Lettre en date du 16 avril 2009 adressée au greffier par l’ambassadeur de la République
slovaque auprès du Royaume des Pays-Bas
[Traduction]
En application des dispositions du paragraphe 2 de l’article66 du Statut de la Cour
internationale de Justice, et en réponse à l’in vitation faite au Gouvernem ent de la République
slovaque par le greffier de la Cour internationale de Justice dans son ordonnance du
17 octobre 2008, j’ai l’honneur de vous présenter ci-joint des commentaires généraux du
Gouvernement de la République slovaque sur la demande d’avis consultatif soumise à la Cour dans
la résolution63/3 (A/63/L.2) du 8octobre2008 , dans laquelle l’Asse mblée générale des
Nations Unies a demandé à la Cour de répondre à la question suivante : «La déclaration unilatérale
d’indépendance des institutions provisoires d’administration autonome du Kosovo est-elle
conforme au droit international ?»
Veuillez agréer, etc.
___________ E XPOSÉ ÉCRIT DE LA R ÉPUBLIQUE SLOVAQUE
[Traduction]
A. Introduction
1. Le présent exposé est soumis par la République slovaque conformément à l’ordonnance de
la Cour internationale de Justice du 17octobr e2008. La République slovaque pense que la
déclaration unilatérale d’indépendance adoptée pa r les institutions provisoires d’administration
autonome du Kosovo le 17 février 2008 n’est pas conforme à plusieurs normes et principes du droit
international.
2. La République slovaque attache une grande importance à ce que dit le principal organe
judiciaire des Nations Unies et tiendra dûment compte de l’avis consultatif que la Cour doit rendre
sur demande de l’Assemblée générale. La positi on actuelle de la République slovaque est fondée
sur les considérations juridiques suivantes :
B. Intégrité territoriale des Etats
3. Il est peu de principes du droit interna tional contemporain aussi fermement établis que
celui de l’intégrité territoriale des Etats. Bien qu’il s’agisse d’un principe très ancien, lié à la
notion d’Etat lui-même, il a été réaffirmé solennellement et particulièrement avec force depuis plus
de soixanteans. Le principe de l’intégrité territoriale des Etats est largement énoncé et reconnu
dans la pratique et fait partie du corpus du droit international.
4. Le principe de l’intégrité territoriale des Etats est protégé par les normes interdisant
l’intervention dans les affaires relevant de la compétence des Etats, énoncés par exemple au
paragraphe7 de l’article2 de la Charte des NationsUnies. Le pa ragraphe4 de l’article2 de la
Charte des NationsUnies en fait particulièrement l’un des principes de l’Organisation, le liant à
l’interdiction de recourir à la menace ou à l’emploi de la force dans les relations internationales.
Ce principe est également énoncé dans les mêmes termes dans la déclaration relative aux principes
du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément
à la Charte des Nations Unies, dans laquelle il est considéré comme l’un des éléments du principe
de l’égalité souveraine.
er
5. L’acte final d’Helsinki adopté le 1 août1975 par la Conférence sur la sécurité et la
coopération en Europe prévoit ce qui suit :
«Les Etats participants respectent l’intégrité territoriale de chacun des autres
Etats participants.
coEnnséquence, ils s’abstiennent de tout acte incompatible avec les buts et
principes de la Charte des Nations Unies contre l’intégrité territoriale, l’indépendance
politique ou l’unité de tout Etat participant , et en particulier de toute action de ce
genre représentant une menace ou un emploi de la force. - 2 -
De même, les Etats participants s’abstiennent chacun de faire du territoire de
l’un d’entre eux l’objet d’une occupation militaire ou d’autres mesures comportant un
recours direct ou indirect à la force contrevenant au droit international, ou l’objet
d’une acquisition au moyen de telles mesure s ou de la menace de telles mesures.
Aucune occupation ou acquisition de cette nature ne sera reconnue comme légale.»
(Les italiques sont de nous.)
Ces engagements son réitérés dans la ch arte de Paris pour une nouvelle Europe, du
21 novembre 1990.
6. Le droit de sécession n’existe pas en droit international. La création d’un nouvel Etat dans
un contexte colonial ne constitue pas une sécession. Le droit à l’autodétermination [ou «droit des
peuples à disposer d’eux-mêmes»] dans un contexte postcolonial ne signifie pas que les peuples qui
jouissent de ce droit sont reconnus comme ayant un droit à l’indépendance. La sécession
unilatérale n’entraînait pas l’exercice de tout droit co nféré par le droit international. Hors contexte
colonial, le principe de l’autodétermination n’est pas reconnu dans la pratique comme engendrant
des droits unilatéraux de sécession par des parties d’Etats indépendants. L’autodétermination en
dehors du contexte colonial est essentiellement un processus par lequel les peuples de divers Etats
déterminent leur avenir par des processus constitutio nnels sans intervention ex térieure. Face à un
désir exprimé par une partie de son peuple de faire sécession, il appartient au gouvernement de
l’Etat intéressé de décider comment y réagir, en insistant par exemple pour que tout changement se
fasse dans le respect des procédures prévues par la constitution.
7. Le droit international a toujours favorisé l’intégrité territoriale des Etats, et en
conséquence, le gouvernement d’un Etat était en droit de s’opposer à la sécession unilatérale d’une
partie de celui-ci en recourant à toutes les voies légales. Les Etats tiers étaient censés rester neutres
pendant un tel conflit, l’assistance à un groupe sécessionniste, qui n’avait pas réussi à établir son
indépendance, pouvant être qualifiée d’interventio n dans les affaires intérieures de l’Etat en
question.
8. La réticence de la communauté internati onale à accepter la sécession unilatérale par
rapport à un Etat indépendant peut être également illustrée par le renvoi à la dénommée «clause de
sauvegarde» de la déclaration sur les relations amicales, qui, en expliquant le principe de
l’autodétermination contenu dans la Charte précise ce qui suit :
«Rien dans les paragraphes précédents ne sera interprété comme autorisant ou
encourageant une action, quelle qu’elle soit, qui démembrerait ou menacerait,
totalement ou partiellement, l’intégrité terr itoriale ou l’unité politique de tout Etat
souverain et indépendant se conduisant conformément au principe de l’égalité de
droits et du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes énoncé ci-dessus et doté ainsi
d’un gouvernement représentant l’ensemble du peuple appartenant au territoire sans
distinction de race, de croyance ou de couleur.» (Les italiques sont de nous.)
9. La Conférence mondiale des Nations Unies sur les droits de l’homme qui s’est tenue à
Vienne en 1913 a réaffirmé la «clause de sauvegard e» dans un libellé légère ment différent. Selon
les passages pertinents de la déclaration de Vienne :
«En application de la déclaration relative aux principes du droit international
touchant les relations amicales et la coopé ration entre les Etats conformément à la
Charte des Nations Unies, ce qui précède [le droit à l’autodétermination] ne devra pas
être interprété comme autorisant ou encourageant toute mesure de nature à - 3 -
démembrer ou compromettre, en totalité ou en partie, l’intégrité territoriale ou l’unité
politique d’Etats souverains et indépendants respectueux du principe de l’égalité de
droits et de l’autodétermination des peuples et, partant, dotés d’un gouvernement
représentant la totalité de la population appartenant au territoire, sans distinction
aucune.» (Les italiques sont de nous.)
10. Selon ce libellé, un Etat dont le gouvernem ent représente la totalité de la population
appartenant à son territoire sans distinction aucune, autrement dit, sur une base d’égalité, et en
particulier, sans discrimination fondée sur la race, la croyance ou la couleur, respecte le principe de
l’autodétermination au regard de la totalité de sa population et a le droit de protéger son intégrité
territoriale. La population de cet Etat exerce le droit à l’autodétermination par sa participation au
système gouvernemental de l’Etat sur une base d’égalité.
11. La position affirmée par la commission de juristes nommée par la Société des Nations
pour examiner la situation des îles d’Åland en 1920 reste vraie, en dépit de l’évolution ultérieure du
principe de l’autodétermination: «Le droit international positif ne reconnaît pas aux groupes
nationaux le droit de se séparer de l’Etat dont ils font partie par la simple expression d’une
volonté.»
12. Les principes de souveraineté et d’in tégrité territoriale énoncés dans l’acte final
d’Helsinki devraient être interprétés en tenant compte d’autres principes clés exposés dans ledit
acte, notamment celui de l’égalité des droits des pe uples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes.
En outre, selon la déclaration du 24octobre1970 relative aux principes du droit international
touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats, le principe du droit des peuples à
disposer d’eux-mêmes ne devrait pas être interprété comme «autorisant ou encourageant une
action, quelle qu’elle soit, qui démembrerait ou mena cerait, totalement ou partiellement, l’intégrité
territoriale ou l’unité politique de tout Etat s ouverain et indépendant se conduisant conformément
au principe de l’égalité de droits et du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes».
13. La République slovaque considère le princi pe de l’intégrité territoriale des Etats comme
un pilier essentiel du droit international, base de la création et du fonctionnement de la
communauté internationale. Ce principe doit être pris en compte avec sérieux dans tout cas de
reconnaissance éventuelle d’une déclaration universelle d’indépendance.
C. L’autodétermination des groupes nationaux/minorités
14. La phrase «tous les peuples ont le droit de libre détermination» ne contient pas de
définition universellement acceptée du mot «peuples» ni de la notion de libre détermination. Pour
certains spécialistes, le droit de libre détermina tion englobe toujours le droit de former un Etat,
même quand les personnes qui jouissent de ce dro it pourraient se contenter d’autres structures
politiques. Pour d’autres, ce droit a une port ée beaucoup plus large et implique que toute
collectivité humaine qui se définit comme telle a le droit d’être reconnue, de choisir son avenir et
de participer à l’expression démocratique de la volonté politique au sein de l’Etat auquel elle est
rattachée. En réalité, quelque soit l’argument qui pr évaudrait, les deux excluent tout droit de faire
sécession dans un contexte non colonial.
15. L’accent mis dans tous les instruments pertinents et dans la pratique des Etats sur
l’importance de l’intégrité territoriale signifie que le terme «peuples» devrait s’entendre comme
tous les peuples d’un territoire donné. Tous les membres d’un groupe minoritaire distinct font - 4 -
partie des peuples de ce territoire. Cependant, les minorités en tant que telles n’ont pas le droit de
libre détermination. Autrement dit, elles n’ont pas le droit de faire sécession, de se déclarer
indépendantes ou de s’unir à des groupes comparables dans d’autres Etats.
16. Les minorités doivent être protégées par la garantie de tous droits de l’homme prévus
pour chaque individu et par la garantie des droits des minorités. Ces droits trouvent une
formulation contemporaine dans l’article27 du pact e international relatif aux droits civils et
politiques de 1966, qui prévoit ce qui suit :
«Dans les Etats où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques,
les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d’avoir, en
commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de
professer et de pratiquer leur propre religion, ou d’employer leur propre langue.»
17. Les réponses internationales aux sécessions unilatérales et aux menaces de sécession
unilatérale dans le contexte non colonial ont des caractéristiques communes, qui ont une
importance sur le plan normatif. Elles peuvent être résumées de la manière suivante :
a) Il y a une forte réticence internationale à soutenir les sécessions unilatérales ou les menaces de
sécession unilatérale et il n’y a pas de r econnaissance d’un droit unilatéral de sécession
simplement fondé sur un vote majoritaire de la population d’une sous-division ou d’une unité
territoriale donnée. En principe, l’autodétermination pour les peuples ou les groupes au sein
d’un Etat doit être obtenue par la participation au système constitutionnel de cet Etat, et sur la
base du respect de son intégrité territoriale.
b) Dans la majorité des cas, des référendums menés dans des territoires s ouhaitant faire sécession
se sont soldés par de nettes majorités en faveur de cette sécession. Mais même dans les cas
d’un appel ferme et continue à l’indépendance, il appartient au gouvernement de l’Etat intéressé
d’envisager comment y répondre d’une manière démocratique et respectueuse.
c) Même dans le cas de territoires coloniaux séparés, la sécession unilatérale était l’exception. En
premier lieu, l’autodétermination devait être appliquée par l’autorité coloniale, ce n’est que si
elle était bloquée par cette autorité que les Na tions Unies soutenaient la sécession unilatérale.
Hors contexte colonial, les NationsUnies se sont montrées fort peu disposées à admettre une
entité sécessionniste à la qualité de membre de l’organisation contre la volonté du
gouvernement de l’Etat dont elle a voulu se séparer.
D. La résolution 1244 du Conseil de sécurité (1999)
18. La résolution1244 du Con seil de sécurité, adoptée le 10juin1999, confirme l’intégrité
territoriale de la République fédé rale de Yougoslavie/République de Serbie et ne détermine pas
d’avance l’indépendance de la province du Kosovo.
19. La résolution 1244 a été adoptée en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies
et crée donc des obligations qui lient tous les Me mbres de l’organisation tant qu’il demeure en
vigueur.
20. Dans le préambule de la résolution1244, le Conseil de sécurité réaffirme plus
particulièrement «l’attachement de tous les Etats Membres à la souveraineté et à l’intégrité
territoriale de la République fédérale de Yougoslavie et de tous les autres Etats de la région, au
sens de l’acte final d’Helsinki et de l’annexe 2 à la présente résolution» (les italiques sont de nous). - 5 -
Comme dans le cas des traités internationaux, le préambule est très important pour déterminer le
sens de tous les paragraphes du dis positif, aucun de ces paragraphes ne devant être pris en compte
en dehors du contexte général du document, alors que le préambule reflète les circonstances et les
objectifs de l’adoption du document.
21. Il importe d’interpréter la résolution 1244 dans sa totalité et conjointement avec d’autres
résolutions connexes du Conseil de sécurité et d’autres documents adoptés par des Etats pour
appliquer les dispositions de ladite résolution et acceptés de tous les participants les plus importants
au processus de règlement du problème du Kosovo. Il s’agit en particulier des principes directeurs
pour un règlement du statut du Kosovo, adoptés par le groupe de contact.
22. La confirmation de l’attachement du Conseil de sécurité à l’intégrité territoriale de ce qui
était alors la République fédérale de Yougoslavie (l’actuelle République de Serbie, qui assure la
continuité de la personnalité ju ridique de la République fédéra le de Yougoslavie) à l’égard du
Kosovo ressort, outre de la résolution1244, d’autres résolutions du Conseil de sécurité telles que
les résolutions1160 (1998), 1199 (1998), 1203 (1988), 1239 (1999). La résolution1160(1998)
prévoit notamment ce qui suit :
«le règlement du problème du Kosovo doit reposer sur le principe de l’intégrité
territoriale de la République fédérale de Yougoslavie et être conforme aux normes de
l’OSCE, y compris celles qui figurent dans l’acte final d’Helsinki de la Conférence sur
la sécurité et la coopération en Europe de 1975, et à la Charte des NationsUnies,
et … cette solution doit également respecter l es droits des Albanais kosovar et de tous
ceux qui vivent au Kosovo» (les italiques sont de nous).
23. L’administration du territoire du Kosovo sous l’égide des Nations Unies est fondée sur la
résolution 1244 du Conseil de sécurité. Deux mesu res supervisées par les Nations Unies ont joué
un rôle déterminant dans ce processus : en premier lieu, celle qui veut que «la République fédérale
de Yougoslavie … entreprenne et achève le retrait vérifiable et échelonné du Kosovo de toutes les
forces militaires, paramilitaires et de police su ivant un calendrier serré, sur la base duquel il sera
procédé au déploiement synchronisé de la présence internationale de sécurité au Kosovo», en
deuxième lieu, celle qui prévoit l’établissement «d’u ne administration intérimaire dans le cadre de
laquelle la population du Kosovo pourra jouir d’une autonomie substantielle au sein de la
République fédérale de Yougoslavie » (les italiques sont de nous). C’est sur cette base que la
Mission des NationsUnies au Kosovo (MINUK) a depuis lors exercé un contrôle provisoire
exclusif sur le Kosovo.
24. La résolution1244 du Conseil de sécurité réitère explicitement les formulations
convenues «[d’]autonomie substantie lle» et de «véritable auto-admin istration» pour le Kosovo.
Ces formulations, combinées avec l’omission constante de tout renvoi au principe de
l’autodétermination, indiquent de façon incont estable l’absence d’une base juridique quelconque
pour le type d’état d’indépendance qui a été prononcée unilatéralement, et reconnue par certains
Etats. Voilà qui donne foi aux arguments selon lesquels cette déclaration unilatérale et sa
reconnaissance portent atteinte à la souveraineté de la Serbie et ne sont pas conformes au droit
international.
25. En prononçant la déclaration unilatérale d’indépendance et en adoptant la Constitution de
la République du Kosovo, l’Assemblée du Kosovo a outrepassé ses pouvoirs. Le cadre
constitutionnel pour l’auto-administration proviso ire du Kosovo adopté par la MINUK confirme
que les «institutions provisoires d’administration autonome» du Kosovo n’étaient pas habilitées à - 6 -
agir de cette manière, ces actes constituant une viol ation de l’obligation de nullement «déprécier et
miner l’autorité suprême du RSSG [représentant spécial du Secrétairegénéral des NationsUnies]
au regard de l’application de la résolution 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations Unies».
A cet égard, étant donné que le paragraphe 2 du chapitre 8 du cadre constitutionnel de la MINUK
réserve au RSSG des pouvoirs dans les domaines de la défense, de la justice, des affaires juridiques
et des affaires étrangères, il est suggéré que les dispositions de la constitution de la République du
Kosovo, telles que l’article 2, le paragraphe 12 de l’article 65, les paragraphes 7, 10, 12 et 15 à 25
de l’article84, les articles93, 131 et 151, vont à l’encontre du cadre c onstitutionnel, et sont donc
contraires à la loi et indéfendables.
26. Le fait que la résolution 1244 du Conseil de sécurité ne comprenne pas de dispositions
excluant la possibilité de l’indépendance du Kosovo ne confirme nullement un droit à
l’indépendance. Au contraire, la formulation «a utonomie substantielle au sein de la République
fédérale de Yougoslavie» au para graphe10 de ladite résolution de vrait être interprétée comme la
preuve qu’un règlement fondé sur cette résoluti on ne devrait pas conduire à l’indépendance du
Kosovo.
27. Quelle que soit l’interpré tation qui peut être faite de la résolution1244, celle-ci ne
signifie surement pas que, en 1999, le Conseil de sécurité a autorisé la séparation du Kosovo dans
l’avenir même si aucune disposition de la résoluti on ne l’exclut expressément. Il n’y a pas eu de
«deuxième résolution» qui comblerait un vide laissé par la résolution1244. Et même si la
résolution1244 n’interdit pas explicitement la sécession ou la reconnaissance de la sécession par
les Etats, (comme les résolutions216 et 217 du Con seil de sécurité dans le cas de la déclaration
unilatérale d’indépendance de la Rhodésie en1965) , elle semble néanmoins jeter les bases de
l’autodétermination qui n’inclut pas l’indépendance. Il semble que toutes les parties à l’affaire
essayaient de trouver un arrangement autonome. Dans le cas du Kosovo, l’autodétermination
interne se réaliserait par une autonomie substantielle au sein de la Serbie.
28. La République slovaque ne conteste nullement les violations graves du droit international
commises par le passé par la République fédérale de Yougoslavie dans la manière dont elle a traité
les Kosovars. Cependant, des fonctionnaires indi viduellement responsables de ces actes ont été
mis en accusation et poursuivis pour violations du droit international au Kosovo, au Tribunal pénal
international pour l’ex-Yougoslavie. Faire remonter le droit de changer le statut du Kosovo aux
faits survenus en1999 n’est pas conforme au droit. Aucune autorité n’étaye une règle de droit
autorisant la «répression» des Etats, particulièrement par un fait tel qu’une perte de territoire, pour
violations du droit.
___________
Exposé écrit de la Slovaquie (traduction du Greffe)