OMS que pour des
buts de santé ; le Secrétariat doit accomplir la même missionde travail
pour la santé et il n'y a pas, pour lui, de <(neutralité ))lorsqu'il s'agit
d'appliquer la Constitution et d'assurer le respect d'engagements interna-

tionaux qui lient l'organisation. La mêmeincertitude de vues est reflétée
dans le texte, proposé par le Directeur généralcomme un compromis à la
séancede la commission B le 24 mai 1979(doc. A32/B/SR/ 14,p. 3), qui
décidait d'entreprendre l'étude deseffets de la mise en Œuvre du transfert

<(en prenant les-mesures nécessaires à sa mise en Œuvre n, ce qui semblait
accepter comme acquise une décisionde retrait, avant que ladite étude de
ses conséquences ait été entamée.(Voir l'étude détailléede l'Organisa-
tion des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture sur le pro-
blème de son bureau régional pour le Proche-Orient, remise avant la

session de la Conférence en novembre 1979, où une résolution 20/79
fut adoptée le 28 novembre, qui insiste sur la nécessitéde trouver <(une
solution qui respecterait les intérêtsde tous les Etats membres )) et
demande au Directeur général d'agir au mieux de sonjugement et sans

contrainte D.)

Ayant ainsi exposé lesraisons pour lesquellesj'estime que la Cour devait
aller au-delà des indications fournies dans la motivation de l'avis, il me
reste à indiquer très brièvement les raisons pour lesquellesj'ai pu en voter
les dispositions.

L'absorption du Bureau d'Alexandrie dans l'OMS par l'action com-
mune >)de I'OMS et de l'Egypte, conformément à l'article54 de la
Constitution, a étéune opération régulière composéede plusieurs actes INTERPRETATION OF AGREEMENT (SEP. OP. GROS) 105

of the WHO Constitution and with the intention to "integrate" regional
organizations, and the Head of the WHO Legal Division had followed al1
the negotiations up toand includingtheconclusion of the 195 1Agreement.
Questions put by the Court or by its Members were met by generalities or
evasions (for example, the answers to the questions 1 put on 28 October

and 18 November 1980 concerning the problems that had arisen since
January 1978in relation to a transfer of the WHO'SGenevaheadquarters).
An international administrative service is under an obli'2tion to maintain
such conditions as ensure the proper functioning of the organization,
which impliesa duty to give detailed studyand consideration to problems
which raise aquestion of the constitutional and legalpropriety of an action

of the organs of that organization. At the first meeting of the Working
Group "on the question of a transfer of the Regional Office for theEastern
Mediterranean Regiov" on 29 Mav 1979. the Secretariat stated that "it
would be very impori:ant to draw line bétween the political role of the
members and the neuitral role of the secretanat". The entire proceedings

before the Court have been marked by this misconception both of the
obligations of the mernber States of a specialized agency and of the role of
an international secretariat. The member States are bound by the obliga-
tion which they assunled in the Constitution to act within the WHO only
with health objectives in view, whilst the Secretanat must carry out the
same task of working for health, and there cannot be any question of

"neutrality" for it wtien it is a matter of applying the Constitution and
ensuring respect for tlheinternational obligations which bind the Organi-
zation. The .same uncertainty of views is reflected in the text which the
Director-General submitted to Committee R at its meeting on 24 May
1979(doc. A 32/B/SR/ 14,p.3),whereby it would be decided to undertake

a study of the effects of the implementation of the transfer "taking ne-
cessary steps for its iniplementation", which seems to regard a decision to
remove the Office as a foregone conclusion even before the aforemen-
tioned study of its consequenceshad begun. (Compare the detailed study
carried out by the United Nations Food and Agriculture Organization on
the problem of its Regional Office for the Near East, submitted before the

Conference session in November 1979,which, on 28 November, adopted
resolution 20/79 emphasizing the need to find "a solution which would
respect the interest of al1Member Nations" and requested the Director-
General to use "his best and unfettered judgment".)

Having thus set forth the reasons why 1consider that the Court ought to
have gone further than it has in the reasons it gives for its Opinion, it
remains for me to indicate very briefly the reasons why 1was able to vote
for its provisions.

The absorption of the Alexandna Bureau within the WHO through the
"common action" of the WHO and Egypt, in conformity with Article 54of
the Constitution, was a valid operation comprising several successive actssuccessifs, parachevéepar l'accord de 1951,lequel est applicable à toute
difficulté naissantentre lesparties àpropos du fonctionnement du Bureau
et de son statut juridique. Mettre fin à l'existence en Egypte du Bureau
régional ne relèvepas d'un pouvoir discrétionnaire de l'une ou l'autre
partie ;ce qui a étéconstruit par ((action commune ))ne peut êtreannulé
que par entente. Si cette entente ne peut se faire l'une et l'autre partie
peuvent obtenir la terminaison de l'accord de siègede 195 1en vertu de la
section 37, qui ouvre un droit de revision et de dénonciation.En premier

lieu, la discussion étymologique sur le mot revise mre paraît sans perti-
nence. En effet, de toute manière la section 37 permet de demander une
modification de l'accord et, en cas de refus, de dénoncerl'accord. Il faut
aller loin dans le formalisme pour dire que, seule,une demande de revision
partielle est possible;il serait simple en effet de prétendreà une modifi-
cation inacceptable pour l'autre partie, puis de dénoncer.En second lieu,
l'OMS elle-mêmea reconnu la chaîne suivante dans l'histoire de sa négo-
ciation de l'accord de siège avec1'Egypte : l'accord de 1951suit le projet
d'accord de siègemodèle rédigé par l'OMS, lequelest copiésur l'accord de
siègede l'OMSavecla Suissede 1948-1949,lequel s'estinspirédel'accord

de siègede l'OITavec la Suissedu 11mars 1946.Et pour cedernier accord
la Cour aeu connaissancedesextraits du rapport dela délégationdel'OIT
pourla conférence de Montréalen 1946où M. Wilfred Jenks, négociateur
du texte del'accordde siègeavecla Suisse,conclut que, selonlui, l'accord
prendrait fin par consentement mutuel )> (cQuestions constitution-
nelles ))par. 32). L'accord de 1951est un accord de siège, conclu surle
modèle d'accord de siège établi par l'OMS et ses dispositions ont été
conçues pour réglerlestatutjuridique du Bureau régionalétablien Egypte.
Tant l'OMS que 1'Egypteont considéré, del'originejusqu'à aujourd'hui,
que l'accord de 1951entre l'OMS et le pays hôte avait été conclu éven-
tuellement pour fixer les obligations réciproques des parties naissant de

l'établissementen Egypte d'un bureau régional. L'ententedes parties a
parachevélesdiverses actions qui ontcontribué à cet établissementpar un
accord de siègequi organise lefonctionnement du Bureau en Egypte et, du
point de vuejuridique, le permet. Un transfert de ce Bureau nécessite la
<<revision r)de cet accord parce qu'il le rendra sans objet, en changeant le
siège. L'entente des parties sur 1'«établissement u d'Alexandrie serait
rompue. La section 37 est une clause de protection des parties pour une
poursuite ordonnée des dispositions de l'accord de siège ; s'il y a des
difficultésparticulières,une revision )estprévue, à fortiori pour lecasoù
unepartie veut mettre fin à l'ensembledesobligations qu'elleacontractées
et sans tenir compte des prestations fournies et des services rendus par

l'autre partie.

L'examen des rapports juridiques établis entre l'OMS et 1'Egyptea
montré l'existence d'une séried'actes distincts mais reliéspar leur but
commun qui était l'établissement d'un Bureau régional de l'OMS enculminating in the 1951Agreement, which is applicable to any difficulty
that may aise between theparties with regard to the Office'soperations or
its legal status. To bring the Regional Office'sexistence in Egypt toan end
does not fallwithn the discretionary power ofeitherparty ; that whch was
done by "common action" can only be undone by agreement. If it is not
possible to reach such agreement,either party may secure the termination
of the 1951headquarters agreement under Section37,whichconfers aright
of revision and denunciation. In the first place, the semantic discussions
concerning the word "revise" seem to me irrelevant, since in any event
Section 37 allows a request for modification of the Agreement and, in the
event of a refusal, the denunciation of the agreement. It is carrying for-
malism a longway to s.aythat onlyarequest forpartial revisionispossible ;
it would, in fact, be easy to demand a modification unacceptable to the
otherparty and then to denounce theAgreement. Secondly,the WHO has
itself recognized the following chain of events in the history of its nego-
tiation of the headquarters agreement with Egypt : the 1951Agreement

follows the model dra~fthost agreement drawn up by the WHO, whch is
copied from the WHO'S Headquarters Agreement of 1948-1949 with
Switzerland, which is based on the ILO's Headquarters Agreement with
Switzerland of 11Mairch 1946.And with respect to this last-named agree-
ment, the Courthas seenextracts from the report of the IL0 delegation to
the 1946 Montreal Conference, in which Mr. Wilfred Jenks, who nego-
tiated the text of the Headquarters Agreement with Switzerland, con-
cluded that in his view "the arrangement is terminated by mutual agree-
ment" (Consiitutionul Questions, para. 32).The 1951Agreement is a head-
quarters agreement, based on the model host agreement prepared in the
WHO, and ils provisions were intended to regulate the legal status of the
Regional Office established in Egypt. Both the WHO and Egypt have,
froni the ver).beginnirig until the present day, taken the viewthat the 1951
Agreement between the WHO and the host country was concluded essen-
tially to lay down the reciprocal obligations of the parties arising from the
establishment in Egypt of a regional office. The agreement of the parties

perfected the various a.ctionswhich contributed to that establishment with
a headquarters agreerrient regulating the operations of the Office in Egypt
and, from a legal point of view, making them possible. A transfer of
that Office makes the "revision" of the Agreement necessary because it
deprives it of its object and purpose by moving the seat of the office. The
agreement of the parties on the Alexandria "establishment" would be
broken. Section 37isa clausethatprotects theparties so that theprovisions
of theheadquarters agreement maybeimplemented in an orderlymanner ;
should any particular difficulties anse, "revision" is provided for and, a
fortiori,where a party wishes to put an end to al1the obligations it has
contracted and withoiit taking account of what the other party has pro-
vided nor of the services it has rendered.
Examination of the legal relations established between the WHO and
Egypt has shown the existence of a seriesof acts, distinct but connected by
their common objective, namely the establishment of a WHO RegionalEgypte, s'achevant avecla conclusion de l'accord de siègedu 25 mars 1951
qui détermine le statut juridique du Bureau, de ce siègerégional,de son
personnel et, avant tout, de ses activitésen Egypte. L'OMS a consacré
beaucoup d'attention, entre 1949et 1951, à la conclusion de l'accord de
1951qui lui étaitindispensable pour le fonctionnement du Bureau régio-
nal ; non seulement c'est I'OMSqui en a proposé le texte mais elle l'a
discuté soigneusement avec toutes les institutions compétentes de 1'Etat
égyptien. Entre les deux parties, la sériedes actes qui ont conduit à
l'établissementdu Bureau régionalconstitue une entente pour réaliserla
poursuite des activités sanitaires du Bureau d'Alexandrie intégré d'un
commun accord comme bureau régional ;cette entente est consacréepar
un traité, approuvépar les deux parties dans les formes requises. L'exé-
cution de bonne foi des engagements conclus par I'OMS avec 1'Egypte
pour l'intégration à I'OMS du Bureau qui existait àAlexandrie veut que
l'accord de 195 1 soit appliquédans toutes ses dispositions, y compris la
section 37 qui ouvre la possibilitéd'un examen du problèmedela revision,

éventuellementde la terminaison du traité,dans le respect des obligations
juridiques assuméespar les parties.

L'avisn'a pasadoptécesvues,touten lesrésumantdans sonanalysedes
opinions exposées, qu'ona cherché à rassembler sur une base qui est,
nécessairement,celle du plus petit dénominateur commun.

Les choses étantainsi, c'est sous le bénéficede toutes les observations
qui précèdent que, tenant compte des obligations juridiques précises
consacrées dans le dispositif de l'avis,j'ai pu m'y rallier. Je maintiens,
avant tout, que l'Assembléede I'OMS est incompétente pour mettre fin
unilatéralement au statut juridique du Bureau régionalpour des motifs
autres que les buts de santéétablispar la Constitution de I'OMS.

(Signé) AndréGROS. INTERPRETATION OF AGREEMENT (SEP. OP. GROS) 107

Office in Egypt, and which culminated in the conclusion of the headquar-
ters agreement of 25 March 1951, which specified the legal status of the
Office, of ths regiorial headquarters, of its staff and, above all, of its
activities in Egypt. The WHO devoted much attention between 1949and
1951to the conclusion of the 195 1 Agreement, which was indispensable to
it in order that the Regional Office might function ; not only was it the

WHO which proposed the text, but it carefully discussed it with al1the
competent bodies of the Egyptian State. As between the two parties, the
series of acts which Ied to the establishment of the Regional Office con-
stitutes an agreement to bring about a continuation of the health activities
of the Alexandria Buireau, integrated by common accord as a Regional
Office ;ths agreement is enshrined in a treaty approved by the two parties

in proper form. Implementation in good faith of the undertakings entered
into by the WHO wiithEgypt for the purpose of integrating the existing
Alexandria Bureau w:ithinthe WHO requires that al1the provisions of the
195 1Agreement be applied, including Section 37,which makes possible an
examination of the problem of the revision and, possibly, the termination
of the treaty, whilst respecting the legal obligations assumed by the par-

ties.
The Advisory Opinion did not adopt this view, but did summarize it in
its analysis of the opinions which have been advanced, and an endeavour
has been made to amalgamate those opinions on a basis which was
necessarily that of the lowest common denominator.
That being thecase: it iswith thebenefit of al1theforegoing observations

that, taking into account the precise legal obligations enshrined in the
operative clause of thi: Opinion, 1have been able to subscribe to it. Above
al], 1maintain that thr:WHO Assembly lacks competence to terminate the
Regional Office's legalstatus unilaterally for reasons other than the health
objectives laid down in the Constitution of the WHO.

(Signed) André GROS.