Résumé de l'avis consultatif du 20 juillet 1962

Résumés des arrêts, avis consultatifs et ordonnances de la Cour
internationale de Justice
Document non officiel

CERTAINESDÉPENSESDES NATIONSUNIES
(CHARTE,ART. 1.7,PAR. 2)

Avis consultatifdu 28 juillet 1962

Laquestion decertainesdépensesdesNations Unies croyait opportun de l'aborder. La Cour ne saurait non
(paragraphe 2 de l'Article 17de la Charte), avait été pliisadmettreque lerejet de I'amendementfrançaiseût
posée à la Cour, pour avis consultatif, par une réso- aucune influence sur le point de savoir si l'Assemblée
lution adoptéepar l'Assemblée générald ees Nations généraleavait voulu l'empêcher d'interpréter1'Arti-
Unies le 20 décembre 1961. cle 17à lalumièredes autres articlesde laCharte, c'est-
Par 9 voix contre5, la Cour a déclaréqueles dépen- à-(liredans le contexte de l'ensemble du traité.
sesautoriséespar certainesrésolutionsde l'Assemblée
généraleénumérées dans la demande d'avis, relatives
aux opérations des Nations Unies au Congo et au
Moyen-Orient entreprises en exécution de résolutions :Passant alorsà l'examen de la question posée, la
du Conseilde sécuritéet de l'Assembléegénéraleé , ga- Cour constate qu'elle comporte une interprétationdu
lement énumérées dansla demande. étaient des "dé- paragraphe 2 de l'Article 17 de la Charte et que le
penses de l'organisation" au sens du paragraphe 2 de premierpoint est celuidel'identificationdes "dépenses
l'Article17 de la Charte des Nations Unies. de l'organisation".

Sir Percy Spender, sir Gerald Fitzmaurice et M. Mo- Le texte du paragraphe 2 de l'Article17mentionne
leur opinion individuelle. MM. Winiarski, président,de. definition plus précise. L'interprétationdu mot "dé-
Basdevant. Moreno Quintana,Koretskyet Bustamante penses" a étéliéeau mot "budget" qui se trouve au
y Rivero,juges, joignentàl'avisde la Cour les exposés paragraphe 1de cet article et il a étésoutenuque dans
de leur opinion dissidente. les deux cas l'adjectif qualificatif "ordinaire" ou
"administratif' devait être sous-entendu. Selon la
Cour, ceci ne serait possible que si cette qualification
devait découler nécessairement des dispositionsde la
Charte considérée dansson ensemble.
Dansson avis, laCour,rappelantd'abord qu'on avait
fait valoir qu'elle devait se refuseronner un avis la En ce quiconcerne le mot "budget" au paragraphe 1
question poséeétantd'ordrepolitique, adéclaré qu'elle de l'Article17,laCourconstate que ladistinction entre
ne sauraitattribuer uncaractèrepolitiqueàune requête les "budgets administratifs" et les "budgets opération-
qui l'inviteà s'acquitter d'une tâche essentiellement nels" n'a pas échappé aux rédacteurs dela Charte
judiciaire,à savoir l'interprétation d'une disposition puisqu'au paragraphe 3 dumêmearticle ilest prévuque
conventionnelle. A ce propos, rappelant les principes l'Assembléegénérale"examine les budgets adminis-
antérieurementénoncésparla CPJIdans l'avis consul- tratifs" des institutions spécialiséesi les rédacteurs
tatif relatif au Statut de la Carélie orientaleet par elle-ient voulu limiter l'application du paragraph1 au
mêmedanslesavisconsultatifssur l'lriterprétationdes budget administratif desNations Unies elles-mêmes,le
traitésde paix coizclusavec la Bulgarie, la Hongrie et mot "administratif' aurait étéinclus au paragraphe 1
la Roumanie (première phase) et les Jugements aussi bien qu'au paragraphe 3. En fait, la pratique de
du Tribmlaludrniilistratifde l'OIT sur requête contre l'organisation a, dèsl'origine, comprisdans le budget
l'UNESCO, laCoura constatéqu'ellenevoyaitaucune desrubriques quinerelevaient d'aucune desdéfinitions
"raison décisive" de ne pas donner l'avis consultatif du "budget administratif' qui avaient étéproposées.
que l'Assemblée générale lui demandait. L'Assemblée générale a constamment inclus dans les
résolutions concernant le budget annuel des disposi-
tions touchant "des dépenses imprévueset extraordi-
naires" entraînées par les actions visant au "maintien
La Cour a ensuite pris en considération l'opinion de la paix et de la sécurité". Tous lesans, de1947à
selonlaquelle ilfallait tenircompte du rejet d'un amen- 1959, les résolutions concernant ces dépenses impré-
dement français à la demande d'avis consultatif. Cet vues et extraordinairesont étéadoptées sansvotecon-
amendement tendait àceque laCourdonnât unavissur traire, sauf en 1952, 1953 et 1954, du fait que, ces
le point de savoir si les dépenses relatives aux opéra- années-là, la résolution comprenait un point sujet à
tions en questionavaient été"décidéesconformément controverse - les décorations pour les combattants
aux dispositionsde la Charte". des Nations Unies en Corée. Enfin,en 1961,le rapport
du Groupe de Travail des Quinze pour l'examen des
Sur ce point, la Cour fait remarquer que le rejet de administrativesèt budgétaires de 1'Orga-
I'amendement français ne constituait pas une injonc- nisation constate l'adoption sans opposition d'une dé-
tion pour elle d'avoirécarter l'examen dela question claration d'après laquelle "les enquêtes et les opéra-
de savoir si certaines dépenses avaient été"décidées tionsd'observation quel'organisation entreprendpour
conformément auxdispositionsde la Charte" et si elle empêcherune agressionéventuelledevaient être finan- céesau moyendubudget ordinaire del'ONU". Prenant oierupture de la paix et d'acte d'agression". Si I'in-
ces faits en considération, la Cour conclut que rien ne t,erprétationdu mot "action" au paragraphe 2 de l'Ar-
permet de sous-entendredans leparagraphe 1de1'Arti- ticle 11voulait dire que l'Assembléene peut faire que
cle 17un mot limitant ou qualifiant le mot "lbudget". diesrecommandations de caractèregénérac loncernant,
dans l'abstrait, lapaix etlasécuritéetnon pas relativà
* des cas particuliers, ce paragraphe n'aurait pas prévu
* * que l'Assembléegénéralepuisse faire des recomman-
dations sur des questions dont elle aurait été saisiepar
Passant au paragraphe de 17, la Cour un Etat ou par le Conseil de sécurité.En conséquence,
remarque première vue le terme "dépenses de ladernièrephrase du paragraphe 2de l'Article 11n'est
190rl~anisation~signifie les dépense:set non r'asapplicable quand l'action en question n'est pas une
pas seulement un certain type de dépensesqui pour- action coercitive.
rait s'appeler "dépenses ordinaires". Constatant que
l'étude d'autres sectionsde la Chartemontre ,lvariété La Courestimedonc que l'argument tirédu paragra-
des dépensesquidoivent illévitablementrentra dans la phe 2 de l'Article 11pour limiter l'autorité budgétaire
catégoriedes "dépensesde l'organisation", IiCour ne del'Assemblée généra lel'égarddumaintiendelapaix
constante qui consistetàinclure de tellesdépeiisesdans et de la sécurité internationales n'estpas fondé.
les sommes inscrites aubudget que I'Assembléegéné- *
rale répartitparmi les Membres conformément à I'au- * *
torit,équ'elle détientde l'Article 17, paragraphe 2.
La Courpasse ensuite à l'examen de l'argument tiré
>i< de l'Article43de laCharte quiprévoitqueles Membres
* * négocierontdesaccordsavec leConseilde sécurité, sur
et de la sécurité internationales. Ces accords auraientx
~~~~i~~~~ensuite 1'~~~:i~1 l~au point de vue de la pour objet d'énoncer desprécisionsconcernant la ré-
occupe dans lastructure généraleet l'éco- partition desfraisdesactionscoercitivesque leConseil
nomiede la charte, lacour constate que le but g,né- de Sécurité pourrait prescrire et seul le Conseil de
de cet article est ~-~~~~ib~d~ui~ouvoir de contrôle sttcuritéaurait le pouvoir de prendre des mesures en
sur les finances de 190rganisationet la répari,itiondes de financer ces dépenses-
quotes-partsdesdépenses de celle-ci.Répondant à I'ar-
gum.entd'après lequel les dépenses qui résultent des Après avoir déclaré que l'Article43 ne s'appliquait
opérations pour le maintie:nde la paix et de la sécurité pas, la Courajoute que, inêmes'il s'appliquait, elle ne
internationales ne sont pas des "dépenses de I'Orga- pourrait en accepter une telle interprétation pour les
nisa1:ion"au sens de l'Article 17, paragraphe 2 de la raisonssuivantes :unEtat Membreaurait ledroit, dans
Chai-tepuisqu'elles relèvent exclusivement di1Conseil lanégociationdetelsaccords. d'exiger qu'une certaine
de skcuritéet plus particulièrementd'accords négociés partie desdépensessoit supportéepar l'organisation et
en vertu de l'Article 43 de:la Charte, la Cour constate ltConseilde sécuritéauraitledroit d'yconsentir.Dans
qu'aux termes de l'Article 24la responsabiliteidu Con- ce cas, cette partie des dépenses entrerait dans les
seil de sécurité enla mat!iereest "principale" et non dépensesde l'organisation et devrait êtrerépartie par
excli~sive.La Charte indique trèsclairementque l'As- l'Assembléegénéraleselon l'Article 17.D'autre part, il
sembléegénérale doit auss.is'occuper de lapaixet de la rc!sultede l'Article 50 de la Charte que le Conseil de
sécurité internationales.En vertu du paragra.phe2 de ssicuritépourrait déciderqiie 1'Etatayantàfaireface à
l'Article 17, elle a le pouvoir de répartir les dépenses des dépenses trop lourdesaurait droità une assistance
entre les Membres, ce qui crée pour ceux-ci I'obliga- financière.Cette assistance financière, si elle est sup-
tion de supporter la quote-part des dépenses.qui leur portée par l'organisation, comme ce pourrait êtrele
incombe.Lorsque ces dépensescomprennentdesfrais. cas, constituerait clairement une partie des "dépenses
pour le maintien de la pair;et de la sécuritéqiii ne sont de l'Organisation". De plus, la Cour estime qu'on ne
pascouvertspar d'autres ressources, c'est I'Assemblée peut pas dire que la Charte ait laisséle Conseil de
gédrale qui a l'autorité pour répartirces fraisentre les sCcuritéimpuissant en face d'une situationd'urgence,
Membres. Aucune des dispositions fixant les l'onctions en l'absence d'accords conclusen vertu del'Article43.
et pouvoirs respectifs du. Conseil de Sécurité etde IIdoit rentrer dans la compétencedu Conseil de sécu-
I'Assembléegénérale neju.stifiel'idéequecette réparti- ritéde prendre en main une situation, mêmes'il ne
tion exclut des pouvoirsde I'Assembléegénéralecelui rc:courtpasà une actioncoercitivecontre un Etat. Les
mairitien de la paix et de la sécurité.estinées au fiaisdesmesuresque leConseilde sécurité est autorisé
àprendre constituent donc des "dépenses de I'Organi-
Rtipondant à d'aprèslequel,enrniatièrede siaion au Sensdu paragraphe 2 de l'Article 17".
maintien de la paix et de la sécurité internationales,le *
pouïroir budgétaire del'Assemblée généraleest limité * *
par l,eparagraphe 11aux termes duquel "toute question
[se rattachant au maintien de la paix et de la sécurité La Cour ayant examiné le problème générad le l'in-
internationales] qui appelle unection est renvoyéeau terprétationde l'Article 17,paragraphe 2.à la lumière
Conijeilde Sécuritépar I'Assembléegénéraleavantou de la structured'ensemble de laCharteet desfonctions
après discussion", la COIJ~estime que l'action dont respectives de l'Assembléegénérale etdu Conseil de
parle ce texte est une action coercitive. Dani;ce con- si?curité,en vue de déterminer le sens de la phrase
texte, le mot "action" dmoitsignifier I'actioii quiest "dépenses de l'organisation", passe eiisuiteà l'exa-
uniquement de la compétencedu Conseil de sécurité, nien desdépensesénuméréesdanlsarequête pour avis
c'est-à-direcelledont ilestfait mentionauChapitre VI1 ~~onsultati. lle admet que ces dépenses doivent être
de laCharte :"Action encas de menace contre lapaix, appréciées d'après leur rapport avecles buts des Na-

81tions Unies, en ce sens que, si une dépensea étéfaite blée générale n'auraitpas eu autorité pour décider
dans un but étrangerà ceux des Nations Unies, elle ne qu'elles seraient "supportées par I'Organisation des
saurait êtreconsidéréecomme une "dépense de l'Or- Na.tionsUnies" nipour lesrépartir entre les Membres,
ganisation". Lorsque I'Organisation prend des mesu- et laCourconstate que, d'année enannée,lesdépenses
res dont on peut direà juste titre qu'elles sont appro- de laFUNU ont ététraitées par l'Assembléegénérale
priéesà l'accomplissementdes buts des Nations Unies comme des dépenses de l'organisation au sens du pa-
énoncés à l'Article 1de la Charte, ileàtprésumerque ragraphe 2 de l'Article 17.
cette action ne dépassepas les pouvoirsde I'Organisa-
tion. Si l'action a étéentreprise par un organe qui n'y
étaitpas habilité,ils'agitd'une irrégulari, ais iln'en Passant ensuite aux opérations au Congo, la Cour
ressort pas nécessairement que la dépense encourue rappelle qu'elles ont étéà l'origine autorisées par le
n'était pas une dépense de I'Organisation. Le droit Conseilde sécuritédanssa résolutiondu 14juillet 1960,
national comme le droit internationalenvisagedes cas adoptée sans vote contraire. Cette résolution, compte
où une personne morale ou un corps politique peut être teniude l'appeladresséparleGouvernement du Congo,
liépar l'acte ultra vires d'un agent. La Charte des du rapport du Secrétairegénéralet des débatsau Con-
Nations Unies ne comportant aucune procédure pour seil de sécurité,a étéévidemmentadoptée envue du
déterminerlavaliditédes actes desorganesdesNations maintien de la paix et de la sécurité internationales.
Unies, chacun d'eux doit, tout au moins en premier Passant en revue les résolutions et les rapports du Se-
lieu, déterminer sa propre compétence. Si le Conseil cré:tairegénéral srapportant àces opérations,la Cour
de sécurité adopteune résolutionvisant au maintien constate qu'à la lumière d'un teldossiercontenant tant
de la paix et de la sécurité internationalesetsi, confor-d'examens, de confirmations,d'approbations et de ra-
mément à cette résolution, le Secrétaire général con- tifications par le Conseil de sécurité et l'Assemblée
tracte des obligations financières,ilestprésumerque gériéralde l'action du Secrétairegénéraol n ne saurait
lesmontantsen questionconstituentdes "dépenses de coriclure que les opérations au Congo empiétaient sur
I'Organisation". Rappelant l'avis qu'elle a rendu sur les prérogativesconféréesau Conseil de sécuritéparla
l'Effetdejugements du Tribunal administratifdes Na- Charte ou les usurpaient. Ces opération'sne compor-
tions Unies uccordlint indemnité,la Cour déclare que taient pas des "mesures préventives ou coercitives"
certaines obligations de I'Organisation peuvent être coritre un Etat, comme il est prévuau chapitre VI1 :
contractées par le Secrétaire général agissantsous ellesne constituaientdonc pas une "action" au sens où
l'autorité du Conseil de sécuritéou de l'Assemblée le rnotest employéà l'Article 11.Les obligationsfinan-
générale et que celle-ci "n'a pas d'autre alternativeque cières encourues par le Secrétairegénéralavec le con-
de faire honneur à ces engagements". sentement répété et clairementexprimé du Conseil de
Ce raisonnement appliquéaux résolutionsmention- sécuritéet de l'Assemblée génCraleconstituent des
nées dans la requête pour avis consultatif suffirait obligations de I'Organisation auxquelles l'Assemblée
à fonder l'avis de la Cour. Elle examine cependant gkriéraleétait fondée à pourvoir selon l'Article 17,
ensuite et séparément les dépenses concernant la paragraphe 2, de la Charte.
Force d'urgence des Nations Unies au Moyen-Orient
(FUNU) et celles qui concernent l'opération des Na- En ce qui concerne le financementdes opérations au
tïons Unies au Congo (ONUC). Congo, la Cour, rappelant les résolutions de l'Assem-
En ce qui concerne la FUNU, la Cour rappelle que bléegénéralequi envisagent la répartition des frais
celle-ci devait êtreconstituée avec l'assentiment des selon le barèmedes quotes-parts adoptépour lebudget
nations intéressées, cequi écarte l'idéequ'il s'agis- ordinaire, enconclutque l'Assemblée généraa ledécidé
sait de mesures coercitives. D'autre part, il apparaît àdeux reprises que. mêmesi certaines dépenses sont
que lesopérationsde laFUNU étaiententreprisespour "extraordinaires" et "essentiellement différentes" de
atteindre l'un des buts principaux des Nations Unies, celles qui rentrent dans le budget "ordinaire", elles
c'est-à-dire favoriser et assurer le règlement pacifique sont néanmoinsdes "dépenses de I'Organisation" qui
de la situation. Le Secrétairegénérala donc dûment doivent être réparties conformémenatu pouvoir que le
exercé l'autorité dontlest investipour contracter cer- paragraphe 2 de l'Article 17octroieà l'Assemblée gé-
taines obligationsfinancières;lesépensesprévuespar nérale.
ces obligations doivent êtreconsidérkes comme des
"dépensesdeI'Organisation". Répondant àl'argument
d'après lequel l'Assemblée générale n'aurait jamais, Ayant ainsi soulignk, d'une part, que le texte du
directement ou indirectement, considéré les dépenses paragraphe 2 de l'Article 17de la Charte pouvait ame-
de laFUNU comme des "dépenses de l'organisation nerà conclure que les dépenses de I'Organisation sont
au sens du paragraphe 2 de l'Article 17de la Charte les sommes payées pour couvrir les frais relatifsàla
des Nations Unies", la Courdéclarequ'elle ne saurait réalisationdes buts de l'organisation et. d'autre part,
adopter cette manière de voir. Analysant les résolu- quede l'examendesrésolutionsautorisantlesdépenses
tions relatives au financement de la FUNU, la Cour mentionnées dans la requête d'avisconsultatif se dé-
constate que la créationd'un comptespécialne signifie gagelaconstatation que ces dépensesavaientété faites
pas nécessairementque les fonds qui y sont inscrits ne àcette fin;ayant enfin analyséet trouvémalfondésles
puissent provenir des contributions de Membres selon argumentsavancés contre laconclusion que lesdépen-
la répartitionfixéeparl'Assembléegénérale.Les réso- ses en question devaient êtreconsidéréescomme des
lutions en la matière, adoptées parla majoritérequise
dépenses deI'Organisation au sens du paragraphe 2de
des deux tiers, se fondaient sans FUNU étaient desla l'Article 17de la Charte des Nations Unies, la Cour
conclusion que les dépenses de la arriveà la conclusion qu'elle doitrépondrepar l'affir-
"dépenses de I'Organisation", faute de quoi 1'Assem- mative à la question posée par l'Assemblée générale.