Applicabilité de l'obligation d'arbitrage en vertu de la section 21 de l'accord du 26 juin 1947 relatif au siège de l'Organisation des Nations Unies

Le 2 mars 1988, l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies a adopté une résolution par laquelle elle demandait à la Cour de donner un avis consultatif sur la question de savoir si les Etats-Unis d’Amérique, en tant que partie à l’accord entre l’Organisation des Nations Unies et les Etats-Unis relatif au siège de l’Organisation des Nations Unies, étaient tenus de recourir à l’arbitrage conformément à la section 21 dudit accord. Cette résolution avait été adoptée comme suite à la signature et à la prochaine mise en vigueur d’une loi des Etats-Unis, intitulée Foreign Relations Authorization Act, dont le titre X énonce certaines interdictions concernant l’Organisation de libération de la Palestine et, notamment, l’interdiction

« d’établir ou de maintenir sur le territoire relevant de la juridiction des Etats-Unis un bureau, un siège, des locaux ou autres établissements installés sur ordre ou sur instructions de l’Organisation de libération de la Palestine ».

Or, l’OLP, conformément à l’accord de siège, disposait d’une mission permanente auprès de l’Organisation des Nations Unies. Le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies a invoqué la procédure de règlement des différends visée à la section 21 de l’accord et a proposé que la phase de négociations prévue dans le cadre de cette procédure débute le 20 janvier 1988. Les Etats-Unis, pour leur part, ont fait savoir à l’Organisation qu’ils ne pouvaient ni ne souhaitaient devenir officiellement partie à ladite procédure de règlement, dans la mesure où ils étaient encore en train d’examiner la situation et que le Secrétaire général avait demandé que l’administration fédérale lui donne l’assurance que les arrangements alors en vigueur en ce qui concerne la mission permanente d’observation de l’OLP ne seraient ni restreints ni modifiés d’aucune manière. Le 11 février 1988, l’Organisation a fait savoir au département d’Etat qu’elle avait choisi son arbitre et a prié instamment les Etats-Unis de faire de même. La Cour, considérant que la décision de demander un avis consultatif avait été prise « en tenant compte des contraintes de temps », a accéléré sa procédure. Des exposés écrits ont été déposés, dans les délais prescrits, par l’Organisation des Nations Unies, les Etats-Unis, la République arabe syrienne et la République démocratique allemande, et la Cour a tenu, les 11 et 12 avril 1988, des audiences auxquelles le conseiller juridique de l’ONU a pris part. La Cour a donné son avis consultatif le 26 avril 1988. Elle a tout d’abord procédé à un examen minutieux des événements survenus tant avant qu’après le dépôt de la requête pour avis consultatif, et ce aux fins de déterminer s’il existait entre l’Organisation des Nations Unies et les Etats-Unis un différend du type prévu dans l’accord de siège. Ce faisant, la Cour a fait observer que sa seule tâche était de déterminer si les Etats-Unis étaient tenus de se soumettre à l’arbitrage en vertu dudit accord, et non pas de se prononcer sur la question de savoir si les mesures adoptées par cet Etat en ce qui concerne la mission d’observation de l’OLP étaient ou non contraires à cet accord. La Cour a notamment relevé que les Etats-Unis avaient fait savoir que l’ « existence d’un différend » entre l’Organisation des Nations Unies et eux « n’était [alors] pas encore établie puisque la loi en question n’avait pas encore été appliquée » puis, par la suite, en se référant au « différend [en cours] portant sur le statut de la mission d’observation de l’OLP », avaient exprimé l’avis que l’arbitrage serait prématuré. Après avoir introduit une action devant les tribunaux nationaux, les Etats-Unis ont informé la Cour dans leur exposé écrit qu’ils pensaient qu’un arbitrage ne serait pas « opportun et que ce n’[était] pas le moment pour y recourir ». Après avoir dit qu’elle ne saurait faire prévaloir des considérations d’opportunité sur les obligations résultant de la section 21, la Cour a constaté que les attitudes opposées de l’Organisation des Nations Unies et des Etats-Unis révélaient l’existence d’un différend, quelle que fût la date à laquelle on pouvait considérer qu’il était né. Elle a ensuite qualifié ce différend de différend relatif à l’application de l’accord de siège. Elle a ensuite constaté que, compte tenu de l’attitude des Etats-Unis, le Secrétaire général avait épuisé en l’espèce les possibilités de négociations qui s’offraient à lui, et que l’Organisation des Nations Unies et les Etats-Unis n’avaient pas non plus envisagé de régler leur différend par un « autre mode de règlement agréé » au sens de la section 21 de l’accord. La Cour a en conséquence conclu que les Etats-Unis étaient tenus de respecter l’obligation de recourir à l’arbitrage prévue à la section 21. Elle a rappelé ce faisant le principe fondamental en droit international de la prééminence de ce droit sur le droit interne, prééminence consacrée depuis longtemps par la jurisprudence.