Opinion dissidente de M. Hackworth (traduction)

OPINION DISSIDENTE DE M. HACKWORTH

[Traduction]

Je me rallie, encore que pour des motifs différents, à la conclu-
sion de la Cour selon laquelle l'Organisation des Nations Unir
a qualité pour présenter contre le gouvernement responsable une
réclamation internationale en vue d'obtenir la réparation des
dommages causfs par ce gouvernement à l'organisation. Mais je
regrette de ne pouvoir être d'accord sur la partie de l'avis qui
, traite de la capacité de l'Organisation pour prendre en mains une
réclamation internationale pour le compte d'un de ses agents.
La capacité de l'Organisation pour présenter une demande à.
. raison du dommage qui lui a étécausé par l'acte dommageable

d'un État peut être énoncéetrès simplement dans les termes
suivants :
1) L'article 104de la Charte confèreà l'organisation ((la capacité

juridique qui lui est nécessairepour exercer ses fonctions et atteindre
ses buts P.
2) Les paragraphes I et 2 de l'articleIûj disposent que l'Orga-
nisation ccjouit, sur le territoire de chacun de ses Membres, des.
privilèges et immunités qui lui sont nécessaires pour atteindre ses
buts », et que les fonctiorinaires de l'organisation a jouissent
également des privilèges et immunités qui leur sont nécessaires
pour exercer en toute indépendance leurs fonctions en rapport
avec l'Organisation ».
3) Dans la Convention sur les privilèges et immunités, adoptée

le 13 février 1946 par l'Assemblée générale, il est reconnu que
l'organisation des Nations Unies possède la personnalité juridique
et qu'elle a la capacité a) de contracter, b) d'acquérir et de vendre
des biens mobiliers et immobiliers, et c) d'ester en justice ; cette
convention dispose en outre que l'organisation et ses fonctionnaires
jouissent de certains privilèges et immunités qui y sont énumérés.
La Convention n'a pas étéapprouvée par tous les Membres de
l'organisation, mais nous pouvons, aux fins de la présente analyse,
présumer qu'elle traduit assez exactement la manière de voir de
la plupart d'entre eux.

4) Il est évident que, si l'organisation doit conclure des contrats,
acquérir de.,biens et en disposer, ester en justice, et réclamerle béné-
ficedes privilèges et immunités auxquels elle a droit, il faut qu'elle
puisse engager des négociations avec des gouvernements, aussi
bien qu'avec les personnes privées. Elle doit donc être en mesure
de présenter des demandes pour son propre compte. On ne saurait
tirer aucune autre conclusion qui puisse se concilier avec les pouvoirs
mentionnés explicitement et avec le droit inhérent de conservation

26 DISSENTING OPINION BY JUDGE HACKWORTH.

1 concur, but for different reasons, in the conclusion of the
Court that the United Nations Organization has capacity to bring
an international claim against the responsible government, with

a view to obtaining reparation due in respect of damage caused
by that government to the Organization. But 1 regret that 1
am unable to concur in that part of the Opinion having to do
with the capacity of the Organization to sponsor an international
claim in behalf of one of its agents.
The authority of the Organization to make a claim for damage
caused to it by the wrongful act of a State can be very simply
stated, as follows :

(1) Article 104 of the Charter gives the Organization "such
legal capacity as may be necessary for the exercise of its functions
and the fulfdment of its purposes".
(2) Paragraphs I and 2 of Article 105 specify that the Organi-
zation "shall enjoy in the territory of each of its Members such
privileges and immunities as are necessary for the fulfilment of
its purposes", and that officialsof the Organization shall "similarly
enjoy such privileges and immunities as are necessary for the
independent exercise of their functions in connexion with the
Organization".

(3) The Convention on Privileges and Immunities, adopted
by the General Assembly on February qth, 1946, recognizes
that the United Nations shall possess jundical personality, with
capacity (a) to contract ;(b) to acquire and dispose of immovable
and movable property ; and (c) to institute legal proceedings ;
also that the Organization and its officials shall enjoy certain
specified privileges and immunities.
The Convention has not been approved by al1 the Members
of the Organization, but we may assume, for present purposes,
that it is fairly representative of the views of most of them.
(4) It stands to reason that, if the Organization is to make
contracts, to acquire and dispose of property, to institute legal
proceedings, and to claim the benefits of the privileges and
immunities to which it is entitled, it must be able to carry on

negotiations with governments as well as with private parties.
It must therefore be able to assert claims in its own behalf. No
other concllision consistent with the specified powers and with
the inherent right of self-preservation could possibly be drawn.
The Organization must have and does have ample authority to
26I97 OPIKION DISSIDENTE DE M. HACKWORTH
de soi-même.L'Organisation doit posséder,et possède, des pouvoirs

amplement suffisants pour lui permettre de prendre les dispositions
nécessaires, afin de se protéger ,contre des actes dommageables
dont seraient responsables les Etats Membres. Tout dommage
subi par l'Organisationà raison d'actes dommageables qui seraient
commis sur l'un de ses agents, dans l'exercice de ses fonctions,
rentrerait de mêmedans sa compétence.
C'est-là une application appropriée de la doctrine des pouvoirs
présumés.
5) Je n'éprouve donc pas de difficulté à répondre affirrnative-
ment à la question 1 a) poséepar l'Assembléegénérale.
Pareille demande,introduite par les Nations Unies, comprendrait
tout élémentde préjudice dont l'existence pourrait êtreprouvée

conformément aux règles d'usage relatives aux dommages, en
matière de réclamations internationales. La demande des Kations
Unies comprendrait tout paiement raisonnable fait par l'organisa-
tion à la victime de l'acte dommageable ou à ses ayants droit,
pourvu que ce paiement ait étéeffectuéconformément aux engage-
ments contractuels de l'organisation ou sur la base d'une ligne de
conduite bien établie dans les cas de cet ordre.
6) Il semble donc que, selon la question 1 a), l'Organisation
dispose incontestablement d'un ample pouvoir lui permettant de
se garantir contre les ma~iquements commis par des Etats et de
défendre la dignité, l'honneiir et l'autorité de l'organisation.
Dans cette mesure, je suis d'accord sur les conclusions auxquelles
est arrivée la majorité de la Cour.

La question 1 b) traite d'une demande en réparation présentée
à raison du dommage causé à la victime d'un acte dommageable
ou à ses ayants droit, indépendamment d'une demande introduite
pour le compte de l'organisation elle-même ;la situation est ici
différente.
La Cour est invitée à donner son avis sur le point de savoir
si l'organisation a qualité pour faire sienne une telle demande.
En répondant à cette question, nous devons rechercher quelle
est, traditionnellement, la pratique internationale des Etats en
matière de réclamations privées, et examiner les dispositions

expresses des traités à l'égard de l'Organisation.
En ce qui est de la pratique internationale, no,us constatons
immPdiatement que, jusqu'à présent, seuls les Etats ont été
considéréscomme ayant qualité pour présenter des réclamatioris
internationales de cet ordre.
En ce qui est de l'Organisation, nous ne trauvons rien qui
nous portc ;iconsid6rer qu'elle aussi possède une capacité dans
ce domaine. La Charte rie contient certainement aucune disposition
explicite et, à ma connaissance, dans aucun autre accord on ne DISSENTING OPINION BY JUDGE HACKWORTH I97

take needful steps for its protection against wrongful acts for
which Member States are responsible. Any damage sitfleyed by
the Organization by reason of wrongful acts committed against
an agent, while in the performance of his duties, would likewise
be within its competence.

This is a proper application of the doctrine of implied pon7ers.

(5) 1, therefore, find no difficulty in giving an affirmative
answer to Question 1 (a) of the Assembly's request.
Such a claim by the United Natio~s would include any element
of damage susceptible of proof under customary rules relating to

damages in international claims. It would include any reasonable
payments made by the Organization to the victim of the rx-rongful
act or to those entitled through him, provided that such payments
were made pursuant to contractual undertakings of the Organiza-
tion, or on the basis of an established policy in such cases.

(6) Thus it would appear that under 1 (a) the Organization
has ample and unquestionable authority to safeguard itself against
derelictions by States, and to vindicate the dignity, honour and
authority of the Organization. To this extent 1am in agreement
with the conclusions of the majority of the Court.

As to Question 1 (b), having to do with a claim for reparation
due in respect of damage caused to the victim of a wrongful act
or to perçons entitled through him, as distinguished from a claim
on behalf of the Organization itself, a different situation ispresented.

The Court is asked to state its opinion as to whether the Organiza-
tion has capacity to espouse such a daim. In giving Our answer,
we must look to the traditional international practice of nations
tvith respect to private claims, and to the express treaty stipulations
as regards the Organization.

As to international practice, we find at once that heretofore only
States have besn regarded as competent to advance such inter-

national claims.

As to the Organization, we find nothing to suggest that it ~OO
lias capacity in this field.Certainly there is no specificprovisioil
in the Charter, nor is there provision in any other agreemeiit of
~rrhich1 am aware, conferring upon the Organization authority to
2 j 19~ OPINION DISSIDENTE DE M. HACKWORTH

trouve une stipulation conférant à l'Organisation le pouvoir-
d'assumer le rôle d'un Etat et de représenter ses agents en prenant
à son compte des réclamations diplomatiques introduites dans.
leur intérêt.Je suis également convaincu qu'il n'existe pas de-
pouvoir présumé sur lequel on puisse se fonder pour ce faire.
Suivant l'avis de la majorité de la Cour, la Charte ne dispose.
pas expressément que l'organisation ait capacité pour faire figurer
ndans sa demande de réclamation » les dommages causés à la

victime oii à ses ayants droit ; mais on arrive i la conclusion
,que ce pouvoir est conféré à l'Organisation par voie d'implication
nécessaire. Cette manière de voir semble se fonder sur l'hypothèse
selon laquelle, afin de garantir que les missions confiées à des
agents de l'Organisation soient remplies de manière efficace et
indépendante et afin de leur assurer un appui moral, l'exercice
.de ce pouvoir s'impose.
La concliision que le pouvoir appartenant à I'Qrganisation de
prendre en mains des réclamations émanant de personnes privées
lui est conféré ((par voie d'implication nécessaire ))ne serait pas

motivée d'après les règles poséespar les tribunaux pour remplir
les lacunes en cas de concessions de pouvoirs particulières.
Il est incontestable que l'Organisation tient ses pouvoirs d'une
.délégation.On doit supposer que les pouvoirs que les Etats
Membres désireraient lui conférer se trouvent expos6s soit dans
la Charte, soit dans les accords complémentaires conclus par ces
Etats. Des pouvoirs qui ne sont pas expressément conférés
ne sauraient êtreprésumés. Des pouvoirs présumés découlentde
l'octroi de pouvoirs exprès ; n'existent que ceux qui sont néces-
saires1)à l'exercice des pouvoirs expressément conférés.L'existence

de cette nécessitépour l'exercice des pouvoirs dont il s'agit ici
n'a nullement étédémontrée. Il n'y a ici aucune raison déter-
minante, à supposer qu'il en existe d'aucune sorte, pour que
l'Organisation prenne en mains des réclamations présentéespour
le compte de ceux qu'elle emploie, même en se bornant aux
réclamations nées lorsque l'agent se trouvait dans l'exercice de
ses fonctions. Ces employés sont encore Ies ressortissants de leurs
pays respectifs, et les façons de procéder généralementadoptées
à propos de ces réclamations peuvent toujours être employées
avec pleine efficacité. Leprestige et le rendement de l'organisation

seront garantis par l'exercice du droit incontestable qui lui appar-
tient aux termes de la question 1 a) ci-dessus. Ici même il est
nécessaire de présumer le pouvoir, mais, ainsi qu'il a été ditplus
haut, la nécessités'impose d'elle-même. Il n'a pas été établique
l'exercice d'un pouvoir* extraordinaire de plus, dans le domaine
des réclamations relatives à des intérêtsprivés, fût nécessaire au
bon exercice de leurs fonctions par IJOrganisation ou ses agents.
Nous voici donc en présenced'une analogie entre le lien qui unit
un Etat et son ressortissant et le lien qui unit l'organisation à ses DISSENTING OPINION BY JUDGE HACKWORTH 19~

assume the rôle of a State, and to represent its agents in the espousal
of diplomatic claims on their behalf. 1 am equally convinced that
there is no implied power to be drawii upon for this purpose.

It is stated in the majority opinion that the Charter docs not
expressly provide that the Organization should have capacity to
include, in "itsclaim for reparation", damage caused to the victim
or to persons entitled through him, but the conclusion is reached

that such power is conferred by neccssary implication. This
appears to be based on the assumption that, to ensure the efficient
and independent performance of missions entrusted to agents of
the Organization, and to afford them moral support, the exercise
of this power is necessary.

The conclusion that power in the Organization to sponsor private
claims is conferred by "necessary implication" is not believed to be
warranted under rules laid down by tribunals for filling lacunce
in specific grants of power.

There can be no gainsaying the fact that the Organization is
one of delegated and enumerated powers. It is to be presumed
that such powers as the Alember States desired to confer upon it
are stated either in the Charter or in complementary agreements
concluded by them. Powers not expressed cannot freely be implied.

Implied pon7ers flow frorn a grant of expressed powers, and are
limited to those that are "necessary" to the exercise of powers
expressly granted. No necessity for the exercise of the power here
in question has been showri to exist. There is no impelling reason,
if any at all, why the Organization should become the sponsor of
claims on behalf of its employees, even tliough limited to those
arising while the employee' is in line of duty. These employees
are still nationals of their respective countries, and the customary
methods of handling such claims are still available in full vigour.
The prestige and efficiency of the Organization will be safeguarded
by an exercise of its undoubted right under point 1 (a) sz~pra.
Even here it is necessary to imply power, but, as stated above,
the necessity is self-evident. The exercise of an additional extra-
ordinary power in the field of private claims has not been shown
to be necessary to the efficient performance of duty by either

the Organization or its agents.

But we are presented with an analogy between the relationshiy
of a State to its nationals andthe relationship of the Organization

28I99 OPINION DISSIDENTE DE M. HACKWORTH

fonctionnaires ; une autre analogie existe entre le rôle d'un État
dans la protection de ses ressortissants et celui de l'Organisation
dans la protection de ses fonctionnaires.
Les effets de cette largeur d'interprétation judiciaire dépassent
de loin tout ce que l'on peut trouver dans la Charte des Nations
Unies, aussi bien que toutes les intentions connues des rédacteurs
de la Charte.

Ces prétendues analogies, en admettant même qu'ellespuissent
avoir un semblant de réalité, ce qui n'est pas mon opinion, ne
sauraient autoriser l'octroi d'une compétence, là où la compétence
fait autrement défaut. La qualité appartenant à l'organisation
pour agir dans le domaine dont il s'agit ici doit reposer sur un
fondement plus solide.
La Cour avance l'argument étrange suivant lequel le fonction-
naire, s'il avait à compter sur la protection de 1'Etat dont il est
ressortissant, pourrait voir son indépendance compromise, contrai-
rement aubut visédans l'article IOO de la Charte.
Voilà qui semble évaluer bien bas le sens de la fidélité chezcet
employé. Mais approfondissons encore ce point.

L'article IOO dispose que :
cI. Dans l'accomplissementde leurs devoirs,le Secrétairegénéral
et le personnel ne solliciteront ni n'accepteront d'instructions
d'aucun gouvernement ni d'aucune autorité extérieure à I'Organi-
sation. Ils s'abstiendront de tout acte incompatible avec leur
situation de fonctionnaires internationaux et ne sont responsables
qu'envers l'organisation.

2. Chaque Membre de l'Organisation s'engage à respecter le
caractère exclusivement international des fonctions du Secrétaire
général etdu personnel et iine pas chercher à les influencer dans
l'exécution de leur tâche. »

Ceci est une disposition classique. On la trouve, en termes iden-
tiques ou légèrement modifiés, dans chacun des accords en vertu
desquels ont été établies les diverses institutions spécialisées;
certains de ces accords ont étéconclus avant, d'autres après la
signature de la Charte.
Par exemple, nous trouvons, dans l'article 59 de la Convention
relative à l'Aviation civile internationale, signée en 1914, la dis-
position suivanet :

«Le Président du Conseil, le Secrétaire généralet les autres
membres du personnel ne devront, relativement à l'exercice de
leurs fonctions, ni demander ni recevoir d'instructions d'aucune
autorité en dehors de l'organisation. Chaque État contractant
s'engage à respecter en tout point le caractère international des
fonctions de ce personnel eà ne chercher à influencer aucun de ses
~essortissants dans l'exercice de ses fonctions. n (Annuaire des
N0tion.s Unies, 1948, page 741.) DISSENTING OPINION BY JUDGE HACKWORTK I99

to its employees ; also an analogy between functions of a State in
the protection of its nationals and functions of the Organization
in the protection of its employees.
The results of this liberality of judicial construction transcend,
by far, anything to be found in the Charter of the United Nations,
as well as any known purpose entertained by the drafters of the
Charter.
These supposed analogies, even assuming that they may have
some semblance of reality, which 1 do not admit, cannot avair to
give jurisdiction, where jurisdiction is othenvise lacking. Capacity
of the Organization to act in the field here in question must rest
upon a more solid foiindation.

The Court advances the strange argument that if the employee

had to rely on the protection of his own State, his independence
migllt well be compromised, contrary tothe intention of Article IOO
of the Charter.
This would seem to be placing a rather low estimate upon the
employee's sense of fi de litB^.t let us explore this a step further.
Article IOO provides that :

"1. In the performance of their duties, the Secretary-General
and the staff shall not seek or receive instructions from any
government or from any other authority external to the Organiza-
tion. They shall refrain from any action which might reflect on
their position as international officials responsible only to the
Organization.
2. Each Member of t-heUnited Nations undertakes to respect
the exclusively internationalcharacter of the responsibilities of the
Secretary-General and the staff and not to seek to influence,them
in the discharge of their responsibiIities."

This is a classical provision. It is found in this identical, or
a slightly modified, form in each of the agreements establishing
the various Specialized Agencies-some concluded before, and some
suhsequent to, the signing of the Charter.

For example, we fiild in Article 59 of the Convention on Inter-
national Civil Aviation, signed in 1944, the following provision:

"The President of the Council, the Secretary-General and other
personnel shall not seek or receive instructions in regard to the
discharge of their responsibilities from any authority external
to the Organization. Each contracting State uxidertakes fully to
respect the international character of the responsibilities of the
personnel and not to seek to influence any of its nationals in
the discharge of their responçibilities." (\ enrbook of the Z7nz'ted
-Vnlions, 1946-1947,pp. 728, 736.)200 OPINION DISSIDEXTE DE 31. HACKWORTH

L'article XII de l'accord relatif au Fonds monétaire interna-
tional (négociéen 1944) prévoit ce qui suit dans la Section 4c) :
((Dans I'exercice de leurs fonctions, le Directeur généralet le
personnel du Fonds seront entièrement au service du Fonds, à
l'exclusion de toute autre autorité. Chaque État Membre du Fonds
respectera le caractère international de cette obligationet s'abstien-
dra de toute tentative d'influence sur un Membre quelconque du
personnel dans l'exercicede ses fonctions» (Nations Unies, Reczieil
des Traités,II, 1947, p.. 87.)

L'article V de l'accord, de mêmedate, relatif à la Banque inter-
nationale pour'la Reconstruction et le Développement, estpratique-
ment identique aux dispositions qui viennent d'êtrecitées. (Ibid.,

P. 167.)
L'article 9, paragraphes 4 et 5, de la Constitution amendée de
l'Organisation internationale du Travail, dispose comme il suit :

(4. Les fonctions du Directeur généralet du personnel auront
un caractère exclusivement international. Dans l'accomplissement
de leurs devoirs, le Directeur généralet le personnel ne solliciteront
ni n'accepteront d'instructions d'aucun gouvernement ni d'aucune
incompatible avec leur situation de fonctionnaires internationauxcte

qu5. Chaque Membre de l'Organisation s'engagetion. à respecter le
caractère exclusivement international des fonctions du Directeur
généralet di1personnel et à ne pas chercher à les influencer dans
l'exécution de leur tâche. » (An?euniredes Natiofes Unies, 1948,

P 676.)
Dans le même sens, voir :

Article VIII, Organisation des Nations -Unies pour l'Alimenta-
tion et l'Agriculture (ibid., p. 700) ; articlVI de la Constitution
de l'organisation des Nations Unies pour I'Education, la Science
et la Culture (ibid., p. 719); article 37 de la Constitution de l'Orga-
nisation mondiale de la Santé (ibid., p. 803); et article 9 de la
Constitution de l'organisation internationale pour les Réfugiés
(ibid., p.819).
Doit-on supposer que chacune de ces organisations a qualité
pour présenter desréclamations diplomatiques au nom de sesagents,
et cela afin que l'indcpendance de ceux-ci et leur fidélitéenvers
l'organisatioii ne puissent Ctre compromises ? Des motifs condui-

sant à la mêmeconclusion paraissent posséder ici une aussi grande
force que dans le cas des Nations Unies. Les termes employés
dans les instruments respectifs ont la même signification.
On ne saurait se fonder sur l'article 100 de la Charte qui, il
convient de l'observer, n'a trait qu'au Secrétaire général et au
personnel, pour revendiquer indirectement en faveur de l'organisa-
tion un pouvoir auquel aucune autorisation directe ne lui permet DISSENTING OPINION BY JUDGE HACKWORTH 2O0

Article XII of the articles of agreement of the International
Monetary Fund, negotiated in 1944 provides in Section 4 (c) :
"The Managing Director and the staff of the Fund, in the
discharge of their functions, shall owe their duty entirely to the
Fund and to no other authority. Each member of the Fund
shall respect the international character of this duty and shall
refrain from al1 attempts to influence any of tlie staff in the
discharge of his functions." (II, United Nations I'reaty Serit,s,
19479PP. 40, 86.)

Article V of the contemporary agreement relating to the Inter-
national Bank for Reconstruction and Development is practically
identical with the provisions just quoted. (Ibid., pp. 134, 166.)

Article 9, paragraphs 4 and 5, of the Constitution of the Inter-
national Labour Organization, as amendeci, provides :

"4. The responsibilities of the Director-General and the staff
shall be exclusively internationalin character.In the performance
of their duties, the Director-General and the staff shall not seek
or receive instructions from any government or from any other
authority external to the Organization. They shall refrain from
any action which might reflect on their position as international
officials responsible only to the Organization.
j. Each Member of the Organization undertakes to respect
the exclusively international character of the responsibilities of
the Director-General and the staff and not to seek to influence
them in the discharge of their responsibilities." (I'enrbooli.of
.the United L\'ations, 1946-1947,pp. 670, 672.)
To the same effect see :
Article VI11 of the Food and Agriculture Organization of the

United Nations (ibid., pp. 693, 695) ; Article VI of the Constitution
of the United Nations Edukational, Scientific and Cultural Brgan-
ization (ibid., pp. 712, 715) ; Article 37 of the Constitution of the
V170rldHealth Organization (ibid., pp. 793. 797) ; and Article 9 of
the Constitution of the International Refugee Organization (ibid.,
pp. 810, 813).
1s it to be supposed that each of the Organizations has thc
capacity to make diplomaticclaims in behalf of its agents, andthat
this should be done in order that their fidelity to the Organization
and their independence may not be compromised ? Reasons for
such a conclusion would seem to have as great force hcrc as in
the case of the United Nations. The language emp1oyt.d in thc
respective instruments bears the same meaning.
Article IOO of the Charter, which, it should be re~narkc.d, relate3
only to the Secretary-General and the staff,canriot be dra\vn
upon to claim for the Organization by indirection an authoritj-

\.hich obviously cannot be clairned i1ndt.ranv direct authoriz at'ion.201 OPINION DISSIDENTE DE M. HACKWORTH

évidemment de prétendre. L'interprétation la plus charitable et,
en fait, la plus conforme à la réalité,de cet article, est la suivante :
l'objet de l'article est d'établir à un niveau élevéde loyauté et de
fidélité lesfonctions exercées au service des Nations Unies et de
demander ailx États Membres qu'ils respectent ce statut sans
chercher à influencer le Secrétaire généralou les membres du per-
sonnel dans l'exercice de leurs fonctions.
Ce lien entre l'organisation et ses employés, qui est entièrement
naturel et approprié, n'a pas et ne saurait avoir pour effet l'expa-

triation des fonctionnaires des Nations Unies ni la substitution à
leur allégeance envers leur Etat d'origine, une allégeance envers
l'organisation. On ne peut dire que soit l'Etat, soit le fonctionnaire,
aient envisagéune situation de cet ordre. Il n'y a aucune incompa-
tibilité entre la continuation de l'allégeanceenvers 1'Etat national
et la fidélitécomplète envers l'organisation. L'État peut encore
protéger son ressortissant conformément au droit international.
On peut mêmeenvisager une situation dans laquelle cette protec-
tion pourrait intervenir contre des actes exercéspar l'organisation

elle-même.
L'objet de l'article, tel qu'il esténoncédans le rapport adressé
par le secrétaire d'Etat au Président des Etats-Unis sur les résultats
de la Conférence de San-Francisco (26 juin 1945) est le suivant :

I....établir très clairement que les ressortissants des États
Membres qui font partie du personnel du Secrétariat ne peuvent
en aucun sens Ctreconsidéréc somme des agents de leursgouverne-
ments ». (Département d'Etat, Publication 2349, Sériecies Confé-
rences 71, pp. IjO, 151.)

On a égalenient fait valoir,pour appuyer l'assertion selon laquelle
l'Organisation des Nations Unies devrait être considérée comme
ayant qualité dans les cas de cet ordre, que l'État national ne
serait pas en mesure de fonder une demandeinternationale présentée

pour le compte d'un ressortissant sur le motif qu'il aurait étéporté
atteinteaux privilèges et immunités auxquels ont droit les fonction-
naires des Nations Unies, en vertu de l'article ou des dispositions
de la Convention relative aux privilèges et immunités.
Si cette manière de voir est juste, c'est nécessairement parce
que les privilèges et immunités ne sont pas conférésdans son
intérêt personnel à l'individu lui-même. L'exactitude de cet
argument admise par la Cour ressort clairement de l'article V,
section 20, et de l'article VI, section 23, de la Convention.

Le premier dispose comme il suit :

NLes privilèges et immunités sont accordésaux fonctionnaires
uniquement dans l'intérêd tes Nations Unieset non à leur avantage
personnel.)) (Natiom Unies, Recueil des Traités, 1, 1946-1947,
P. 27.) DISSENTING OPINION BY JUDGE HSLKWOKTH 201

The most charitable, and indeed the most realistic construction
to be given the article is that it is designed to place service with
the United Nations on a high plane of loyalty and fidelity and to
require Member States to respect this status and not to seek to
influence the Secretary-General or rnembers of the staff in the
discharge of their duties.

This bond between the Organization and its employees, which
is an entirely proper and natural one, does iiot have and cannot
have the effect of expatriating the employee or of aubstitiiting
allegiance to the Organization for allcgiance to his State. Seither
the State nor the employee can. be said to have conteinplated
such a situation. There is nothing inconsistent betnreen continuéd
allegiance to the national State and coinplete fidelity to the Organ-
ization. The State may still protect its national under inter-
national law. One cari even visualize a situation wherc that

protection ~night be directed against acts by thé Organization
itself.

The purpose of the article as stated inthe Report of the Secretary
of State to the President of the United States on the Results of
the San Francisco Conference, June 26th, igqj, is :

" ....to make it perfectly clear that the nationals of IIember
States serving on the staff of the Secretariat could not, in any
sense of the worci,be considered as agents of their governments".
(Department of StafrPztblicatiott 23-19>Conference Seri?., 71,
pp. 150, 151.)

It has also been suggested, as an argument in support of the
proposition that the United Xations Organizatiun >hould be
regarded as having capacity in the.;e cases, that the State of 11-t'011-

ality would not be in a position to barc an international cl<iim
in behalf of a national on the ground that privilcges or iminunities
to which employees are entitled under the Charter or under provi-
sions of the Convention relating to Privilegrs and Immunities had
been violated.
If this be a sound view, it must be because the privileges and
immunities are not for the persona1 benefit of the individual
himself. That this is true is admitted by the Court and is made
clear by Article V, Section 20, and Article VI, Section 23, of tlie
Convention. The former specifies :

"Privileges and immunities are granted to officiais in the
interests of the United Nations and not for the personal benefit
of the individuals themselves." (1, Ulzited Nations TrentySeries,
1946-1947, pp. 16, 26.)202 OPINION DISSIDENTE DE M. HACKWORTH

Étant donné que, selon cette disposition, les privilèges et
immunités sont accordés dans l'intérêt des NationsUnies et non
dans l'intérêt des fonctionnaires individuels, toute demande
fondée sur un manquement à cette convention devrait êtrepré-
sentée en faveur de l'organisation et tomberait sous l'application
de la question 1 a) ci-dessus, et non sous l'application de la
question 1 b).
Toute demande présentéeen faveur du fonctionnaire individuel
doit se fonder, non pas sur les dispositions énoncéesdans la
convention, mais bien sur les principes généraux du droit inter-

national.
Quel est donc le motif permettant de penser que ce seraient
les Nations Unies, plutôt que 1'Etat national, qui devraient s'inter-
poser dans l'intérêtdu fonctionnaire ? Il est possible que l'autorité
de l'organisation ait, dans certains cas, plus de poids, et possède
une force de persuasion plus grande que celle de l'État national ;
mais il n'y a pas là un motif judiciaire, et ce motif ne fournit pas
la capacité juridique d'agir.
Indépendamment des remèdes fournis par la législation locale
en vertu de laquelle des demandeurs privés peuvent obtenir accès
à des tribunaux judiciaires ou autres, pour le règlement des

demandes introduites par eux contre un gouvernement, le seul
remède connu en droit international, dans les cas de cet ordre,
consiste à passer par l'entremise di1 gouvernement de 1'Etat
dont le demandeur est un ressortissant. «Le ressortissant d'un
État, qui subit un préjudice à raison de la conduite d'un autre
État, doit chercher à obtenir réparation par l'entremise de son
propre gouvernement. Son gouvernement doit assumer la respoii-
sabilité de la présentation de sa demande, sans quoi celle-ci n'a
pas besoin d'être examinée. ))(United States v. Diekelman, 92
US. 520 ; VI, Moore's Digest of Ilzternational Law, 607.)
Ces demandes doivent êtreprésentéespar la voie diplomatique

(ibid.).
La protection diplomatique est, -par nature, une méthode inter-
nationale constituant « un appel d'Etat à État en vue del'exécution
des obligations de l'un ou de l'autre, naissant de leurs droits et
devoirs mutuels ». (Borchard, Diplornatic Protectio?~of Citizens
abroad, 354 ;VI, Moore's Digest, 257.),
Une réclamation présentéepar un Etat contre un autre État,
à raison d'un dommage causé à un ressortiçsant de l'État deman-
deur, se fonde surla théorieselon laquelle 1'Etat a subi un préjudice,
du fait du dommage causé à son ressortissant. La théorie selon
laquelle, en contre-partie de l'allégeancedue par le ressortissant à

son Etat national, ce dernier doit audit ressortissant sa protection,
est également exacte. La nationalité est une condition sine pua
:zen pour que l'on puisse prendre en mains une réclamation diplo-
matique présentée pour le compte d'un demandeur privé. Indé-
pendamment de la situation particulière dans laquelle se trouvent
32 DISSENTING OPINION BY JUDGE HACKWORTH 202
Since, according to this provision, the privileges and immunities
inure to the benefit of the United Nations and not to the benefit

of the individuals, any claim based upon a breach of them should
be in favour of the Organization and would fa11to be dealt with
under 1 (a) above, and not under 1 (b).

Any claim on behalf of the individual must rest, not upon
stipulations contained in the Convention, but upon geileral prin-
ciples of'international law.

What reason, then, is there for thinkiilg that the United Nations,
rather than the national State, should interpose on behalf of the
individual ? Itmay well be that the weight of the Organization's
authority would, in some cases, be more persuasive than that of

the national State, but this is not a judicial reason, nor does it
supply the legal capacity to act.

Aside from remedies afforded by local law under which private
claimants may be allowed access to judicial or other tribunals for
the adjustment of their claims against a government, the only
remedy known to international law in such cases is through the
government of the State of which the claimant is a national. "A
citizen of one nation, wronged by the conduct of another nation,
must seek redress through his own government. His government
must assume the responsibility of presenting his claim, or it need
not be considered." (United States 1.Diekelman, 92 US. j2O ; VI,
Moore's Digest of International Law, 607.)

Such claims must be presented through the diplomatic channel
(ib2d.).
Diplomatic protection is in its nature an international proceeding,
constituting "an appeal by nation to nation for the performance of
the obligations of the one to the other, growing out of their mutual
rights and duties" (Borchard, Diplomatic Protection of Citizens
nbroad,351 ; VI, Moore's Digest,257).
-4claim by one State against another on account of an injury to a
national of the claimant State is based on the theory that the State
has been injured through injury to its national. Equally sound
is the theory that for the allegiance owed by the national to his

State the latter owes the national its protection. Nationality is a
sine qua non to the espousal of a diplomatic claim on behalf of a
priïate claimant. Aside from the special situation of protected
perçons under certain treaties and that of seamen and aliens serving
in the armed forces, al1 of whom are assimilated to the status
of nationals, it is well settled that the right to protect is confined
32z"3 OPINION DISSIDENTE DE M. HACKWORTH

des personnes protégées en vertu de certains traités, et celle des
marins et des étrangers qui servent dans les forces armées -
toutes cês personnes sont assimilées, au point de vue de leur
statut, à des nationaux -, c'est un principe bien étal+ que le
droit de protection est limité aux ressortissants de 1'Etat pro-
tecteur. Si le demandeur privé n'est pas un ressortissant de l'État
dont on cherche à obtenir l'assistance, le gouvernement de cet
État ne peut, à juste titre, prendre en mains la réclamation, et
le gouvernement défendeur n'est nullement astreint à un devoir
juridique d'accueillir cette f6claination.

Le droit interiiational est bien établi en cette matière, et toute
tentative en vue de greffer sur lui - sinon par la voie d'une conven-
tion internationale - une théorie fondéesur une analogje supposée,
selon laquelle des organisations qui ne sont pas des Etats et, en
conséquence, ne possèdent pas de ressortissants, pourraient agir
comme si elles étaient des Etats et avaient des ressortissants -
cette tentative, à mon sens, n'est pas justifiée. La Cour permanente
de Justice internationale a bien exposé la situation exacte quand,
dans l'affaire du chemin de fer Panevezys-Saldutiskis (Arrêt du
28 février 1939), elle s'est exprimée comme il suit :

((Del'avis de la Cour, la r6gle de droit international sur laquelle
se fonde la première exception lithuanienne est qu'en prenant fait
et cause p3ur l'un de ses ressortissants, en mettant en mouvement
en sa faveur,l'action diplomatique ou l'action judiciaire interna-
tionale, cet Etat fait valoir ssn droit propre, le droit qu'il a de
faire respecter en la persmne de ses ressortissants le droit inter-
national. Ce droit ne peut nécessairementêtreexercéqu'en faveur
de sûn national, parce que, en l'absence d'accords particuliers,
c'esf le lien de nationalité entre l'État et l'individu qui seul donne
de la fonction de protection diplomatique que doit être considérétie
I'euercicedu droit de prendre en mains une réclamationet d'assurer
le respect di1 droit international. Lorsqu'un dommage a étécausé
ail nntional d'un pays tiers, une réclamatioà raison de ce dommage
ne tombe pas dans le domaine de la protection diplomatique qiie
puisse accorde? l'État et ne saurait donner ouverture à une récla-
mation qiie 1'Etat soit en droit d'endosser.))(C.P. J. I., SérieAIB,
no 76, p. 16.)

Voir également, dans le inême sens, l'arrêt rendu dans l'affaire
des concessions Mavrommatis en Palestine (C. P. J. I.,Série A, no 2,
1924, p. 12) ;et l'arrêt rendu dans l'affaire concernant le paiement
de divers emprunts serbes émis en France (C. P. J. I., Série A,
no. 2oi21, 1929, p. 17).
IIest généraleinentadmis que l'État dont le fonctionnaire possède
la nationalité a le droit de prendre en mains une réclamationtelle
que celles dont il est question ici, et l'Assembléegénéraleenvisa-
geait évidemment la possibilité de complications à cet égard,

ainsi qu'il ressort de la deuxième question posée à la Cour, par
laquelle il est demandé à celle-ci comment, en cas de réponse DISSENTING OPINION BY JUDGE HACKWORTH 203

to ilationals of the protecting State. If the private claimant is not
a national of the State whose assistance is sought, the government
of that State cannot properly sponsor the claim, nor is the respon-
dent government under any legal dutyto entertain it.

International law onthis subject is well settled, andany attempt
to engraft upon it, save by international compact, a theory, based
upon supposed analogy, that organizations, not States and hence
having no nationals, may act as ifthey were States and had nationals,
is, in my opinion, unwarranted. The Permanent Court of Inter-
national Justice stated well the true situation when it said in the
Panevezys-Saldutiskis Rail~vay Case, February 28th, 1939 :

"In the opinion of the Court, the rule of international law oii
which the first Lithuanian objection is based is that in taking
up the case of one of its nationals, by resorting to diplomatic
action or international judicial proceedings on his behalf, a State
is in reality asserting its own right, the right to ensure in the
person of its nationals respect for the rules of international law.
This right is necessarily limited to intervention on behalf of its
own nationals because, in the absence of a special agreement,
it is the bond of nationality between the State and the individual
which alone confers upon the State the right of diplomatic
protection, and it is as a part of the function of diplomatic
protection that the right to take up a claim and to ensure respect.
for the rules of international law must be envisaged. Where
the injury was done to the national of some other State, no claim
to which such injury may give rise falls within the scope of the
diplomatic protection which a State is entitled to afford nor can
it give rise to a claim which that State is entitled to espouse."
(P.C.I.J., Series A./B., No. 76, p. 16.)
See also to the same effect the Mavrommatis Palestine Concessions
Case (P.C.I.J., Series A., No. 2, 1924, p. 12) ; and the case
çoncerning the Payment of various Serbian Loans issued in France
(P.C.I.J.,Series A., Nos. 20121, 1929, p. 17).

It is generally admitted that the State of the employee's
nationality has a right to sponsor a claim, such as ishereinquestion,
and the General Assembly obviously envisaged the possibility of
complications in this respect, as is shown by its second question,
wherein it inquires how, in the event of an affirmative reply on
point 1 (b), action by the United Nations is "to bc rcconciled withz04 OPINION DISSIDENTE DE M. HACKWORTH

affirmative sur le point1 b), l'action de l'organisation des Nations
Unies doit (se concilier avec les droits que 1'Etat dont la victime
est ressortissant pourrait posséder ».
La réponseque j'ai proposé de donner à la question 1 a) procu-
rerait sans doute à l'Organisation tout ce dont elle a besoin au
point de vue pratique.
Si elle désire,allant au delà, endosser des demandes introduites
au nom-de ses fonctionnaires, la voie des accords lui est ouverte.
Si les Etats acceptaient d'autoriser l'Organisation à prendre en
mains des demandes présentéespour le compte de leurs ressortis-

sants qui sont au service de celle-ci, personne ne pourrait me!tre
en question le pouvoir qu'aurait l'organisation de ce faire. L'Etat
défendeur serait affranchi de la possibilité de se voir présenter
des demandes provenant de deux sources, le fonctionnaire ou ses
ayants droit sauraient à qui s'adresser pour obtenir aide et assis-
tance, et la procédure tout entière serait exempte d'incertitiide
et d'irrégularité.

(Signé)GREEN H. HACKWORTII. DISSENTING OPINION BY JUDGE HACKWORTH 204
such rights as may be possessed by the State of which the victim

is a national".

The answer which 1have suggested for point 1 (a)would probably
give the Organization al1 that it needs from a practical point of
view.
If it desires to go further and to espouse claims on behalf of
employees, the conventional method is open. If the States should
agree to allow the Organization to espouse claims on behalf of their
nationals who are in the service of the Organization, no one could
question its authority to do so. The respondent State would be
relieved of the possibility of demands from two sources, the employee
or his dependants would know to whom to look for assistance, and
the whole procedure would be free from uncertaintyand irregularity.