OPINION INDIVIDUELLE DE M. AJIBOLA
[Traduction]
J'ai votépour la décisionpar laquelle la Cour a réaffirméles mesures
conservatoiresindiquées auparagraphe 52desonordonnance du 8avril
1993,mais, eu égardàla nature de la demande, qui me paraît unique, eà
l'importance de sonobjet pour lapaixmondialeet ledéveloppementdela
jurisprudence de la Cour, spécialementdu point de vue des questions de
procédure que soulèventtoutes les demandes en indication de mesures
conservatoires, j'aimerais consacrerquelques observationset développe-
ments à certains aspects de la demande.
Le 27juillet 1993,l'agent de la Bosnie-Herzégovinea déposé devantla
Courune demande - la seconde - en indication de mesures conserva-
toires dont la raison était indiquée dans sa lettre de couverture.
M. Rodoljub Etinski, agent delaRépubliquefédérative deYougoslavie
(SerbieetMonténégro)a , luiaussidéposéau Greffe unedemandeen indi-
cation de mesures conservatoiresen date du 9août 1993.
Il n'estpas hors depropos,dans cetteaffaire,de nous rappeler que,dans
le préambulede la Charte, les Nations Unies se sont déclaréesrésolues:
«à préserverlesgénérationsfuture dsufléaude la guerrequi deuxfois
enl'espaced'une viehumaine a infligà l'humanité d'indiciblsouf-
frances,
à proclamer à nouveau [leur] foi dans les droitsfondamentaux de
l'homme, dans la dignité etla valeurde la personnehumaine,dans
l'égalitde droits des hommeset desfemmes, ainsi que des nations,
grandesetpetites,
à créerles conditions nécessaires au maintien de la justice et du
respectdes obligations néesestraitéset autres sources du droit inter-
national.»(lesitaliques sont de moi).
Cesdéclarationslouables par lesquelles lesNations Unies ont exprimé
leurdéterminationd'assurer lemaintien delapaix et dela sécuritédans le
monde ne peuvent pas être considérées commeun simple verbiage qui
n'irait pas de pair avecune fermevolontéde leur donner effetpar l'entre-
mise des organesprincipaux del'organisation commeleConseil de sécu-rité,l'Assembléegénéraleet évidemment,eln'espèce,la Cour internatio-
nale de Justice,organejudiciaire principal de l'organisation, ainsi saisie
delaquestion. Lapremièreguerremondialeadébouché surlacréationde
la SociétédesNations, qui avait commeorganejudiciaire laCour perma-
nente deJusticeinternationale, etl'une etl'autreont cesséd'existerafin
de la secondeguerremondiale.
Les Etats qui se sont réuniàSan Francisco pour faire Œuvrede pion-
niers et rédiger la Charte des Nations Unies ont déployé des efforts
considérablespour faireen sorte que la paix, la sécuritél,a justice et le
règlementpacifique des différends soient assuréset soient pleinement
garantis par la Charte. Aussiont-ilsénoncéentermes dépourvusd'ambi-
guïtécertainsde leursbuts et certaines de leursaspirations envued'assu-
rer la primauté du droit international et la paix, la sécuritéet la justice
entretoutes lesnations.
Commeilestditdans ladeuxièmepartie du préambuledelaCharte, les
Membresse sont engagés :
«à pratiquer la tolérance , vivreen paix l'unavec l'autredans un
esprit debon voisinage,
à unir [leurs]forces pour maintenir la paix et la sécurité internatio-
nales,
à accepter des principes et instituer des méthodes garantissant qu'il
ne sera pas fait usage de la force des armes, sauf dans l'intérêt
commun... ))(lesitaliques sont de moi).
C'estpeut-êtrepour répondre à ceuxquidiraient quelepréambuledela
Charte n'est pas justiciable et pour éviter ceproblème que nombre des
déclarations, manifestations de volonté, buts et objectifs des Etats
Membresont été résuméc sommesuit dans lepremier paragraphedutout
premier article delaCharte :
1. Maintenir la paix et la sécurité internationalesàcette fin:
prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et
d'écarterlesmenacesàlapaix etderéprimertout acted'agressionou
autre rupture de la paix, et réaliser,par des moyens pacifiques,
conformément aux principes de la justice et du droit international,
l'ajustement ou le règlement de différends ou de situations, de
caractère international, susceptibles de mener à une rupture de
la paix.
Sij'aicitécertaines de cesdispositions dela Charte des Nations Unies,
cen'estpas sansraison :c'estnotamment pour mettreenrelief,auxfins de
mon argumentation, lesdésirsardentset lesaspirations àlapaix grâce au
droit international et au règlement pacifique des différends internatio-
naux qu'éprouvent à cette époquecrucialetoutes les nations du monde.
C'estpour toutes cesraisonsquej'approuve, enm'enfélicitant,ladécision
qu'a priselaCoursur labasedesdispositions delaconventionsurlegéno-
cide. Pour toutes les raisons susmentionnées, j'aborderai maintenant APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP.IND.IUIBOLA) 392
certains aspects pertinents des demandes en indication de mesures
conservatoires dela Bosnie-Herzégovineainsique de la Républiquefédé-
rative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro).
Il suffit dejeter un regard sur l'histoire récentede laCour pour consta-
ter qu'ily a eu une seule affaire dans laquelle la Cour a été appeléeà
statuer sur une seconde demande en indication de mesures conserva-
toires: l'affaire des Activitésmilitaires et paramilitaires au Nicaragua et
contrecelui-ci(Nicaraguac.Etats-Unisdymérique),dans laquelle une telle
demande a été déposéa eu Greffe de la Cour le 25 juin 1984.Dans sa
seconde demande, présentée en application du paragraphe 41C de
l'ordonnance rendue par la Cour le 10mai 1984,le Nicaragua a déclaré
que cette demande était occasionnéepar le fait que, selon lui, les Etats-
Unis nes'étaientpas conformés àl'ordonnance susmentionnéedela Cour
et que celle-ci devrait rendre une seconde ordonnance pour assurer la
mise en Œuvrede lapremière.Commeen l'espèce, leNicaragua ajoint en
annexe à sa demande de nouveaux élémentsdevant établirque l'ordon-
nance de la Cour avait étéenfreinte. La Cour n'a pas statué sur cette
seconde demande, considérant, comme indiqué dans la lettre du Prési-
dent dela Courendatedu 16juillet 1984,que leNicaraguadevait attendre
l'issuede la procédure concernant la compétencede la Cour qui sepour-
suivait alors devant celle-ci. Cet épisode a été mentionnéau para-
graphe 287 de l'arrêt rendupar la Cour en 1986. Auparagraphe 288 du
mêmearrêt, toutefois, laCour a souligné à nouveau,à la lumière de ses
conclusions quant au fond, ce qu'elle avait indiquédans l'ordonnance
qu'elleavaitrendue le 10mai 1984.
L'autre affaire qui a une certaine ressemblance avec celle mentionnée
ci-dessusa étéportéedevant le Conseil de sécurité.l s'agitde l'affairede
17Anglo-IranianOil Co., dans laquelle l'Iran avait ignoré l'ordonnance
rendue par la Cour en juillet 1951. Le ConseiI de sécurité, dans cette
affaire,a décidéque le Royaume-Unidevait attendre l'issue de la procé-
dure au sujet de la compétencede la Cour qui se déroulait alors devant
celle-ci. Alors mêmeque, dans la présente affaire, le défendeur s'est
réservéle droit de soulever une exceptionpréliminaireen cequi concerne
lacompétencede laCour, ilne l'apasencorefaitetla Cour n'estactuelle-
ment saisie d'aucune action concernant sa compétence, ce qui l'aurait
peut-êtreempêchéed'accepte dre statuer surcettenouvelle demandede la
Bosnie-Herzégovine. Au contraire, la Yougoslavie, défendeur, a elle
aussidéposésapropredemande enindication de mesures conservatoires.
LeConseil de sécuritéestdéjàfermementsaisidecedifférendetcelui-cia
déjà fait l'objetde multiplesrésolutions,peut-être en plus grand nombre
que toute autre affaire dont le Conseil de sécuritéaitjamais euonnaî-
tre. Dans sa résolution819(1993)du 16avril 1993,le Conseil de sécuritéa
pris note de l'ordonnance renduepar la Cour le 8avril 1993etaréaffirmésacondamnation detoutes les«violations »du droithumanitaire interna-
tional et du «nettoyage ethnique » en particulier. Il est clair pour moi
qu'aussibien la Cour que le Conseil de sécuritéont adoptédes mesures
pour qu'ilsoitmisfin auxactes degénocidequisepoursuivent enBosnie.
4. LA PREMIÈRE ORDONNANCE DE LA COUR A-T-ELLEÉTÉRESPECTÉE ?
Le26août 1993, àl'audiencetenuepar la Cour au sujetdes demandes
enindication demesuresconservatoiresdans la présente affaire,j'ai posé
aux deux Parties une question dont le texteétaitle suivant:
«La Cour, statuant sur la première demande en indication de
mesuresconservatoiresquiluiaétéprésenté par ledemandeurdans
cetteaffaire,a rendu le 8avril 1993l'ordonnance suivan:e
Indiqueà titre provisoire, en attendant son arrêtdéfinitifdans
l'instance introduite le20mars 1993par la Républiquede Bosnie-
Herzégovinecontre la République fédérativede Yougoslavie
(Serbieet Monténégro),lesmesuresconservatoiressuivantes :
A. 1) Al'unanimité,
LeGouvernement delaRépubliquefédérativd eeYougosla-
vie (Serbie et Monténégro) doit immédiatement, conformé-
ment à l'engagementqu'ila assumé aux termesde la conven-
tion pour la préventionet la répressiondu crime de génocide
du 9décembre1948,prendre toutes lesmesuresensonpouvoir
afin deprévenirlacommissiondu crimedegénocide;
2) Partreizevoixcontreune,
Le Gouvernement de la République fédérative de Yougo-
slavie (Serbie et Monténégro) doiten particulier veillerà
ce qu'aucune des unitésmilitaires, paramilitaires ou unités
armées irrégulièresui pourraient relever de son autorité ou
bénéficierde son appui, ni aucune organisation ou personne
quipourraient setrouversoussonpouvoir, son autorité,ou son
influencene commettent le crime de génocide,ne s'entendent
en vue de commettre cecrime,n'incitent directementetpubli-
quement à lecommettreounes'enrendent complices,qu'un tel
crime soit dirigé contre la population musulmane de Bosnie-
Herzégovine,ou contre tout autre groupe national, ethnique,
racialoureligieux;
B. A l'unanimité,
LeGouvernement dela Républiquefédérativd eeYougosla-
vie(Serbieet Monténégro) et le Gouvernement de la Républi-
que de Bosnie-Herzégovinedoiventneprendre aucune mesure et veilleà ce qu'iln'en soit prise aucune, qui soit de naàure
aggraverouétendreledifférend existantsur lapréventionetla
répressiondu crime de génocide,ou à en rendre la solution
plusdifficile.
QuellesmesureschacunedesPartiesa-t-elleadoptéespourassurer
la miseen Œuvrede cette ordonnance? »
Lesdeux Parties ont répondu àcette question,mais je regrette de dire
que leursréponsesnem'ontguère convaincuquel'une ou l'autre d'entre
elles sesoit conforméeaux mesures relativesàla commissiond'actes de
génocide quela Cour avait indiquées dans l'ordonnance citéeci-dessus.
Si,par conséquent,l'on peutdire que la premièreordonnance n'a pas
été observée,la Cour ne serait-ellepas fondée s'abstenir d'édicterune
seconde ordonnance jusqu'à ce que la première sériede mesures ait été
appliquée?Quelle que puisse être la controverseconcernantl'effetjuri-
dique d'une ordonnance de la Cour, celle-ci n'a-t-ellepas le pouvoir de
refuser de rendre une ou plusieurs autres ordonnances jusqu'à ce que la
premièreait étémiseenŒuvre? LaCour doit-ellerendre sesordonnances
en vain? Ne rentre-t-il pas dans les pouvoirs inhérentsà la Cour de
rendre une ordonnance ou de rejeter une demande sans pour autant
devoir invoquer les dispositions de l'article 41 du Statut ainsi que les
pouvoirs que lui confèrela section D du Règlementde la Cour, et spécia-
lementlesarticles73,74,75 et76deson Règlement?LaCour nepeut-elle
pasexercersonpouvoirdiscrétionnairecommeellelejugebonau sujetde
toutes les questions de cette nature? Tels sont certains des points sur
lesquelsje me suis interrogé depuisque les dernières demandes ont été
déposéesdevant la Cour. Pouren revenir àma première question, quiest
de savoir si la Cour a le pouvoir de refuser de rendre une ou plusieurs
autres ordonnances tant que la premièren'apas étérespectée,jeevrais,
me semble-t-il,la nuancer en limitant cepouvoir de la Cour seulementau
même type de demandes en indication de mesuresconservatoires ratione
materiaeet rationalepersonae.Je n'aipasàl'esprit des demandes comme
celles qui ont été présentéesa Cour dans l'affaire du Nicaragua, dans
laquelle le demandeur avait prié la Cour de rendre une ordonnance
tendant àceque :
«Tant que les Etats-Unisn'auront pas mis fin et renonàétoutes
activitéscontrairesl'ordonnance du 10mai 1984,ils n'auront pas
accèsà la Cour pour qu'elle seprononce en leur faveur dans toute
autre affaire pendante ou future et ne seront pas autorisésaire
appel àl'assistance de la Courà quelque fin que ce soit.» (C.I.J.
Mémoires, Activitémsilitairesetparamilitaires au Nicaragua et contre
celui-ci(Nicaragua c. Etats-Unis dilmérique),demande de la Répu-
blique du Nicaragua, en date du25juin 1984,concernant la mise en
Œuvrede l'ordonnance renduepar la Cour le 10mai 1984.)
Ilmesemble,avectout lerespectvoulu, quec'étaitlà allertrop loin,etje
partage l'avis exprimépar la Cour, tel qu'il a été refléans la lettresusmentionnéedu 16juillet 1984,lorsqu'elle a réponduqu'elle «consi-
dère que cettedemande assezinéditeest difficile àenvisager» (lettre du
6juillet 1984adressée àl'agentdu Nicaragua par le Présidentde la Cour)
etadonnédesraisonsauxquellesje souscris. Dans denombreusesjuridic-
tions du droit interne, et spécialementdans les pays de commonlaw,les
actions avant dire droit relèvent exclusivementdes pouvoirs discrétion-
naires des tribunaux et, le plus souvent, lorsque ceux-ci sont appelés
exercercepouvoir discrétionnaire(qui faitpartie de leurspouvoirsinhé-
rents),l'aéquité»joue un très grandrôle, et le demandeur qui ((sollicite
l'équité doit lui-mêmeêtre équitabl»,cequi veut direque le demandeur
doit «avoir lesmainspropres ».Cela signifieque si ledemandeurprie le
tribunal d'exercersespouvoirs discrétionnairesen équitéau sujet d'une
affaire, il doit commencer par convaincre le tribunal que l'ordonnance
déjà renduepar celui-ci a été observée f,ute de quoi le tribunal pourra
refuser de prononcer toute autre ordonnance.
~itzmauiice a dit douterque lajuridiction de la Cour soitinhérente en
soi,etaestiméquel'onpouvait débattredetoutelaquestion desavoirsila
compétencede la Cour d'indiquer des mesures conservatoires doit être
considérée commefaisant normalement ou automatiquement partie de
sespouvoirsinhérentsentant que juridiction internationale en l'absence
de dispositions spécifiques commel'article41 du Statut de la Cour. Il a
cependant conclu son exposé en exprimant une opinion ambivalente,
rédigée dans lestermessuivants:
«A cette occasion, j'ai exprimél'avis que, dans la conjoncture
internationale actuelle,les argumentsavancéspour nierle caractère
((inhérent»du pouvoir en questionprévaudraientdanstoute affaire
destinée àfairejurisprudence. J'ai cependant dit aussi que,à mon
avis, lesarguments ensens inverseontbeaucoup plus de poids, etje
ne vois aucune raison de modifier cette conclusion. (Fitzmaurice,
TheLaw and Procedureof the International Court of Justice, vol.II,
1986,p. 774.)
En ce qui concernetoutefois lespouvoirs inhérents àla Cour en vertu
de son Statut,Fitzmauricea expriméson avisdans cestermes :
«La compétenced'indiquer desmesuresconservatoires,en cequi
concerne la Cour internationale, fait partie de la compétence inci-
dente delaCour,qui estcaractérisée par lefaitqu'ellenedépendpas
du consentementdirect donnépar lesparties à son exercice,mais est
unélémenitnhérentdespouvoirspermanents qu'ala Cour envertu de
sonStatut.Son exerciceestdonc régi,nonpas par leconsentementdes
parties (sauf en un sens lointain), mais par les dispositions perti-
nentes du Statut et du Règlementde la Cour. »(Ibid.,p. 533;lesita-
liquessont de moi.)
On pourra soutenir que celan'en demeurepas moins un pouvoir inhé-
rent découlant du Statut et du Règlementde la Cour. Il est peut-être
important de relever que la juridiction de la Cour est alors incidente,comme tous les autres pouvoirs incidents des autres tribunaux qui
statuent au plan international. Par conséquent, dès lorsque la Cour est
saisie d'une affaireà l'égardde laquelle elle a prima facie compétence,
tous ses pouvoirs incidents devraient naturellement découler de cette
compétence,qu'ellesoitdérivée de son Statut ou non, commetout autre
tribunal international, mêmesi la plupart de ces pouvoirs, fonctions et
compétencessontprévusdans le Statut et le Règlementde la Cour.
Cet éminent auteurest alléencoreplus loinlorsqu'il adit que :
«Comme il a été établcii-dessus, le pouvoir qu'ala Cour d'indi-
quer des mesures conservatoiresrelèvede la mêmecatégorie quesa
compétencede la compétence. Dans l'unet l'autre cas, il s'agitde
l'exerciced'une compétenceincidente, nécessaire,dansle cas de la
compétencedelacompétence,pour permettre à laCour defonction-
ner,et,dans lecasdu pouvoir d'indiquerdesmesuresconservatoires,
pour empêcherque sesdécisionssoientprivéesd'effet ..Il estnéan-
moins une règle établiedu droit que ce pouvoir fait partie des
pouvoirs inhérents à touslestribunaux internationaux, sans égard à
la question de savoir s'ils leur ont étéexpressément conférés ou
non. »(Fitzmaurice, op. cit.,p. 542.)
L'avisainsiexprimépar sirGerald Fitzmauriceaétéconfirmé defaçon
concluante dans l'affaire Nottebohm,où la Cour a revendiquéde façon
claire et positive un tel pouvoir incident lorsqu'ellea fait observer q:e
«Leparagraphe 6del'article36nefaitquereprendre pour laCour
une règleque le droit international commun a consacrée en matière
d'arbitrage international. Depuis l'affairede l'Alabama,il estadmis,
conformément à des précédents antérieurs, qu'à moind se conven-
tion contraire, untribunal international estjuge de sapropre compé-
tence et a lepouvoir d'interpréteàcet effet lesactesqui gouvernent
celle-ci.(C.I.J.Recueil1953,p. 119.)
Deux thèses possibles peuvent donc se dégagerdu passage cité ci-
dessus; comme la question de la compétenceest une question incidente
- comme l'estle pouvoir de la Cour d'indiquer des mesures conserva-
toires- ils'ensuit qu'untelpouvoirdoitluiaussifaire partie despouvoirs
inhérents à la Cour. Encore une fois, comme,en droit international, les
tribunaux arbitraux internationaux ont cepouvoir,la Cour doit à fortiori
l'avoir elleaussi. De plusà enjuger par la décisionrendue par la Cour
dans l'affairedu DétroitdeCo$ou à lasuited'uneprocédure marquée par
un défautde comparution, l'on peut conclure qu'en règlegénérale, en
matièrede procédure, laCour peut faire tout ce qui n'estpas spécifique-
ment interdit par le Règlement(Rosenne, ne Law and Practice of the
International Court, 1965,vol. II, p. 590-591,par.4). Il ne manque pas
d'éléments permettand te considérerque :
«le faitpourun Etat denepas seconformer à une décisionavantdire
droit peut débouchersur l'imposition automatiquepar la Cour elle- mêmed'une sanctioncontre leditEtat et ne peut êtreque désavanta-
geux pour lui..étantdonnéquela décisionavantdire droit, en elle-
mêmen , 'affectepas, quantau fond, lesdroitsdespartiesRosenne,
op.cit .,l. 1,p. 124-125).
Le pouvoir discrétionnaire de la Cour, mêmes'ilrepose sur le Statut,
découlede l'article 75 du Règlementde la Cour. Le paragraphe 1 de cet
articlestipuleclairement que la Cour peut tout momentdéciderd'office
d'indiquer des mesures conservatoires si les circonstances de l'affaire
l'exigent, etaussique lesparties oul'une d'ellesdoivent prendre ouexécu-
ter cesmesures. Leparagraphe 2vaplusloin ethabilitela Courà indiquer
des mesures totalement ou partiellement différentes de celles qui sont
sollicitéesoudesmesures àprendre ou àexécuterparla partie mêmedont
émanelademande sielleconsidère,dans l'exercicede sonpouvoirdiscré-
tionnaire, que lesparties devraientprendre ou exécuter detelles mesures.
Cetarticle donne àla Courun pouvoirdiscrétionnairepluslarge que celui
que luiconfèrel'article41deson Statut. Il s'agitd'un articlequi, dansune
large mesure, permet àla Cour de fonctionnercomme elle le doit et quà,
son tour, tire sa validité du paragraphe1de l'article 30 du Statut, qui
dispose que: «La Cour détermine par un règlement le mode suivant
lequel elle exerce ses attributions. Elle règlenotamment sa procédure.
Indépendamment donc despouvoirsdiscrétionnairesetinhérents de la
Cour, ces pouvoirsréglementairessont nécessairespour lui permettre de
fonctionner en tant que juridiction et pour faire en sorte que les ordon-
nances qu'ellerend soient obéies.Jepense que laCour apar conséquent,
surlabase de sonStatut etdefaçon inhérente,lepouvoir d'assurer l'appli-
cationdes directives ou desordonnances avantdiredroit,quelles qu'elles
soient, qu'elle peut édicter dans toute affaire dont elle est saisie. Si ce
pouvoir échappait àlaCour ouluiétaitrefusé,ilpourrait surgir une situa-
tion absurde, eu égard en particulier auxdispositions duparagraphede
l'article74,la Cour risquant d'être constammentinondéede demandesen
indication de mesures conservatoires par les mêmesparties alors que, en
fait, une ordonnance antérieuren'a pasétémise en Œuvre.
Il est difficile de répondrà cette question. On aurait pensé qu'une
question apparemment aussisimpleaurait pu recevoir une réponse posi-
tive étant donnéque, dans le cas des arbitrages internationaux et des
affaires portées pour règlement devant d'autres tribunaux, de telles
ordonnances, comme les sentences, ont un caractère définitifet obliga-
toire.Lacontroverse surlepoint de savoir siuneordonnancede la Coura
force obligatoire découle du libelléde l'article 41 du Statut et de l'ar-
ticle 94 de la Charte. Sir Hersch Lauterpacht,regrettant cette situation, a
suggéré un amendement pour yporter remède.Je voudrais citer cequ'ila
dit de l'effetutile du droit: APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP.IND. AJIBOLA) 398
«Cettecirconstanceillustredans une certaine mesure la difficulté
et l'artifice qui caractérisentle sujet des mesures conservatoires,
inconvénients qui tiennent au fait que selon le libelléet, peut-être,
l'intention du Statut aucune force juridiquement obligatoirene
s'attache auxordonnances édictéesenvertude l'article41du Statut.
Cette dernière affirmation est controversée.Toutefois,cefait même
peut suggérer la nécessité de modifier le Statut en vue d'éliminer
ce qui est soit une ambiguïté, soià,supposer que les ordonnances
édictées en vertu de cet articleoient dépourvued seforcejuridique,
une dispositionqui n'estpasappropriée à un instrumentjuridique. »
(Sir Hersch Lauterpacht, fie Development of InternationalLaw
by theInternational Court,1958-1982,p. 112-113;les italiques sont
de moi.)
Que peut-on donc reprocher à l'article 41 du Statut qui fasse qu'une
telleordonnance ne seraitpas obligatoire?Ce vice,sitant estqu'ilyenait
un,tient-ilàune «omission»ou àune «commission» ?Cette disposition
est-elleréellementambiguë?Commentaurait-elle du êtrerédigée ?Après
tout, cetarticle estleprincipal véhiculeempruntépar touteslesdemandes
en indication de mesures conservatoires pour franchir le portail de la
justice au Palais de la Paix. A première vue, le texte de cet article ne
contient aucune disposition qui conduit spécifiquement à conclure qu'il
n'apas forceobligatoire. Lepremier paragraphe de l'articleselit comme
suit:
«La Cour a le pouvoir d'indiquer, si elle estime que les circons-
tances l'exigent,quelles mesures conservatoires du droit de chacun
doiventêtreprises à titre provisoire.»
Sil'on considère lajurisprudence de la Cour, l'on constate qu'iln'ya
pas eu d'affirmation catégoriquesur ce point mais que le 19août 1929,
dans l'affaire desZonesfranchesde laHaute-Savoieet duPaysde Gex,la
Cour permanente deJusticeinternationale adéclaréqu'àla différencede
l'arrêt définitife la Cour ses ordonnances n'ont pas de «force obliga-
toire»ou d'aeffetdéfinitif»s'agissantdedéciderledifférend.Lepassage
pertinent de cet arrêtselit commesuit:
«considérant ..que, à la différencedesarrêtvsiséspar l'article58du
Statut,auquel se réfèrel'articlealinéapremier,du compromis,les
ordonnances rendues par la Cour, bien qu'étant, enrèglegénérale,
lues en audience publique, lesagents dûment prévenus,ne décident
pas avecforce((obligatoire»(article 59du Statut)etaveceffet«défi-
nitif» (article 60 du Statut) le différendque les Parties ont porté
devant la Cour »(C.P.I.J.sérieA no22,p. 13).
Depuis lors (voilàde cela quelque soixante-quatre ans), la question de
savoir si les mesures conservatoiresindiquéesont ou n'ont pas de force
juridiquement contraignante estdemeurée controversée. Je croiscependant lemomentvenu pour la Cour de prendre définitive-
ment position sur ce point. Après tout, le principe stareecisisn'est pas
applicable à la Cour. En fait, il suffit d'analyser attentivement le para-
graphe 1 de l'article 41 pour voir que,prima facie, il est manifestement
dépourvude toute ambiguïté.Selonle sensusuelet ordinaire attaché àla
forme du verbeetauxmots utilisés,l'emploi desmots «a»et ((pouvoir »a
indubitablement une connotation obligatoire et impérativeet donne àla
Cour la prérogativeindiscutable d'indiquer des mesures conservatoires.
Le membre de phrase «si elle estime que les circonstances l'exigent» a
traità l'exercicediscrétionnairede ce pouvoir, lequel doit être utilisé ou
appliquédans lescasquileméritent.La raison pour laquelle cepouvoir a
étéaccordé àla Cour ressortclairement de la finde l'articl:c'estpour lui
permettre de s'acquitter de la fonctionqui estla sienne en sauvegardantle
((droit» de chacun. La logique et le bon sens font qu'il serait ridicule et
absurde pour la Cour de ne pouvoir sauvegarder le droit de chacun en
attendant l'arrêt définitif.
Sila Cour n'estpas suffisammentefficaceet siellen'estpas réellement
habilitée à préserver le statu quo,àquoi servirait-il de poursuivre l'ins-
tancejusqu'à son issuefinale,jusqu'à cequ'elledébouchesurleprononcé
del'arrêt? Unetelleabsurditééquivaudrait àaffirmer que c'estàlaminute
dujugement et non aujuge qu'ilconvientd'accorder crédit :Absurdumest
afflmzare (rejudicata) credendum esse nonjudici. Dans le texte que j'ai
déjàcité,Lauterpacht a fait observer que «selon le libellé et, peut-être,
l'intention du Statut aucune forcejuridiquement obligatoirene s'attache
aux ordonnances ».Pour ce qui estde lapremièrepartie de cet argument,
je ne vois rien de critiquable, prima facie, dans le libelléde cet article.
Sontexte estclair carilenvisagemême lerisqueque laCour nepuisse s'ac-
quitter de la fonction qui est la sienne si elle ne peut pas exercer un tel
pouvoir d'indiquer de telles mesures conservatoires, lorsqu'il parle des
«mesures conservatoires du droit de chacun [qui] doivent être prises
àtitre provisoire ».L'onpeut mêmedire qu'ilressort clairement du texte
de l'article que le risque existe qu'une décision ultérieure de la Cour
devienneirréalisableouvaine,peut-êtrecommeen l'espèce - ou comme
dans l'affaire du Nicaragua - si de telles mesures conservatoires ne
peuvent pas être indiquées immédiatementpour mettre un terme à la
situation dont il s'agit.
On pourrait se demander aussi quelle utilité il y a à considérerune
demande en indication de mesures conservatoires comme une question
urgente, à tenir immédiatement une audience rapide à son sujet età lui
accorder la priorité (la procédure débouchant le plus souvent sur le
prononcé d'une ordonnance dans un délai d'une ou deux semaines)si,
malgrétous les effortsqui lui sont consacrés,l'ordonnance qui en résulte
doit être considérée comme n'étanp tas juridiquement obligatoire et
comme dépourvued'effet? Il convient dereleveràcetégard,par exemple,
la situation d'urgence envisagéepar l'article4du Règlementde la Cour,
quiressembleenquelque sorte à un recours en habeas corpusdans lespays
de commonlaw.Cet article selit enpartie comme suit: «1. La demande en indication de mesures conservatoires aprio-
ritésurtoutes autres affaires.
2. Si la Cour ne siègepas au moment de la présentationde la
demande, elle estimmédiatementconvoquée pour statuer d'urgence
surcettedemande. »(Art.74,p. 1et 2; lesitaliquessont de moi.)
Ilyaun autre aspect de cettequestion qu'ilconvientde mentionner ici.
Sil'onadmet, etje pense qu'ilne subsisteaucundoutesur cepoint, que la
compétencede statuer surune demande enindication demesuresconser-
vatoiresfait partie de la compétenceincidentede la Cour, l'on peut affir-
mersanscrainte desetromper qu'une ordonnance incidente fait partie de
l'issuedelamissionjudiciaire dela Cour,qui estl'objectiffinal ouletout.
Silejugement envisagécomme un «tout » est obligatoire,pourquoi n'en
irait-ilpas de mêmede cette «partie »du «tout »?
Pour conclure cette partie demon opinion, consacréeà la question de
savoirsil'ordonnancedelaCour estobligatoireounon, iln'ya à monsens
aucune raison que l'ordonnance de la Cour ne liepas les Parties; dans le
cascontraire,la Cour ne serait pas habilitéeprononcerde telles ordon-
nancesconformémentaux dispositionsdesonStatut etdeson Règlement.
La Couraun pouvoir réglementaireenvertu de l'article30du Statut; par
conséquent,enévoquantcetarticle,lesordonnances prononcéesenvertu
du RèglementdelaCoursont tout aussivalablesetobligatoires.S'ildevait
subsisterdansl'esprit delaCour neserait-cequelemoindre doutequant à
la force qui sous-tendlespouvoirs envisagésdans le Statut, il me semble
quetoutes lesdispositions du Règlementrelativesaux demandes en indi-
cation de mesures conservatoires, considérées ensemble,donnent à la
Cour un pouvoir suffisant de prononcer une ordonnance.
6.CONSÉQUENCEDE L'INOBSERVATION :
L'EXÉCUTION DEL'ORDONNANCEPEUT-ELLEÊTREOBTENUE?
Si une ordonnance n'est pas obligatoire, l'on voit difficilement
comment son exécutionpourrait être obtenue. Cette difficultéa étébien
mise en relief dans l'affaire du Personneldiplomatique et consulairedes
Etats-Unis àTéhéra(n ordonnancedu15décembre1979,C.I.J.Recueil1979,
p. 20-21,par. 74).En fait, cette affaire ale premier «test »important,
depuis l'adoption de la convention de Vienne de 1961sur les relations
diplomatiques et de la convention de Vienne de 1963sur les relations
consulaires, entre deux Etats Membres de l'Organisation des Nations
Unies,les Etats-Unisd'Amériqueet l'Iran.
Cette affaire avait étéportéedevant la Cour au moyen d'une requête
introduite par les Etats-Unis d'Amériquele 29 novembre 1979contre le
Gouvernement iranien àpropos du différend relatifa la capture età la
détentiond'otagesqui étaient membresdu personnel de l'ambassade des
Etats-Unis àTéhéran. Unedemande en indication de mesures conserva-toires avait étéjointeàla requête,et l'une et l'autre visaieàobtenir la
libération immédiate desotages. Le Gouvernement iranien, bien que la
requêteetla demande lui aient été notifiées,arefuséde participer àl'ins-
tance, sebornant à envoyerun télégrammeniantque laCour eût compé-
tence. La Cour a cependant exercéson pouvoir discrétionnaire - à bon
droit me semble-t-il- et a décidéd'accueillirldemande desEtats-Unis
d'Amérique.La Cour a indiqué cinq mesures conservatoiresdans une
ordonnance dont la partie A (contenant trois mesures) demandait au
Gouvernementiranien de libérerlesotages,de restituer la chancellerie et
lesconsulatsdesEtats-Unisd'Amérique quiavaientétéoccupés,d'accor-
der àtous lesmembresdupersonnel diplomatique etconsulairedesEtats-
Unis d'Amériquela pleine protection et les privilèges et immunités
auxquelsilsavaientdroitenvertudesconventions deViennesusmention-
nées etde permettre aux otages de quitter l'Iran. Les autres mesures ne
sontpas sipertinentes pour lathèseque j'exposeici.L'important étaitque
la République islamique d'Iran a refusé d'appliquerles mesures ordon-
néespar la Cour. LaCour n'a à sa disposition aucun mécanismed'exécu-
tion et peut seulement avoir recours au Conseil de sécuritépour qu'il
assurecetteexécutionconformément à l'article94 de la Charte.
Iln'estpas inutilà,cestade,deciterlesdispositionsdel'article94dela
Charte, qui estainsi rédigé:
«1. Chaque MembredesNations Uniess'engage à seconformer à
la décisionde la Cour internationale de Justice dans tout litige
auquelil estpartie.
2. Siune partie à un litige ne satisfaitpas aux obligations qui lui
incombent en vertu d'un arrêtrendu par la Cour, l'autre partie peut
recourir au Conseil desécuritéet celui-ci,s'illejuge nécessaire,peut
faire des recommandations ou décider des mesuresàprendre pour
faire exécuterl'arrêt.Lesitaliquessont de moi.)
Lesconséquencesde cet article et leproblèmequ'ilsuscitedupoint de
vue de la justiciabilitéet de l'exécutiondes ordonnances indiquant des
mesures conservatoires dans des affaires en suspens devant la Cour
ressortent clairement de l'argumentation développéepar sir Gladwyn
Jebb lorsque le Royaume-Unia déposéune plainte devant le Conseil de
sécurité - vraisemblablement en vertu du paragraphe 1 de l'article 94
- dans l'affaire de l'AngloZranian Oil Co., qui est un autre exemple
classique de la difficultéqu'il y a à obtenir l'exécution desmesures
conservatoiresindiquéespar la Cour. Dans cette affaire, et comme cela
allait de nouveau êtrele cas dans l'affaire du Personneldiplomatiqueet
consulaire desEtats-Unis à Téhéranl,'Iran avait refuséde se conformer
à l'ordonnance rendue par la Cour. Mais officiellement et légitimement,
à mon avis, le Royaume-Uni a soumis sa plainte au Conseil de sécurité
en vertu des articles4et 35de la Chartedes Nations Unies.
Jevoudraism'arrêter iciun instant.Onpeut diresanscrainte desetrom-
per que mêmesi des questions de cettenature - concernant des ordon-
nances delaCour - nepeuvent pas êtresoumises au Conseil de sécuritéparlant,dans cesdeux dispositions,des ((arrêtsou ordonnances »,cequi
manifesterait de façon élégantele désidre veillerceque toutes lesdéci-
sions de la Cour soient observées. Mais,commeje l'aidéjà dit,la plainte
du Royaume-Uniaétédéposéeenvertu desarticles 34et35,cequi, à mon
avis,reflétaituneattitude de prudence. Faute de temps,je ne pourrai pas
m'étendredavantage surlesparagraphes 1et 2del'article94delaCharte,
etilsuffira dedireque cesdispositionsne sontpas rédigéedsefaçonsatis-
faisante ni élégantet que, de cefait, ellesn'aident pas la Couraire en
sorte que sesordonnances soient dûment appliquées.
SirGaldwyn s'estégalementréféré à la force obligatoire des décisions
rendues par la Cour en vertu des articles 59 et 60 de son Statut. D'une
façon généralej,e suisd'accord avecluisur cepoint, maisje m'empresse-
rai d'ajouter que, alors même que l'article59 du Statut de la Cour est
rédigé entermesnégatifs,rienn'empêcheraid t elecoucherentermesposi-
tifs, lecaséchéantenstipulantque «la décisiondelaCour estobligatoire
pour lesparties enlitigeetdans lecasquiaétédécidé ».Lafaçon dont cet
article estrédigmetun accenttrop marqué surleséléments rationeperso-
nae et ratione materiae. S'agissant de l'article 60, je pense que cet ar-
ticle renforce comme il convient les pouvoirs et la fonction de la Cour
demanière à garantir que lerèglementdetout différendportédevant elle
ait un caractèredéfinitif.
Cependant, lepassage leplus important de la déclarationde sir Glad-
wyn est celui qui contient les deux dernières phrases citées ci-dessus.
Assurément, iln'ya aucune raison qu'un arrêt soitrendu ou prononcé en
pareillesituation sil'ordonnance delaCour estd'avance privéed'effet, ce
qui ferait de l'arrêtune opérationtouà fait vaine. Cette déclarationme
conforte nettement dans mon avis,a savoirquela Cour ne doitpasappa-
raître comme rendant une nouvelle ordonnance si les parties en litige
n'ontpasadoptélesmesuresnécessairespour donner effeta cellesqu'elle
a déjàprononcées.C'estpour cetteraisonqueje partage l'avisdeRosenne
lorsqu'il écrit
«Ce droit, qui pour les Etats a un caractère impersonnel et non
éclectique,estpar hypothèseobligatoirepourtous lesEtats. Lexvera,
atqueprinceps,apta adjubendum, etad vetandum!Aussi me semble-
t-ilque l'obligationde seconformerà la décisionde la Cour ne peut
pas être considérée uniquement commu ene ((obligation morale.»
(Shabtai Rosenne, The Law and Practiceof the International Court,
1965,vol.1,p. 120.)
LaCharte desNations Uniesstipuleclairement, à son article 94,que le
Conseil de sécuritépeut êtreappelé à prendre des mesEres pour faire
exécuterles décisionsde la Cour. Le Conseil de sécuritéest investi
d'immensespouvoirspar lechapitre VIetlechapitre VI1delaCharte, qui APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP.IND. AJIBOLA) 404
lui confientà cet égard en quelquesorte un rôle «exécutif».Toutefois,
lors des audiences concernant la demande en indication de mesures
conservatoires, la Bosnie s'est référée maintes foià l'embargo sur les
livraisonsd'armes quilui avaitétéimposéainsiqu'à lnaécessité pour elle
d'exercersondroitdelégitimedéfensepour empêcher lapoursuited'actes
de génocide. A l'article premierde la convention sur le génocide,les
hautes parties contractantes confirment:
«quele génocide,qu'ilsoitcommisentemps de paix ou entemps de
guerre,estun crimedudroitdesgens,qu'elles s'engagent àpréveniret
àpunir »(lesitaliques sontde moi).
Pour ce qui est de la légitimedéfense,l'agent de la Bosnie s'est
référé maintes fois pendant les audiences ainsi que dans sa demande à
l'article51de la Charte des Nations Unies. Cette importante disposition
relativeà la légitimedéfenseselitcommesuit :
«Aucune disposition de la présenteCharte ne porte atteinte au
droit naturel de légitimedéfense,individuelleoucollective,dans le
cas où un Membre des Nations Unies est l'objet d'une agression
armée,jusqu'àcequeleConseildesécurité aitprislesmesuresnéces-
saires pour maintenir la paix et la sécurité internationales.Les
mesures prises par des Membres dans l'exercicede ce droit de légi-
time défense sont immédiatement portéesà la connaissance du
Conseildesécurité etn'affectent enrienlepouvoiretledevoirqu'ale
Conseil, en vertu de la présenteCharte, d'agiràtout moment de la
manièrequ'il jugenécessairepour maintenir ou rétablir la paixet la
sécuritéinternationales»
Il ne fait aucun doute que le Conseil de sécurité a examiné attentive-
ment la situation créée par les hostilitésn Bosnie et, àla suite de cet
examen,ilaadoptédenombreusesrésolutionsàcesujet.Le 16avril 1993,
par exemple, c'est-à-direjuste une semaine après l'ordonnance de la
Cour, le Conseil de sécurité aadopté sa résolution 819 (1993), dans
laquelleilapris note del'ordonnance rendue par laCour etaréaffirmésa
condamnation detoutes lesviolations du droithumanitaire international,
et en particulier de la pratique du «nettoyage ethnique». Par sa résolu-
tion 808 (1993),le Conseil de sécurité acrééun tribunal international
pour la poursuite des personnes responsables des graves violations du
droit humanitaire commises sur le territoire de l'ex-Yougoslavie.Tout
récemment encore, le 24 aout 1993, le Conseil de sécurité aadopté
une autre résolution- la résolution859(1993) - pour garantir etréaffir-
mer l'intégrité territorialede la Bosnie-Herzégovineet sa qualité de
Membre des Nations Unies. Toutes ces résolutions ne laissent subsister
aucun doute sur le fait que le Conseil de sécurité a tenuet continue
de tenir dûment compte des obligations internationales découlant des
chapitres VI etVI1de la Charte en ce qui concerne les hostilités quise
poursuivent en Bosnie. APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP. IND. AJIBOLA) 405
Cela dit, ilya peut-êtrelieu de faireune pause pour se demander sicet
argument de la Bosnie suscite une quelconque questionjuridique posi-
tive. Dans sa seconde demandeen indication de mesuresconservatoires,
la Bosnie-Herzégovinea présentécomme suit la quatrième mesure sol-
licitée
«Le Gouvernement de Bosnie-Herzégovinedoit avoir les moyens
de «prévenir »la commissiond'actes de génocidecontre sonpropre
peuple comme le requiert l'article premier de la convention sur le
génocide.»
Pour commencer, j'ai peine àcomprendre cettedemande. Queltype de
mesures la Cour pourrait-elle indiquer pour permettre à la Bosnie
d'aavoir les moyens de «prévenir» la commission d'actes de génocide
contre son propre peuple »? Cependant, il ne faut jamais perdre de vue
que lebut de l'indication de mesuresconservatoires est de sauvegarderle
«droit de chacun »,etceen dépitdesstipulationsdel'article premier de la
convention sur le génocide.
L'articleX de cetteconvention se litcomme suit:
«LesdifférendsentrelesPartiescontractantesrelatifs àl'interpré-
tation, l'application ou l'exécution de la présente Convention, y
compris ceux relatifs à la responsabilité d'un Etat en matière de
génocide ou de l'un quelconque des autres actes énumérés à l'ar-
ticleII..»
serontsoumis a la Cour à la requêtede l'une desparties.
Pour cequi estdecettequatrièmemesurequecherchespécifiquement à
obtenir la Bosnie,sicelle-cisolliciteun jugement déclaratoirede la Cour,
ce qui me sembleêtrel'objet de sa demande, et à condition que la Cour
puisse accueillir une telle demande, elle doit attendre l'issue finale de la
procédurequant au fond. De plus, l'on peut se demander si le génocide,
tel qu'il estvisél'article premier de la convention, n'est pas exclusive-
ment une questionqui relèvedes Etatsqui sesont «engagés» à le «préve-
nir» età le «punir». Une autre questionpertinente peut aussiêtreposée:
«qui estle'«peuplebosniaque »?Cette expressionn'englobe-t-ellepas les
Croates, les Serbes, les Musulmans et les Juifs?La demande n'a-t-elle
pas manqué son objectif vu qu'il y est alléguéque les «violations» du
droit humanitaire et les «actes de génocide))ont été dirigés contreles
Musulmans ?Pour cequi estdespouvoirs, delafonctionetdesobligations
de la Cour, je pense que la Cour s'enestacquittéecommeil convient dans
l'ordonnance qu'ellearendue le 8avril 1993,spécialementpour cequi est
de la prévention des actes de génocide,quiest l'objet de la demande en
indication de mesures conservatoiresprésentéepar le demandeur.
Si, toutefois, la question de la «prévention» est, comme je le soup-
çonne, à tel point élargiede façoà englober celle de l'accèsque devrait
avoir le demandeur aux moyens (c'est-à-direauxarmes)nécessairespour
((prévenir» la commissiond'actes de génocide,je tiens à faire observer
que la demande est malavisée,tout au moins en ce qui concernela Cour. APPLICATION DE CONVENTION GÉNOCIDE (OP.IND. AJIBOLA) 406
C'est leConseil de sécurité,agissantconformémenatux pouvoirs que lui
confèrela Charte, et àtrèsjuste titre, qui,le25septembre 1991,a imposé
un embargosur leslivraisonsd'armes etde matériel militaire àla Yougo-
slavie(tellequ'elle s'appelait alors),avecleconsentement decetEtat.Bien
que le demandeur ait soutenu - etje crois que son argument n'est pas
totalement dépourvu de logique - qu'à l'époque, c'est-à-dire le
25 septembre 1991,17Etatde Bosnie-Herzégovine n'existaitpas vu qu'il
n'a proclamé son indépendance que le 6 mars 1992 et n'est devenu
Membre de l'organisation des Nations Unies que le 22mai 1992,et que
l'ancien Etat de Yougoslavie n'existe plus, les résolutions décrétant
l'embargoont été maintenues depuisl'accession à l'indépendancede la
Bosnie-Herzégovine. A cet égard,le Conseil de sécurité agit maintenant
dans le cadre des pouvoirs qui lui sont conféréspar le chapitreI1de la
Charte, et il demeure saisi de la question. Si la Cour avait indiquédes
mesures conservatoiresàla suitedela demande dont elleestactuellement
saisie et si ces mesuresn'étaient pasmisesen Œuvre(commecela a étéle
cas des mesures indiquéesdans l'ordonnance rendue le 8 avril 1993),la
Bosnieaurait peut-êtredû porter saplainte devant le Conseil de sécurité,
soitenvertudesarticles 34et35delaCharte, soitenvertu del'article94,à
propos duquel j'ai déjà exprimé monavis.
Ma conclusion est au'une ordonnance. comme un arrêt(et étantun
élémentincidend t e celui-ci),ne devraitpas êtreprivd'effetni êtrearti-
ficielle ou illusoire. Elle devrait être obligatoireet son exécution devrait
pouvoir êtreobtenue,fautede quoi, ab initio,l'on pourrait valablementet
raisonnablement s'interroger sur l'opportunité de rendre une ordon-
nance. La Cour, mesemble-t-il,ne doitpas apparaître commeagissanten
vain :Judiciumnondebetesseillusorium;suumeffeum haberedebet.
LaCour,je tiens à lesouligner,jouit decepouvoirenvertu desonStatut
et de son Règlement,de sorte qu'il fait égalementpartie de sespouvoirs
inhérents en vertu du droit international général.Autrement, laCour ne
pourrait pas s'acquitter de la fonction qui est la sienne. Telles sont les
raisons pour lesquellesj'estime que la Cour aurait dû rejeter la demande
tendant à obtenir le prononcé d'uneautre ordonnance dans la présente
affaire ou refuser d'édicterune telle ordonnance jusqu'à ce que celle
qu'ellea rendue le 8 avril 1993ait été appliquépear les deux Parties. Je
suisdonc d'accordavecla Cour lorsqu'elleréaffirmelesmesuresconser-
vatoiresindiquéesdanssapremière ordonnance et souligne à nouveau la
nécessitépour lesdeux Parties de prendre toutes lesmesuresnécessaires
pour appliquer lapremièreordonnance dela Cour, rendue le8avril 1993,
et s'yconformer.
(Signé)Bola AJIBOLA.
SEPARATE OPINION OF JUDGE AJIBOLA
1 have voted in favour of the decision of the Court whereby it re-
affirmed the provisionalmeasuresindicated in paragraph 52of its Order
of 8April 1993,but 1equally have someobservations and amplifications
to makeonsomeaspects ofthe request whichare explained below,inview
of the apparently unique nature of the request, and theimportance of the
subject-matter to world peace and the development of the jurisprudence
of this Court, especially as it relates to procedural matters in1cases of
requests for the indication of provisionalmeasures.
On 27 July 1993,a request was filed by the Agent of Bosnia-Herzego-
vina inthis Court - which was,in fact, its second request forthe indica-
tion of provisional measures. The reasons for the filing of this second
request were giveninthe Agent's letter attached to the request.
Mr. Rodoljub Etinski, Agent for the Federal Republic of Yugoslavia
(Serbia and Montenegroyalso filed with the Registv a request for the
indication of provisionalmeasures dated9 August 1993.
It is not out of place to remind ourselves that the determinationof the
United Nations as stated in the Preamble of the Charter, is:
"to savesucceedinggenerationsfrom the scourgeofwar,which twicein
Ourlifetimehas broughtuntoldsorrowtomankind,and
to reaffirmfaithinfundamental humanrights,inthe dignityand worth
of thehuman person, in the equal rights of men and womenand of
nations largeand small,and
to establishconditions under whichjusticeand respect forthe obliga-
tionsarisingfrom treatiesand other sources of international law can
be maintained ..."(emphasisadded).
Theselaudable declarations ofthedetermination ofthe United Nations
directedtowardsthemaintenance ofpeace and securityinthe world can-
not be seenasmereverbiage,unrelated to afirmresolveto givethem effect
through its main organs likethe SecurityCouncil, the General Assembly,
and ofcourse,inthisparticular instance, the Court asitsprincipaljudicial organ,that isthus seisedofthe matterinhand. The FirstWorld Warended
with the establishment of the League of Nations, having as its judicial
organthe Permanent Court ofInternational Justice,both ofwhich ceased
to existat the end ofthe Second World War.
The pioneering Member States that met in San Francisco to draft the
United Nations Charter devoted a great deal of effort to ensuring that
peace, security,justice and the pacific settlement of disputes would be
ensured and thoroughly incorporated intothe Charter. Hence they spelt
out, in clear terms, some of their goals and aspirations to ensure the
supremacy of international law, peace, security and justice among al1
nations.
Members wereenjoined, as stated in the second part ofthe Preamble:
"to practice toleranceand livetogetherin peace with one another as
good neighbours, and
to unite Ourstrength to maintain international peace and security,
and
to ensure, by the acceptance of principles and the institution of
methods, that armedforce shall not be used, Savein the common
interest..." (emphasisadded).
It may perhaps be argued that the preambular part of the Charter is
non-justiciable,and that itwasin order to obviatethisproblem that many
of the declarations, determinations, aims and objectives of the Member
Stateswere encapsulated in the first paragraph of the first Article,thus :
"1. To maintain international peace and security,andto thatend :
to take effectivecollectivemeasures forthe prevention and removal
ofthreats to the peace, and forthe suppression of acts of aggression
orotherbreaches ofthepeace,andto bring about bypeaceful means,
and in conformity with the principles of justice and international
law, adjustment or settlement of international disputes or situations
which might lead to a breach ofthe peace."
1 have cited some of the provisions of the United Nations Charter
referred toabove, not without good reason and in order to highlight, for
the purposes ofmyargument,the yearnings and aspirations ofnations of
the world seekingfor peace at this crucial time through international law
and the pacific settlement of international disputes. It is forthese rea-
sonsthat 1welcomeand approve ofthe decisionofthe Court based onthe
provisions ofthe GenocideConvention. Forthe aforementioned reasons,
1 shall now proceed to touch on some pertinent aspects of Bosnia-392 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP.OP.AJIBOLA)
Herzegovina's requestas well as the request of the Federal Republic of
Yugoslavia (Serbia and Montenegro) for the indication of provisional
measures.
3. UNIQUE NATURE OF THE REQUESTS
Intherecent historyoftheCourt, itcanbeseenthat therehasbeen only
one occasion on whichthe Court was calleduponto respond to a second
requestforprovisional measures.That wasinthe case concerning Military
and Paramilitary Activitiesin and against Nicaragua (Nicaragua v.
UnitedStatesofAmerica),when sucha request wasfiledinthe Registryof
the Courton 25June 1984.Nicaraguastated in itssecondrequest (pursu-
ant toparagraph 41(C)ofthe Order ofthe Court dated 10May 1984),that
it was occasioned by the alleged failure of the United States to comply
with the aforementioned Order ofthe Court, andthat the Court ought to
make a second order to secure compliance with the first one. As in the
present case,Nicaraguaannexedtotherequestfresh evidenceofbreaches
ofthe Court's Order.TheCourt didnotentertain the secondrequest, con-
sidering,as contained in the letter from the President of the Court dated
16July 1984,that Nicaraguashouldawaitthe outcome ofthe proceedings
on jurisdiction which were then pending before the Court. This episode
wasreferredto inparagraph 287ofthe Court's 1986Judgment. However,
the Court, in paragraph 288 of the same Judgment, re-emphasized,in
the light of its findings on the merits, theer that had been made on
10May 1984.
The other case that bears a resemblance to the one mentioned above
wastaken tothe SecurityCouncil. ThiswastheAnglo-Zranian OilCo.case
inwhichIran ignoredthe Order ofthe Court madeinJuly 1951.TheSecu-
ritvCouncildecided that the United Kingdom must awaitthe outcome of
the proceedings on jurisdiction that were currently pending before the
Court. Even though the Respondent in the present case has resemed its
right to file a preliminary objectionin relation to the jurisdiction of the
Court, thishasnotas yetbeen done andthere isno proceeding onjurisdic-
tionpendingbeforethe Courtas atthe moment;otherwise such an appli-
cation would perhaps have prevented the Court from entertaining this
new request from the Applicant. On the contrary, the Respondent also
filed its own request for an indication of provisional measures, as men-
tioned above.TheSecurityCouncil isalreadyfimly seisedofthisdispute
and there havebeen manyresolutionspassed onit,perhapsmore than any
other singlematter that has been treated by the Security Council. The
Security Council, by resolution 819 (1993)of 16April 1993took note of
the Order of the Court of 8April 1993and, in that resolution, reaffimed
its condemnationof al1"violations"of internationalhumanitarian law and"ethnic cleansing"in particular. Boththe Court and the SecurityCouncil
have taken steps,1believe,to stopthe ongoingactsofgenocidein Bosnia.
4. HAS THE FIRST ORDER OF THE COURT BEEN COMPLIEW DITH ?
Atthe Sittingofthe Court on 26August 1993,during the hearing ofthe
requests for the indication of provisional measures in this case, 1put a
question to both Parties that wasworded as follows :
"The Court, on the first request for an indication of provisional
measures presented to it by the Applicant in this case, issued on
8April 1993the following Order:
'THECOURT
Indicates,pending itsfinal decisionintheproceedingsinstituted
on 20 March 1993by the Republic of Bosnia and Herzegovina
against the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia and Monte-
negro),thefollowingprovisionalmeasures :
A. (1) Unanimously,
The Govemment of the Federal Republic of Yugoslavia
(Serbiaand Montenegro) should immediately,in pursuance of
its undertaking in the Convention on the Prevention and Pun-
ishment oftheCrime ofGenocide of9December 1948,take al1
measures within itspower to prevent commissionofthe crime
ofgenocide ;
(2) By13votesto 1,
The Govemment of the Federal Republic of Yugoslavia
(Serbia and Montenegro) should in particular ensure that any
military, paramilitary or irregular armed units which may be
directed or supported by it, as well as any organizations and
persons which maybe subjectto its control, direction or influ-
ence, do not commit any acts of genocide, of conspiracy to
commit genocide, of direct and public incitement to commit
genocide, or of complicity in genocide, whether directed
against the Muslimpopulation of Bosnia and Herzegovina or
against any other national, ethnical, racial or religiousgroup;
... .... .... A.. .... ..... .... ..
B. Unanimously,
The Govemment of the Federal Republic of Yugoslavia
(Serbiaand Montenegro) and theGovemment ofthe Republic
of Bosnia and Herzegovina should not take any action and should ensure that no action is taken which may aggravate or
extend the existingdispute overthe prevention or punishment
ofthe crimeofgenocide,orrender itmoredifficult ofsolution.'
What steps have been taken by each Party to ensure compliance
withthis Order?"
Answershave been supplied byboth Parties,but 1am sony to Saythat
the answersdo not convincinglysuggestthat the measures relatingto acts
of genocide whichthe Court indicated in itsOrder as quoted abovehave
been complied withby either ofthe Parties.
If itan therefore be said that the first Order has not been complied
with, will the Court not be justified in refraining from issuing a second
such Order until the first set of measures has been implemented? What-
evermay be the controversy on the legal effect of anrder of the Court,
has it notthe powerto refuse making any further order or ordersuntilthe
first one has been complied with? Must the Court make orders in vain?
Doesitnot fa11withintheinherent power ofthe Courtto makean order or
reject an application apart frominvoking the provisions of Article 41 of
the Statute as well as its powers under Section D of the Rules of Court,
especially those contained in Articles 73,74, 75 and 76 of those Rules?
Can the Court not exercise its discretion as it deems fit, in relation to al1
matters ofthisnature ?Theseare someofthe questions that have engaged
mymind sincethe mostrecentrequestswerefiledinthisCourt.Returning
to my first question as to whether the Court has the power to refuse to
make any further order or orders until the first one is complied with, 1
think 1should qualifythat questionbyrestrictingsuchpower ofthe Court
to only similarrequeststo indicateprovisionalmeasures rationemateriae
and ratione personae. 1 do not have in mind such requests as were
presented to the Court in the Nicaragua case, where the Applicant was
seekingan order ofthe Court to the effect:
"That, until suchtime asthe United States ceasesand desistsfrom
al1activitiesthat do not comply with the Order of 10May 1984,the
facilitiesof the Court shallnot be available to the United Statesfor
the purpose ofrenderinga decisioninitsfavourinanyotherpending
or future case,and the United Statesshallnotbepermitted to invoke
theCourt's aidinany matter."(Z.C. Pleadings,MilitaryandParamil-
itaryActivitiesinand againstNicaragua(Nicaraguav. UnitedStatesof
America),Request of the Republic of Nicaragua concerning imple-
mentation ofthe Court's Order of 10May 1984dated 25June 1984.)
Withdue deferencethat wasgoingrathertoofar, and 1sharethe viewof
the Court as contained in theletter of 16July 1984(alreadyreferredto), 395 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP.OP. AJIBOLA)
when it replied that it "considers that this somewhat unprecedented
request is difficult to contemplate"(letter of 6 July 1984from the Presi-
dent oftheCourttothe Agentof Nicaragua) and gavereasonswithwhich
1agree.Inmany domesticcourts, especiallyinthecommon lawcountries,
interlocutory applications are exclusivelyat the discretion of the court,
and in most caseswhenthe court is called upon to exercisesuch a discre-
tion (whichis a part of the inherent power of the court), "equity" plays a
very large role, and an applicant who "wants equity must do equity"
implying that that applicant "must come with clean hands". This means
that, ifanapplicant wantsthecourt to exerciseitsequitablediscretion on a
matter, he must first satisfythe court that the earlier order issued by the
courthasbeencomplied with, othenvisethecourt mayrefuseto makeany
further order.
Fitzmaurice expressed his doubt as to whether the jurisdiction of the
Court isinherentper se,and he feltthat the wholeissue is debatable asto
whetherthe Court's jurisdiction to indicateprovisional measures would
normally or automaticallyform part of itsinherentpowersas an interna-
tional tribunal in the absence of specificprovisionssuch as Article 41of
the Statute of the Court. However, he concluded his exposition by
expressingan ambivalentviewin the followingterms :
"On that occasion the present writer expressed the view that in
existingintemational conditions,the arguments against 'inherency'
would prevail in any test case. He neverthelessindicated his belief
that the argumentsfor are much weightier,and he seesno reason to
changethis conclusion." (Fitzmaurice, TheLawand Procedureofthe
International CourtofJustice,Vol.II, 1986,p. 774.)
However with regard to inherent powers under the Statute, he
expressedhis viewasfollows :
"Thejurisdiction to indicateinterim measures of protection is,so
far as the International Court is concemed, part of the incidental
jurisdiction ofthe Court,thecharacteristic ofwhichisthat itdoesnot
depend on anydirectconsent givenbytheparties to itsexercise,butis
an inherentpart ofthe standingpowersofthe Court under itsStatute.
Its exercise is therefore govemed, not by the consentof theparties
(exceptinaremote sense)butbythe relevantprovisionsofthe Statute
and ofthe Rules of Court." (Ibid., p.533;emphasisadded.)
One mayarguethat this isstillan inherentpowerderivedfromthe Sta-
tute and RulesofCourt.Perhaps itisimportantto notethat itsjurisdiction
isincidental,like al1otherincidental powersofotherinternational adjudi-396 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP .P.AJIBOLA)
catingtribunals. Therefore,oncethe Court is seised of a case in which it
hasjurisdiction prima facie,al1ofitsincidental powers oughtnaturallyto
flowfrom that jurisdiction whetherstatutoryor otherwise,like any other
international tribunal, even though most of these powers, functions and
jurisdiction are providedforin the Statute and Rules of Court.
Thelearned author went evenfurther when he stated that :
"As has been shown above, the power of the Court to indicate
interim measures fallsintothe same categoryas its compétence dela
compétenceB . othare an exerciseofincidentaljurisdiction, necessary
inthe caseof compétencedelacompétenceto enablethe Court tofunc-
tion at all,and, inthe caseofthe powerto indicateinterimmeasures,
to prevent its decisionsfrom being stultified ...Yet it is established
lawthat this power ispart ofthe inherent powers of allinternational
tribunals, irrespectiveofwhether it has been expresslyconferred on
them or not." (Fitzmaurice, op.cit.,p. 542.)
This view of Sir Gerald Fitzmaurice was definitively affirmed in the
Nottebohmcase, where the Court clearly and positively claimed such an
incidentalpower when itpointed out that :
"Paragraph6 ofArticle36merelyadopted,inrespect oftheCourt,
a ruleconsistentlyacceptedbygeneralinternational lawinthe matter
of international arbitration. Sincethe Alabamacase,ithasbeen gen-
erallyrecognized,followingthe earlierprecedents,that, inthe absence
of any agreement to the contras., an international tribunal has the
right todecide as to its ownjurisdiction and has the power to inter-
pretforthis purpose the instruments whichgovernthatjurisdiction."
(Z.CJ.. Reports1953,p. 119.)
Twopossiblethesesmay,therefore,emergefromthe expressionquoted
above; sincethe issueofjurisdiction isanincidentalone - likethe power
oftheCourtto indicate provisionalmeasures - then itfollowsthat sucha
powershould likewisebea part oftheinherent powerofthe Court. Again,
since such power under international law is available to international
arbitraltribunals, afortiori it mustalsobeavailabletothe Court. Further-
more, going by the decision of the Court in the CorjiuChannelcase on
proceedingsindefault ofappearance,one may conclucdethat generally,in
matters of procedure, what is not specificallypreventedby the rules may
be applied by the Court (Rosenne, TheLawand Practiceof the Znterna-
tionalCourt, 1965,Vol.II, pp. 590-591,para. 244).There issupport forthe
viewthat :
"the failure of a Stateto comply with an interlocutory decision can
lead to the automatic imposition by the Court itself of a sanction against that State, and will only bring it disadvantag.. .since the
interlocutory decision in itself does not dispose of the substantive
rights ofthe parties" (Rosenne, op.citV.ol.1,pp. 124-125).
The discretionary power of the Court, even though statutory, flows
fromArticle 75 ofthe Rules of Court. Paragraph 1ofthe Articlemakes it
clear that propriomotu,the Court may at any time indicate provisional
measures if the circumstances of the case so dictate and that such
measures ought to be complied with by any or al1the parties involved
in the case. Paragraph 2 goes further to empower the Court to indicate
measures that are in whole or part different from those requested by the
parties, if in its discretionh measures ought to be taken or complied
with by the parties. This Article gives the Court a wider discretionary
power than does Article 41 of the Statute of the Court. It is an Article
which to a great extent allowsthe Court to function as it ought to and in
turn derivesits validityfromArticle 30,paragraph 1,ofthe Statute ofthe
Court which Statesthat :"The Court shallframe rules for carryingout its
functions. In particular, it shall laydownules of procedure."
Apart, therefore, from the discretionary and inherent powers of the
Court, these rule-making powers are necessary to enable the Court to
function as a Court and to ensure that orders issued by it are obeyed. 1
believe that the Court thus has the power statutorily and inherently to
ensure compliancewithwhateverinterlocutory directivesororders itmay
makeinany matter ofwhichitisseised.Ifthispowerwerenot availableto
the Courtor weredenied to it,an absurd situation mightoccur,especially
having regard to the provisions of Article 74,paragraph 3, whereby the
Court maypersistentlybe inundated withrequests for indications ofpro-
visional measures by the same parties, when in fact an earlier order has
not been complied with.
5. 1sTHE ORDER BINDING?
Thisquestion is difficult to answer. One would have expected such an
apparently simple question to be answered positively, since in interna-
tional arbitrations and cases heard by other adjudicating tribunalssuch
orders, like their awards, are final and binding. The controversy as to
whether an order ofthe Court hasbindingforce stemsfromthe wordingof
the text of Article 41 of the Statute and Article 94 of the Charter.
Sir Hersch Lauterpacht regrets this situation and suggests adequate
amendment. 1would refer to his discussion of effectiveness of the law,
when he said that : "This circumstanceillustrates to someextentthe difficulty and the
degree of artificiality surroundingthe subject of provisional meas-
ures - drawbacks which stem from the fact that according to the
wording and, perhaps, the intention ofthe Statute no legallybinding
force attaches to Orders issued under Article 41 of the Statute. The
latterstatement iscontroversial.However,that veryfactmaysuggest
the necessityofamendingthe Statutewithaviewto removingwhatis
either an ambiguity or, on the assumption that Orders under that
Article lack legalforce,a provision inappropriate to a legal instru-
ment." (Sir Hersch Lauterpacht, île Development of International
Law by the InternationalCourt,1958-1982,pp. 112-113; emphasis
added.)
What then is wrong with Article 41 ofthe Statute that makes it not
legallybinding? 1sany such deficiencyone of "omission" or "commis-
sion"? 1sthere reallyan ambiguitycontained therein? Howshould ithave
been worded? After all, this is the main vehicle whereby al1the requests
for an indication of provisionalmeasures of protection are being trans-
ported intotheportals ofjustice atthe PeacePalace.Onthefaceofthetext
ofthe Article,there isnothing that specificallyleadsoneto conclude that
it lacksbinding force.Thefirstparagraph reads thus:
"The Court shall have the power to indicate, if it considers that
circumstances so require, any provisional measures which ought to
be taken to preservethe respectiverights of either party."
If one looks into the jurisprudence of this Court, it will be seen that
there has been no categoricalpronouncement on this issue, but that on
19August 1929,in the FreeZonesof UpperSavoyand the District ofGex
case,the Permanent Court of InternationalJusticestatedthat, unlike the
finaljudgment qfthe Court, orders ofthe Court have no "binding force"
or "final effect" in the decision of any dispute. The relevant para-
graph reads as follows :
"and whereas, in contradistinction to judgments contemplated by
Article58ofthe Statute,towhichreferenceismadein Article2,para-
graph 1, of the Special Agreement, orders made by the Court,
althoughasageneral rulereadinopen Court,due noticehavingbeen
giventothe Agents,haveno 'binding'force(Article 59ofthe Statute)
or 'final' effect (Article 60 of the Statute) in deciding the dispute
brought by the Parties before the Court" (P.C.I.J.,SeriesA, No. 22,
p. 13).
Sincethen (about 64years ago),the issue of whetherthe indication of
provisional measures does or does not have legal binding forcehas con-
tinued to be in controversy. However,1think thatthe timehas comewhenthis Court shouldmakea
definitive pronouncement on this issue. After all, the principle of stare
decisisis not applicable in the Court. In fact a careful examination of
Article41, paragraph 1,will suggest that it is prima facie and patently
devoidofanyambiguity.Inthe plain and ordinarymeaning oftheformof
words employed,theuseofthewords"shall" and "power" isundoubtedly
mandatory and imperative,givingthe Court an indisputable prerogative
to indicate provisionalmeasures.Thephrase "if it considersthat circum-
stancessorequire" relates to the discretionaryexercise of such power,to
beused orapplied indeservingcases.Thereasonwhythepowerwasgiven
is clearlyapparentinthe laterpart ofthe Article; and that isto enable the
Courtto function as it should by preservingthe "rights" of either party.
Logicand common sensewould consideritridiculous and absurd forthe
Courtto be unable to preserve the rights of the parties pending the final
judgment.
If the Court is not sufficiently effective and tmly empowered to pre-
servethe statusquo,whatthen isthe essenceofcarryinglitigationthrough
to itsfinal conclusion,leadingto the givingofjudgment ?Suchan absurd-
itywouldbe like affirmingthat confidence isto be placed in therecord of
ajudgment and not in the judge - Absurdumest affinnare(rejudicata)
credendumessenonjudici. As pointed out earlier, Lauterpacht observed
that "according to the wording and, perhaps, the intention ofthe Statute
no legallybindingforceattaches to Orders". Inthe firstcase,1seenothing
wrongprima facieinthe wordingofthe Article.Itisclearon the faceofit,
becausethe Articleeven envisagesa situation ofpossiblestultification of
the function ofthe Court ifit cannot exercisesuch a power ofindication,
when it refers to "any provisional measures which oughtto be taken to
preserve the respective rights of either party". It is even clear from the
wording of the Article that there may be a situation in which any subse-
quent action of the Court will become illusory or an exercisein futility,
possiblylikethe caseinhand - orthe Nicaraguacase - ifsuchanindica-
tion for provisional measures cannot be givenimmediately to arrest that
ongoingsituation.
Arguendo,one may also ask what isthe point of givinga request for an
indication of provisionalmeasure urgent attention, a quick and immedi-
ate hearing and priority (in most cases leading to an order being made
withinoneortwo weeks),ifinspiteofal1theeffort putinto it,the resulting
order is to be considered not legally binding and ineffective? Note, for
example,the situation ofurgencyasdictated by Article74ofthe Rules of
Court which sounds like an application for habeascorpusinthe common
lawcountries. That Articlereads :400 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP.OP. AJIBOLA)
"1. Arequestfortheindication ofprovisionalmeasuresshall have
priorityover al1other cases.
2. The Court, ifit is not Sittingwhen the request ismade,shallbe
convened forthwith for the purpose of proceeding to a decision on
the request as a matter of urgency."(Art. 74, paras. 1-2; emphasis
added.)
Thereisanother aspect ofthis matter which shouldbementioned here.
If itisagreed,and 1thinkthere isnodoubt about this,that thejurisdiction
to deal with a request forthe indication ofprovisionalmeasures ispart of
the incidentaljurisdiction ofthe Court, itan therefore safelybe asserted
that an incidental order forms a part of the outcome of the adjudicating
assignmentofthe Court whichisthefinal goalorthe whole.Ifthe "whole"
judgment isbinding,why then shoulditnotbethe samewiththat "part" of
the "whole"?
Concludingthis part of myopinion on whetherthe Order ofthe Court
isbinding ornot, 1believethere isnoreason whytheCourt's Order should
not be binding on the Parties; otherwise the Court would not be em-
powered to make such orders in accordance with the provisions of the
Statuteand RulesofCourt. The Court isempoweredto makeniles under
Article 30 ofthe Statute; thus by evokingthat Article, such orders made
under the Rulesareequallyvalidand binding.IftheCourt weretobe even
in the slightest doubt as to the force behindsuch power as is contained
in the Statute, it is submitted that al1the provisions in the Rules with
regardto requestsfor an indication ofprovisionalmeasurestogethercon-
ferupon it sufficient power to pronounce an order.
Ifanorder isnotbinding itisdifficultto seehowitcanbeenforced.This
difficultywasprominently highlightedinthe UnitedStatesDiplomaticand
ConsularStaff in Tehrancase (Order of 15December 1979,Z.C.J.Reports
1979,pp. 20-21,para. 47). In fact,this was the first important "test case"
sincethe adoption ofthe ViennaConvention on DiplomaticRelations of
1961and the ViennaConvention on ConsularRelations of 1963,between
two Membersofthe United Nations - the United States ofAmerica and
Iran.
Thiscasewasfiled inthe Court by wayofan Application bythe United
Statesof America on 29 November 1979againstthe Government of Iran
withregard to the disputeconcerningthe seizureand holding ofhostages
whoweremembersofthe United StatesEmbassyinTehran.Arequestfor
the indication of provisional measures was annexed to the Application401 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP .P.MIBOLA)
and both the Application and the request were aimed at securing the
immediate release ofthe hostages. Eventhough the Government of Iran
wasnotified, itrefusedto participate in the proceedings,but merelysenta
telegram denyingthejurisdiction oftheCourt. However,the Court exer-
cised itspower and discretion - correctly,in myview - and proceeded
withthe hearing ofthe request bythe United StatesofAmerica.Fivepro-
visionalmeasureswereindicated in an Order in which Part A(containing
three measures)directed the Government of Iran to release the hostages,
giveback the Chancery and Consulates of the United States of America
which had been occupied,afford al1the diplomatic and consularperson-
nel of the United States of America the full protection, privileges and
immunitiesto whichtheywereentitledunder the aforementioned Vienna
Convention, and permit the hostages to leave Iran. The rest of the
measures arenot al1that relevantto mythesis here. The important point
was that the Islamic Republic of Iran refused to carry out al1or any
of the measures ordered by the Court. The Court has no machinery for
enforcement and relies only on the Security Council to ensure such
enforcement under Article94 ofthe Charter.
At this point, it is important to state the provision of Article 94 ofthe
Charter, which reads :
"1. Each Member of the United Nations undertakes to comply
with the decisionof the International Court of Justice in any caseto
which it is aparty.
2. If anyparty to a casefailsto performtheobligationsincumbent
upon it under ajudgmentrendered bythe Court,the other party may
haverecourseto the SecurityCouncil, whichmay,ifit deems neces-
sary,makerecommendations ordecideupon measurestobe taken to
giveeffectto thejudgment." (Emphasisadded.)
The consequential effect and problem created by this Article with
regard to justiciability and enforceability of orders for an indication of
provisional measures of protection on matterspending before the Court
are better perceivedfrom the plea of SirGladwyn Jebb when the United
Kingdomtook itscomplaintto the SecurityCouncil - presumably under
Article 94, paragraph 1 - in the Anglo-ZranianOil Co. case, which is
another classic example of difficulty with the enforcement of interim
measures of protection, as indicated by the Court. In this case, like the
later case concerning the UnitedStates Diplomaticand ConsularStaff in
Tehran, Iran refused to complywiththe Order oftheCourt. Butformally
and legitimately,1believe,the United Kingdompresenteditscomplaint to
the SecurityCouncil under Articles34and 35of the Charter ofthe United
Nations.
If1pause here fora while,itmaybe safeto arguethat evenifmatters of
thisnature - relatingto orders ofthe Court - cannotbe presented to the
SecurityCouncil under Article94,there isnothingtoprevent the affectedStatefrom taking itsmatter to the SecurityCouncil under Articles 34and
35oftheCharter, soas to ensure thatthe order of the Court isnot treated
lightly,eventhough, and most regrettably, that may alsoproveultimately
futileat times.Becausethe statement of SirGladwynmade mypoint very
adequately and directly,1feel1would do wellto quote himhereverbatim :
"the Council has special functions in relation to decisionsof the
Court, both under Article94,paragraph2, of theCharter,and under
Article41,paragraph2, of the Statue of the Court ... and this must
clearly implythatthe Councilhas thepowerto deal with matters aris-
ingout of such interimmeasures ...Now,it isestablished that a final
judgment of the Court is binding on the parties; that, indeed, is
expressly stated by Articles 59 and60 of theStatute and Article 94,
paragraph 1, of the Charter. But, clearly,there wouldbe no pointin
makingthefinaljjudgment]bindingifoneof theparties couldfrustrate
that decisioninadvanceby actionswhichwould renderthefinaljudg-
ment nugatory.It is,therefore,a necessaryconsequence,we suggest, of
the bindingnessofthefinaldecisionthattheinterimmeasuresintended
to preserveits effacy shouldequallybe binding."(United Nations,
OfficialRecords ofthe Security Council,559th meeting, 1 October
1951, WPV.559,p. 20; emphasisadded.)
Thisstatement ofSirGladwyn callsfor someexamination in viewofthe
difficulties surrounding matters arising out of indication of provisional
measures of protection by the Court. If by reference to Article 94, para-
graph 2, of the Charter, Sir Gladwyn was referring to the power of the
SecurityCouncil vis-à-visthe power of the Courtto indicate provisional
measures of protection in the form of an order, 1do have some reserva-
tions.Article 94,paragraph 2, deals only with the judgment and not inci-
dental orders or interlocutory matters. If the word judgment is meant to
include an order ofthis nature under discussion, 1must begto differ.Here
1take the viewthat those who drafted the Charter meant a final decision
ofthe Courtor perhaps a final judgment. Ifwethink ofthe word decision
as a generic term encompassing orders and judgments, then 1 think
Article 94, paragraph 1,is better referred to since that paragraph deals
with decisions.Butthere again, 1wishto observethatparagraph 1issome-
howweakand too generalbecausetheuse oftheword "undertake" tendsto
imply an appeal to the "moral obligation" of a State. A more imperative
word like "ought", "must", "shall" and "under obligation to" should per-
haps have been employed. What again puzzles me with the wording of
that section as finally adopted is the fact that the word "decision" was
used inparagraph 1and "judgment" used inparagraph 2.
It ismyviewthatthe word "decision" shouldpreferably havebeenused
inboth cases, otherwise itmayevenbe better to spellmattersout byinsert-403 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP.OP.AJIBOLA)
ing,inboth provisions,the words"judgments ororders" whichwould ele-
gantlydemonstratethe desireto ensure that al1the decisions ofthe Court
areto becomplied with. Butas Ihavementionedearlier,the complaint of
the United Kingdom was brought under Articles34and 35,which to my
mind,impliedacautiousapproach. Timeconstraintswillnotpermit meto
deal anyfurther with Article94,paragraphs 1and 2,ofthe Charter, but it
is sufficientto state that it is not adequately or elegantlyworded to assist
the Court in ensuring due compliance with its orders under discussion.
Sir Gladwyn also referred to the binding force of the decision of the
Court under Articles 59 and 60 ofthe Statute of the Court. 1generally
agree with him on this point, even though 1 should quickly add that
Article 59 of the Statute of the Court was negatively drafted, whereas
there is no reason why such an Article should not be stated positively
possibly by providing that "the decision of the Court has binding force
between the Parties in respect of that particular case". The way it is
draftedputs too much emphasison rationepersonae and rationemateriae.
Withregardto Article60,I believethat that Articleadequatelystrengthens
the power and functionofthe Court, in order to ensure the finality of the
settlement of any dispute that maybe broughtbefore it.
Butthe most important part of SirGladwyn'sstatement is the last two
sentencesquoted above. Definitively,there is no reason why ajudgment
should be delivered or handed down in such cases, if the order of the
Court would be frustrated in advance, which, in effect, would make the
judgment a mere exercisein futility.It stronglysupports myviewthat the
Court should not be seen to make any further order if and when the
parties in dispute have not taken the necessary steps to ensure the com-
pliance with the earlier order made by the Court. It is forthisreason that
1sharethe view ofRosenne when he States :
"That law, the attitude of which to States is impersonal and not
eclectic,is exhypothesibindingon al1States.Lexvera,atqueprinceps,
apta adjubendum, etad vetandum!Forthisreason itissubmitted that
the obligation to comply with the decision of the Court cannot be
regarded only as a 'moral obligation'."(Shabtai Rosenne, île Law
and PracticeoftheInternational Court, 1965,Vol.1,p. 120.)
The Charter of the United Nations clearly provides that the Security
Council gives effect to the possible enforcement of the decisions of the
Court - Article 94 of the Charter. The SecurityCouncil has immense
powers under Chapter VI and Chapter VI1of the Charter, which in thisregard serves as its "executive function". However, a point was made
repeatedlybyBosniainthe proceedingsontherequestforanindication of
provisional measures of protection with regard to the arms embargo
placed on it and its need for self-defence to prevent continuing acts of
genocide. In Article 1of the Genocide Convention the High Contracting
Parties confirm interalia:
"that genocide,whethercommitted intimeofpeaceorintime ofwar,
is a crime under internationallawwhich they undertake to prevent
andto punish" (emphasisadded).
On self-defence,the Agent of Bosnia referred many times during the
hearings, and in his earlier request, to Article 51 of the Charter of the
United Nations. This is an important provision on self-defence which
provides that :
"Nothing in the present Charter shallimpair the inherent right of
individual orcollectiveself-defenceifanarmedattackoccursagainst
a Member of the United Nations, until the Security Council has
taken measures necessaryto maintain international peace and secu-
rity. Measures taken by Membersin the exerciseofthis right of self-
defence shall be immediately reported to the Security Council and
shall not in any way affect the authority and responsibility of the
Security Council under the present Charter to take at any time
such action as it deems necessary in order to maintain or restore
international peace and security."
There is no doubtthat the SecurityCouncil has been givingits careful
consideration tothe hostilitiesin Bosniaand, asaresult ofthis,haspassed
many resolutions. For example, on 16April 1993,just a week after the
Court's Order, the Security Council promptly passed resolution 819
(1993) in which it took note of the Court's Order and reaffirmed its
condemnation of al1the violations of international humanitarian law,
in particular the practice of "ethnic cleansing". By resolution 808
(1993) the Security Council has established an international tribunal
for the prosecution of persons responsible for serious violations of
humanitarian law committed in the territory of the former Yugoslavia.
Just recently,on24August 1993,another resolution 859(1993)waspassed
by the Security Council to ensure and reaffirm the territorial integrity
of Bosnia-Herzegovina and its membership of the United Nations.
Al1these resolutionsleave one in no doubtthat the SecurityCouncil has
givenand continuesto givedue consideration to international obligations
under Chapters VI and VI1of the Charter with regard to the hostilities
goingon in Bosnia.405 APPLICATION OF GENOCIDE CONVENTION (SEP.OP.AJIBOLA)
Having said that, perhaps one can pause to see whether there is any
positive juridical issue involved in this argument of Bosnia. The fourth
request in its freshrequest reads thus:
"That the Government of Bosnia and Herzegovina must have the
means 'to prevent'thecommissionofactsofgenocideagainst itsown
People as required by Article 1ofthe Genocide Convention."
In the first place,1find it difficult to understand this request. What
form of measure can the Court indicate to enable Bosnia "to have the
means 'to prevent' the commission of acts of genocide against its own
People"? It must, however, be constantlyborne in mind that the aim of
indicating provisional measures of protection is "to preservethe respec-
tiverights ofeither party", eventhough one isaware ofthe requirement of
Article 1of the Genocide Convention.
Article IX of that Convention provides
"Disputes between the ContractingPartiesrelatingto the interpre-
tation, application orfulfilment ofthe presentConvention,including
those relating totheresponsibility ofaStateforgenocide orforany of
the other actsenumerated in article III ..."
shallbe submittedto the Courtat the request of any of the parties.
On this particularfourth request of Bosnia, if it is asking for a declar-
atoryjudgment of the Court, which seems to me to be the purport of its
request, and provided that such a request is entertainable by theCourt, it
must await the final hearing of the case on the merits. Furthermore, the
question iswhether the issueofgenocideasprovided forin Article 1ofthe
Convention isnot exclusivelya matter forthe States which "undertake to
prevent and to punish" it. Again, another pertinent question may be
asked, namely :"Who are the 'Bosnian People'? Does thisnot include the
Croats, Serbs, Muslims and Jews"? Has the request not missed its target
since it is alleged therein that "violations" and "acts of genocide" are
being directedagainstthe Muslims ?Astothe power,function and obliga-
tions of the Court,1think that they have been adequately addressed and
discharged by the Order issued on 8April 1993,especially on the subject
of the prevention of acts of genocide which is the subject-matter of the
Applicant's request for provisional measures.
If, however, the issue of "prevention" is, assuspect, overstretched to
include the question of access by the Applicant to the means (weapons)
"to prevent" the commission of acts of genocide, 1would point out that
the request is misconceived as far as the Court is concerned. It was the
SecurityCouncil acting upon itspowers under theCharter - and rightlytoo - that on 25 September 1991placed an embargo upon the provision
of arms and military equipment to Yugoslavia (as it then was) with that
State'sconsent. Eventhough the Applicanthasargued, and 1thinkthere is
an element of logicin its argument, that at that time (25September 1991)
the Stateof Bosniaand Herzegovina wasnot inexistence and declared its
independence only on 6March 1992and became a Member ofthe United
Nations on 22 May 1992,and that the former State of Yugoslavia is no
longer in existence, ever sinceits (Bosnia's)independence the same reso-
lutions on embargo have been maintained. In this regard, the Security
Council is now actingwithin its power under Chapter VII, and it is still
seised of the matter. Had any indication been made by the Courton this
particular request, and if thesame were not complied with (as happened
with respectto the Order of 8April 1993),Bosnia might still have had to
present its complaints to the Security Council, either under Articles 34
and 35 of the Charter, or under Article 94 upon which 1 have earlier
expressed my opinion.
Myconclusionis that an order, likeajudgment (andbeingincidental to
it) ought not to be ineffective,artificial or illusory. It should be binding
and enforceable, otherwise, abinitio,there maybe a good and reasonable
ground to question its being issued at all. The Court, it is submitted,
should not be seen to act in vain - Judiciumnondebet esse illusorium;
suumeffectumhaberedebet.
TheCourt, as 1would further point out, has this power under the Sta-
tute and Rules, so that it also forms a part of its inherent power under
generalinternational law.Otherwise it maybe impeded fromfunctioning
as a Court. This is my reason for stating that the Court should have
rejected or refused to issue the request for another Order in this case,
unless and until the firstrder of 8April1993 had been complied withby
both Parties, and 1therefore agree with the Court, when it reaffirms its
firstindication ofprovisionalmeasures and re-emphasizesto both Parties
that they should take al1necessary steps to implement and comply with
the firstOrder of theCourt, made on 8April1993.
(Signed) Bola AJIBOLA.
Opinion individuelle de M. Ajibola (traduction)