Order of 1 December 2023

2023
COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE
RECUEIL DES ARRÊTS,
AVIS CONSULTATIFS ET ORDONNANCES
SENTENCE ARBITRALE DU 3 OCTOBRE 1899
(GUYANA c. VENEZUELA)
DEMANDE EN INDICATION
DE MESURES CONSERVATOIRES
ORDONNANCE DU 1er DÉCEMBRE 2023
INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE
REPORTS OF JUDGMENTS,
ADVISORY OPINIONS AND ORDERS
ARBITRAL AWARD OF 3 OCTOBER 1899
(GUYANA v. VENEZUELA)
REQUEST FOR THE INDICATION
OF PROVISIONAL MEASURES
ORDER OF 1 DECEMBER 2023
© 2024 CIJ/ICJ, Nations Unies/United Nations
Tous droits réservés/All rights reserved
imprimé en france/printed in france
Official citation:
Arbitral Award of 3 October 1899 (Guyana v. Venezuela),
Provisional Measures, Order of 1 December 2023,
I.C.J. Reports 2023, p. 655
Mode officiel de citation :
Sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (Guyana c. Venezuela),
mesures conservatoires, ordonnance du 1er décembre 2023,
C.I.J. Recueil 2023, p. 655
No de vente :
Sales number 1308 ISSN 0074-4441
ISBN 978-92-1-003347-3
e-ISBN 978-92-1-106919-8
ARBITRAL AWARD OF 3 OCTOBER 1899
(GUYANA v. VENEZUELA)
REQUEST FOR THE INDICATION
OF PROVISIONAL MEASURES
SENTENCE ARBITRALE DU 3 OCTOBRE 1899
(GUYANA c. VENEZUELA)
DEMANDE EN INDICATION
DE MESURES CONSERVATOIRES
1 DECEMBER 2023
ORDER
1er DÉCEMBRE 2023
ORDONNANCE
655  
TABLE DES MATIÈRES
Paragraphes
Qualités 1-12
I. Introduction 13-16
II. Compétence 17-18
III. Droits dont la protection est recherchée et lien entre ces
droits et les mesures demandées 19-26
IV. Risque de préjudice irréparable et urgence 27-37
V. Conclusion et mesures à adopter 38-44
Dispositif 45
655
TABLE OF CONTENTS
Paragraphs
Chronology of the Procedure 1-12
I. Introduction 13-16
II. Jurisdiction 17-18
III. The Rights Whose Protection Is Sought and the Link between
Such Rights and the Measures Requested
19-26
IV. Risk of Irreparable Prejudice and Urgency 27-37
V. Conclusion and Measures to Be Adopted 38-44
Operative Clause 45
656
2023
1er décembre
Rôle général
no 171
COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE
ANNÉE 2023
1er décembre 2023
SENTENCE ARBITRALE DU 3 OCTOBRE 1899
(GUYANA c. VENEZUELA)
DEMANDE EN INDICATION
DE MESURES CONSERVATOIRES
ORDONNANCE
Présents : Mme Donoghue, présidente ; M. Gevorgian, vice-président ;
MM. Abraham, Bennouna, Yusuf, Mmes Xue, Sebutinde,
MM. Bhandari, Robinson, Salam, Iwasawa, Nolte, Brant,
juges ; MM. Wolfrum, Couvreur, juges ad hoc ; M. Gautier,
greffier.
La Cour internationale de Justice,
Ainsi composée,
Après délibéré en chambre du conseil,
Vu les articles 41 et 48 du Statut de la Cour et les articles 73, 74 et 75 de
son Règlement,
Rend l’ordonnance suivante :
1. Par une requête déposée au Greffe de la Cour le 29 mars 2018, le Gouvernement
de la République coopérative du Guyana (ci-après le « Guyana »)
a introduit une instance contre la République bolivarienne du Venezuela
(ci-après le « Venezuela ») au sujet d’un différend concernant « la validité
juridique et l’effet contraignant de la sentence arbitrale du 3 octobre 1899
relative à la frontière entre la colonie de la Guyane britannique et les États-
Unis du Venezuela ».
2. Dans sa requête, le Guyana entendait fonder la compétence de la
Cour, en vertu du paragraphe 1 de l’article 36 du Statut de celle-ci, sur le
656
INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE
YEAR 2023
1 December 2023
ARBITRAL AWARD OF 3 OCTOBER 1899
(GUYANA v. VENEZUELA)
REQUEST FOR THE INDICATION
OF PROVISIONAL MEASURES
ORDER
Present: President Donoghue; Vice-President Gevorgian; Judges Abraham,
Bennouna, Yusuf, Xue, Sebutinde, Bhandari, Robinson,
Salam, Iwasawa, Nolte, Brant; Judges ad hoc Wolfrum,
Couvreur; Registrar Gautier.
The International Court of Justice,
Composed as above,
After deliberation,
Having regard to Articles 41 and 48 of the Statute of the Court and Articles
73, 74 and 75 of the Rules of Court,
Makes the following Order:
1. By an Application filed in the Registry of the Court on 29 March 2018,
the Government of the Co-operative Republic of Guyana (hereinafter “Guyana”)
instituted proceedings against the Bolivarian Republic of Venezuela
(hereinafter “Venezuela”) with respect to a dispute concerning “the legal
validity and binding effect of the Award regarding the Boundary between
the Colony of British Guiana and the United States of Venezuela, of 3 October
1899”.
2. In its Application, Guyana sought to found the jurisdiction of the Court,
under Article 36, paragraph 1, of the Statute of the Court, on Article IV, para-
2023
1 December
General List
No. 171
657 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (ord. 1 XII 23)
paragraphe 2 de l’article IV de l’« accord tendant à régler le différend entre le
Venezuela et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif
à la frontière entre le Venezuela et la Guyane britannique », signé à
Genève le 17 février 1966 (ci-après l’« accord de Genève »).
3. Le 18 juin 2018, le Venezuela a soumis à la Cour une lettre dans laquelle
il affirmait que celle-ci n’avait manifestement pas compétence et indiquait
qu’il avait en conséquence décidé de ne pas participer à la procédure.
4. Par ordonnance datée du 19 juin 2018, la Cour a estimé, conformément
au paragraphe 2 de l’article 79 du Règlement du 14 avril 1978, tel qu’amendé
le 1er février 2001, que, dans les circonstances de l’espèce, il était en premier
lieu nécessaire de régler la question de sa compétence et que, en conséquence,
elle devait statuer séparément, avant toute procédure sur le fond, sur
cette question.
5. Par un arrêt en date du 18 décembre 2020 (ci-après l’« arrêt de 2020 »),
la Cour a dit :
« 1) qu’elle a[vait] compétence pour connaître de la requête déposée par
la République coopérative du Guyana le 29 mars 2018 dans la
mesure où elle se rapport[ait] à la validité de la sentence arbitrale du
3 octobre 1899 et à la question connexe du règlement définitif du
différend concernant la frontière terrestre entre la République coopérative
du Guyana et la République bolivarienne du Venezuela ;
[et]
2) qu’elle n’a[vait] pas compétence pour connaître des demandes de la
République coopérative du Guyana qui [étaie]nt fondées sur des
faits survenus après la signature de l’accord de Genève » (Sentence
arbitrale du 3 octobre 1899 (Guyana c. Venezuela), compétence de
la Cour, arrêt, C.I.J. Recueil 2020, p. 493, par. 138).
6. Le 7 juin 2022, dans le délai prescrit par le paragraphe 1 de l’article 79bis
du Règlement de la Cour, le Venezuela a soulevé des exceptions préliminaires
qu’il a qualifiées d’exceptions d’irrecevabilité de la requête. Par un
arrêt en date du 6 avril 2023 (ci-après l’« arrêt de 2023 »), la Cour, ayant
estimé que le Venezuela ne soulevait, en substance, qu’une seule exception
préliminaire, a rejeté cette exception et dit qu’elle pouvait statuer sur le fond
des demandes du Guyana, dans la mesure où celles-ci entraient dans le
champ du point 1 du dispositif de l’arrêt de 2020 (voir le paragraphe 5
ci-dessus).
7. Le 30 octobre 2023, le Guyana, se référant à l’article 41 du Statut et aux
articles 73 et 74 du Règlement de la Cour, a déposé une demande en indication
de mesures conservatoires. Dans sa demande, il indique que, « [l]e
23 octobre 2023, le Gouvernement du Venezuela, par l’intermédiaire de son
Conseil national électoral, a publié une liste de cinq questions qu’il prévoit
de soumettre au peuple vénézuélien dans le cadre d[’]un “référendum consultatif”
… le 3 décembre 2023 ». Selon le demandeur, l’objectif de ces
questions, qui sont reproduites au paragraphe 15 ci-après, est
arbitral award of 3 october 1899 (ord. 1 XII 23) 657
graph 2, of the “Agreement to Resolve the Controversy between Venezuela
and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland over the
Frontier between Venezuela and British Guiana” signed at Geneva on 17 February
1966 (hereinafter the “Geneva Agreement”).
3. On 18 June 2018, Venezuela submitted a letter to the Court asserting
that the Court manifestly lacked jurisdiction and stating that it had thus
decided not to participate in the proceedings.
4. By an Order dated 19 June 2018, the Court held, pursuant to Article 79,
paragraph 2, of the Rules of Court of 14 April 1978 as amended on 1 February
2001, that, in the circumstances of the case, it was necessary first of all
to resolve the question of its jurisdiction, and that this question should
accordingly be separately determined before any proceedings on the merits.
5. By a Judgment dated 18 December 2020 (hereinafter the “2020 Judgment”),
the Court found:
“(1) that it has jurisdiction to entertain the Application filed by the
Co-operative Republic of Guyana on 29 March 2018 in so far as it
concerns the validity of the Arbitral Award of 3 October 1899 and
the related question of the definitive settlement of the land boundary
dispute between the Co-operative Republic of Guyana and the Bolivarian
Republic of Venezuela; [and]
(2) that it does not have jurisdiction to entertain the claims of the Cooperative
Republic of Guyana arising from events that occurred
after the signature of the Geneva Agreement” (Arbitral Award of
3 October 1899 (Guyana v. Venezuela), Jurisdiction of the Court,
Judgment, I.C.J. Reports 2020, p. 493, para. 138).
6. On 7 June 2022, within the time-limit prescribed by Article 79bis, paragraph
1, of the Rules of Court, Venezuela raised preliminary objections
which it characterized as objections to the admissibility of the Application.
By a Judgment dated 6 April 2023 (hereinafter the “2023 Judgment”), the
Court, which understood Venezuela to be making in substance only a single
preliminary objection, rejected that objection and found that it could adjudicate
upon the merits of the claims of Guyana, in so far as they fell within the
scope of the first subparagraph of the operative clause of the 2020 Judgment
(see paragraph 5 above).
7. On 30 October 2023, Guyana, referring to Article 41 of the Statute and
Articles 73 and 74 of the Rules of Court, filed a Request for the indication of
provisional measures. In its Request, Guyana states that “[o]n 23 October
2023, the Government of Venezuela, through its National Electoral Council,
published a list of five questions that it plans to put before the Venezuelan
people in a . . . ‘Consultative Referendum’ on 3 December 2023”. According
to the Applicant, the purpose of these questions, which are set out at paragraph
15 below, is
658 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (ord. 1 XII 23)
« d’obtenir des réponses qui appuieraient la décision du Venezuela
d’abandonner la présente instance et de recourir plutôt à des mesures
unilatérales pour “résoudre” le différend avec le Guyana en annexant et
en intégrant officiellement au Venezuela l’ensemble du territoire en
cause dans la présente instance, qui comprend plus des deux tiers du
Guyana ».
8. Au terme de sa demande, le Guyana prie la Cour d’indiquer les mesures
conservatoires suivantes :
« 1. Le Venezuela ne doit pas procéder au référendum consultatif devant
se tenir le 3 décembre 2023, tel qu’il se présente actuellement ;
2. En particulier, le Venezuela ne doit pas faire figurer les première,
troisième et cinquième questions dans le référendum consultatif ;
3. Le Venezuela ne doit pas non plus faire figurer dans le “référendum
consultatif” envisagé ou dans tout autre référendum public toute
question empiétant sur les points juridiques devant être tranchés par
la Cour dans l’arrêt qu’elle rendra au fond, et notamment toute question
concernant :
a) la validité juridique et l’effet contraignant de la sentence arbitrale
de 1899 ;
b) la souveraineté sur le territoire situé entre le fleuve Essequibo et
la frontière établie par la sentence arbitrale de 1899 et l’accord de
1905 ; et
c) la création de l’État de la “Guayana Esequiba” à laquelle le
Venezuela entend procéder et toute mesure s’y rapportant, y
compris l’octroi de la citoyenneté vénézuélienne et de cartes
d’identité nationales.
4. Le Venezuela ne doit pas entreprendre d’actions visant à préparer ou
à permettre l’exercice de sa souveraineté ou d’un contrôle de facto
sur tout territoire attribué à la Guyane britannique dans la sentence
arbitrale de 1899.
5. Le Venezuela doit s’abstenir de tout acte qui risquerait d’aggraver
ou d’étendre le différend soumis à la Cour ou d’en rendre le règlement
plus difficile. »
9. Par lettres en date du 10 novembre 2023, le greffier a informé les Parties
que la Cour avait relevé certains points sur lesquels, conformément au paragraphe
1 de l’article 62 de son Règlement, elle souhaitait obtenir de plus
amples informations de leur part pendant leurs tours de plaidoiries uniques
respectifs. La liste de questions suivante était jointe à la lettre du greffier :
1. La résolution du Conseil national électoral du Venezuela jointe à la
demande du Guyana (annexe 1) est, selon ses propres termes, soumise à
l’examen, par la chambre constitutionnelle du Tribunal suprême de justice,
de la constitutionnalité des cinq questions qui seraient posées lors
arbitral award of 3 october 1899 (ord. 1 XII 23) 658
“to obtain responses that would support Venezuela’s decision to abandon
these proceedings, and to resort instead to unilateral measures to
‘resolve’ the controversy with Guyana by formally annexing and integrating
into Venezuela all of the territory at issue in these proceedings,
which comprises more than two-thirds of Guyana”.
8. At the end of its Request, Guyana asks the Court to indicate the following
provisional measures:
“1. Venezuela shall not proceed with the Consultative Referendum
planned for 3 December 2023 in its present form;
2. In particular, Venezuela shall not include the First, Third or Fifth
questions in the Consultative Referendum;
3. Nor shall Venezuela include within the ‘Consultative Referendum’
planned, or any other public referendum, any question encroaching
upon the legal issues to be determined by the Court in its Judgment
on the Merits, including (but not limited to):
(a) the legal validity and binding effect of the 1899 Award;
(b) sovereignty over the territory between the Essequibo River,
and the boundary established by the 1899 Award and the 1905
Agreement; and
(c) the purported creation of the State of ‘Guayana Esequiba’ and
any associated measures, including the granting of Venezuelan
citizenship and national identity cards.
4. Venezuela shall not take any actions that are intended to prepare
or allow the exercise of sovereignty or de facto control over any
territory that was awarded to British Guiana in the 1899 Arbitral
Award.
5. Venezuela shall refrain from any action which might aggravate or
extend the dispute before the Court or make it more difficult to
resolve.”
9. By letters dated 10 November 2023, the Registrar informed the Parties
that the Court had identified certain issues on which, pursuant to Article 62,
paragraph 1, of its Rules, it wished to obtain further information from
each Party during its respective single round of oral argument. The following
list of questions was attached to the Registrar’s letter:
1. The resolution of the National Electoral Council of Venezuela that is
annexed to Guyana’s Request (Annex 1) is, by its own terms, remitted to
the Constitutional Chamber of the Supreme Tribunal of Justice so that
the latter may pronounce on the constitutionality of the five questions to
659 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (ord. 1 XII 23)
du référendum consultatif. La chambre constitutionnelle du Tribunal
suprême de justice s’est-elle prononcée à cet égard et, dans l’affirmative,
quelle a été sa décision et quand celle-ci a-t-elle été rendue ?
2. Le référendum consultatif se tiendra-t-il le 3 décembre 2023, ainsi que le
prévoit la résolution du Conseil national électoral ? Dans la négative, une
autre date a-t-elle été fixée ?
3. Quel est l’effet juridique, au regard du droit vénézuélien, du référendum
consultatif ? En particulier, les réponses aux questions obligentelles
les autorités exécutives et législatives du Venezuela ?
10. Au cours des audiences publiques tenues les 14 et 15 novembre 2023,
des observations orales sur la demande en indication de mesures conservatoires
déposée par le Guyana ont été présentées par :
Au nom du Guyana : l’honorable Carl B. Greenidge,
M. Paul S. Reichler,
M. Alain Pellet.
Au nom du Venezuela : S. Exc. Mme Delcy Rodríguez,
M. Makane Moïse Mbengue,
S. Exc. M. Samuel Reinaldo Moncada Acosta.
11. Au terme de ses plaidoiries, le Guyana a prié la Cour d’indiquer les
mesures conservatoires suivantes :
« Au vu des éléments de fait et de droit exposés dans sa demande en
indication de mesures conservatoires et des arguments qu’elle a avancés
à l’audience, la République coopérative du Guyana prie respectueusement
la Cour d’indiquer les mesures conservatoires suivantes, qui
resteraient en vigueur jusqu’au prononcé de son arrêt au fond :
1. Le Venezuela ne doit pas procéder au référendum consultatif devant
se tenir le 3 décembre 2023, tel qu’il se présente actuellement ;
2. En particulier, le Venezuela ne doit pas faire figurer les première,
troisième et cinquième questions dans le référendum consultatif ;
3. Le Venezuela ne doit pas non plus faire figurer dans le “référendum
consultatif” envisagé ou dans tout autre référendum public toute
question empiétant sur les points juridiques devant être tranchés par
la Cour dans l’arrêt qu’elle rendra au fond, et notamment toute question
concernant :
a) la validité juridique et l’effet contraignant de la sentence arbitrale
de 1899 ;
b) la souveraineté sur le territoire situé entre le fleuve Essequibo et la
frontière établie par la sentence arbitrale de 1899 et l’accord de
1905 ; et
c) la création de l’État de la “Guayana Esequiba” à laquelle le Venezuela
entend procéder et toute mesure s’y rapportant, y compris
l’octroi de la citoyenneté vénézuélienne et de cartes d’identité
nationales.
arbitral award of 3 october 1899 (ord. 1 XII 23) 659
be asked in the Consultative Referendum. Has the Constitutional Chamber
of the Supreme Tribunal of Justice pronounced on this matter and, if
so, what was its pronouncement and when was it issued?
2. Will the Consultative Referendum be held on 3 December 2023, as
envisaged in the Resolution of the National Electoral Council? If not,
has another date been set?
3. What is the legal effect, under Venezuelan law, of the Consultative Referendum?
In particular, are the answers to the questions binding on the
executive and legislative authorities of Venezuela?
10. At the public hearings held on 14 and 15 November 2023, oral observations
on the Request for the indication of provisional measures filed by
Guyana were presented by:
On behalf of Guyana: Hon. Carl B. Greenidge,
Mr Paul S. Reichler,
Mr Alain Pellet.
On behalf of Venezuela: HE Ms Delcy Rodríguez,
Mr Makane Moïse Mbengue,
HE Mr Samuel Reinaldo Moncada Acosta.
11. At the end of its oral observations, Guyana asked the Court to indicate
the following provisional measures:
“Having regard to the facts and law set out in its Request for Provisional
Measures and its argument during the oral proceedings, the
Co-operative Republic of Guyana respectfully submits that the Court
should indicate the following provisional measures, which would remain
in effect until the issuance of the Court’s Judgment on the Merits:
1. Venezuela shall not proceed with the Consultative Referendum
planned for 3 December 2023 in its present form;
2. In particular, Venezuela shall not include the First, Third or Fifth
questions in the Consultative Referendum;
3. Nor shall Venezuela include within the ‘Consultative Referendum’
planned, or any other public referendum, any question encroaching
upon the legal issues to be determined by the Court in its Judgment
on the Merits, including (but not limited to):
(a) the legal validity and binding effect of the 1899 Award;
(b) sovereignty over the territory between the Essequibo River, and
the boundary established by the 1899 Award and the 1905 Agreement;
and
(c) the purported creation of the State of ‘Guayana Esequiba’ and
any associated measures, including the granting of Venezuelan
citizenship and national identity cards.
660 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (ord. 1 XII 23)
4. Le Venezuela ne doit pas entreprendre d’actions visant à préparer ou
à permettre l’exercice de sa souveraineté ou d’un contrôle de facto sur
tout territoire attribué à la Guyane britannique dans la sentence arbitrale
de 1899.
5. Le Venezuela doit s’abstenir de tout acte qui risquerait d’aggraver ou
d’étendre le différend soumis à la Cour ou d’en rendre le règlement
plus difficile. »
12. Au terme de ses plaidoiries, le Venezuela a formulé la demande suivante
:
« Pour les raisons exposées à l’audience, la République bolivarienne
du Venezuela prie la Cour de rejeter la demande en indication de
mesures conservatoires présentée par la République coopérative du
Guyana. »
* * *
I. Introduction
13. Dans les deux arrêts qu’elle a rendus en la présente espèce, la Cour
a exposé l’historique et le contexte général du différend entre le Guyana et
le Venezuela (voir Sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (Guyana c. Venezuela),
compétence de la Cour, arrêt, C.I.J. Recueil 2020, p. 464-471,
par. 29-60 ; Sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (Guyana c. Venezuela),
exception préliminaire, arrêt, C.I.J. Recueil 2023 (I), p. 274-279, par. 28-52).
Ce différend remonte à une série d’événements qui ont eu lieu durant la
seconde moitié du XIXe siècle, alors que le Guyana était encore une colonie
britannique connue sous le nom de Guyane britannique. À cette époque, le
Royaume-Uni et le Venezuela revendiquaient tous deux le territoire situé
entre l’embouchure du fleuve Essequibo, à l’est, et l’Orénoque, à l’ouest. En
1897, un tribunal arbitral a été constitué pour régler la question de la frontière
entre la Guyane britannique et le Venezuela. Par sa sentence rendue le
3 octobre 1899 (ci-après la « sentence de 1899 »), le tribunal arbitral a accordé
la totalité de l’embouchure de l’Orénoque, ainsi que les terres situées de part
et d’autre de celle-ci, au Venezuela, et attribué au Royaume-Uni (en ce qui
concerne la Guyane britannique) les terres se trouvant à l’est, jusqu’à l’Essequibo.
Entre novembre 1900 et juin 1904, une commission conjointe
anglo-vénézuélienne a procédé à la démarcation de la frontière établie par la
sentence de 1899. Le 10 janvier 1905, à l’issue de la démarcation de la frontière,
les commissaires britanniques et vénézuéliens ont établi une carte
officielle du tracé de celle-ci, et signé un accord reconnaissant, entre autres,
l’exactitude des coordonnées des points énumérés.
arbitral award of 3 october 1899 (ord. 1 XII 23) 660
4. Venezuela shall not take any actions that are intended to prepare or
allow the exercise of sovereignty or de facto control over any
territory that was awarded to British Guiana in the 1899 Arbitral
Award.
5. Venezuela shall refrain from any action which might aggravate or
extend the dispute before the Court or make it more difficult to
resolve.”
12. At the end of its oral observations, Venezuela made the following request:
“For the reasons explained during these hearings, the Bolivarian
Republic of Venezuela asks the Court to reject the request for provisional
measures filed by the Co-operative Republic of Guyana.”
* * *
I. Introduction
13. The Court has set out, in its two Judgments in the present case, the general
background and context of the dispute (see Arbitral Award of 3 October
1899 (Guyana v. Venezuela), Jurisdiction of the Court, Judgment, I.C.J.
Reports 2020, pp. 464-471, paras. 29-60; Arbitral Award of 3 October 1899
(Guyana v. Venezuela), Preliminary Objection, Judgment, I.C.J. Reports
2023 (I), pp. 274-279, paras. 28-52). The dispute between Guyana and Venezuela
dates back to a series of events that took place during the second half
of the nineteenth century, when Guyana was still a British colony, known as
British Guiana. At that time, the United Kingdom and Venezuela both
claimed the territory located between the mouth of the Essequibo River in
the east and the Orinoco River in the west. In 1897, an arbitral tribunal was
established to settle the boundary between British Guiana and Venezuela. In
its Award rendered on 3 October 1899 (hereinafter the “1899 Award”), the
arbitral tribunal granted the entire mouth of the Orinoco River and the land
on either side to Venezuela; it granted to the United Kingdom (in respect of
British Guiana) the land to the east extending to the Essequibo River.
Between November 1900 and June 1904, a joint Anglo-Venezuelan commission
demarcated the boundary established by the 1899 Award. On 10 January
1905, after the boundary had been demarcated, the British and Venezuelan
commissioners produced an official boundary map and signed an agreement
accepting, inter alia, that the co-ordinates of the points listed were correct.
661 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (ord. 1 XII 23)
14. Le 14 février 1962, le Venezuela a informé le Secrétaire général de
l’Organisation des Nations Unies qu’il considérait qu’un différend existait
entre lui et le Royaume-Uni « concernant la démarcation de la frontière entre
le Venezuela et la Guyane britannique ». Le Gouvernement du Royaume-
Uni a, pour sa part, le 13 novembre 1962, fait valoir que « la frontière occidentale
de la Guyane britannique et du Venezuela a[vait] fait l’objet d’un
règlement définitif par la sentence que le tribunal d’arbitrage a[vait] rendue
le 3 octobre 1899 », et a précisé qu’il ne saurait « admettre le moindre différend
sur la question tranchée par la sentence ». Après l’échec de diverses
tentatives pour régler la question, les représentants du Royaume-Uni, du
Venezuela et de la Guyane britannique ont, le 17 février 1966, signé l’accord
de Genève. Le 26 mai 1966, le Guyana, ayant accédé à l’indépendance, est
devenu partie à cet accord. Dans les décennies qui ont suivi, des tentatives
ont été faites pour résoudre le différend par divers moyens de règlement prévus
dans l’accord de Genève, lesquelles ont toutes échoué, ce qui a conduit
le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies, au mois de janvier
2018, à choisir, en vertu de l’accord de Genève, la Cour comme moyen de
règlement du différend. Le Guyana a déposé sa requête au Greffe de celle-ci
le 29 mars 2018 (voir le paragraphe 1 ci-dessus).
15. Le 20 octobre 2023, le Conseil national électoral du Venezuela a
publié une liste de cinq questions devant être soumises au peuple vénézuélien
le 3 décembre 2023, dans le cadre d’un référendum consultatif.
La résolution pertinente du Conseil national électoral se lit comme suit :
« [L]e Conseil national électoral …
DÉCIDE :
PREMIÈREMENT : D’annoncer au peuple vénézuélien, dont la souveraineté
est inaliénable, conformément à l’article 5 de la Constitution
de la République bolivarienne du Venezuela, les questions qui seront
posées dans le cadre du référendum consultatif pour la défense de la
Guayana Esequiba, afin que la volonté du peuple puisse s’exprimer le
trois (3) décembre 2023 ; ces questions sont les suivantes :
PREMIÈRE QUESTION : Êtes-vous d’accord pour rejeter par tous les
moyens, conformément au droit, la ligne frauduleusement imposée
par la sentence arbitrale de Paris de 1899, qui vise à nous priver de
notre Guayana Esequiba ?
DEUXIÈME QUESTION : Soutenez-vous la position selon laquelle
l’accord de Genève de 1966 constitue le seul instrument juridique
valable pour parvenir à une solution pratique et satisfaisante pour le
Venezuela et le Guyana en ce qui concerne leur différend portant sur
le territoire de la Guayana Esequiba ?
TROISIÈME QUESTION : Êtes-vous d’accord avec la position historique
du Venezuela, consistant à ne pas reconnaître la compétence de
la Cour internationale de Justice pour résoudre le différend territorial
sur la Guayana Esequiba ?
arbitral award of 3 october 1899 (ord. 1 XII 23) 661
14. On 14 February 1962, Venezuela informed the Secretary-General of
the United Nations that it considered there to be a dispute between itself
and the United Kingdom “concerning the demarcation of the frontier
between Venezuela and British Guiana”. The Government of the United
Kingdom, for its part, asserted on 13 November 1962 that “the Western
boundary of British Guiana with Venezuela [had been] finally settled by the
award which the arbitral tribunal [had] announced on 3 October 1899”,
and that it did not “agree that there [could] be any dispute over the question
settled by the award”. After various attempts to resolve the matter failed,
the representatives of the United Kingdom, Venezuela and British Guiana
signed the Geneva Agreement on 17 February 1966. On 26 May 1966, Guyana,
having attained independence, became a party to the Geneva Agreement.
Attempts were made in the ensuing decades to resolve the dispute through
different means of settlement envisaged in the Geneva Agreement, all of
which failed, leading the Secretary-General of the United Nations, in January
2018, under the Geneva Agreement, to choose the Court as the means to
resolve the dispute. Guyana filed its Application in the Registry of the Court
on 29 March 2018 (see paragraph 1 above).
15. On 20 October 2023, the National Electoral Council of Venezuela published
a list of five questions to be put before the Venezuelan people in a
consultative referendum on 3 December 2023. The relevant resolution of the
National Electoral Council reads as follows:
“[T]he National Electoral Council . . .
RESOLVES:
FIRSTLY: To announce to the Venezuelan people, whose sovereignty
is inalienable, in accordance with Article 5 of the Constitution of
the Bolivarian Republic of Venezuela, the questions to be asked in
the Consultative Referendum in defence of Guayana Esequiba, so that
the will of the people may be expressed on the third (3rd) day of December
2023; those questions being as follows:
FIRST: Do you agree to reject by all means, in accordance with the
Law, the line fraudulently imposed by the 1899 Paris Arbitral Award,
that seeks to dispossess us of our Guayana Esequiba?
SECOND: Do you support the 1966 Geneva Agreement as the only
valid legal instrument to reach a practical and satisfactory solution for
Venezuela and Guyana to their dispute over the Guayana Esequiba
territory?
THIRD: Do you agree with Venezuela’s historic position of not recognizing
the Jurisdiction of the International Court of Justice to resolve
the territorial dispute over Guayana Esequiba?
662 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (ord. 1 XII 23)
QUATRIÈME QUESTION : Êtes-vous d’accord pour vous opposer
par tous les moyens, conformément au droit, à la prétention du Guyana
de disposer unilatéralement d’une mer encore à délimiter, de manière
illicite et contraire au droit international ?
CINQUIÈME QUESTION : Êtes-vous d’accord avec la création de
l’État de la Guayana Esequiba et l’élaboration d’un plan accéléré de
prise en charge globale de la population actuelle et future de ce territoire,
qui prévoirait notamment l’octroi de la citoyenneté et de cartes
d’identité vénézuéliennes, conformément à l’accord de Genève et au
droit international, incorporant par conséquent cet État sur la carte du
territoire vénézuélien ?
DEUXIÈMEMENT : De soumettre la présente résolution à la chambre
constitutionnelle du Tribunal suprême de justice, afin que celle-ci puisse
se prononcer sur la constitutionnalité des cinq (5) questions devant être
posées dans le cadre du référendum consultatif. » [Traduction de la Cour.]
16. Le 30 octobre 2023, le Guyana a déposé la présente demande en indication
de mesures conservatoires.
II. Compétence
17. La Cour ne peut indiquer des mesures conservatoires que si les dispositions
invoquées par le demandeur semblent, au moins prima facie,
constituer une base sur laquelle sa compétence pourrait être fondée (voir,
par exemple, Allégations de génocide au titre de la convention pour la
prévention et la répression du crime de génocide (Ukraine c. Fédération
de Russie), mesures conservatoires, ordonnance du 16 mars 2022, C.I.J.
Recueil 2022 (I), p. 217-218, par. 24).
18. En la présente espèce, la Cour a déjà conclu, dans son arrêt de 2020,
qu’elle avait compétence pour connaître de la requête déposée par le Guyana
le 29 mars 2018 dans la mesure où celle-ci se rapportait à la validité de la
sentence de 1899 et à la question connexe du règlement définitif du différend
concernant la frontière terrestre entre le Guyana et le Venezuela (voir le
paragraphe 5 ci-dessus). Elle rappelle en outre que, dans son arrêt de 2023
(voir le paragraphe 6 ci-dessus), elle a jugé qu’elle pouvait statuer sur le fond
des demandes du Guyana, dans la mesure où celles-ci entraient dans le
champ du point 1 du dispositif de l’arrêt de 2020. La Cour procédera maintenant
à l’examen des autres conditions requises pour l’indication de mesures
conservatoires.
III. Droits dont la protection est recherchée et lien
entre ces droits et les mesures demandées
19. Le pouvoir d’indiquer des mesures conservatoires que la Cour tient de
l’article 41 de son Statut a pour objet de sauvegarder, dans l’attente de sa
arbitral award of 3 october 1899 (ord. 1 XII 23) 662
FOURTH: Do you agree to oppose, by all means, in accordance with
the Law, Guyana’s claim to unilaterally have at its disposal a sea yet
to be delimited, illegally and in violation of international law?
FIFTH: Do you agree with the creation of the Guayana Esequiba State
and that an accelerated and comprehensive plan be developed for
the present and future population of that territory, including, inter
alia, the granting of Venezuelan citizenship and identity cards, in
accordance with the Geneva Agreement and International Law, consequently
incorporating that State into the map of Venezuelan territory?
SECONDLY: To refer this Resolution to the Constitutional Chamber
of the Supreme Tribunal of Justice, so that it may rule on the constitutionality
of the five (5) questions to be asked in the Consultative
Referendum.” [Translation by the Court.]
16. On 30 October 2023, Guyana filed the present Request for the indication
of provisional measures.
II. Jurisdiction
17. The Court may indicate provisional measures only if the provisions
relied on by the applicant appear, at least prima facie, to afford a basis on
which its jurisdiction could be founded (see, for example, Allegations of
Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the
Crime of Genocide (Ukraine v. Russian Federation), Provisional Measures,
Order of 16 March 2022, I.C.J. Reports 2022 (I), pp. 217-218, para. 24).
18. In the present case, the Court has already found, in its 2020 Judgment,
that it has jurisdiction to entertain the Application filed by Guyana on
29 March 2018 in so far as it concerns the validity of the 1899 Award and
the related question of the definitive settlement of the land boundary
dispute between Guyana and Venezuela (see paragraph 5 above). The Court
further recalls that, in its 2023 Judgment (see paragraph 6 above), it found
that it could adjudicate upon the merits of the claims of Guyana, in so far as
they fell within the scope of the first subparagraph of the operative clause of
the 2020 Judgment. The Court will now proceed to consider the other
requirements for the indication of provisional measures.
III. The Rights Whose Protection Is Sought and the Link
between Such Rights and the Measures Requested
19. The power of the Court to indicate provisional measures under Article
41 of the Statute has as its object the preservation of the respective rights
663 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (ord. 1 XII 23)
décision au fond, les droits revendiqués par chacune des parties. Il s’ensuit
que la Cour doit se préoccuper de sauvegarder, par de telles mesures, les
droits que l’arrêt qu’elle aura ultérieurement à rendre pourrait reconnaître à
l’une ou à l’autre des parties. Aussi ne peut-elle exercer ce pouvoir que si elle
estime que les droits invoqués par la partie qui sollicite des mesures conservatoires
sont au moins plausibles (voir, par exemple, Allégations de génocide
au titre de la convention pour la prévention et la répression du crime de
génocide (Ukraine c. Fédération de Russie), mesures conservatoires, ordonnance
du 16 mars 2022, C.I.J. Recueil 2022 (I), p. 223, par. 50).
20. À ce stade de la procédure, cependant, la Cour n’est pas appelée à se
prononcer définitivement sur le point de savoir si les droits que le Guyana
souhaite voir protégés existent ; il lui faut seulement déterminer si les droits
que celui-ci revendique au fond et dont il sollicite la protection sont plausibles.
En outre, un lien doit exister entre les droits dont la protection est
recherchée et les mesures conservatoires demandées (Allégations de génocide
au titre de la convention pour la prévention et la répression du crime de
génocide (Ukraine c. Fédération de Russie), mesures conservatoires, ordonnance
du 16 mars 2022, C.I.J. Recueil 2022 (I), p. 224, par. 51).
* *
21. Le Guyana affirme qu’il cherche à voir sauvegardé et protégé son droit
au territoire qui lui a été attribué par la sentence de 1899, en attendant que la
Cour se prononce sur la validité de celle-ci, et à l’intégrité de son territoire,
ou, à titre alternatif, son droit à ce que la Cour règle la question de la frontière
terrestre entre lui et le Venezuela. Il soutient que ses droits sont
directement menacés par le référendum prévu par le Venezuela et l’incorporation
dans le territoire vénézuélien de la région de l’Essequibo du Guyana à
laquelle le Venezuela entend procéder conformément à la réponse que son
peuple « ne manquera pas » d’apporter à la question concernant « la création
de l’État de la Guayana Esequiba » (voir le paragraphe 15 ci-dessus). Il soutient
également que ses droits tels que définis ci-dessus sont plausibles au
stade actuel de la procédure et que toute autre conclusion préjugerait l’issue
de la présente affaire au fond.
22. Le Venezuela avance, pour sa part, que les droits invoqués par le
Guyana ne sont pas plausibles.
* *
23. La Cour rappelle qu’elle a dit, dans son arrêt de 2020, qu’un différend
existe entre les Parties au sujet de leur frontière terrestre. Elle observe
en outre que le territoire qui constitue l’objet de ce différend a été attribué à
la Guyane britannique dans la sentence de 1899 (voir le paragraphe 13
ci-dessus). Pour ces raisons, la Cour considère que le droit du Guyana à la
souveraineté sur le territoire en question est plausible.
* *
arbitral award of 3 october 1899 (ord. 1 XII 23) 663
claimed by the parties in a case, pending its decision on the merits thereof. It
follows that the Court must be concerned to preserve by such measures the
rights which may subsequently be adjudged by it to belong to either party.
Therefore, the Court may exercise this power only if it is satisfied that the
rights asserted by the party requesting provisional measures are at least
plausible (see, for example, Allegations of Genocide under the Convention
on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Ukraine v.
Russian Federation), Provisional Measures, Order of 16 March 2022, I.C.J.
Reports 2022 (I), p. 223, para. 50).
20. At this stage of the proceedings, however, the Court is not called upon
to determine definitively whether the rights which Guyana wishes to see protected
exist; it need only decide whether the rights claimed by Guyana on the
merits, and for which it is seeking protection, are plausible. Moreover, a link
must exist between the rights whose protection is sought and the provisional
measures being requested (Allegations of Genocide under the Convention on
the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Ukraine v. Russian
Federation), Provisional Measures, Order of 16 March 2022, I.C.J.
Reports 2022 (I), p. 224, para. 51).
* *
21. Guyana contends that it seeks the preservation and protection of its
right to the territory awarded to it by the 1899 Award, pending the Court’s
determination of the validity of that Award, and to the integrity of its territory,
or, alternatively, its right to the settlement by the Court of the land
boundary between Guyana and Venezuela. It submits that its rights are
directly threatened by Venezuela’s planned referendum and anticipated
incorporation of Guyana’s Essequibo region into Venezuela in accordance
with the Venezuelan people’s “inevitable” response to the question regarding
“the creation of the Guayana Esequiba State” (see paragraph 15 above). It
further submits that its rights as identified above are plausible at the current
stage of the proceedings and that any other conclusion would prejudge the
outcome of this case on the merits.
22. Venezuela, for its part, states that the rights asserted by Guyana are not
plausible.
* *
23. The Court recalls its finding in the 2020 Judgment that a land boundary
dispute exists between the Parties. It further observes that the territory
which forms the object of that dispute was awarded to British Guiana in the
1899 Award (see paragraph 13 above). For these reasons, the Court considers
that Guyana’s right to sovereignty over the territory in question is plausible.
* *
664 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (ord. 1 XII 23)
24. La Cour en vient maintenant à la condition de l’existence d’un lien
entre le droit revendiqué par le Guyana que la Cour a jugé plausible et les
mesures conservatoires sollicitées. Elle note que les Parties n’ont, ni l’une ni
l’autre, traité directement cette question.
25. La Cour observe que l’une des mesures conservatoires demandées par
le Guyana tend à obtenir que le Venezuela n’entreprenne pas « d’actions
visant à préparer ou à permettre l’exercice de sa souveraineté ou d’un contrôle
de facto sur tout territoire attribué à la Guyane britannique dans la sentence
arbitrale de 1899 » (voir le paragraphe 11 ci-dessus). Elle considère que cette
mesure vise à protéger le droit du Guyana qu’elle a jugé plausible (voir le
paragraphe 23 ci-dessus).
26. La Cour conclut de ce qui précède qu’un lien existe entre le droit
revendiqué par le Guyana que la Cour a jugé plausible et la mesure conservatoire
sollicitée susmentionnée.
IV. Risque de préjudice irréparable et urgence
27. La Cour tient de l’article 41 de son Statut le pouvoir d’indiquer des
mesures conservatoires lorsqu’un préjudice irréparable risque d’être causé
aux droits en litige dans une procédure judiciaire ou lorsque la méconnaissance
alléguée de ces droits risque d’entraîner des conséquences irréparables
(voir Allégations de génocide au titre de la convention pour la prévention
et la répression du crime de génocide (Ukraine c. Fédération de Russie),
mesures conservatoires, ordonnance du 16 mars 2022, C.I.J. Recueil 2022 (I),
p. 226, par. 65).
28. Le pouvoir de la Cour d’indiquer des mesures conservatoires n’est toutefois
exercé que s’il y a urgence, c’est-à-dire s’il existe un risque réel et
imminent qu’un préjudice irréparable soit causé aux droits revendiqués
avant que la Cour ne rende sa décision définitive. La condition d’urgence est
remplie dès lors que les actes susceptibles de causer un préjudice irréparable
peuvent « intervenir à tout moment » avant que la Cour ne se prononce de
manière définitive en l’affaire (voir Allégations de génocide au titre de la
convention pour la prévention et la répression du crime de génocide
(Ukraine c. Fédération de Russie), mesures conservatoires, ordonnance du
16 mars 2022, C.I.J. Recueil 2022 (I), p. 227, par. 66). La Cour doit donc
rechercher si pareil risque existe à ce stade de la procédure.
29. La Cour n’a pas, aux fins de sa décision sur la demande en indication
de mesures conservatoires, à se prononcer sur les positions respectives des
Parties quant au fond, mais doit déterminer si les circonstances exigent l’indication
de telles mesures à l’effet de protéger le droit jugé plausible. Elle
n’est pas habilitée, à ce stade, à conclure de façon définitive sur les faits, et
sa décision sur la demande en indication de mesures conservatoires laisse
intact le droit de chacune des Parties de faire valoir à cet égard ses moyens
au fond.
* *
arbitral award of 3 october 1899 (ord. 1 XII 23) 664
24. The Court now turns to the requirement of a link between the right
claimed by Guyana that the Court has found to be plausible and the provisional
measures requested. It notes that neither Party has directly addressed
this question.
25. The Court observes that one of the provisional measures requested by
Guyana seeks to ensure that Venezuela does not “take any actions that are
intended to prepare or allow the exercise of sovereignty or de facto control
over any territory that was awarded to British Guiana in the 1899 Arbitral
Award” (see paragraph 11 above). The Court considers that this measure is
aimed at protecting Guyana’s right which the Court has found plausible (see
paragraph 23 above).
26. The Court concludes, therefore, that a link exists between the right
claimed by Guyana that the Court has found to be plausible and the abovementioned
requested provisional measure.
IV. Risk of Irreparable Prejudice and Urgency
27. The Court, pursuant to Article 41 of its Statute, has the power to indicate
provisional measures when irreparable prejudice could be caused to
rights which are the subject of judicial proceedings or when the alleged disregard
of such rights may entail irreparable consequences (see Allegations of
Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the
Crime of Genocide (Ukraine v. Russian Federation), Provisional Measures,
Order of 16 March 2022, I.C.J. Reports 2022 (I), p. 226, para. 65).
28. However, the power of the Court to indicate provisional measures will
be exercised only if there is urgency, in the sense that there is a real and
imminent risk that irreparable prejudice will be caused to the rights claimed
before the Court gives its final decision. The condition of urgency is met
when the acts susceptible of causing irreparable prejudice can “occur at any
moment” before the Court makes a final decision on the case (see Allegations
of Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the
Crime of Genocide (Ukraine v. Russian Federation), Provisional Measures,
Order of 16 March 2022, I.C.J. Reports 2022 (I), p. 227, para. 66). The Court
must therefore consider whether such a risk exists at this stage of the
proceedings.
29. The Court is not called upon, for the purposes of its decision on the
request for the indication of provisional measures, to reach a decision on
either Party’s position on the merits, but to determine whether the circumstances
require the indication of provisional measures for the protection of
the right found to be plausible. It cannot at this stage make definitive findings
of fact, and the right of each Party to submit arguments in respect of the merits
remains unaffected by the Court’s decision on the request for the indication
of provisional measures.
* *
665 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (ord. 1 XII 23)
30. Le Guyana avance que, si le référendum prévu devait se tenir, la
réponse affirmative qui « ne manquera[it] pas » d’être apportée à la cinquième
question (voir le paragraphe 15 ci-dessus) conduirait le Venezuela à
annexer la région de l’Essequibo et à octroyer la citoyenneté vénézuélienne
aux habitants de celle-ci, ce qui causerait un préjudice irréparable aux droits
du Guyana. Il soutient que même un arrêt de la Cour au fond confirmant la
validité de la sentence de 1899 ou réglant le différend frontalier d’une
manière qui laisse tout ou partie de la région de l’Essequibo sous sa souveraineté
pourrait ne pas suffire pour protéger ses droits, dans l’hypothèse où
le Venezuela aurait déjà annexé ce territoire. Selon le Guyana, il s’agit d’un
« exemple type » de situation dans laquelle les droits de la partie qui demande
des mesures conservatoires sont « irrémédiablement menacés » et doivent
être préservés conformément au paragraphe 1 de l’article 41 du Statut de la
Cour.
31. Le Guyana argue que, le référendum devant avoir lieu le 3 décembre
2023, la nécessité de mesures conservatoires ne saurait être plus urgente. Il
affirme que l’urgence est en outre attestée par les déclarations publiques des
plus hautes autorités civiles et militaires vénézuéliennes, qui indiquent que
les forces armées nationales sont prêtes et déterminées à « récupérer notre
Guayana Esequiba ».
*
32. Le Venezuela avance que l’organisation d’un référendum consultatif
est un exercice de souveraineté, et que « les résultats du référendum ne sauraient
en aucun cas avoir le moindre effet néfaste sur le titre que le Guyana
prétend avoir sur le territoire en litige, et moins encore créer le risque qu’un
préjudice irréparable soit causé au Guyana ». Il ajoute que sa décision d’organiser
un référendum consultatif a été portée à la connaissance du Guyana il
y a plus de deux ans.
* *
33. Ayant déjà conclu à la plausibilité du droit du Guyana à la souveraineté
sur le territoire attribué à la Guyane britannique par la sentence de 1899,
ainsi qu’à l’existence d’un lien entre ce droit et l’une des mesures conservatoires
sollicitées (voir les paragraphes 23 et 26 ci-dessus), la Cour recherchera
à présent si un préjudice irréparable pourrait être causé audit droit, et s’il y a
urgence, c’est-à-dire s’il existe un risque réel et imminent qu’un tel préjudice
lui soit porté avant qu’elle ne rende sa décision définitive.
34. La Cour rappelle que la cinquième question du référendum mentionne
explicitement la « création de l’État de la Guayana Esequiba » ainsi que « l’élaboration
d’un plan accéléré de prise en charge globale » prévoyant « l’octroi
de la citoyenneté et de cartes d’identité vénézuéliennes » à la population de
ce territoire, incorporant par conséquent « [l’]État [de la Guayana Esequiba]
sur la carte du territoire vénézuélien » (voir le paragraphe 15 ci-dessus).
arbitral award of 3 october 1899 (ord. 1 XII 23) 665
30. Guyana submits that, if Venezuela proceeds with its scheduled referendum,
the “inevitable” affirmative response to the fifth question (see
paragraph 15 above) would lead Venezuela to annex the Essequibo region
and to grant Venezuelan citizenship to its inhabitants, causing irreparable
harm to Guyana’s rights. In Guyana’s view, even a judgment of the Court on
the merits upholding the validity of the 1899 Award or settling the boundary
dispute in a manner that leaves all or part of the Essequibo region under
Guyana’s sovereignty might not be sufficient to protect Guyana’s rights if
Venezuela has already annexed that territory. For Guyana, this is a “particularly
exemplary” situation in which the rights of the party requesting
provisional measures are “irremediably threatened” and must be preserved
pursuant to Article 41, paragraph 1, of the Statute.
31. Guyana argues that the need for provisional measures could not be
more urgent since Venezuela’s referendum is scheduled to take place on
3 December 2023. Guyana asserts that urgency is further demonstrated by
the public statements of Venezuela’s highest civilian and military leaders
indicating that Venezuela’s armed forces are ready and determined to
“recover our Guayana Esequiba”.
*
32. Venezuela asserts that holding a consultative referendum is an exercise
of sovereignty and that “[n]one of the outcomes of the referendum will have
any adverse impact on Guyana’s alleged title over the disputed territory and
even less create a risk of irreparable harm to Guyana”. It adds that its decision
to call a consultative referendum was made known to Guyana over two
years ago.
* *
33. Having previously determined that Guyana’s right to sovereignty over
the territory awarded to British Guiana by the 1899 Award is plausible, and
that there is a link between this right and one of the provisional measures
requested (see paragraphs 23 and 26 above), the Court now turns to the questions
of whether irreparable prejudice could be caused to this right and
whether there is urgency, in the sense that there is a real and imminent risk
that irreparable prejudice will be caused to this right before the Court gives
its final decision.
34. The Court recalls that the fifth question of the referendum refers
explicitly to the “creation of the Guayana Esequiba State”, as well as “an
accelerated and comprehensive plan [to] be developed” for “the granting of
Venezuelan citizenship and identity cards” to the population of that territory,
consequently incorporating the “[Guayana Esequiba] State into the map of
Venezuelan territory” (see paragraph 15 above).
666 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (ord. 1 XII 23)
35. La Cour observe en outre que le Tribunal suprême de justice du Venezuela
a confirmé la constitutionnalité des questions devant être posées dans
le référendum.
36. La Cour note que le Venezuela a déclaré à l’audience qu’il « ne tournera[
it] pas le dos à ce que le peuple décidera[it] lors du référendum » du
3 décembre 2023. Le 24 octobre 2023, le président du Venezuela, M. Nicolás
Maduro Moros, a publiquement affirmé ce qui suit au sujet du référendum :
« C’est la première fois que tous les arguments — politiques, diplomatiques,
juridiques, historiques et territoriaux — sont présentés à notre peuple, afin
que nous prenions une décision collective en tant que pays » [traduction de
la Cour]. D’autres déclarations officielles donnent à penser que le Venezuela
prend actuellement des mesures en vue d’obtenir le contrôle du territoire litigieux
et de l’administrer. Ainsi, le 6 novembre 2023, son ministre de la
défense, le général Vladimir Padrino López, a appelé « au combat » en se
référant au territoire en question. Des responsables militaires vénézuéliens
ont en outre annoncé que des dispositions concrètes étaient mises en oeuvre
par le Venezuela en vue de construire une piste d’atterrissage qui servirait
« de base logistique pour le développement intégral de l’Essequibo ».
37. La Cour estime que, eu égard à l’état de vive tension qui caractérise
aujourd’hui les relations entre les deux Parties, les circonstances décrites
ci-dessus présentent un risque sérieux de voir le Venezuela acquérir et exercer
le contrôle et l’administration du territoire en litige dans l’affaire. En
conséquence, elle conclut qu’un préjudice irréparable risque d’être causé au
droit revendiqué par le Guyana en la présente instance qu’elle a jugé plausible
(voir le paragraphe 23 ci-dessus). La Cour considère en outre que le fait
que le Venezuela se soit dit prêt à prendre des mesures à l’égard du territoire
en litige à tout moment après le référendum prévu le 3 décembre 2023 montre
qu’il y a urgence, c’est-à-dire qu’il existe un risque réel et imminent qu’un
préjudice irréparable soit causé au droit plausible du Guyana avant qu’elle ne
rende sa décision définitive.
V. Conclusion et mesures à adopter
38. La Cour conclut de l’ensemble des considérations qui précèdent que les
conditions requises pour l’indication de mesures conservatoires sont réunies.
Il y a donc lieu pour elle d’indiquer, dans l’attente de sa décision
définitive, certaines mesures visant à protéger le droit plausible revendiqué
par le Guyana, tel qu’il a été exposé ci-dessus (voir le paragraphe 23).
39. La Cour rappelle que, lorsqu’une demande en indication de mesures
conservatoires lui est présentée, elle a le pouvoir, en vertu de son Statut,
d’indiquer des mesures totalement ou partiellement différentes de celles qui
sont sollicitées. Le paragraphe 2 de l’article 75 de son Règlement mentionne
expressément ce pouvoir, qu’elle a déjà exercé en plusieurs occasions par le
arbitral award of 3 october 1899 (ord. 1 XII 23) 666
35. The Court further observes that Venezuela’s Supreme Tribunal of Justice
has confirmed the constitutionality of the questions to be posed in the
referendum.
36. The Court notes that Venezuela stated during the oral proceedings that
it “will not turn its back on what the people decide in the referendum” of
3 December 2023. On 24 October 2023, the President of Venezuela,
Mr Nicolás Maduro Moros, publicly stated that the referendum “is the first
time that all arguments — political, diplomatic, legal, historic, territorial —
are given to our people so that we take a collective decision as a country”
[translation by the Court]. Other official statements suggest that Venezuela
is taking steps with a view towards acquiring control over and administering
the territory in dispute. For instance, on 6 November 2023, the Minister of
Defence of Venezuela, General Vladimir Padrino López, made an appeal to
“go to combat” with reference to the territory in question. Furthermore, Venezuelan
military officials announced that Venezuela is taking concrete measures
to build an airstrip to serve as “a logistical support point for the integral
development of the Essequibo”.
37. The Court considers that, in light of the strong tension that currently
characterizes the relations between the Parties, the circumstances described
above present a serious risk of Venezuela acquiring and exercising control
and administration of the territory in dispute in the present case. It therefore
concludes that there is a risk of irreparable prejudice to the right claimed by
Guyana in the present proceedings that the Court has found plausible (see
paragraph 23 above). The Court further considers that Venezuela’s expressed
readiness to take action with regard to the territory in dispute in these proceedings
at any moment following the referendum scheduled for 3 December
2023 demonstrates that there is urgency, in the sense that there is a real and
imminent risk of irreparable prejudice to Guyana’s plausible right before the
Court gives its final decision.
V. Conclusion and Measures to Be Adopted
38. The Court concludes from all of the above considerations that the conditions
for the indication of provisional measures are met. It is therefore
necessary, pending its final decision, for the Court to indicate certain measures
in order to protect the plausible right claimed by Guyana, as identified
above (see paragraph 23).
39. The Court recalls that it has the power, under its Statute, when a request
for provisional measures has been made, to indicate measures that are, in
whole or in part, other than those requested. Article 75, paragraph 2, of the
Rules of Court specifically refers to this power of the Court. The Court has
already exercised this power on several occasions in the past (see Allegations
667 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (ord. 1 XII 23)
passé (voir Allégations de génocide au titre de la convention pour la prévention
et la répression du crime de génocide (Ukraine c. Fédération de
Russie), mesures conservatoires, ordonnance du 16 mars 2022, C.I.J.
Recueil 2022 (I), p. 229, par. 79).
40. En la présente espèce, ayant examiné le libellé des mesures conservatoires
sollicitées par le Guyana ainsi que les circonstances de l’affaire, la
Cour estime que les mesures à indiquer n’ont pas à être identiques à celles
qui sont sollicitées.
41. La Cour observe que la situation prévalant dans le territoire en litige
est que celui-ci est administré et contrôlé par le Guyana. Elle considère que,
dans l’attente de la décision définitive qu’elle rendra en l’affaire, le Venezuela
doit s’abstenir d’entreprendre toute action qui modifierait cette situation.
42. La Cour souligne que la question de la validité de la sentence de 1899
et la question connexe du règlement définitif du différend concernant la frontière
terrestre entre le Guyana et le Venezuela sont des questions qu’il lui
appartient de trancher au stade du fond.
43. La Cour rappelle que le Guyana l’a priée d’indiquer des mesures visant
à prévenir toute aggravation du différend qui l’oppose au Venezuela. Lorsqu’elle
indique des mesures conservatoires à l’effet de sauvegarder des droits
particuliers, la Cour peut aussi indiquer des mesures conservatoires à l’effet
d’empêcher l’aggravation ou l’extension du différend si elle estime que les
circonstances l’exigent (voir Allégations de génocide au titre de la convention
pour la prévention et la répression du crime de génocide (Ukraine
c. Fédération de Russie), mesures conservatoires, ordonnance du 16 mars
2022, C.I.J. Recueil 2022 (I), p. 229-230, par. 82). En la présente espèce,
ayant examiné l’ensemble des circonstances, la Cour estime nécessaire d’indiquer,
en sus de la mesure particulière qu’elle a décidé de prescrire, une
mesure supplémentaire adressée aux deux Parties et visant à prévenir toute
aggravation du différend qui les oppose.
* * *
44. La Cour rappelle que ses ordonnances indiquant des mesures conservatoires
au titre de l’article 41 du Statut ont un caractère obligatoire et créent
donc des obligations juridiques internationales pour toute partie à laquelle
ces mesures sont adressées (Allégations de génocide au titre de la convention
pour la prévention et la répression du crime de génocide (Ukraine
c. Fédération de Russie), mesures conservatoires, ordonnance du 16 mars
2022, C.I.J. Recueil 2022 (I), p. 230, par. 84).
* * *
arbitral award of 3 october 1899 (ord. 1 XII 23) 667
of Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the
Crime of Genocide (Ukraine v. Russian Federation), Provisional Measures,
Order of 16 March 2022, I.C.J. Reports 2022 (I), p. 229, para. 79).
40. In the present case, having considered the terms of the provisional
measures requested by Guyana and the circumstances of the case, the Court
finds that the measures to be indicated need not be identical to those
requested.
41. The Court observes that the situation that currently prevails in the
territory in dispute is that Guyana administers and exercises control over
that area. The Court considers that, pending the final decision in the case,
Venezuela must refrain from taking any action which would modify that
situation.
42. The Court emphasizes that the question of the validity of the 1899
Award and the related question of the definitive settlement of the land boundary
dispute between Guyana and Venezuela are matters for the Court to
decide at the merits stage.
43. The Court recalls that Guyana has requested it to indicate measures
aimed at ensuring the non-aggravation of the dispute with Venezuela. When
indicating provisional measures for the purpose of preserving specific rights,
the Court may also indicate provisional measures with a view to preventing
the aggravation or extension of a dispute whenever it considers that the
circumstances so require (see Allegations of Genocide under the Convention
on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Ukraine v.
Russian Federation), Provisional Measures, Order of 16 March 2022, I.C.J.
Reports 2022 (I), pp. 229-230, para. 82). In the current case, having considered
all the circumstances, in addition to the specific measure it has decided
to take, the Court deems it necessary to indicate an additional measure
directed to both Parties and aimed at ensuring the non-aggravation of the
dispute between them.
* * *
44. The Court recalls that its orders indicating provisional measures under
Article 41 of the Statute have binding effect and thus create international
legal obligations for any party to whom the provisional measures are
addressed (Allegations of Genocide under the Convention on the Prevention
and Punishment of the Crime of Genocide (Ukraine v. Russian Federation),
Provisional Measures, Order of 16 March 2022, I.C.J. Reports 2022 (I),
p. 230, para. 84).
* * *
668 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (ord. 1 XII 23)
45. Par ces motifs,
La Cour,
Indique les mesures conservatoires suivantes :
1) À l’unanimité,
Dans l’attente d’une décision définitive en l’affaire, la République bolivarienne
du Venezuela doit s’abstenir d’entreprendre toute action qui modifierait
la situation prévalant dans le territoire en litige, à savoir que celui-ci
est administré et contrôlé par la République coopérative du Guyana ;
2) À l’unanimité,
Les deux Parties doivent s’abstenir de tout acte qui risquerait d’aggraver
ou d’étendre le différend dont la Cour est saisie ou d’en rendre le règlement
plus difficile.
Fait en français et en anglais, le texte français faisant foi, au Palais de
la Paix, à La Haye, le premier décembre deux mille vingt-trois, en trois
exemplaires, dont l’un restera déposé aux archives de la Cour et les autres
seront transmis respectivement au Gouvernement de la République coopérative
du Guyana et au Gouvernement de la République bolivarienne du
Venezuela.
Mme la juge Sebutinde joint une déclaration à l’ordonnance ; M. le juge
Robinson joint à l’ordonnance l’exposé de son opinion individuelle ;
M. le juge ad hoc Couvreur joint à l’ordonnance l’exposé de son opinion
individuelle.
La présidente,
(Signé) Joan E. Donoghue.
Le greffier,
(Signé) Philippe Gautier.
(Paraphé) J.E.D.
(Paraphé) Ph.G.
arbitral award of 3 october 1899 (ord. 1 XII 23) 668
45. For these reasons,
The Court,
Indicates the following provisional measures:
(1) Unanimously,
Pending a final decision in the case, the Bolivarian Republic of Venezuela
shall refrain from taking any action which would modify the situation that
currently prevails in the territory in dispute, whereby the Co-operative
Republic of Guyana administers and exercises control over that area;
(2) Unanimously,
Both Parties shall refrain from any action which might aggravate or extend
the dispute before the Court or make it more difficult to resolve.
Done in French and in English, the French text being authoritative, at the
Peace Palace, The Hague, this first day of December, two thousand and
twenty-three, in three copies, one of which will be placed in the archives of
the Court and the others transmitted to the Government of the Co-operative
Republic of Guyana and the Government of the Bolivarian Republic of
Venezuela, respectively.
Judge Sebutinde appends a declaration to the Order of the Court;
Judge Robinson appends a separate opinion to the Order of the Court;
Judge ad hoc Couvreur appends a separate opinion to the Order of the
Court.
(Signed) Joan E. Donoghue,
President.
(Signed) Philippe Gautier,
Registrar.
(Initialled) J.E.D.
(Initialled) Ph.G.
669
DECLARATION OF JUDGE SEBUTINDE
Guyana has two plausible rights that arise out of the Application it has
filed, both of which should be recognized and preserved by the provisional
measures indicated by the Court — The status quo that should be maintained
between the Parties is that Guyana currently exercises sovereignty
over the disputed territory. It does not simply exercise administration and
control over that territory — That is the status quo that the provisional measures
indicated by the Court should seek to preserve, by requiring Venezuela
not to take any action likely to jeopardize or modify Guyana’s exercise of
sovereignty over the disputed territory.
I. Introduction
1. I have voted with the majority, in favour of the Order on the Request for
the indication of provisional measures submitted by the Co-operative Republic
of Guyana (“Guyana”) because I agree that Guyana has plausible rights
that are at risk of irreparable prejudice if Venezuela goes ahead to unilaterally
implement the measures or policies implicit in its planned referendum
due to take place imminently, on 3 December 2023, and that therefore
Guyana’s rights should be preserved by the indication of provisional
measures pending the final decision of the Court in this case. I am of the
view however, that, regrettably, the two provisional measures indicated by
the Court do not go far enough in protecting the plausible rights of Guyana.
My views on the issue are articulated in this declaration.
2. It will be recalled that on 29 March 2018, Guyana filed an Application
before the Court instituting proceedings against the Bolivarian Republic of
Venezuela (hereinafter “Venezuela”), wherein Guyana requested the Court
“to confirm the legal validity and binding effect of the Award regarding the
Boundary between the Colony of British Guiana and the United States of
Venezuela, of 3 October 1899” (“1899 Award”). According to Guyana, that
Award was “a full, perfect, and final settlement” of all questions relating to
determining the boundary line between the colony of British Guiana and
Venezuela (Application of Guyana, paras. 1 and 2).
669
DÉCLARATION DE Mme LA JUGE SEBUTINDE
[Traduction]
Guyana ayant, au regard de la requête qu’il a déposée, deux droits plausibles
qui devaient l’un et l’autre être reconnus et protégés par les mesures
conservatoires indiquées par la Cour — Statu quo à maintenir entre les
Parties étant le fait que le Guyana exerce aujourd’hui sa souveraineté sur le
territoire en litige. Guyana n’exerçant pas seulement l’administration et le
contrôle sur ce territoire — Voilà le statu quo que la Cour devait, par l’indication
de mesures conservatoires, chercher à préserver, en prescrivant au
Venezuela de s’abstenir d’entreprendre toute action susceptible de remettre
en cause ou de modifier l’exercice par le Guyana de sa souveraineté sur le
territoire en litige.
I. Introduction
1. Je me suis associée à la majorité pour voter en faveur de l’ordonnance
sur la demande en indication de mesures conservatoires présentée par la
République coopérative du Guyana (ci-après, le « Guyana ») car je souscris
à la conclusion selon laquelle le Guyana a des droits plausibles qui
risquent de subir un préjudice irréparable si le Venezuela décide d’appliquer
unilatéralement les mesures ou politiques implicitement prévues dans le
référendum qui doit se tenir de façon imminente, le 3 décembre 2023, et
ces droits doivent donc être protégés par l’indication de mesures conservatoires
dans l’attente de la décision définitive de la Cour en l’affaire. Toutefois,
les deux mesures conservatoires indiquées par la Cour ne me semblent
malheureusement pas aller assez loin pour protéger les droits plausibles
du Guyana. Mes vues sur ce point sont exposées dans la présente déclaration.
2. Il est rappelé que, le 29 mars 2018, le Guyana a déposé au Greffe de la
Cour une requête introductive d’instance contre la République bolivarienne
du Venezuela (ci-après, le « Venezuela »), par laquelle il priait la Cour de
« confirmer la validité juridique et l’effet contraignant de la sentence arbitrale
du 3 octobre 1899 relative à la frontière entre la colonie de la Guyane
britannique et les États-Unis du Venezuela » (ci-après, la « sentence de
1899 »). Selon lui, la sentence portait « règlement complet, parfait et définitif
» de toutes les questions intéressant la détermination du tracé de la
frontière entre la colonie de la Guyane britannique et le Venezuela (requête
du Guyana, par. 1 et 2).
670 arbitral award of 3 october 1899 (decl. sebutinde)
II. The Rights of Guyana for Which It Seeks Preservation
3. In its Judgment on jurisdiction dated 18 December 2020 (the “2020 Judgment”)
the Court identified “the subject-matter of the controversy” which the
Parties agreed to settle through the mechanisms established under the Geneva
Agreement signed by the Parties on 17 February 1966, as “concern[ing] the
question of the validity of the 1899 Award, as well as its legal implications for
the boundary line between Guyana and Venezuela” (Arbitral Award of 3 October
1899 (Guyana v. Venezuela), Jurisdiction of the Court, Judgment, I.C.J.
Reports 2020, p. 474, para. 66 and p. 490, para. 129). The Court then went on
to find that it has jurisdiction ratione materiae to entertain the Application
filed by Guyana “in so far as it concerns the validity of the Arbitral Award of
3 October 1899 and the related question of the definitive settlement of the land
boundary dispute” between Guyana and Venezuela (ibid., para. 138 (1)).
4. In its Request for the indication of provisional measures, Guyana seeks
the preservation and protection of not only its right to sovereignty over the
territory awarded to it by the 1899 Award and to the integrity of its territory,
pending the Court’s determination of the validity of that Award, but also of
its right, in the alternative, to settlement by the Court of the land boundary
between Guyana and Venezuela (Request of Guyana, para. 9). In my view,
both the above-stated rights are “plausible” within the meaning contemplated
by the Court’s settled jurisprudence, and the Court should have
recognized them both as such. In my opinion, by recognizing only one of
those rights as “plausible”, the Court does not go far enough (see Order,
para. 23).
5. Similarly, I am of the view that a link exists between each of Guyana’s
rights described above and at least some of the provisional measures
requested, in particular the fourth measure which states that “Venezuela
shall not take any actions that are intended to prepare or allow the exercise
of sovereignty or de facto control over any territory that was awarded to
British Guiana in the 1899 Arbitral Award”.
III. Irreparable Prejudice and Urgency
6. I am also of the view that the conditions of urgency and irreparable prejudice
are met with regard to both of Guyana’s asserted rights described
above, and that the Order of the Court should have reflected this with respect
to both those rights. Regrettably it does not. In considering whether the
conditions of urgency and irreparable prejudice have been met, the Court
takes into account the statements of high-ranking Venezuelan officials, on
the basis of which statements the Order states as follows:
“The Court considers that, in light of the strong tension that currently
characterizes the relations between the Parties, the circumstances
sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (décl. sebutinde) 670
II. Les droits dont le Guyana demande la protection
3. Dans son arrêt sur la compétence daté du 18 décembre 2020, la Cour a
estimé que « l’objet du différend » que les Parties étaient convenues de régler au
moyen du mécanisme établi en vertu de l’accord de Genève signé le 17 février
1966 « concern[ait] la question de la validité de la sentence de 1899 ainsi que
ses implications juridiques pour le tracé de la frontière entre le Guyana et le
Venezuela » (Sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (Guyana c. Venezuela),
compétence de la Cour, arrêt, C.I.J. Recueil 2020, p. 474, par. 66, et p. 490,
par. 129). La Cour a ensuite dit qu’elle avait compétence ratione materiae pour
connaître de la requête déposée par le Guyana « dans la mesure où elle se rapport[
ait] à la validité de la sentence arbitrale du 3 octobre 1899 et à la question
connexe du règlement définitif du différend concernant la frontière terrestre »
entre le Guyana et le Venezuela (ibid., par. 138, point 1 du dispositif).
4. Par sa demande en indication de mesures conservatoires, le Guyana
cherchait à préserver et à protéger non seulement son droit à la souveraineté
sur le territoire qui lui a été attribué par la sentence de 1899 et à l’intégrité de
son territoire, en attendant que la Cour statue sur la validité de ladite sentence,
mais également, à titre subsidiaire, son droit à ce que la Cour règle la
question de la frontière terrestre entre lui et le Venezuela (demande du
Guyana, par. 9). À mon sens, l’un et l’autre de ces droits étaient « plausibles »,
tel que ce terme s’entend dans la jurisprudence constante de la Cour, et
auraient dû être reconnus comme tels par celle-ci. En ne déclarant qu’un seul
de ces deux droits « plausible », la Cour n’est, selon moi, pas allée assez loin
(voir ordonnance, par. 23).
5. De même, je suis d’avis qu’il existe un lien entre chacun des droits du
Guyana mentionnés ci-dessus et certaines au moins des mesures conservatoires
demandées, notamment la quatrième, tendant à obtenir que « [l]e
Venezuela [n’]entrepren[ne pas] d’actions visant à préparer ou à permettre
l’exercice de sa souveraineté ou d’un contrôle de facto sur tout territoire
attribué à la Guyane britannique dans la sentence arbitrale de 1899 ».
III. Préjudice irréparable et urgence
6. Je suis également d’avis que les conditions relatives à l’urgence et au
préjudice irréparable étaient réunies pour ce qui concerne l’un et l’autre des
deux droits revendiqués par le Guyana mentionnés ci-dessus, et que cela
aurait dû être reflété dans l’ordonnance de la Cour. Tel n’est malheureusement
pas le cas. Pour établir si les conditions relatives à l’urgence et au
préjudice irréparable étaient réunies, la Cour a tenu compte des déclarations
de hauts responsables vénézuéliens, sur la base desquelles elle a, dans l’ordonnance,
énoncé ce qui suit :
« La Cour estime que, eu égard à l’état de vive tension qui caractérise
aujourd’hui les relations entre les deux Parties, les circonstances décrites
671 arbitral award of 3 october 1899 (decl. sebutinde)
described above present a serious risk of Venezuela acquiring and
exercising control and administration of the territory in dispute in the
present case. It therefore concludes that there is a risk of irreparable
prejudice to the right claimed by Guyana in the present proceedings that
the Court has found plausible”. (See Order, para. 37.)
In my opinion, the above is an understatement of the likely consequences of
Venezuela’s planned policies with respect to the disputed territory. What
Venezuela seeks to achieve through its planned referendum and its aftermath,
as evidenced by the statements of its high-ranking officials, is more
than simply “acquiring and exercising control and administration” of the territory
at issue. Venezuela clearly plans to take steps to exercise sovereignty
over that territory, for example by “the creation of [a] Guayana Esequiba
State” over the disputed territory and incorporating it into the map of Venezuela,
as well as the granting of Venezuelan citizenship and identity cards to
the population of that territory. Considering that this is territory over which
Guyana and its predecessors have exercised sovereignty for over two centuries,
these threatened unilateral acts by Venezuela would be tantamount to
de facto annexation, a situation that would not only prejudice Guyana’s
rights described above but would also prove difficult to reverse even with a
Judgment of the Court. In this regard, I am of the view that the Order does
not fully or accurately describe the status quo between the Parties as relates
to the disputed territory, which the Order then requires Venezuela not to
“modify” pending the final decision in this case (see Order, paras. 41
and 45 (1)). The Applicant does not simply “exercise administration and control”
over that territory. The status quo that should be maintained between
the Parties is that Guyana currently exercises sovereignty over the disputed
territory. That is the status quo that the provisional measures indicated by
the Court should seek to preserve, by requiring Venezuela not to take any
action likely to jeopardize or modify Guyana’s exercise of sovereignty over
the disputed territory. Regrettably, the first provisional measure indicated by
the Court is, in my view, not strong enough. I would have preferred to see
instead of the first provisional measure indicated in paragraph 45 (1), a provisional
measure crafted more along the lines of that requested by Guyana in
its own fourth measure, for example, that,
“Pending a final decision in the case, the Bolivarian Republic of
Venezuela shall refrain from taking any actions that are intended to prepare
or allow it to exercise sovereignty or de facto control over the
territory that was awarded to British Guyana in the 1899 Arbitral
Award.”
(Signed) Julia Sebutinde.
sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (décl. sebutinde) 671
ci-dessus présentent un risque sérieux de voir le Venezuela acquérir et
exercer le contrôle et l’administration du territoire en litige dans l’affaire.
En conséquence, elle conclut qu’un préjudice irréparable risque
d’être causé au droit revendiqué par le Guyana en la présente instance
qu’elle a jugé plausible ». (Voir ordonnance, par. 37.)
Ce paragraphe sous-estime, de mon point de vue, les conséquences probables
des politiques envisagées par le Venezuela à l’égard du territoire en litige. À travers
le référendum qu’il a prévu et les conséquences de celui-ci, ainsi que le
prouvent les déclarations de ses hauts responsables, le Venezuela n’entend pas
simplement « acquérir et exercer le contrôle et l’administration » du territoire
concerné. Il envisage clairement de prendre des dispositions pour exercer sa
souveraineté sur ce territoire, par exemple par « la création d[’un] État de la
Guayana Esequiba » sur le territoire en litige et l’incorporation de celui-ci à la
carte de son territoire, ainsi que l’octroi de la citoyenneté et de cartes d’identité
vénézuéliennes à la population de cette région. Étant donné qu’il s’agit d’un territoire
sur lequel le Guyana et ses prédécesseurs ont exercé leur souveraineté
pendant plus de deux siècles, les actes unilatéraux que le Venezuela menace
d’entreprendre équivaudraient à une annexion de facto, situation qui, non seulement,
porterait atteinte aux droits du Guyana décrits ci-dessus, mais serait en
outre difficile à défaire, même en présence d’un arrêt de la Cour. À cet égard, je
suis d’avis que l’ordonnance n’a pas fait une présentation complète ou exacte du
statu quo entre les Parties en ce qui concerne le territoire en litige, statu quo que
la Cour a ensuite demandé au Venezuela de ne pas « modifier » dans l’attente
d’une décision définitive en l’affaire (voir ordonnance, par. 41 et 45, point 1). Le
demandeur n’exerce pas seulement « l’administration et le contrôle » sur ce territoire.
Le statu quo à maintenir entre les Parties est le fait que le Guyana exerce
aujourd’hui sa souveraineté sur le territoire en litige. Voilà le statu quo que la
Cour devait, par l’indication de mesures conservatoires, chercher à préserver, en
prescrivant au Venezuela de s’abstenir d’entreprendre toute action susceptible
de remettre en cause ou de modifier l’exercice par le Guyana de sa souveraineté
sur le territoire en litige. La première mesure conservatoire indiquée par la Cour
me semble malheureusement insuffisante, et, au lieu du libellé figurant au
point 1 du dispositif, j’aurais préféré voir une mesure correspondant davantage
à la quatrième mesure conservatoire demandée par le Guyana, qui aurait pu, par
exemple, se lire ainsi :
« Dans l’attente d’une décision définitive en l’affaire, la République
bolivarienne du Venezuela doit s’abstenir d’entreprendre toute action
visant à préparer ou à permettre l’exercice de sa souveraineté ou d’un
contrôle de facto sur le territoire attribué à la Guyane britannique dans
la sentence arbitrale de 1899. »
(Signé) Julia Sebutinde.
672
SEPARATE OPINION OF JUDGE ROBINSON
Mischaracterization of Guyana’s extant sovereignty over the disputed
territory as control and administration — Serious risk of Venezuela
acquiring the territory in dispute in the present case in order to exercise
sovereignty.
1. While I agree to grant provisional measures to Guyana, I disagree with
the Court’s reasoning in certain parts of the Order as well as the formulation
of the first provisional measure set out in operative paragraph 45 of the
Order.
2. It is surprising that paragraph 41 of the Order reads: “The Court
observes that the situation that currently prevails in the territory in dispute
is that Guyana administers and exercises control over that area.”
3. It is surprising because the situation in Guyana today is the same situation
that has prevailed since 1899, when, as stated in paragraph 23 of the
Order, “the territory which forms the object of that dispute was awarded to
British Guiana in the 1899 Award”.
4. Thus, from that time to 1966, British Guiana exercised sovereignty over
the disputed territory and, from 1966 to the present time, independent Guyana
has exercised sovereignty over the disputed territory. The dispute between
Guyana and Venezuela does not alter the factual situation that since 1966
Guyana has exercised sovereignty over the disputed territory. Consequently,
instead of observing that today Guyana administers and exercises control
over the disputed territory, the Court ought to have observed that today Guyana
administers and exercises sovereignty over the disputed territory.
5. Regrettably, the dispositif in paragraph 45 (1) repeats the abovementioned
formulation, by ordering Venezuela to “refrain from taking any
action which would modify the situation that currently prevails in the territory
in dispute, whereby the Co-operative Republic of Guyana administers
and exercises control over that area”.
6. The failure to acknowledge that Guyana currently exercises sovereignty
over the disputed area does a disservice to Guyana. It is difficult to understand
the Court’s restraint in acknowledging that position, particularly since
the provisional measures Order cannot affect the merits of the case. This is
made clear in paragraph 42 of the Order where
“[t]he Court emphasizes that the question of the validity of the 1899 Award
and the related question of the definitive settlement of the land boundary
672
OPINION INDIVIDUELLE DE M. LE JUGE ROBINSON
[Traduction]
Souveraineté exercée aujourd’hui par le Guyana sur le territoire en litige
qualifiée à tort de contrôle et d’administration — Risque grave que le
Venezuela acquière le territoire en litige en l’espèce afin d’y exercer sa
propre souveraineté.
1. Bien que souscrivant à la décision de la Cour d’indiquer les mesures
conservatoires demandées par le Guyana, je suis en désaccord avec le raisonnement
qu’elle a adopté dans certaines parties de l’ordonnance, et avec la
formulation de la première mesure conservatoire indiquée dans le dispositif
de l’ordonnance (par. 45).
2. Le paragraphe 41 de l’ordonnance énonce, de manière surprenante, que
« [l]a Cour observe que la situation prévalant dans le territoire en litige est
que celui-ci est administré et contrôlé par le Guyana ».
3. Cela est surprenant parce que la situation au Guyana est aujourd’hui la
même que ce qu’elle a toujours été depuis 1899, lorsque, comme l’indique le
paragraphe 23 de l’ordonnance, « le territoire qui constitue l’objet d[u] différend
a été attribué à la Guyane britannique dans la sentence [arbitrale] ».
4. Ainsi, de 1899 à 1966, c’est la Guyane britannique qui a exercé sa
souveraineté sur le territoire litigieux, puis, à partir de cette date, l’État indépendant
du Guyana, lequel l’exerce encore à ce jour. Le différend entre le
Guyana et le Venezuela ne modifie en rien cet état de fait, soit l’exercice par
le Guyana de sa souveraineté sur la zone en cause depuis 1966. En conséquence,
la Cour, au lieu d’observer que le territoire en litige était aujourd’hui
administré et contrôlé par le Guyana, aurait dû dire qu’il était aujourd’hui
administré par le Guyana et relevait de sa souveraineté.
5. Il est regrettable que la Cour ait, au point 1 du dispositif (par. 45), répété
la formulation susmentionnée, en ordonnant au Venezuela de « s’abstenir
d’entreprendre toute action qui modifierait la situation prévalant dans le
territoire en litige, à savoir que celui-ci est administré et contrôlé par la
République coopérative du Guyana ».
6. L’absence de reconnaissance du fait que le Guyana exerce aujourd’hui
sa souveraineté sur la zone en litige dessert celui-ci. On comprend difficilement
le silence de la Cour à cet égard, d’autant que l’ordonnance en indication
de mesures conservatoires ne pouvait avoir d’incidence sur le fond de l’affaire.
La Cour l’a confirmé au paragraphe 42 de l’ordonnance, en
« soulign[ant] que la question de la validité de la sentence de 1899 et la
question connexe du règlement définitif du différend concernant la fronsentence
673 arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. robinson)
dispute between Guyana and Venezuela are matters for the Court to
decide at the merits stage”.
7. The reasoning of the Court is also questionable in its assessment of
Venezuela’s ambition in respect of the disputed territory. The fact is that
Venezuela has objected to Guyana’s exercise of sovereignty over the disputed
territory; it has questioned this exercise and clearly desires to replace
Guyana’s exercise of sovereignty over the disputed territory with its own
exercise of sovereignty. This plan is clear from the evidence the Court cites
in paragraphs 34 to 36 of the Order.
8. In paragraph 34, the Court cites the following evidentiary features of
the fifth question of the referendum: first, it notes that the fifth question has
an explicit reference to the “creation of the Guayana Esequiba State”. There
could hardly be any clearer indication of Venezuela’s plan to exercise
sovereignty over the disputed area. The proposed creation of this State must
be considered with another aspect of the fifth question which seeks the
agreement of the Venezuelan people with the incorporation of a Guayana
Esequiba State into Venezuela. When these two elements are considered
together, it becomes clear that the Venezuelan intention is to annex and
incorporate the disputed territory as part of Venezuela — revealing that the
ultimate plan of Venezuela is to exercise sovereignty, and not just control,
over the disputed territory. Secondly, the Court cites the reference in the
fifth question to “‘an accelerated and comprehensive plan [to] be developed’
for the ‘granting of Venezuelan citizenship and identity cards’ to the population
of that territory”. This is another indication that Venezuela intends to
exercise not just control, but sovereignty, over the disputed territory. The
granting of citizenship by a State is an exercise of sovereignty, and not just
control, over its territory. It should be noted that the radical consequence of
this plan is that Venezuelan citizenship would more than likely be foisted on
the Guyanese population in the disputed territory. However, the strongest
indication of Venezuela’s sovereign intent is the fifth question’s reference to
“consequently incorporating the ‘[Guayana Esequiba] State into the map
of [the] Venezuelan territory’”. Again, this is very strong evidence of Venezuela’s
intent to exercise sovereignty, and not just control, over the disputed
territory by annexing it and making it a part of Venezuela. Why would
Venezuela create this new Guayana Esequiba State and incorporate it into its
territory, if it did not intend to exercise sovereignty over it? It is improbable
that Venezuela would exercise sovereignty over all its territory except for the
new State of Guayana Esequiba, over which it would merely exercise control.
9. In paragraph 36, the Court refers to Venezuela’s statement during the
oral proceedings that it “will not turn its back on what the people decide in
sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. robinson) 673
tière terrestre entre le Guyana et le Venezuela [étaie]nt des questions
qu’il lui appart[enai]t de trancher au stade du fond ».
7. Le raisonnement de la Cour est aussi discutable du point de vue de
l’appréciation qu’elle a faite de l’intention du Venezuela quant au territoire
en litige. Le fait est que celui-ci s’est opposé à l’exercice, par le Guyana, de
sa souveraineté sur le territoire en litige ; il a remis en cause cet exercice et
souhaite manifestement y substituer l’exercice de sa propre souveraineté.
Ce projet ressort clairement des éléments de preuve cités par la Cour aux
paragraphes 34 à 36 de l’ordonnance.
8. Au paragraphe 34, la Cour se réfère à différents éléments de preuve
tirés de la cinquième question du référendum, soulignant, premièrement,
la mention explicite qui y est faite de la « création de l’État de la Guayana
Esequiba ». On ne saurait trouver indication plus claire de l’intention du
Venezuela d’exercer sa souveraineté sur la zone en litige. Le projet de création
de cet État doit être examiné conjointement avec un autre aspect de
la cinquième question, la mesure prévoyant de soumettre à l’assentiment de
la population vénézuélienne l’incorporation de la Guayana Esequiba dans
le territoire du Venezuela. Pris ensemble, ces deux éléments indiquent clairement
que le Venezuela a l’intention d’annexer et d’incorporer la zone
litigieuse à son territoire, ce qui révèle que son but ultime est d’exercer sa
souveraineté, et pas uniquement un contrôle, sur ladite zone. Deuxièmement,
la Cour évoque la mention, dans la cinquième question, de « “l’élaboration
d’un plan accéléré de prise en charge globale” prévoyant “l’octroi de la
citoyenneté et de cartes d’identité vénézuéliennes” à la population de ce
territoire ». Il s’agit là d’une autre indication de ce que le Venezuela entend
exercer non pas un simple contrôle, mais sa souveraineté, sur le territoire en
litige. L’octroi de la citoyenneté par un État relève de l’exercice de sa
souveraineté, et non de l’exercice d’un contrôle sur le territoire. Il convient
de noter que la conséquence radicale de cette intention est que la citoyenneté
vénézuélienne serait très probablement imposée à la population guyanienne
du territoire en litige. L’indice le plus flagrant de l’ambition souveraine du
Venezuela est toutefois fourni par la mention « incorporant par conséquent
“cet État [de la Guayana Esequiba] sur la carte du territoire vénézuélien” »
contenue dans la cinquième question. Ces termes attestent, une fois de plus,
de manière fort probante, que le Venezuela entend exercer sa souveraineté,
et pas seulement le contrôle, sur la zone en litige en annexant et en intégrant
celle-ci à son territoire. Pourquoi créerait-il ce nouvel État de la Guayana
Esequiba et l’incorporerait-il à son territoire s’il n’avait pas l’intention d’y
exercer sa souveraineté ? Il n’est guère vraisemblable d’imaginer que le
Venezuela puisse exercer sa souveraineté sur l’ensemble de son territoire à
l’exception du nouvel État de la Guayana Esequiba, sur lequel il exercerait
un simple contrôle.
9. Au paragraphe 36, la Cour a fait référence à la déclaration qu’avait faite
le Venezuela pendant la procédure orale, selon laquelle il « ne tournera[it]
674 arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. robinson)
the referendum” of 3 December 2023. We have already seen that an affirmative
answer to the fifth question in the referendum demonstrates Venezuela’s
intent to annex the Guayana Esequiba State and exercise sovereignty over it.
Therefore, the statement serves to confirm and buttress the Venezuelan plan
to exercise sovereignty over the disputed territory.
10. In paragraph 36, the Court also refers to statements indicating that
Venezuela was “taking steps with a view towards acquiring control over
and administering the territory in dispute”. It cites, as an example, the
appeal to the armed forces to “‘go to combat’ with reference to the territory
in question”, made by the Minister of Defence, General Vladimir Padrino
López, on 6 November 2023. Again, this is an indication that Venezuela
was aiming to exercise not merely control, but sovereignty, over the disputed
territory. This conclusion is reinforced by the fact that the statement
was made just two weeks after the publication of the referendum’s list of
questions on 23 October 2023. The General would therefore have had in
mind the fifth question put to the people of Venezuela, asking whether they
agreed to the creation of a Guayana Esequiba State and its consequent
incorporation into Venezuela. The International Court of Justice, like any
other court of law, is able to draw reasonable inferences from facts. In the
context in which this statement was made, it is entirely reasonable to infer
that Venezuela intended to exercise not just control, but sovereignty, over
the disputed territory. Here, the Court could draw the reasonable inference
that the Minister of Defence had urged Venezuela’s armed forces to go to
to war over the disputed territory so that Venezuela could gain, not just
control, sovereignty over that territory. It would be unsafe for the Court to
dismiss the General’s statement as mere rhetoric. The Court further refers
to a statement made in the oral proceedings by Guyana that Venezuelan
military officials announced that Venezuela was taking concrete measures
to build an airstrip to serve as a “logistical support point for the integral
development of the Essequibo”. Again, in the light of the fifth question in
the referendum, asking whether the Venezuelan people agreed with the
creation of a Guayana Esequiba State and the incorporation of
that State into Venezuela, it is entirely reasonable to infer that Venezuela
planned to utilize the airstrip as part of its strategy to engage in activities
that would lead to its exercise of sovereignty over the disputed
territory.
11. Having regard to the strong indicia of Venezuela’s intent to exercise
sovereignty over the disputed territory, it is difficult to understand why the
Court concludes in paragraph 37 of the Order that “the circumstances
described above present a serious risk of Venezuela acquiring and exercising
control and administration of the territory in dispute in the present case”. In
light of the foregoing, the Court ought to have concluded that the circumsentence
arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. robinson) 674
pas le dos à ce que le peuple décidera[it] lors du référendum » du 3 décembre
2023. Nous avons déjà vu qu’une réponse affirmative à la cinquième question
du référendum prouverait l’intention du Venezuela d’annexer l’État de la
Guayana Esequiba et d’exercer sa souveraineté sur cette zone. Par conséquent,
cette déclaration vient confirmer et étayer le fait qu’il nourrit l’ambition
d’exercer sa souveraineté sur le territoire en litige.
10. Au paragraphe 36, la Cour a également fait référence à des déclarations
semblant indiquer que le Venezuela « pren[ait] … des mesures en vue d’obtenir
le contrôle du territoire litigieux et de l’administrer ». À titre d’exemple, elle a
cité une communication par laquelle, le 6 novembre 2023, le ministre de la
défense, le général Vladimir Padrino López, avait « appelé “au combat” en se
référant au territoire en question ». Cela donne là encore à penser que, davantage
qu’un simple contrôle, c’est sa souveraineté que le Venezuela vise à exercer
sur le territoire en litige. Cette conclusion est corroborée par le fait que les
propos en question ont été tenus à peine deux semaines après la publication, le
23 octobre 2023, de la liste des questions envisagées pour le référendum. Le
général devait donc avoir à l’esprit la cinquième question, par laquelle la population
vénézuélienne serait appelée à dire si elle consentait à la création d’un
État de la Guayana Esequiba et à son incorporation subséquente au Venezuela.
La Cour, comme n’importe quelle autre cour de justice, peut tirer des conclusions
raisonnables des faits. Compte tenu du contexte dans lequel cette
déclaration a été faite, il était tout à fait raisonnable d’en déduire que le Venezuela
entendait exercer non pas un simple contrôle, mais sa souveraineté, sur
le territoire en litige. En l’espèce, la Cour pouvait raisonnablement conclure
que le ministre de la défense avait exhorté les forces armées vénézuéliennes à
se battre pour ce territoire, de manière que le Venezuela puisse exercer sur
celui-ci, non pas seulement le contrôle, mais sa souveraineté. Il était hasardeux
de la part de la Cour de considérer comme simple rhétorique la déclaration du
général. La Cour s’est en outre référée aux propos de responsables militaires
vénézuéliens, rapportés par le Guyana au cours des audiences, indiquant que
le Venezuela prenait des mesures concrètes pour bâtir une piste d’atterrissage
qui servirait de « base logistique pour le développement intégral de l’Essequibo
». Une fois encore, à la lumière de la cinquième question du référendum
invitant la population vénézuélienne à dire si elle consent à ce qu’un État de la
Guayana Esequiba soit créé puis intégré au Venezuela, il était tout à fait raisonnable
de conclure que le Venezuela avait pour intention d’utiliser la piste
d’atterrissage dans le cadre de sa stratégie consistant à mener des activités
susceptibles de le conduire à exercer sa souveraineté sur le territoire en litige.
11. Au regard des indices probants de l’intention du Venezuela d’exercer sa
souveraineté sur le territoire en litige, on comprend difficilement pourquoi la
Cour, au paragraphe 37 de l’ordonnance, a conclu que « les circonstances
décrites ci-dessus présent[ai]ent un risque sérieux de voir le Venezuela acquérir
et exercer le contrôle et l’administration du territoire en litige dans l’affaire ».
Compte tenu de ce qui précède, elle aurait dû conclure que les circonstances
675 arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. robinson)
stances, described above, present a serious risk of Venezuela acquiring and
exercising sovereignty over the territory at issue in the present case.
(Signed) Patrick L. Robinson.
sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. robinson) 675
décrites ci-dessus présentaient un risque sérieux de voir le Venezuela acquérir
le territoire en litige dans l’affaire et exercer sa souveraineté sur celui-ci.
(Signé) Patrick L. Robinson.
676
OPINION INDIVIDUELLE DE M. LE JUGE AD HOC COUVREUR
« Loyauté procédurale » — Principe de bonne foi — Obligation générale
de ne pas porter atteinte, pendente lite, aux droits en litige — Situation de
vive tension entre les Parties — Mesures conservatoires réitérant une telle
obligation générale à titre de précaution — Mesures sollicitées par le
demandeur tendant à affecter la tenue du référendum projeté par le
défendeur — Considérations liminaires — « Domaine réservé » — La Cour
et le droit interne — Législations nationales et licéité internationale —
Référendum convoqué et questions posées — Conditions traditionnellement
posées à l’indication de mesures conservatoires — Compétence prima facie
pour connaître du fond et compétence à l’effet d’indiquer certaines
mesures — Nécessaire respect, par la Cour, de l’article 2, paragraphe 7, de
la Charte dans l’exercice des pouvoirs à elle conférés par l’article 41 du
Statut — « Plausibilité » des droits invoqués au fond et lien de connexité
suffisant entre ces droits et les mesures conservatoires sollicitées — Absence
d’un tel lien lorsque les mesures demandées ne sont pas de nature à protéger
les droits en question car l’objet desdites mesures est incapable d’affecter
ces droits — Risque réel et imminent de préjudice irréparable aux droits
considérés plausibles — Acte interne de souveraineté non assorti de mesures
d’application capables d’affecter la « sphère externe » insusceptible de
constituer ou de créer per se un tel risque.
1. J’ai voté pour l’ordonnance de la Cour car c’est, selon moi, un principe
général que le lien d’instance qui s’établit entre les parties et le juge, et entre
les parties elles-mêmes, par référence au juge, génère à leur endroit, aussitôt
le procès engagé, un devoir de « loyauté procédurale »1 qui trouve son
expression concrète dans une obligation générale de ne pas porter atteinte,
pendente lite, aux droits en litige. Lorsqu’il y va de droits territoriaux, le
« gel » des prétentions et le statu quo des situations en sont le nécessaire
corollaire. La préservation de ces droits, en l’état, tout au long de l’instance,
est décisive pour que la décision que le juge est ultimement appelé à prendre
sur ceux-ci ne soit pas dépourvue d’effectivité2. Ce principe fondamental,
également protecteur de tous les droits en cause, est garant de l’intégrité du
1 Voir par exemple Ph. Couvreur, « Réflexions sur la “loyauté” dans les rapports judiciaires
internationaux », dans La loyauté, Mélanges offerts à Étienne Cerexhe, Larcier, 1997, p. 67 et
suiv.
2 Dans son ordonnance en indication de mesures conservatoires du 5 décembre 1939 en l’affaire
de la Compagnie d’électricité de Sofia et de Bulgarie, la CPJI s’est notamment exprimée
comme suit :
676
SEPARATE OPINION OF JUDGE AD HOC COUVREUR
[Translation]
“Procedural loyalty” — Principle of good faith — General obligation not
to prejudice the rights at issue pendente lite — Situation of heightened tension
between the Parties — Provisional measures reiterating such a general
obligation as a precaution — Measures requested by the Applicant aimed at
influencing the holding of the referendum planned by the Respondent —
Preliminary considerations — “Domaine réservé” — The Court and
domestic law — Domestic legislation and international lawfulness — Referendum
convened and questions posed — Conditions traditionally imposed
for the indication of provisional measures — Prima facie jurisdiction to
entertain the merits and jurisdiction to indicate certain measures — Need
for the Court to respect Article 2, paragraph 7, of the Charter in exercising
the powers conferred on it under Article 41 of the Statute — “Plausibility”
of the rights invoked on the merits and sufficient link between those rights
and the provisional measures sought — Absence of such a link when the
measures requested cannot protect the rights in question since the object of
those measures is not capable of affecting those rights — Real and imminent
risk of irreparable prejudice to the rights considered plausible — Domestic
act of sovereignty unaccompanied by implementing measures capable of
affecting the “external sphere” is unlikely, per se, to constitute or create
such a risk.
1. I voted in favour of the Court’s Order because, in my opinion, it is a general
principle that the procedural relationship established between the parties
and a court, and between the parties themselves in relation to the court, gives
rise to a duty of “procedural loyalty”1 incumbent on them from the outset of
the proceedings, which finds practical expression in a general obligation not
to prejudice the rights at issue pendente lite. When territorial rights are
involved, “freezing” claims and maintaining the status quo of situations are
the necessary corollary of this. Preserving these rights as they stand,
throughout the proceedings, is crucial to ensuring that the decision the court
is ultimately required to take in respect of them is not deprived of effect2.
This fundamental principle, which also protects all the rights at issue, guar-
1 See e.g. Ph. Couvreur, “Réflexions sur la ‘loyauté’ dans les rapports judiciaires internationaux”,
in La loyauté, Mélanges offerts à Étienne Cerexhe, Larcier, 1997, pp. 67 et seq.
2 In its Order of 5 December 1939 indicating interim measures of security in the case
concerning the Electricity Company of Sofia and Bulgaria, the PCIJ stated the following, in
particular:
677 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
procès et de la bonne administration de la justice. Émanation du principe de
la bonne foi, il détermine, implicitement mais nécessairement, la conduite de
toute partie au procès, du fait même de l’être. L’obligation correspondante
mise à sa charge est immédiate. Ainsi a-t-on pu affirmer que l’introduction
de l’instance ferait, en elle-même, office de mesure conservatoire3. Les
mesures indiquées par la Cour en l’espèce ne font que réitérer, sous une
forme quelque peu plus précise, et adaptée aux circonstances telles que perçues
par elle, cette obligation générale préexistante4. Face à une situation de
tension croissante et passablement préoccupante entre les Parties, la Cour,
exerçant les responsabilités que lui confère l’article 41 de son Statut, a estimé
de son devoir d’indiquer des mesures de « précaution », destinées exclusivement
à sauvegarder leurs droits sub judice, sans nullement en préjuger ni,
a fortiori, y porter atteinte.
2. Si j’adhère donc à ce rappel d’une obligation inhérente à la qualité de
partie, je n’aurais en revanche pu souscrire à l’indication de l’une quelconque
des mesures sollicitées par le demandeur à l’effet de prévenir la tenue du
référendum convoqué par les autorités vénézuéliennes ou d’obtenir que fût
modifié le libellé des questions qu’elles ont prévu de poser, même si je reconnais
que l’exercice discrétionnaire, par le défendeur, de ses prérogatives
constitutionnelles n’est pas insusceptible, dans le contexte actuel, d’influer
négativement sur les relations entre les Parties et, partant, d’affecter la sérénité
de la procédure en cours.
3. La Cour a choisi de ne pas indiquer de telles mesures. Je n’en crois pas
moins utile d’exposer brièvement les motifs pour lesquels, à mon sens, elle a
bien fait.
4. Je commencerai par formuler quelques considérations liminaires ayant
successivement trait au « domaine réservé » des États, à l’attitude traditionnelle
de la Cour vis-à-vis du droit interne des États, aux relations
qu’entretiennent les législations internes et la licéité internationale, et, enfin,
au référendum envisagé.
« [L’article 41] du Statut applique le principe universellement admis devant les juridictions
internationales et consacré … dans maintes conventions … d’après lequel les parties
en cause doivent s’abstenir de toute mesure susceptible d’avoir une répercussion préjudiciable
à l’exécution de la décision à intervenir. » (Compagnie d’électricité de Sofia et de
Bulgarie, C.P.J.I. série A/B no 79, p. 199 (les italiques ont de moi).)
3 Voir S. Rosenne, The Law and Practice of the International Court, Nijhoff, 2005, p. 427,
et référence à l’affaire du Droit de passage sur territoire indien (Portugal c. Inde), exceptions
préliminaires, arrêt, C.I.J. Recueil 1957, p. 152.
4 Commentant la décision précitée de la Cour permanente dans l’affaire de la Compagnie
d’électricité de Sofia et de Bulgarie, J. Sztucki écrit :
« Premièrement, la Cour reconnaît … clairement l’existence de certains devoirs
incombant aux parties au regard du droit international général, et semble considérer que
les dispositions conventionnelles allant dans le même sens ne sont que déclaratoires de
ces devoirs. Deuxièmement, la Cour reconnaît … la fonction des mesures conservatoires
en tant que corollaire de ces devoirs », J. Sztucki, Interim Measures in the Hague Court,
Kluwer, 1983, p. 82 (les italiques sont de moi).
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 677
antees the integrity of the proceedings and the sound administration of
justice. Arising from the principle of good faith, it implicitly but necessarily
determines the conduct of every party to the proceedings by the very fact of
its existence. The corresponding obligation to which it gives rise is immediate.
One could therefore contend that the institution of proceedings in itself
serves as a provisional measure3. The measures indicated by the Court in
this case merely reiterate this pre-existing general obligation, in a slightly
more precise form and tailored to the circumstances as perceived by the
Court4. Faced with a situation of mounting and rather troubling tension
between the Parties, the Court, in performing its duties under Article 41 of
its Statute, considered that it was obliged to indicate “precautionary” measures,
intended solely to safeguard the Parties’ rights sub judice, without
prejudging or, a fortiori, prejudicing those rights in any way.
2. While I therefore endorse this reiteration of an obligation inherent in the
status of party, I could not have supported the indication of any of the measures
sought by the Applicant aimed at preventing the holding of the
referendum called by the Venezuelan authorities or changing the wording of
the questions that those authorities propose to ask, even though I recognize
that in the current climate, the discretionary exercise by the Respondent of
its constitutional prerogatives may well have a negative impact on relations
between the Parties and thus affect the equanimity of the ongoing proceedings.
3. The Court chose not to indicate such measures. Nevertheless, I think it
is helpful to set out briefly the reasons why I believe it acted appropriately.
4. I will first make some preliminary remarks relating, in turn, to the
domaine réservé of States, the traditional attitude of the Court towards
States’ domestic law, the relationship between domestic legislation and
international lawfulness, and, finally, the envisaged referendum.
“[Article 41] of the Statute applies the principle universally accepted by international
tribunals and . . . laid down in many conventions . . . to the effect that the parties to a case
must abstain from any measure capable of exercising a prejudicial effect in regard to the
execution of the decision to be given.” (Electricity Company of Sofia and Bulgaria,
P.C.I.J., Series A/B, No. 79, p. 199 (emphasis added).)
3 See S. Rosenne, The Law and Practice of the International Court, Nijhoff, 2005, p. 427
and reference to the Right of Passage over Indian Territory (Portugal v. India), Preliminary
Objections, Judgment, I.C.J. Reports 1957, p. 152.
4 Commenting on the above-mentioned decision of the Permanent Court in the case concerning
the Electricity Company of Sofia and Bulgaria, J. Sztucki writes:
“First, the Court clearly . . . recognises the existence of certain duties of the litigants
under general international law and apparently regards treaty provisions to the same
effect as only declaratory of those duties. Secondly, the Court recognises . . . the function
of interim measures as a corollary of those duties”, J. Sztucki, Interim Measures in the
Hague Court, Kluwer, 1983, p. 82 (emphasis added).
678 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
5. Je passerai ensuite à l’examen des trois conditions auxquelles l’indication
de telles mesures conservatoires aurait dû satisfaire, selon la jurisprudence
bien établie de la Cour.
I. Considérations liminaires
A. Le domaine réservé
6. Les trois premières mesures conservatoires dont le Guyana sollicitait
l’indication étaient à vrai dire sans précédent en ce qu’elles invitaient la
Cour à interférer directement, et en profondeur, avec l’exercice, par les autorités
compétentes d’un État souverain, de prérogatives constitutionnelles
essentielles. Une telle demande ne pouvait manquer d’évoquer, quasi instantanément,
la question du « domaine réservé », sans surprise mentionnée à
l’audience5.
7. Les internationalistes contemporains montrent assez communément
quelque inconfort lorsque est invoqué le « domaine réservé ». Non seulement
la notion, ou plutôt son contenu matériel, leur paraît-il souvent incertain,
mais ils éprouvent parfois, au-delà, une manière de gêne quand un État s’en
prévaut, comme s’il s’agissait d’un acte socialement peu séant dans une
communauté internationale supposée être de plus en plus intégrée et solidaire,
où les intérêts égoïstes des États individuels doivent nécessairement
s’effacer devant ceux, supérieurs, de la collectivité. Certes, l’invocation du
« domaine réservé » n’a pas toujours été exempte d’abus, mais cela ne signifie
à l’évidence pas que la notion appartienne au passé. Il suffit, à titre d’exemple,
de se reporter aux déclarations d’acceptation de la juridiction obligatoire de
la Cour aujourd’hui en vigueur, pour constater que le recours au « domaine
réservé » est encore bien présent dans la pratique des États6.
8. Il est à peine besoin de rappeler ici la teneur du paragraphe 7 de l’article
2 de la Charte, dont le libellé est familier :
« Aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations Unies
à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence
nationale d’un État ni n’oblige les Membres à soumettre des
affaires de ce genre à une procédure de règlement aux termes de la
présente Charte ; toutefois, ce principe ne porte en rien atteinte à l’application
des mesures de coercition prévues au chapitre VII. »7
5 Voir CR 2023/24, p. 22-24. On peut regretter de ne pas avoir pu entendre le Guyana sur
cette question.
6 Une petite trentaine de déclarations formulées au titre du paragraphe 2 de l’article 36 du
Statut de la Cour — soit près de 40 % de leur nombre total — excluent en effet encore expressément,
à ce jour, de la juridiction de la Cour les matières appartenant à la compétence
exclusive du déclarant. Dans cinq cas, il est même encore précisé qu’il appartient au déclarant
lui-même de définir ces matières.
7 Les italiques sont de moi.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 678
5. I shall then examine the three conditions that would have to be satisfied,
in accordance with the well-established jurisprudence of the Court, for such
provisional measures to be indicated.
I. Introductory Remarks
A. The Domaine Réservé
6. The first three provisional measures whose indication was sought by
Guyana were frankly unprecedented in that they asked the Court to interfere
directly, and radically, with the exercise of basic constitutional prerogatives
by the competent authorities of a sovereign State. Such a request could not
fail to raise, almost instantaneously, the question of the domaine réservé,
which was unsurprisingly mentioned at the hearings5.
7. It is not unusual for contemporary international jurists to appear somewhat
uneasy when the domaine réservé is invoked. Not only does the
notion — or rather its substance — often seem ill-defined to them, but sometimes,
beyond that, they also experience a sense of embarrassment when a
State has recourse to it, as if such recourse were a socially unacceptable act
in an international community that is supposed to be increasingly integrated
and united, in which the selfish interests of individual States must give way
to those of the group, which take precedence. It is true that reliance on the
domaine réservé has not always been free of abuse, but this does not mean
of course that the notion belongs to the past. By way of example, one need
only refer to the declarations recognizing the jurisdiction of the Court as
compulsory which are currently in force to see that recourse to the domaine
réservé is still very much present in the practice of States6.
8. There is little need to recall here the content of Article 2, paragraph 7,
of the Charter, whose terms are familiar:
“Nothing contained in the present Charter shall authorize the United
Nations to intervene in matters which are essentially within the domestic
jurisdiction of any state or shall require the Members to submit
such matters to settlement under the present Charter; but this principle
shall not prejudice the application of enforcement measures under Chapter
VII.”7
5 See CR 2023/24, pp. 22-24. It is regrettable that it was not possible to hear from Guyana on
this matter.
6 Today, some 30 declarations made under Article 36, paragraph 2, of the Statute of the
Court — i.e. almost 40 per cent of all such declarations — still expressly exclude from the
Court’s jurisdiction matters falling within the exclusive jurisdiction of the declarant State. In
five instances, it is even specified that it is for the declarant State itself to define these matters.
7 Emphasis added.
679 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
9. On est frappé par les termes relativement larges de la définition du
« domaine réservé » des États dans cette disposition, en particulier si on les
compare à ceux du paragraphe 8 de l’article 15 du Pacte de la Société des
Nations : 1) ils concernent désormais tous les organes de l’Organisation, y
compris la Cour (et plus seulement le Conseil) ; 2) ils visent toutes les affaires
relevant « essentiellement » de la compétence des Membres, et plus seulement
celles relevant « exclusivement » de leur compétence nationale ; et 3) ils
ne font plus référence à la nécessité de se reporter au droit international pour
déterminer quelles sont les matières soumises à cette compétence. La volonté
des rédacteurs de la Charte d’élargir la portée de la « compétence nationale »
des États Membres face aux pouvoirs de l’Organisation ressort très clairement
des travaux préparatoires de cette disposition8.
10. En même temps, il est bien connu que la notion de « domaine réservé »
a fait l’objet d’interprétations progressivement plus restrictives depuis 1945,
notamment dans la doctrine9. Ainsi, celle-ci met aujourd’hui fréquemment
en doute la théorie du « domaine réservé par nature », selon laquelle certaines
matières échapperaient en toutes circonstances et de manière permanente
à l’emprise du droit international, eu égard à leur relation étroite
avec « l’existence même » de l’État10. Cette doctrine souligne qu’il n’est en
effet guère possible de déterminer a priori et de façon précise et immuable
toutes les matières qui appartiendraient au « domaine réservé » de l’État, et
que l’étendue de ce domaine se réduit nécessairement à mesure que le droit
international étend son champ d’application à des matières traditionnellement
regardées comme en faisant partie11.
11. Il n’y a là en réalité rien de neuf, la Cour permanente de Justice internationale
(CPJI) ayant déjà elle-même, dès 1923, affirmé, dans un obiter
célèbre, que « la question de savoir si une certaine matière entre ou n’entre
pas dans le domaine exclusif d’un État est essentiellement relative et dépend
du “développement des rapports internationaux” »12. C’est ainsi que, fort
heureusement, la pratique de l’Organisation des Nations Unies et de ses
États Membres a permis d’« extraire » de la compétence nationale exclusive
de ces États des questions d’intérêt collectif aussi majeures que celles touchant
au respect des droits de l’homme ou à la décolonisation.
8 Voir par exemple G. Guillaume, dans J.-P. Cot, A. Pellet et M. Forteau, La Charte des
Nations Unies, Commentaire article par article, 3e éd., Economica, 2005, p. 485 et suiv. Le
texte finalement adopté est le reflet de la volonté, exprimée sans ambiguïté, des quatre Puissances
invitantes.
9 Voir par exemple G. Arangio-Ruiz, « Le domaine réservé. L’organisation internationale et
le rapport entre droit international et droit interne », Recueil des cours de l’Académie de droit
international de La Haye (RCADI), vol. 225, 1990-VI, p. 29 et suiv.
10 Voir par exemple P. C. Ulimubenshi, L’exception du domaine réservé dans la procédure
de la Cour internationale, Université de Genève, IUHEI, thèse no 649, p. 35 et suiv.
11 Voir par exemple M. Forteau, A. Miron et A. Pellet, Droit international public, 9e éd.,
LGDJ, 2022, p. 686 et suiv.
12 Décrets de nationalité promulgués en Tunisie et au Maroc, avis consultatif, 1923, C.P.J.I.
série B no 4, p. 24. Voir aussi Plateau continental de la mer Égée (Grèce c. Turquie), arrêt,
C.I.J. Recueil 1978, p. 25, par. 59.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 679
9. One is struck by the relatively broad terms used to define the domaine
réservé of States in this provision, particularly when compared to those of
Article 15, paragraph 8, of the Covenant of the League of Nations: (1) they
now concern all organs of the United Nations, including the Court (and no
longer just the Council); (2) they cover all matters which are “essentially”
within the jurisdiction of the Members, and no longer only those “solely”
within their domestic jurisdiction; and (3) they no longer speak of the need
to refer to international law in order to determine which matters are subject
to that jurisdiction. The desire of the Charter’s drafters to enlarge the scope
of the “domestic jurisdiction” of Member States in the face of the powers of
the United Nations is very clearly discernible from the provision’s travaux
préparatoires8.
10. At the same time, it is well known that the notion of domaine réservé
has been the subject of increasingly restrictive interpretations since 1945,
particularly in legal writings9. Scholars today thus frequently cast doubt on
the theory of the “domaine réservé par nature”, according to which certain
matters remain under all circumstances and permanently outside the reach
of international law, owing to their close connection to the “very existence”
of the State10. They contend that it is not actually possible to determine a priori
and in a precise and definitive way all matters that would fall within the
domaine réservé of the State, and that the extent of this preserve necessarily
decreases as international law broadens its scope to encompass matters traditionally
regarded as forming a part of that domain11.
11. There is in fact nothing new in this, the Permanent Court of International
Justice (PCIJ) having itself already declared in a well-known obiter
of 1923 that “[t]he question whether a certain matter is or is not solely within
the jurisdiction of a State is an essentially relative question; it depends upon
‘the development of international relations’”12. This is how, fortunately, the
practice of the United Nations and its Member States has made it possible to
“remove” from the exclusive domestic jurisdiction of those States such
essential questions of collective interest as those concerning respect for
human rights and decolonization.
8 See e.g. G. Guillaume, in J.-P. Cot, A. Pellet and M. Forteau, La Charte des Nations Unies,
Commentaire article par article, 3rd ed., Economica, 2005, pp. 485 et seq. The text that was
ultimately adopted reflects the clearly expressed wish of the four host Powers.
9 See e.g. G. Arangio-Ruiz, “Le domaine réservé. L’organisation internationale et le rapport
entre droit international et droit interne”, Collected Courses of the Hague Academy of International
Law, Vol. 225, 1990-VI, pp. 29 et seq.
10 See e.g. P. C. Ulimubenshi, L’exception du domaine réservé dans la procédure de la Cour
internationale, University of Geneva, GIIS, Thesis No. 649, pp. 35 et seq.
11 See e.g. M. Forteau, A. Miron and A. Pellet, Droit international public, 9th ed., LGDJ,
2022, pp. 686 et seq.
12 Nationality Decrees Issued in Tunis and Morocco, Advisory Opinion, 1923, P.C.I.J.,
Series B, No. 4, p. 24. See also Aegean Sea Continental Shelf (Greece v. Turkey), Judgment,
I.C.J. Reports 1978, p. 25, para. 59.
680 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
12. Cela étant, il est un autre obiter de la Cour permanente qui, mutatis
mutandis, garde aujourd’hui, au-delà de la référence aux termes spécifiques
du Pacte, sa valeur générale :
« Sans [la] réserve [de l’article 15, paragraphe 8 du Pacte], il serait possible
que les affaires intérieures d’un État, dès qu’elles paraissent toucher
aux intérêts d’un autre État, fussent portées devant le Conseil et fissent
l’objet de recommandations de la Société des Nations. Selon le paragraphe
8, l’intérêt de la Société de pouvoir recommander, en vue du
maintien de la paix, toutes solutions qu’elle considère comme les plus
équitables et les plus appropriées à l’espèce doit, à un point déterminé,
s’arrêter devant l’intérêt également primordial de chaque État de
conserver intacte son indépendance dans les affaires que le droit international
reconnaît comme étant de son domaine exclusif. »13
13. Le déroulement harmonieux des relations internationales suppose
ainsi un équilibre dynamique entre, d’une part, les impératifs de l’exercice,
par les organes de l’Organisation, de leurs fonctions statutaires et, de l’autre,
le nécessaire respect des compétences nationales de ses Membres.
14. Même s’il n’existe pas de domaine réservé « a priori » ou « par nature »,
et s’il est désormais établi que, nonobstant les termes du paragraphe 7 de
l’article 2 de la Charte, son étendue à un moment donné doit être déterminée
à l’aune du droit international, il est des matières que ce droit, bien qu’en
pleine expansion, laisse encore aujourd’hui, en principe, à la compétence
nationale des États.
15. Ainsi, la CPJI avait, en 1923, estimé que « les questions de nationalité
[étaie]nt, en principe … comprises dans ce domaine réservé »14. La présente
Cour l’a confirmé dans son fameux arrêt Nottebohm de 195515, sur lequel
j’aurai à revenir brièvement plus tard, et, récemment encore, dans son arrêt
de 2021 sur les exceptions préliminaires en l’affaire de l’Application de la
convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination
raciale (Qatar c. Émirats arabes unis)16.
16. Il n’est pas davantage contesté aujourd’hui que l’aménagement et
l’exercice des pouvoirs constitutionnels d’un État appartiennent en principe,
comme tels, à son « domaine réservé »17.
17. Seule la soumission, d’une manière ou d’une autre, de matières de
compétence nationale à une règle de droit international, conventionnelle ou
générale, est susceptible d’« extraire » ces matières, ou certains de leurs
aspects, du « domaine réservé » de l’État. Comme l’a, une fois encore, expliqué
la CPJI dans son avis de 1923,
13 Décrets de nationalité promulgués en Tunisie et au Maroc, avis consultatif, 1923, C.P.J.I.
série B no 4, p. 25. Les italiques sont de moi.
14 Ibid., p. 24.
15 Nottebohm (Liechtenstein c. Guatemala), deuxième phase, arrêt, C.I.J. Recueil 1955, p. 20.
16 Exceptions préliminaires, arrêt, C.I.J. Recueil 2021, p. 98, par. 81.
17 Voir par exemple Dictionnaire de droit international public, J. Salmon (dir. publ.),
Bruylant, 2001, p. 356.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 680
12. There is, however, another obiter of the Permanent Court which, mutatis
mutandis, beyond the reference to the specific terms of the Covenant,
remains generally valid today:
“[w]ithout th[e] reservation [in Article 15, paragraph 8, of the Covenant],
the internal affairs of a country might, directly they appeared to affect
the interests of another country, be brought before the Council and form
the subject of recommendations by the League of Nations. Under the
terms of paragraph 8, the League’s interest in being able to make such
recommendations as are deemed just and proper in the circumstances
with a view to the maintenance of peace must, at a given point, give way
to the equally essential interest of the individual State to maintain intact
its independence in matters which international law recognises to be
solely within its jurisdiction.”13
13. The smooth conduct of international relations thus entails a dynamic
balance between the demands on the organs of the United Nations to exercise
their statutory functions, on the one hand, and the need to respect the
national jurisdictions of its Members, on the other.
14. Even if there is no domaine réservé “a priori” or “par nature”, and
even though it is now established that, notwithstanding the terms of Article
2, paragraph 7, of the Charter, the scope of this domain at a given moment
is to be determined in the light of international law, there are matters that
this law, although expanding, still in principle leaves to the national jurisdiction
of States.
15. Thus in 1923, the PCIJ found that “questions of nationality [were] . . .
in principle within this reserved domain”14. The present Court confirmed
this in its celebrated 1955 Nottebohm Judgment15, to which I shall briefly
return later, and more recently in its 2021 Judgment on the preliminary
objections in the case concerning the Application of the International Convention
on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Qatar v.
United Arab Emirates)16.
16. Nor is it disputed today that the development and exercise of a State’s
constitutional powers as such fall, in principle, within its domaine réservé17.
17. It is only when matters of national jurisdiction are in some way subject
to a rule of international law, be it conventional or general, that they, or certain
aspects of them, can be “removed” from the domaine réservé of the
State. As the PCIJ again explained in its 1923 Opinion,
13 Nationality Decrees Issued in Tunis and Morocco, Advisory Opinion, 1923, P.C.I.J.,
Series B, No. 4, p. 25 (emphasis added).
14 Ibid., p. 24.
15 Nottebohm (Liechtenstein v. Guatemala), Second Phase, Judgment, I.C.J. Reports 1955, p. 20.
16 Preliminary Objections, Judgment, I.C.J. Reports 2021, p. 98, para. 81.
17 See e.g. Dictionnaire de droit international public, J. Salmon (ed.), Bruylant, 2001, p. 356.
681 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
« il se peut très bien que, dans une matière qui, comme celle de la nationalité,
n’est pas, en principe, réglée par le droit international, la liberté
de l’État de disposer à son gré soit néanmoins restreinte par des engagements
qu’il aurait pris envers d’autres États »18.
De la même manière, comme la CPJI l’a reconnu, notamment, dans son avis
consultatif de 1932 sur le Traitement des nationaux polonais à Dantzig, si la
constitution et les lois d’un État n’entrent en principe pas « dans le domaine
des rapports internationaux » et sont « affaire d’ordre interne »19, il peut arriver
que la compétence exclusive qui s’y attache soit exercée en violation
d’engagements internationaux de cet État : la matière concernée « sort » alors
du « domaine réservé » dudit État20.
B. La Cour et le droit interne des États
18. Cela explique que la Cour soit assez fréquemment appelée à se pencher
sur le droit interne des États. En effet, l’appréciation de la licéité de la conduite
d’un État au regard de l’ensemble des règles du droit international exige
communément que la Cour procède à un examen d’actes de droit interne de
ses pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. Les exemples en sont aussi nombreux
que variés dans la jurisprudence des deux Cours. Ainsi, s’agissant de
la CPJI, on peut citer les diverses affaires dans lesquelles elle fut amenée à
examiner la conformité du droit interne — au sens large — d’un État aux traités
de paix ou à des instruments connexes (voir par exemple l’affaire de
Certains intérêts allemands en Haute-Silésie polonaise21) et, pour ce qui est
de la CIJ, celles dans lesquelles elle a dû se pencher sur la conformité du
droit interne d’un État aux normes internationales régissant notamment les
immunités (voir par exemple les affaires du Mandat d’arrêt22, des Immunités
18 Décrets de nationalité promulgués en Tunisie et au Maroc, avis consultatif, 1923,
C.P.J.I. Série B no 4, p. 24.
19 Traitement des nationaux polonais et des autres personnes d’origine ou de langue polonaise
dans le territoire de Dantzig, avis consultatif, 1932, C.P.J.I. série A/B no 44, p. 25. Voir
aussi les commentaires de G. Arangio-Ruiz, « Le domaine réservé. L’organisation internationale
et le rapport entre droit international et droit interne », RCADI, 1990, p. 210 et suiv.
20 Traitement des nationaux polonais et des autres personnes d’origine ou de langue polonaise
dans le territoire de Dantzig, avis consultatif, 1932, C.P.J.I. série A/B no 44, p. 23 et
suiv. ; cf. Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua
c. États-Unis d’Amérique), fond, arrêt, C.I.J. Recueil 1986, p. 131, par. 258. Voir aussi, par
exemple, P. C. Ulimubenshi, L’exception du domaine réservé dans la procédure de la Cour
internationale, Université de Genève, IUHEI, thèse no 649, p. 59-60.
21 Certains intérêts allemands en Haute-Silésie polonaise, fond, arrêt no 7, 1926, C.P.J.I.
série A no 7, p. 12, 24, 34 et 81. Voir aussi Colons allemands en Pologne, avis consultatif, 1923,
C.P.J.I. Série B no 6, p. 29, 36-37 et 43.
22 Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), arrêt,
C.I.J. Recueil 2002, p. 29-30, par. 70-71, et p. 32, par. 76.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 681
“it may well happen that, in a matter which, like that of nationality, is
not, in principle, regulated by international law, the right of a State to
use its discretion is nevertheless restricted by obligations which it may
have undertaken towards other States”18.
Likewise, as the PCIJ recognized in particular in its 1932 Advisory Opinion
on the Treatment of Polish Nationals in the Danzig Territory, while the constitution
and laws of a State do not in principle fall “within the domain of . . .
international relations” and are “matters of domestic concern”19, the exercise
of the exclusive jurisdiction involved can result in the breaching of that
State’s international obligations: the matter in question thus “leaves” the
domaine réservé of the said State20.
B. The Court and the Domestic Law of States
18. This is why the Court is quite often called upon to consider the
domestic law of States. Indeed, assessing the lawfulness of a State’s
conduct under all the rules of international law frequently requires the
Court to examine acts of a State’s legislative, executive and judicial powers
under its domestic law. The examples in the jurisprudence of both courts
are as numerous as they are diverse. For instance, one can cite the various
cases of the PCIJ in which it was required to examine whether a State’s
domestic law — in the broad sense — was in compliance with
peace treaties or related instruments (see for example the case concerning
Certain German Interests in Polish Upper Silesia21), and those of the
ICJ in which the Court had to consider the conformity of a State’s domestic
law with international norms governing, among other things, immunities
(see for example the Arrest Warrant22, Jurisdictional Immunities of the
18 Nationality Decrees Issued in Tunis and Morocco, Advisory Opinion, 1923, P.C.I.J.,
Series B, No. 4, p. 24.
19 Treatment of Polish Nationals and Other Persons of Polish Origin or Speech in the
Danzig Territory, Advisory Opinion, 1932, P.C.I.J., Series A/B, No. 44, p. 25. See also the
observations of G. Arangio-Ruiz, “Le domaine réservé. L’organisation internationale et le
rapport entre droit international et droit interne”, Collected Courses of the Hague Academy of
International Law, Vol. 225, 1990-VI, pp. 210 et seq.
20 Treatment of Polish Nationals and Other Persons of Polish Origin or Speech in the
Danzig Territory, Advisory Opinion, 1932, P.C.I.J., Series A/B, No. 44, pp. 23 et seq.; cf. Military
and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America),
Merits, Judgment, I.C.J. Reports 1986, p. 131, para. 258. See also e.g. P. C. Ulimubenshi,
L’exception du domaine réservé dans la procédure de la Cour internationale, University of
Geneva, GISS, Thesis No. 649, pp. 59-60.
21 Certain German Interests in Polish Upper Silesia, Merits, Judgment No. 7, 1926, P.C.I.J.,
Series A, No. 7, pp. 12, 24, 34 and 81; also German Settlers in Poland, Advisory Opinion,
1923, P.C.I.J., Series B, No. 6, pp. 29, 36-37 and 43.
22 Arrest Warrant of 11 April 2000 (Democratic Republic of the Congo v. Belgium), Judgment,
I.C.J. Reports 2002, pp. 29-30, paras. 70-71 and p. 32, para. 76.
682 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
juridictionnelles de l’État23 ou Cumaraswamy24), les droits consulaires (voir
par exemple les affaires LaGrand25 et Avena26) ou encore le droit de la mer
(voir par exemple les affaires des Pêcheries27, de la Compétence en matière
de Pêcheries28 ou encore, plus récemment, des Violations alléguées de droits
souverains et d’espaces maritimes dans la mer des Caraïbes29).
19. Toutefois, comme il ressort de ces affaires, lorsque est en cause devant
la Cour le comportement d’un État, ce sont normalement ses actes concrets,
le plus souvent commis en vertu de sa législation interne (générale ou d’application),
ainsi que les effets de ces actes, qui font l’objet de la recherche de
conformité au droit international, plutôt que cette législation elle-même.
Cela se comprend, puisque aussi bien — et j’aurai l’occasion de revenir sur
ce point — « [g]énéralement … la violation du droit international ne résultera
pas de la simple contrariété de la loi avec une obligation de l’État, mais
de l’application effective de celle-ci »30.
20. J’ajouterai que, au contentieux, les arrêts purement déclaratoires sont
en tout état de cause l’exception, même si la Cour permanente comme celle
de céans en ont accepté le principe31.
23 Immunités juridictionnelles de l’État (Allemagne c. Italie ; Grèce (intervenant)), arrêt,
C.I.J. Recueil 2012 (I), p. 153-154, par. 137.
24 Différend relatif à l’immunité de juridiction d’un rapporteur spécial de la Commission
des droits de l’homme, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1999 (I), p. 87-88, par. 62-65.
25 LaGrand (Allemagne c. États-Unis d’Amérique), arrêt, C.I.J. Recueil 2001, p. 497-498,
par. 90-91.
26 Avena et autres ressortissants mexicains (Mexique c. États-Unis d’Amérique), arrêt,
C.I.J. Recueil 2004 (I), p. 56-57, par. 111-114, et p. 63, par. 133-134.
27 Pêcheries (Royaume-Uni c. Norvège), arrêt, C.I.J. Recueil 1951, p. 125, 127, 129 et 132 et
suiv.
28 Compétence en matière de pêcheries (Royaume-Uni c. Islande), fond, arrêt, C.I.J.
Recueil 1974, p. 6-7, par. 11, et Compétence en matière de pêcheries (République fédérale
d’Allemagne c. Islande), fond, arrêt, C.I.J. Recueil 1974, p. 178-179, par. 12. Sur la législation
islandaise en cause, voir ibid., p. 10 et suiv., par. 19 et suiv., et p. 182 et suiv., par. 20 et suiv.
29 Violations alléguées de droits souverains et d’espaces maritimes dans la mer des Caraïbes
(Nicaragua c. Colombie), arrêt, C.I.J. Recueil 2022 (I), p. 338, par. 187, p. 340, par. 194, p. 359,
par. 243, et p. 365, par. 260.
30 M. Forteau, A. Miron et A. Pellet, Droit international public, 9e éd., LGDJ, 2022, p. 1098.
31 On se souviendra que la CPJI, se référant notamment à l’article 14 du Pacte de la Société
des Nations ainsi qu’aux articles 36, paragraphe 2, et 63 du Statut de la Cour, a, dans l’affaire
de Certains intérêts allemands en Haute-Silésie polonaise, expressément reconnu, dans les
termes suivants, qu’elle pouvait rendre des arrêts purement déclaratoires : « On ne voit pas
pourquoi les États ne pourraient pas demander à la Cour de donner une interprétation abstraite
d’une convention ; il semble plutôt que c’est une des fonctions les plus importantes qu’elle peut
remplir. » (Fond, arrêt no 7, 1926, C.P.J.I. série A no 7, p. 18-19.) Et de fait, la Cour a estimé
qu’en l’espèce elle avait en premier lieu à « rechercher si, d’une manière générale, les articles 2
et 5 de la loi [polonaise] du 14 juillet 1920 [étaie]nt ou non compatibles avec les articles 6 à 22
de la Convention de Genève [sur la Haute-Silésie polonaise] » (ibid., p. 20 ; les italiques sont de
moi). Mais en même temps, la Cour a été appelée à se prononcer, plus concrètement, « sur la
question de savoir si, en appliquant ladite loi, la Pologne agi[ssai]t ou non en conformité avec
les obligations que la Convention de Genève lui impose envers l’Allemagne » (ibid., p. 19 ; les
italiques sont de moi). Cf. Interprétation des arrêts nos 7 et 8 (usine de Chorzów), arrêt no 11,
1927, C.P.J.I. série A no 13, p. 20. Voir aussi affaire du Cameroun septentrional (Cameroun c.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 682
State23 and Cumaraswamy24 c ases), c onsular r ights ( see f or e xample t he
LaGrand 25 and Avena26 cases) and even the law of the sea (see for example
the Fisheries27 and Fisheries Jurisdiction28 cases or, more recently, the case
concerning Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in
the Caribbean Sea29).
19. However, as is clear from these cases, when a State’s conduct is at issue
before the Court, it is typically its specific acts, usually committed by virtue
of its domestic legislation (general or implementing), as well as the effects of
those acts, which are the subject of the examination of compliance with
international law, rather than the legislation itself. This is understandable,
since it is equally typical — and I shall return to this point — that “the violation
of international law will result not from a simple conflict between the
law and an obligation of the State, but from the effective implementation of
that law”30.
20. I would add that in contentious proceedings, purely declaratory judgments
are in any event exceptional, even though both the Permanent Court
and this Court have accepted them in principle31.
23 Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece intervening), Judgment,
I.C.J. Reports 2012 (I), pp. 153-154, para. 137.
24 Difference relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the
Commission on Human Rights, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1999 (I), pp. 87-88, paras. 62-65.
25 LaGrand (Germany v. United States of America), Judgment, I.C.J. Reports 2001,
pp. 497-498, paras. 90-91.
26 Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America), Judgment,
I.C.J. Reports 2004 (I), pp. 56-57, paras. 111-114 and p. 63, paras. 133-134.
27 Fisheries (United Kingdom v. Norway), Judgment, I.C.J. Reports 1951, pp. 125, 127, 129
and 132 et seq.
28 Fisheries Jurisdiction (United Kingdom v. Iceland), Merits, Judgments, I.C.J. Reports
1974, pp. 6-7, para. 11, and Fisheries Jurisdiction (Federal Republic of Germany v. Iceland),
Merits, Judgment, I.C.J. Reports 1974, pp. 178-179, para. 12. On the Icelandic legislation at
issue, see ibid., pp. 10 et seq., paras. 19 et seq., and pp. 182 et seq., paras. 20 et seq.
29 Alleged Violations of Sovereign Rights and Maritime Spaces in the Caribbean Sea
(Nicaragua v. Colombia), Judgment, I.C.J. Reports 2022 (I), p. 338, para. 187, p. 340, para. 194,
p. 359, para. 243 and p. 365, para. 260.
30 M. Forteau, A. Miron and A. Pellet, Droit international public, 9th ed., LGDJ, 2022,
p. 1098.
31 It will be recalled that, referring in particular to Article 14 of the Covenant of the League
of Nations and to Article 36, paragraph 2, and Article 63 of the Statute of the Court, the PCIJ
expressly recognized in the case concerning Certain German Interests in Polish Upper Silesia
that it could render purely declaratory judgments, using the following terms: “There seems to
be no reason why States should not be able to ask the Court to give an abstract interpretation
of a treaty; rather would it appear that this is one of the most important functions which it can
fulfil.” (Merits, Judgment No. 7, 1926, P.C.I.J., Series A, No. 7, pp. 18-19.) And in fact the Court
considered that in that case it had in the first place to “ascertain[] whether, generally speaking,
Articles 2 and 5 of the [Polish] law of July 14th, 1920, [we]re or [we]re not compatible with
Articles 6 to 22 of the Geneva Convention [relating to Polish Upper Silesia]” (ibid., p. 20;
emphasis added). But at the same time, the Court was called upon to rule, more concretely, “on
the question whether or not, in applying that law, Poland [wa]s acting in conformity with its
obligations towards Germany under the Geneva Convention” (ibid., p. 19; emphasis added).
Cf. Interpretation of Judgments Nos. 7 and 8 (Factory at Chorzów), Judgment No. 11, 1927,
P.C.I.J., Series A, No. 13, p. 20. See also Northern Cameroons (Cameroon v. United Kingdom),
683 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
21. Au demeurant, il n’est pas inutile de rappeler que, dans les cas où la
Cour a conclu qu’un instrument de droit interne était immédiatement à l’origine
d’une situation non conforme au droit international, elle a parfois
prescrit l’adoption de mesures à portée directe ou indirecte concernant cet
instrument ou, le plus souvent, son application, mais en veillant toujours
très prudemment à ne pas interférer avec le « domaine réservé » de l’État
intéressé. La Cour met ainsi typiquement, dans ces cas, une obligation de
résultat à charge de la partie intéressée, mais lui laisse expressément le libre
choix des moyens auxquels recourir à cet effet32.
22. A fortiori la Cour s’est-elle toujours gardée d’interférer, même à titre
conservatoire, avec l’adoption d’une législation nationale comme telle ou la
détermination de sa teneur, pour problématique qu’elle pût potentiellement
être au regard du droit international, n’intervenant que lorsque des mesures
d’application précises de ladite législation présentaient le risque réel d’affecter
concrètement, ou affectaient déjà, les droits de tiers dans la « sphère
externe ».
23. L’autonomie respective de l’ordre juridique international et des ordres
juridiques internes a, de la même manière, toujours empêché la Cour ellemême
de déclarer invalide un instrument de droit interne litigieux33.
Royaume-Uni), exceptions préliminaires, arrêt, C.I.J. Recueil 1963, p. 37 ; Application de l’accord
intérimaire du 13 septembre 1995 (ex-République yougoslave de Macédoine c. Grèce),
arrêt, C.I.J. Recueil 2011 (II), p. 662, par. 49.
32 Dans les affaires précitées du Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique
du Congo c. Belgique) (arrêt, C.I.J. Recueil 2002, p. 33, par. 78), ainsi que d’Avena et autres
ressortissants mexicains (Mexique c. États-Unis d’Amérique) (arrêt, C.I.J. Recueil 2004 (I),
p. 73, par. 153), la Cour a, respectivement, ordonné à la Belgique de mettre à néant le mandat
litigieux « par les moyens de son choix » et aux États-Unis de permettre le réexamen et la
révision du verdict de culpabilité et de la peine prononcés à l’égard des personnes concernées
« en mettant en oeuvre les moyens de leur choix » (cf. LaGrand (Allemagne c. États-Unis
d’Amérique), arrêt, C.I.J. Recueil 2001, p. 516, par. 128 ; Jadhav (Inde c. Pakistan), arrêt,
C.I.J. Recueil 2019 (II), p. 460, par. 149). Cf. Différend relatif à l’immunité de juridiction d’un
rapporteur spécial de la Commission des droits de l’homme, avis consultatif, C.I.J. Recueil
1999, p. 90, par. 67. Voir aussi l’affaire des Violations alléguées de droits souverains et
d’espaces maritimes dans la mer des Caraïbes (Nicaragua c. Colombie), arrêt, C.I.J. Recueil
2022 (I), p. 338, par. 187, et p. 367, par. 261, point 6. Comparer la très grande prudence observée
par la Cour, dans l’affaire de Certains actifs iraniens (République islamique d’Iran
c. États-Unis d’Amérique), au moment de rechercher si les sociétés iraniennes intéressées
avaient épuisé les voies de recours internes aux États-Unis. Ayant conclu que lesdites sociétés
« n’avaient aucune possibilité raisonnable de faire valoir leurs droits avec succès dans les
procédures judiciaires américaines », elle s’est empressée d’ajouter ce qui suit :
« La Cour ne porte, par le constat qui précède, aucun jugement sur la qualité du système
judiciaire américain, ni sur la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le
pouvoir judiciaire, en droit américain, en ce qui concerne l’exécution des obligations
internationales dans l’ordre … interne. » (Arrêt, C.I.J. Recueil 2023 (I), p. 85, par. 72.)
33 Cf. par exemple Avena et autres ressortissants mexicains (Mexique c. États-Unis
d’Amérique), arrêt, C.I.J. Recueil 2004 (I), p. 60, par. 123 ; Jadhav (Inde c. Pakistan), C.I.J.
Recueil 2019 (II), p. 455, par. 136. Toutefois, dans l’affaire du Statut juridique du Groënland
oriental, la CPJI, reprenant les termes de la conclusion danoise correspondante a, dans le
dispositif de son arrêt du 5 avril 1933, « décid[é] que la déclaration d’occupation promulguée
par le Gouvernement norvégien en date du 10 juillet 1931, ainsi que toutes mesures prises à cet
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 683
21. Furthermore, it is worth recalling that in cases where the Court has
found that an instrument of domestic law was the immediate cause of a
situation in breach of international law, it has sometimes ordered the adoption
of measures having a direct or indirect effect on that instrument or, most
often, its implementation, but has always taken great care not to interfere
with the domaine réservé of the State concerned. In such cases, the Court
thus typically imposes an obligation of result on the interested party, but
expressly allows it the freedom to choose the means by which it achieves that
end32.
22. A fortiori, the Court has always taken care not to interfere, even on a
provisional basis, with the adoption of national legislation as such or with
the determination of its content, however problematic it may have the potential
to be in international law, intervening only when specific measures
implementing the legislation were truly likely to have, or had already had,
tangible effects on the rights of third parties in the “external sphere”.
23. The respective autonomy of the international legal order and of domestic
legal orders has, similarly, always prevented the Court itself from
declaring invalid a contentious instrument of domestic law33.
Preliminary Objections, Judgment, I.C.J. Reports 1963, p. 37; Application of the Interim
Accord of 13 September 1995 (the former Yugoslav Republic of Macedonia v. Greece), Judgment,
I.C.J. Reports 2011 (II), p. 662, para. 49.
32 In the above-mentioned cases of the Arrest Warrant of 11 April 2000 (Democratic Republic
of the Congo v. Belgium) (Judgment, I.C.J. Reports 2002, p. 33, para. 78) and Avena and
Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America) (Judgment, I.C.J. Reports
2004 (I), p. 73, para. 153), the Court ordered, respectively, Belgium to cancel the contested
warrant “by means of its own choosing” and the United States to provide review and reconsideration
of the conviction and sentence handed down to the individuals concerned “by means
of its own choosing” (cf. LaGrand (Germany v. United States of America), Judgment, I.C.J.
Reports 2001, p. 516, para. 128; Jadhav (India v. Pakistan), Judgment, I.C.J. Reports 2019 (II),
p. 460, para. 149). Cf. Difference relating to Immunity from Legal Process of a Special
Rapporteur of the Commission on Human Rights, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 1999 (I),
p. 90, para. 67. See also the case concerning Alleged Violations of Sovereign Rights and
Maritime Spaces in the Caribbean Sea (Nicaragua v. Colombia), Judgment, I.C.J. Reports
2022 (I), p. 338, para. 187 and p. 367, para. 261 (6). Compare the extreme caution shown by the
Court in the case concerning Certain Iranian Assets (Islamic Republic of Iran v. United States
of America) in ascertaining whether the Iranian companies concerned had exhausted all local
remedies in the United States. Having concluded that the companies in question “had no reasonable
possibility of successfully asserting their rights in United States court proceedings”,
the Court was quick to add the following:
“The Court is not, by the above finding, making any judgment upon the judicial system
of the United States, or on the distribution of powers between the legislative and judicial
branches under United States law as regards the fulfilment of international obligations
within the domestic legal system.” (Judgment, I.C.J. Reports 2023 (I), p. 85, para. 72.)
33 Cf. e.g. Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America), Judgment,
I.C.J. Reports 2004 (I), p. 60, para. 123; Jadhav (India v. Pakistan), Judgment,
I.C.J. Reports 2019 (II), p. 455, para. 136. However, in the operative part of its Judgment of
5 April 1933 in the case concerning the Legal Status of Eastern Greenland, the PCIJ, reproducing
the terms of the corresponding submission of Denmark, “decide[d] that the declaration
of occupation promulgated by the Norwegian Government on July 10th, 1931, and any steps
684 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
C. Législation interne et licéité internationale
24. Il échet par ailleurs de ne pas perdre de vue que, d’une manière plus
générale, il n’est pas considéré en droit international que la seule adoption,
par un État, d’une législation dépourvue d’applicabilité directe, dont le
contenu matériel serait susceptible, a priori, d’induire une situation non
conforme à ce droit, puisse constituer comme telle et à elle seule un acte
internationalement illicite, sauf bien entendu dans le cas particulier où l’État
en question aurait contracté un engagement international spécifique de ne
pas adopter une telle législation.
25. En d’autres termes, l’« effet potentiel » d’une législation contestable au
regard du droit international se situe en deçà du « seuil d’illicéité », lequel
n’est susceptible d’être franchi que du fait de la concrétisation de la portée de
cette législation par les organes de l’État chargés d’en assurer le respect34.
26. Ainsi, l’adoption d’une législation susceptible de préfigurer ou d’induire
un acte illicite international est tout au plus comparable à un « acte
préparatoire », lui-même dépourvu d’illicéité, comme la Cour, dans l’affaire
du Projet Gabčíkovo-Nagymaros, a qualifié les mesures prises et les travaux
effectués par la Slovaquie sur son territoire, avant le blocage du cours original
du Danube, dans le cadre de la mise en place de la « variante C ». La
Cour a justifié cette conclusion, bien établie selon elle en droit international,
en soulignant que l’auteur des actes préparatoires gardait en effet toute
liberté de ne pas leur donner effet35.
27. Ce n’est pas en vain que l’on citera ici certains passages des travaux de
la Commission du droit international auxquels la Cour s’est référée dans ce
contexte et qui apparaissent particulièrement pertinents dans notre affaire.
Ainsi, selon la Commission, « un acte législatif dont les dispositions seraient
de nature à ouvrir la voie à la commission par l’État d’un fait illicite peut en
fait ne pas aboutir à ce résultat, parce qu’il n’a pas été suivi des mesures
administratives ou judiciaires “ordonnées par le législateur” »36.
égard par ce même Gouvernement, constitu[ai]ent une infraction à l’état juridique existant, et,
par conséquent, [étaie]nt illégales et non valables » (arrêt, 1933, C.P.J.I. série A/B no 53, p. 75).
Le libellé de cette clause est quelque peu ambigu et les motifs de l’arrêt ne permettent pas de
saisir la portée exacte que la Cour a entendu lui conférer. Une telle déclaration, comme la
fameuse déclaration Ihlen de 1919, qui a servi de fondement à la décision de la Cour, a constitué
un acte unilatéral qui, par définition, trouve sa source dans le droit interne mais est destiné
à produire des effets en droit international. Ces actes se situent aux « confins » des deux ordres
juridiques. Dans ces conditions, il y a lieu de supposer que la Cour n’a pas prétendu dénier
toute validité à la résolution royale du 10 juillet 1931 (ibid., p. 43) et à ses mesures d’application
dans le droit interne norvégien, mais a plutôt voulu indiquer que la publication de ladite résolution
et sa transmission par note verbale au Gouvernement danois avaient été dépourvues de
tout effet dans l’ordre juridique international et que les actes d’occupation qui s’en étaient
suivis étaient illicites au regard du même ordre juridique.
34 Cf. M. Forteau, A. Miron et A. Pellet, Droit international public, 9e éd., LGDJ, 2022,
p. 1098.
35 Projet Gabčíkovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), arrêt, C.I.J. Recueil 1997, p. 54, par. 79.
36 Annuaire de la Commission du droit international, 1993, vol. II, deuxième partie, p. 59, par. 14.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 684
C. Domestic Legislation and International Lawfulness
24. It is also important not to lose sight of the fact that, more generally, in
terms of international law, the mere adoption by a State of legislation that
is not directly applicable, whose substance could a priori give rise to a
situation in breach of that law, cannot constitute as such and in and of itself
an internationally wrongful act, except of course in the particular event that
the State in question is said to have made a specific international commitment
not to adopt such legislation.
25. In other words, the “potential effect” of legislation contestable under
international law sits below the “unlawfulness threshold”, which can be
crossed only when the State organs responsible for ensuring that such legislation
is respected give concrete expression to its scope34.
26. Hence, the adoption of legislation that is likely to foreshadow or give
rise to an internationally wrongful act is at most comparable to a “preparatory
action”, itself not wrongful, as the Court, in the case concerning the
Gabčíkovo-Nagymaros Project, characterized the measures taken and works
carried out by Slovakia on its own territory in implementing “Variant C”,
prior to cutting off the original flow of the Danube. The Court justified this
finding, which it considered to be well established in international law, by
observing that the State performing the preparatory actions was entirely free
not to give effect to them35.
27. It is worth citing here some passages from the work of the International
Law Commission to which the Court referred in that context and which
appear particularly relevant in the present case. Thus, according to the Commission,
“a legislative act whose provisions might open the way to the
commission by a State of a wrongful act may not actually lead to such a
result because it is not followed by the administrative or judicial action
‘ordered by the legislator’”36.
taken in this respect by that Government, constitute[d] a violation of the existing legal situation
and [we]re accordingly unlawful and invalid” (Judgment, 1933, P.C.I.J., Series A/B,
No. 53, p. 75). The wording of this clause is somewhat ambiguous and it is not possible to
discern from the Judgment’s reasoning the exact scope that the Court intended to confer on it.
Such a declaration, like the well-known Ihlen declaration of 1919, which served as the basis of
the Court’s decision, was a unilateral act which, by definition, originates in domestic law but
is intended to produce effects in international law. These acts lie on the “outermost bounds” of
the two legal orders. In these circumstances, it can be assumed that the Court did not intend to
deprive of all validity the royal resolution of 10 July 1931 (ibid., p. 43) or the measures implementing
it in Norwegian domestic law, but rather wished to state that the publication of that
resolution and its transmission by Note Verbale to the Danish Government had been deprived
of all effect in the international legal order and that the acts of occupation that had followed
were unlawful under that same legal order.
34 Cf. M. Forteau, A. Miron and A. Pellet, Droit international public, 9th ed., LGDJ, 2022,
p. 1098.
35 Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia), Judgment, I.C.J. Reports 1997, p. 54,
para. 79.
36 Yearbook of the International Law Commission, 1993, Vol. II, Part Two, p. 57, para. 14.
685 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
Et la Commission d’ajouter :
« De fait, un État qui est confronté de la part d’un autre État à un comportement
qui paraît constituer manifestement la phase initiale d’une
démarche, d’une action ou d’une omission de nature à conduire à un fait
illicite peut, avec toutes les précautions nécessaires, prendre les mesures
appropriées en l’occurrence, tout en respectant le principe de la noningérence
dans les affaires intérieures de l’autre partie, et proposer
amicalement à l’État en question de modifier son comportement de
manière à éviter d’encourir une responsabilité. »37
28. Un acte législatif de cette nature n’est en conséquence pas, comme tel,
« sorti » du « domaine réservé » de l’État concerné. Cela ne signifie à l’évidence
pas pour autant qu’il ne puisse donner lieu à la survenance d’un
fait illicite dans des délais assez brefs. Tout est question d’espèce et de
circonstances.
D. Le référendum annoncé par le Venezuela
29. En l’occurrence, le référendum que le Venezuela a prévu de tenir le
3 décembre prochain a été convoqué par accord de l’Assemblée nationale
sur le fondement de l’article 71 de la Constitution vénézuélienne38 ; or, selon
les termes mêmes de cette disposition, un tel référendum, contrairement à
d’autres organisés par la même Constitution, est de nature seulement « consultative
»39. Le caractère non contraignant des réponses données aux questions
posées dans ce cadre paraît bien établi dans la doctrine constitutionnelle40
37 Ibid., p. 60.
38 Voir l’arrêt no 1469 de la Chambre constitutionnelle du Tribunal suprême de justice du
Venezuela en date du 31 octobre 2023, affaire no 23-1081, partie III.
39 Le premier alinéa de l’article 71 dispose :
« Las materias de especial trascendencia nacional podrán ser sometidas a referendo
consultivo por iniciativa del Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros;
por acuerdo de la Asamblea Nacional, aprobado por el voto de la mayoría de sus
integrantes; o a solicitud de un numero no menor del diez por ciento de los electores y
electoras inscritos en el Registro Civil y Electoral. » (« Les questions d’importance nationale
particulière peuvent être soumises au référendum consultatif à l’initiative du
président de la République en Conseil des ministres ; par accord de l’Assemblée nationale,
approuvé par le vote de la majorité de ses membres ; ou à la demande d’au moins dix pour
cent des électeurs inscrits au registre civil et électoral. » [Ma traduction.])
40 Voir par exemple L. Salamanca, « La Constitución venezolana de 1999: de la representación
a la hiper-participación ciudadana », Revista de derecho público, 2000, vol. 82, p. 98 ;
H. Rondón de Sansó, « El referendo en la Constitución venezolana de 1999 », dans R. Duque
Corredor et Jesús María Casal (dir. publ.), Estudios de Derecho Público, vol. II, Caracas,
Universidad Católica Andrés Bello, 2004, II-7 ; Contra, C. G. Pellegrino Pacera, « Una introducción
al estudio del referendo como mecanismo de participación ciudadana en la
Constitución de 1999 », dans A. Arismendi A. et J. Caballero Ortiz (dir. publ.), El derecho
público a comienzos del siglo XXI — Estudios en homenaje al Profesor Allan R. Brewer
Carías, vol. I, Madrid, Civitas, 2003, p. 460.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 685
And the Commission adds:
“Indeed, in the presence of conduct of another State which manifestly
appears to constitute the initial phase of a course of action (or omission)
likely to lead to a wrongful act, the State could, with all the necessary
precautions, take the appropriate steps, with due respect for the principle
of non-intervention in the other party’s domestic affairs, to suggest in an
amicable manner an adjustment of the former State’s conduct which
might avert liability.”37
28. Consequently, a legislative act of this nature has not, as such, “left” the
domaine réservé of the State concerned. However, this does not mean, of
course, that it is not capable of giving rise to a wrongful act in the near
future. It depends on the act in question and the circumstances.
D. The Referendum Announced by Venezuela
29. In this case, the referendum that Venezuela plans to hold on 3 December
2023 has been convened by approval of the National Assembly on the
basis of Article 71 of the Venezuelan Constitution38; and under the very
terms of that provision, such a referendum, unlike others organized via the
same Constitution, is of a purely “consultative” nature39. The non-binding
nature of the responses given to the questions posed in this context appears
to be well established in the constitutional doctrine40 and, more clearly still,
37 Ibid., p. 58.
38 See Judgment No. 1469 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice
of Venezuela, 31 October 2023, case No. 23-1081, Part III.
39 The first part of Article 71 provides:
“Las materias de especial trascendencia nacional podrán ser sometidas a referendo
consultivo por iniciativa del Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros;
por acuerdo de la Asamblea Nacional, aprobado por el voto de la mayoría de sus
integrantes; o a solicitud de un numero no menor del diez por ciento de los electores y electoras
inscritos en el Registro Civil y Electoral.” (“Matters of special national transcendence
may be referred to a consultative referendum, on the initiative of the President of the Republic,
taken at a meeting of the Cabinet; by resolution of the National Assembly, passed by a
majority vote; or at the request of a number of voters constituting at least 10 per cent of all
voters registered on the national, civil and electoral registry.” [English translation available
at: https://www.constituteproject.org/constitution/Venezuela_2009.])
40 See e.g. L. Salamanca, “La Constitución venezolana de 1999: de la representación a la
hiper-participación ciudadana”, Revista de derecho público, 2000, Vol. 82, p. 98; H. Rondón
de Sansó, “El referendo en la Constitución venezolana de 1999”, in R. Duque Corredor and
Jesús María Casal (eds.), Estudios de Derecho Público, Vol. II, Caracas, Universidad Católica
Andrés Bello, 2004, II-7; Contra, C. G. Pellegrino Pacera, “Una introducción al estudio del
referendo como mecanismo de participación ciudadana en la Constitución de 1999”, in
A. Arismendi A. and J. Caballero Ortiz (eds.), El derecho público a comienzos del siglo XXI —
Estudios en homenaje al Profesor Allan R. Brewer Carías, Vol. I, Madrid, Civitas, 2003,
p. 460.
686 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
et, plus clairement encore, dans la jurisprudence récente du Tribunal suprême
de justice du Venezuela, dont la Chambre constitutionnelle, dans un arrêt du
22 janvier 2003, a notamment expliqué en ces termes la portée d’une telle
« consultation » :
« [E]l resultado del referéndum consultivo previsto en el artículo 71 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no tiene
carácter vinculante en términos jurídicos, respecto de las autoridades
legítima y legalmente constituidas, por ser éste un mecanismo de democracia
participativa cuya finalidad no es la toma de decisiones por parte
del electorado en materias de especial trascendencia nacional, sino su
participación en el dictamen destinado a quienes han de decidir lo relacionado
con tales materias. » (« [L]e résultat du référendum consultatif
prévu à l’article 71 de la Constitution de la République bolivarienne du
Venezuela ne lie pas juridiquement les autorités légitimes et légalement
constituées, car il s’agit d’un mécanisme de démocratie participative
dont l’objet n’est pas la prise de décisions par les électeurs sur des questions
d’une importance nationale particulière, mais leur participation à
l’avis donné à ceux qui sont appelés à décider de ces questions. » [Ma
traduction.])41
La même Chambre s’est exprimée en termes similaires dans son arrêt
du 31 octobre 2023 sur la constitutionnalité du référendum projeté et des
questions à poser dans ce cadre42. Les effets non contraignants de ce référendum
ont été confirmés à l’audience43. Il s’en évince que, même s’il a été
affirmé que « l’État vénézuélien ne tournera[it] pas le dos à ce que le peuple
décidera[it] lors du référendum »44, le Gouvernement vénézuélien demeurera
41 Tribunal suprême de justice, Chambre constitutionnelle, arrêt no 23 du 22 janvier 2003,
Exp. N. 03-0017, partie V (les italiques sont de moi).
42 « En consecuencia, con fundamento en los razonamientos precedentes, esta Sala
considera necesario reiterar que el resultado del referéndum consultivo previsto en el
artículo 71 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela representa un
mecanismo de democracia participativa cuya finalidad no es la toma de decisiones por
parte del electorado en materias de especial trascendencia nacional, sino su participación
en el dictamen destinado a quienes han de decidir lo relacionado con tales materias
toda vez que el resultado del referendo consultivo supone un mandato constitucional a
través del ejercicio directo de la voluntad popular. » (Tribunal suprême de justice,
Chambre constitutionnelle, arrêt no 1469 du 31 octobre 2023, Exp. N. 23-1081, partie III.)
(Les italiques sont de moi.)
(« Par conséquent, sur la base du raisonnement qui précède, la présente Chambre
estime nécessaire de réaffirmer que le résultat du référendum consultatif prévu à l’article
71 de la Constitution de la République bolivarienne du Venezuela représente un
mécanisme de démocratie participative dont l’objet n’est pas la prise de décisions par les
électeurs sur des questions d’une importance nationale particulière, mais leur participation
à l’avis donné à ceux qui doivent décider de ces questions, étant donné que le résultat
du référendum consultatif implique un mandat constitutionnel à travers l’exercice direct
de la volonté populaire. » [Ma traduction.])
43 Voir CR 2023/23, p. 22 (Reichler).
44 CR 2023/24, p. 13, par. 24 (Rodriguez).
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 686
in the recent jurisprudence of Venezuela’s Supreme Court of Justice, whose
Constitutional Chamber, in a judgment of 22 January 2003, notably described
the scope of such a “consultation” in the following terms:
“[E]l resultado del referéndum consultivo previsto en el artículo 71 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no tiene
carácter vinculante en términos jurídicos, respecto de las autoridades
legítima y legalmente constituidas, por ser éste un mecanismo de
democracia participativa cuya finalidad no es la toma de decisiones por
parte del electorado en materias de especial trascendencia nacional,
sino su participación en el dictamen destinado a quienes han de decidir
lo relacionado con tales materias.” (“[T]he result of the consultative referendum
provided for in Article 71 of the Constitution of the Bolivarian
Republic of Venezuela is not legally binding on the legitimate and
legally constituted authorities, since it is a mechanism of participatory
democracy whose object is not decision-making by the electorate on
questions of particular national importance, but the participation of the
electorate in the guidance given to those called upon to decide those
matters.” [Translation by the Registry.])41
The same Chamber expressed itself in similar terms in its judgment
of 31 October 2023 on the constitutionality of the proposed referendum
and the questions to be put in that context42. The nonbinding effects of
this referendum were confirmed at the hearings43. It follows that, despite
stating that “the State of Venezuela w[ould] not turn its back on what the
people decide[d] in the referendum”44, the Venezuela Government will still
41 Supreme Court of Justice, Constitutional Chamber, Judgment No. 23, 22 January 2003,
case No. 03-0017, Part V (emphasis added).
42 “En consecuencia, con fundamento en los razonamientos precedentes, esta Sala considera
necesario reiterar que el resultado del referéndum consultivo previsto en el artículo 71
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela representa un mecanismo
de democracia participativa cuya finalidad no es la toma de decisiones por parte del
electorado en materias de especial trascendencia nacional, sino su participación en el
dictamen destinado a quienes han de decidir lo relacionado con tales materias toda vez
que el resultado del referendo consultivo supone un mandato constitucional a través del
ejercicio directo de la voluntad popular.” (Supreme Court of Justice of Venezuela, Constitutional
Chamber, Judgment No. 1469 of 31 October 2023, case No. 23-1081, Part III.)
(Emphasis added.)
(“Consequently, on the basis of the foregoing reasoning, this Chamber considers it
necessary to reaffirm that the result of the consultative referendum provided for in
Article 71 of the Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela is a mechanism of
participatory democracy whose object is not decision-making by the electorate on questions
of particular national importance, but the participation of the electorate in the
guidance given to those called upon to decide those matters, because the result of the
consultative referendum implies a constitutional mandate through the direct exercise of
the popular will.” [Translation by the Registry.])
43 See CR 2023/23, p. 22 (Reichler).
44 CR 2023/24, p. 13, para. 24 (Rodriguez).
687 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
toujours, en droit, libre de choisir les suites précises qu’il entendra réserver
à l’avis ainsi donné.
30. La teneur et le ton des questions posées peuvent certes parfois déconcerter,
mais je ne suis pas convaincu, contrairement aux auteurs de la
déclaration politique du CARICOM, en date du 25 octobre 2023, qu’on
puisse a priori y voir une stratégie visant à obtenir l’aval des Vénézuéliens à
la commission d’actes illicites internationaux aussi graves qu’une invasion et
une annexion futures du territoire contesté45. Le libellé des questions que les
autorités vénézuéliennes ont décidé de poser au peuple le 3 décembre prochain
ne fait aucune référence à des mesures aussi extrêmes, et semble même
devoir les écarter en faisant expressément état, à plusieurs reprises, du nécessaire
respect de l’accord de Genève de 1966 et du « Droit », notamment quant
aux mesures à prendre (questions nos 1 et 2), parfois même, plus spécifiquement,
du nécessaire respect du « droit international » (question no 5).
31. Les questions nos 1, 2 et 3 ne font en réalité que solliciter, il est vrai sans
tenir toujours compte des décisions déjà rendues par la Cour, l’appui de la
population aux thèses publiquement formulées depuis un certain temps par
les autorités vénézuéliennes, y inclus devant la Cour elle-même. La seule
question qui peut susciter quelque perplexité et requiert sans doute un examen
quelque peu plus approfondi me semble être la question no 5.
32. Une lecture attentive de son texte ne permet toutefois pas de conclure
qu’il chercherait à gagner le soutien de la population en vue de la commission
d’un futur acte illicite international. Et l’on ne saurait en tout état de
cause pas le présumer46. Il n’est certes pas aisé de cerner la portée exacte de
certains termes utilisés, tels que l’adoption de mesures législatives de « prise
en charge globale » (espagnol : « atención integral ») de la population établie
sur le territoire contesté ou l’inscription dudit territoire « sur la carte du
Venezuela »47. Toutefois, l’énoncé des moyens concrets auxquels, selon le
libellé de la question no 5, il est prévu d’avoir recours pour atteindre ces fins
— à savoir, en particulier, l’octroi à cette population de la citoyenneté et
45 Le Venezuela a d’ailleurs expressément écarté une telle éventualité dans son mémorandum
sur la requête du Guyana, en date du 28 novembre 2019 (par. 138), ainsi qu’il a été rappelé
à l’audience, CR 2023/24, p. 22. Il échet d’ajouter que, dans la lettre qu’il a adressée à la Cour
le 24 juillet 2020, le ministre du pouvoir populaire pour les relations extérieures du Venezuela
a expressément indiqué ce qui suit :
« Le Venezuela ne recourra pas à la force, non seulement parce que le droit international
actuel le lui interdit, mais aussi, et surtout, en raison de la politique régionale de paix,
d’intégration et de solidarité qu’il poursuit… Dans sa manière d’aborder ce différend
territorial, le Venezuela sera toujours guidé par les principes énoncés dans la Charte des
Nations Unies et par le souci de préserver la paix. » [Traduction du Greffe.]
46 Pas plus qu’on ne saurait présumer que le Venezuela n’exécuterait pas l’arrêt que la Cour
rendra sur le fond, voir par exemple Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et
contre celui-ci (Nicaragua c. États-Unis d’Amérique), compétence et recevabilité, arrêt, C.I.J.
Recueil 1984, p. 437-438, par. 101.
47 Les italiques sont de moi.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 687
be free, in law, to choose the specific action it will take in response to the
opinion thus given.
30. While the content and tone of the questions posed may be disconcerting
at times, I am not convinced, unlike the authors of the political statement
issued by CARICOM on 25 October 2023, that it is possible a priori to see
therein a strategy aimed at obtaining the support of Venezuelans for the
commission of such grave internationally wrongful acts as a future invasion
and annexation of the disputed territory45. The questions which the Venezuelan
authorities have decided to put to the people on 3 December contain
no mention of such extreme measures and, indeed, seem to reject such
actions by making several express references to the need to respect the 1966
Geneva Agreement and the “Law”, in particular as concerns the measures to
be taken (first and second questions); and even on occasion — more specifically
— to the need to respect “International Law” (fifth question).
31. In reality, the first, second and third questions merely seek — admittedly
without always taking into account the decisions already handed down
by the Court — the support of the population for the arguments that have for
some time been publicly expressed by the Venezuelan authorities, including
before the Court itself. The only question that might be a source of some
confusion and may require a slightly more in-depth examination seems to
me to be the fifth question.
32. Nonetheless, a careful reading of its text does not support the conclusion
that it is seeking to garner popular support for the purpose of committing
an internationally wrongful act in the future. And in no event can this be
assumed46. Admittedly, it is not easy to discern the exact scope of some of
the terms used, such as the adoption of legislative measures for a “comprehensive
plan” (“atención integral” in Spanish) for the population of the
disputed territory, or the incorporation of the said territory “into the map
of Venezuelan territory”47. But the setting-out in the fifth question of the
specific means that would be used to achieve those ends — in particular, the
granting of Venezuelan citizenship and identity cards to that population —
45 Venezuela also expressly ruled out such an eventuality in its Memorandum on the Application
of Guyana, dated 28 November 2019 (para. 138), as was recalled during the hearings
(CR 2023/24, p. 22). It is worth adding that, in his letter addressed to the Court on 24 July
2020, the Minister of People’s Power for Foreign Affairs of Venezuela expressly stated as
follows:
“Venezuela will not resort to force, not only because it is prohibited by the current
international law, but also, and specially, because of its own regional policy of peace,
integration, and solidarity . . . The treatment of the territorial controversy by Venezuela
will always be in accordance with the principles of the UN Charter and the maintenance
of peace.”
46 Nor can it be assumed that Venezuela would not enforce the Court’s future judgment on
the merits, see e.g. Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua
v. United States of America), Jurisdiction and Admissibility, Judgment, I.C.J. Reports
1984, pp. 437-438, para. 101.
47 Emphasis added.
688 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
d’une carte d’identité vénézuéliennes —, lu en conjonction avec la référence,
déjà commentée, à la conformité à l’accord de Genève et au droit international
des mesures envisagées, est à cet égard plutôt rassurant48. De tels moyens,
dans leur énoncé abstrait, ne seraient en effet pas a priori, en eux-mêmes,
contraires au droit international ni propres à causer un préjudice — moins
encore irréparable — aux droits du demandeur. Comme je l’ai déjà rappelé,
il est de jurisprudence constante de cette Cour que l’octroi de la nationalité
constitue un pouvoir discrétionnaire de l’État (qui est parfaitement libre d’en
fixer les critères) et qu’il relève de sa compétence exclusive49. Cela n’est
guère contesté en doctrine. Ainsi y lit-on par exemple que
« [r]ien ne confirme … que la nationalité qui serait acquise au mépris de
[l’] exigence [d’un lien raisonnable entre l’État octroyant sa nationalité
et la personne qui devient son national] ne le serait pas valablement ou
que l’État qui l’aurait ainsi octroyée aurait agi illicitement »50.
Tout autre est évidemment la question des effets, dans l’ordre juridique international,
d’un tel octroi, et notamment celle de son opposabilité aux États
tiers51.
E. Conclusions
33. Quelles conclusions y a-t-il lieu de tirer de ces quelques considérations
liminaires ?
34. À mon avis, les suivantes :
1) L’organisation du référendum projeté par le Venezuela constitue en ellemême,
a priori, une matière appartenant à son domaine réservé ;
48 Le Venezuela a d’ailleurs précisé à l’audience que « [a]ucune de ces mesures administratives
ne peut avoir la moindre incidence sur le titre que le Guyana prétend avoir sur le territoire
en litige », CR 2023/24, p. 20, par. 7 (Mbengue) (les italiques sont de moi). Il a expliqué que
l’octroi de cartes d’identité aux populations frontalières faciliterait la libre circulation des
personnes de part et d’autre de celle-ci, et rappelé que la cartographie officielle vénézuélienne
incorporait déjà depuis longtemps la Guayana Esequiba, ibid.
49 Voir Nottebohm (Liechtenstein c. Guatemala), deuxième phase, arrêt, C.I.J. Recueil 1955,
p. 20-21 :
« Il appartient au Liechtenstein comme à tout État souverain de régler par sa propre
législation l’acquisition de sa nationalité ainsi que de conférer celle-ci par la naturalisation
octroyée par ses propres organes conformément à cette législation… La naturalisation
de Nottebohm est un acte accompli par le Liechtenstein dans l’exercice de sa
compétence nationale… Lorsqu’un État a conféré sa nationalité à une personne et qu’un
autre État a conféré sa propre nationalité à cette même personne, il arrive que chacun de
ces États, estimant qu’il a agi dans l’exercice de sa compétence nationale, s’en tient à sa
propre conception et se conforme à celle-ci pour son action propre. Chacun de ces États
reste jusque-là dans son ordre juridique propre. »
50 J. Verhoeven, Droit international public, Larcier, 2000, p. 139 (les italiques sont de moi).
51 Nottebohm (Liechtenstein c. Guatemala), deuxième phase, arrêt, C.I.J. Recueil 1955, p. 21
et suiv.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 688
read in conjunction with the previously mentioned reference to the compliance
of the measures envisaged with the Geneva Agreement and international
law, nevertheless offers some reassurance in this regard48. Indeed,
such means, in their abstract formulation, would not a priori be in themselves
contrary to international law, nor likely to cause prejudice — much
less irreparable prejudice — to the rights of the Applicant. As I have already
recalled, it is the settled jurisprudence of this Court that granting nationality
is a discretionary power of the State (which is perfectly free to set the criteria
for doing so) and that it falls under its exclusive jurisdiction49. This is widely
recognized in legal writings, where one can read, for example, that
“[t]here is no evidence . . . that nationality acquired in defiance of th[e]
requirement [that there be a reasonable link between the State granting
nationality and the person becoming its national] would not be validly
acquired or that the State granting it would have acted unlawfully”50.
The effects of such granting within the international legal order and, in particular,
its opposability to third States are of course an entirely different
matter51.
E. Conclusions
33. What conclusions should be drawn from these few preliminary considerations?
34. In my opinion, the following:
(1) Venezuela’s organization of the proposed referendum is in itself, a priori,
a matter falling within that State’s domaine réservé;
48 Venezuela also stated at the hearings that “[n]one of these administrative actions can
affect Guyana’s alleged title to the disputed territory”, CR 2023/24, p. 20, para. 7 (Mbengue)
(emphasis added). It explained that granting identity cards to the frontier population would
facilitate the free movement of persons on both sides, and recalled that Guayana Esequiba had
long been incorporated in Venezuela’s official cartography, ibid.
49 See Nottebohm (Liechtenstein v. Guatemala), Second Phase, Judgment, I.C.J. Reports
1955, pp. 20-21:
“It is for Liechtenstein, as it is for every sovereign State, to settle by its own legislation
the rules relating to the acquisition of its nationality, and to confer that nationality by
naturalization granted by its own organs in accordance with that legislation . . . The naturalization
of Nottebohm was an act performed by Liechtenstein in the exercise of its domestic
jurisdiction . . . When one State has conferred its nationality upon an individual and
another State has conferred its own nationality on the same person, it may occur that each
of these States, considering itself to have acted in the exercise of its domestic jurisdiction,
adheres to its own view and bases itself thereon in so far as its own actions are concerned.
In so doing, each State remains within the limits of its domestic jurisdiction.”
50 J. Verhoeven, Droit international public, Larcier, 2000, p. 139 (emphasis added).
51 Nottebohm (Liechtenstein v. Guatemala), Second Phase, Judgment, I.C.J. Reports 1955,
pp. 21 et seq.
689 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
2) Le Venezuela n’appert pas s’être internationalement engagé à ne pas
tenir un tel référendum, de telle sorte que l’organisation de celui-ci aurait
été « extraite » de la compétence exclusive de cet État pour être régie par
le droit international ;
3) Il ne semble pas que l’organisation du référendum en question soit
contraire à une quelconque obligation internationale du Venezuela d’une
autre nature : même s’il poursuivait ultimement un but illicite — ce qui
n’a pas été démontré —, sa tenue, qui devrait dans ce cas être regrettée,
ne saurait pour autant, comme telle, revêtir d’emblée le caractère d’un
fait internationalement illicite ;
4) Lorsque le droit interne d’un État était à l’origine d’un fait illicite, la
Cour s’est invariablement intéressée aux mesures concrètes d’exécution
des législations concernées, plutôt qu’à ces législations elles-mêmes ; les
remèdes éventuellement indiqués ont toujours pris la forme d’obligations
de résultat, la Cour se gardant prudemment d’interférer directement
avec l’ordre juridique interne de l’État intéressé ; et
5) Le référendum envisagé, compte tenu de sa qualification constitutionnelle,
laissera le Gouvernement vénézuélien libre, en droit, de décider
des suites précises à lui donner, selon les modalités et dans les délais
qu’il jugera appropriés.
II. Examen de la réunion en l’espèce des conditions requises
pour pouvoir indiquer les mesures conservatoires sollicitées
35. Ces quelques observations préliminaires ayant été formulées, je peux à
présent, en les gardant à l’esprit, rechercher si les mesures sollicitées par le
demandeur auraient pu remplir les conditions, désormais bien établies, pour
que la Cour soit en mesure de les indiquer.
A. Première condition
36. La première condition, comme on le sait, est que la Cour apparaisse
« prima facie » avoir compétence pour statuer au fond. Cette formule, déjà
ancienne52, constitue le meilleur compromis identifié par la Cour aux fins de
respecter autant que faire se peut les impératifs du système consensualiste
établi par le Statut tout en permettant au juge d’agir dans l’urgence pour préserver
pendente lite les droits en litige.
37. Dans la présente espèce, il est indubitable que cette condition est dûment
réunie, puisque la Cour a déjà décidé, dans son arrêt du 18 décembre
2020, qu’elle avait compétence pour connaître de la question de la validité
52 Voir l’opinion dissidente commune des juges Winiarski et Badawi Pacha jointe à l’ordonnance
du 5 juillet 1951 en l’affaire de l’Anglo-Iranian Oil Co. (Royaume-Uni c. Iran), mesures
conservatoires, ordonnance du 5 juillet 1951, C.I.J. Recueil 1951, p. 96-98, et les ordonnances
rendues dans les affaires de la Compétence en matière de pêcheries, par exemple Royaume-Uni
c. Islande (mesures conservatoires, ordonnance du 17 août 1972), C.I.J. Recueil 1972, p. 15,
par. 15.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 689
(2) Venezuela does not appear to be internationally obliged not to hold such
a referendum, which would have “removed” the organization of the latter
from that State’s exclusive jurisdiction in order to be governed by
international law;
(3) The organization of the referendum in question does not appear to be
contrary to any international obligation of Venezuela of a different
nature: even if it were ultimately pursuing an unlawful goal — which
has not been established — the holding of the referendum, which would
be regrettable in that event, cannot, as such, be characterized from the
outset as an internationally wrongful act;
(4) When the domestic law of a State has given rise to an unlawful act, the
Court has invariably concerned itself with the concrete measures implementing
the legislation in question, rather than the legislation itself;
any remedies indicated have always taken the form of obligations of
result, with the Court taking great care not to interfere directly with the
domestic legal order of the State involved; and,
(5) The referendum envisaged, in view of its constitutional characterization,
will leave the Venezuelan Government free, in law, to determine
the specific action to be taken in response, by the means and within the
time frame that it deems appropriate.
II. Whether the Conditions Necessary for the Indication of the
Requested Provisional Measures Were Met in This Case
35. Having made those few preliminary remarks, and bearing them in
mind, I can now examine whether the measures requested by the Applicant
could have satisfied the now well-established conditions enabling them to be
indicated by the Court.
A. First Condition
36. The first condition, as is well known, is that the Court appears “prima
facie” to have jurisdiction to entertain the merits. This long-standing formula52
is the best compromise the Court has found between respecting as far
as possible the requirements of the consent-based system established by the
Statute and simultaneously allowing the Court to take immediate action to
preserve the rights in dispute pendente lite.
37. In this case, there is no question that this condition is duly satisfied, the
Court having already found in its Judgment of 18 December 2020 that it has
jurisdiction to entertain the question of the validity of the Arbitral Award
52 See the joint dissenting opinion of Judges Winiarski and Badawi Pacha appended to the
Order of 5 July 1951 in the case concerning the Anglo-Iranian Oil Co. (United Kingdom v.
Iran), Interim Protection, Order of 5 July 1951, I.C.J. Reports 1951, pp. 96-98, and the orders
made in the cases concerning Fisheries Jurisdiction, e.g. United Kingdom v. Iceland (Interim
Protection, Order of 17 August 1972), I.C.J. Reports 1972, p. 15, para. 15.
690 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
de la sentence arbitrale du 3 octobre 1899, ainsi que de « la question connexe
du règlement définitif du différend concernant la frontière terrestre » entre
les deux Parties53. Cette décision, quelque discutables que soient ses fondements,
est coulée en force de chose jugée et constitue partant une base plus
« solide » pour indiquer d’éventuelles mesures conservatoires qu’une simple
compétence « prima facie ». Cela étant, la Cour est tout aussi manifestement
dépourvue de compétence pour s’intéresser au problème de la frontière
maritime comme tel, qui fait l’objet de la question no 4 du projet de référendum,
et elle ne saurait donc indiquer aucune mesure conservatoire à cet
égard, même si ce problème est à l’origine de multiples tensions. Le Guyana
est certes revenu sur cette question à l’audience, mais a reconnu ne pas pouvoir
demander de mesures conservatoires à ce sujet54.
38. Néanmoins, la compétence pour connaître du fond d’une affaire est
une chose, et la compétence pour indiquer certaines mesures conservatoires
en est une autre. La compétence prima facie pour connaître du fond permet
logiquement au juge de protéger les droits qui y sont revendiqués avant de se
prononcer définitivement sur ceux-ci. Mais elle ne saurait bien évidemment
pas l’autoriser à indiquer n’importe quelle mesure à cet effet. La Cour ne peut
exercer les pouvoirs que lui confère l’article 41 de son Statut que dans le
strict respect de la Charte, auquel ledit Statut est annexé. Elle devait donc,
en particulier, se garder d’indiquer des mesures qui eussent porté atteinte
au domaine réservé visé à l’article 2, paragraphe 7, de la Charte, tel qu’il
doit être interprété aujourd’hui. Il y va d’une limite générale à toute forme
d’action de la Cour55. En l’occurrence, la décision, par les autorités vénézuéliennes,
de convoquer un référendum sur son territoire incontesté,
conformément à son droit constitutionnel, relève de la compétence nationale
exclusive de cet État, comme c’est aussi le cas de la détermination des questions
à poser, tant qu’il n’est pas établi que cette matière en est « sortie » du
fait d’obligations internationales pesant sur le Venezuela. L’indication par la
Cour de l’une quelconque des trois premières mesures conservatoires sollicitées
par le demandeur, qui tendaient respectivement à empêcher la tenue
du référendum du 3 décembre 2023 sous la forme prévue, à modifier le
libellé des questions devant être posées dans ce cadre, ou encore, plus largement,
à interdire à l’État vénézuélien de consulter sa population sur l’une
quelconque des questions juridiques dont la Cour est saisie, m’eût en conséquence
paru, pour dire le moins, problématique. De telles mesures seraient
allées bien au-delà de celles que la Cour a jamais indiquées.
39. Last but not least, je rappellerai que l’article 41 du Statut fait obligation
à la Cour de protéger également les droits de toutes les parties. Or, alors que,
comme je le montrerai dans un instant, les mesures sollicitées par le demandeur
n’auraient pu protéger les droits qu’il invoque, elles auraient clairement
porté atteinte à ceux du défendeur.
53 Sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (Guyana c. Venezuela), compétence de la Cour,
arrêt, C.I.J. Recueil 2020, p. 493, par. 138, point 1.
54 Voir CR 2023/23, p. 25 (Reichler) et 29-30 (Pellet).
55 Cf. S. Rosenne, The Law and Practice of the International Court, Nijhoff, 2005, p. 394.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 690
of 3 October 1899, and “the related question of the definitive settlement of
the land boundary dispute” between the two Parties53. That decision, however
questionable its basis, has acquired the force of res judicata and is thus
a more “solid” foundation for the indication of any provisional measures
than mere “prima facie” jurisdiction. Nevertheless, the Court also clearly
lacks jurisdiction to consider the maritime boundary problem as such — the
subject of the fourth question in the proposed referendum — and it therefore
cannot indicate any provisional measures in this regard, even if that problem
is the source of much tension. Although Guyana revisited this question
during the hearings, it nonetheless recognized that it could not request provisional
measures in this connection54.
38. However, jurisdiction to entertain the merits of a case and jurisdiction
to indicate certain provisional measures are not the same thing. Having
prima facie jurisdiction to entertain the merits logically allows a court to
protect the rights claimed before it, prior to ruling on those rights definitively.
But it does not of course authorize it to indicate any measure to that
end. The Court can only exercise the powers conferred on it by Article 41 of
its Statute in strict compliance with the Charter, to which that Statute is
annexed. In particular, it was therefore required to refrain from indicating
measures that would infringe on the domaine réservé referred to in Article
2, paragraph 7, of the Charter, as it is to be understood today. This is a
general limitation on any form of action by the Court55. In this instance, the
decision of the Venezuelan authorities to hold a referendum within Venezuela’s
undisputed territory in accordance with Venezuelan constitutional
law falls within the exclusive domestic jurisdiction of that State, as does determining
the questions to be asked, as long as it is not established that this
matter has been “removed” from that jurisdiction because of international
obligations incumbent on Venezuela. I would thus have considered it problematic,
to say the least, for the Court to indicate any of the first three
provisional measures requested by the Applicant, which concerned, respectively,
preventing the holding of the referendum on 3 December 2023 in its
envisaged form, modifying the wording of the questions to be posed in that
context and, more widely, prohibiting the Venezuelan State from consulting
its population on any of the legal questions of which the Court is seised.
Such measures would have gone far beyond any previously indicated by the
Court.
39. Last but not least, I would recall that Article 41 of the Statute obliges
the Court also to protect the rights of all parties. And, as I shall demonstrate
shortly, while the measures requested by the Applicant could not have safeguarded
the rights it invokes, it is clear that they could have caused prejudice
to those of the Respondent.
53 Arbitral Award of 3 October 1899 (Guyana v. Venezuela), Jurisdiction of the Court,
Judgment, I.C.J. Reports 2020, p. 493, para. 138 (1).
54 See CR 2023/23, pp. 25 (Reichler) and 29-30 (Pellet).
55 Cf. S. Rosenne, The Law and Practice of the International Court, Nijhoff, 2005, p. 394.
691 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
B. Deuxième condition
40. La deuxième condition à laquelle est traditionnellement56 subordonnée
l’indication de mesures conservatoires est celle de la « plausibilité » des
droits invoqués au fond, dont la protection est demandée. Bien que cette
condition ait fait couler beaucoup d’encre57, elle apparaît elle aussi plus que
raisonnable (la Cour ne pouvant protéger des droits « improbables » que
ferait valoir une partie, sans porter atteinte à ceux de l’autre) et, au moins
théoriquement, assez claire58.
41. En l’espèce, il ne semble pas davantage faire de doute que les droits
dont le Guyana sollicite la protection sont « plausibles » au sens de la jurisprudence
de la Cour, dans la mesure où ils reposent sur un acte international
— en l’occurrence une sentence arbitrale — ayant donné lieu à une situation
de contrôle — au moins de facto — du territoire en litige, même si la validité
de cet acte est radicalement mise en cause par le défendeur. Il va de soi
qu’une telle constatation ne préjuge en rien du fond à ce stade, puisqu’elle
n’affecte en rien l’égale plausibilité des droits revendiqués par le
défendeur59.
42. Cette condition va toutefois de pair avec une autre. Il faut de surcroît,
pour que les mesures sollicitées puissent être indiquées, qu’elles soient en
relation de connexité suffisamment étroite avec la protection des droits allégués
au fond, reconnus comme étant « plausibles ». Sur ce point, je crains
que l’indication de l’une quelconque des trois premières mesures conservatoires
demandées par le Guyana eût également été problématique. En effet,
comme il ressort de ce qui a été exposé ci-avant, le référendum « consultatif
» que les autorités vénézuéliennes entendent organiser et les questions
qu’elles entendent poser au peuple vénézuélien par cette voie sont des actes
de compétence nationale et de pur droit interne, insusceptibles, comme tels,
de porter atteinte aux droits du demandeur dans la « sphère externe » ; le
56 Même si elle n’a fait l’objet d’une formulation expresse, pour la première fois, que dans
l’ordonnance de la Cour du 28 mai 2009 en l’affaire des Questions concernant l’obligation de
poursuivre ou d’extrader (Belgique c. Sénégal), mesures conservatoires, ordonnance du 28 mai
2009, C.I.J. Recueil 2009, p. 151-152, par. 57 et 60, la réunion de cette condition avait, logiquement,
déjà été requise en substance antérieurement (voir par exemple Passage par le Grand-Belt
(Finlande c. Danemark), mesures conservatoires, ordonnance du 29 juillet 1991, C.I.J.
Recueil 1991, p. 17, par. 21-22, et opinion individuelle du juge Shahabuddeen, ibid., p. 28 et suiv.).
57 Voir par exemple R. Kolb, « Digging deeper into the “plausibility of rights” — criterion in
the provisional measures jurisprudence of the ICJ », The Law and Practice of International
Courts and Tribunals, 2020, vol. 19, p. 365-387.
58 La mise en oeuvre pratique de ce « test » n’en a pas moins révélé, selon certains auteurs, une
manière de confusion conceptuelle entre « plausibilité des droits » et « plausibilité des demandes »,
voir par exemple Ph. Couvreur, « La confiance dans la Cour internationale de Justice et ses procédures
», dans La confiance dans les procédures devant les juridictions internationales, Actes du
colloque international de Nice des 3 et 4 juin 2021, Pedone, 2022, p. 102 et suiv.
59 Cf. Certaines activités menées par le Nicaragua dans la région frontalière (Costa Rica
c. Nicaragua), mesures conservatoires, ordonnance du 8 mars 2011, C.I.J. Recueil 2011 (I),
p. 19, par. 58.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 691
B. Second Condition
40. The second condition to which the indication of provisional measures
is traditionally56 subject is that of the “plausibility” of the rights invoked on
the merits whose protection is sought. Although much has been said about
this condition57, it too appears to be more than reasonable (since the Court
cannot protect the “improbable” rights of one party without causing prejudice
to the rights of the other) and — in theory at least — fairly clear58.
41. Nor does there seem to be any doubt in this case that the rights Guyana
is seeking to protect are “plausible” within the meaning of the jurisprudence
of the Court, since they are based on an international act, in this instance an
arbitral award, that has given rise to a situation of control — at least de
facto — over the territory in dispute, even though the validity of that act is
called radically into question by the Respondent. It goes without saying that
such a finding in no way prejudges the merits at this stage, since it does
not affect in any way the equal plausibility of the rights claimed by the
Respondent59.
42. This condition goes hand in hand with another, however. It is also necessary,
for the indication of the requested measures, for them to have a
sufficiently close link to the protection of the alleged rights on the merits,
recognized as being “plausible”. In this regard, I fear that indicating any of
the first three provisional measures requested by Guyana would also have
proved problematic. Indeed, as is clear from the foregoing, the “consultative”
referendum that the Venezuelan authorities intend to hold, and the
questions they thereby intend to put to the Venezuelan people, are acts of
domestic jurisdiction and of domestic law alone, and are not capable, as
such, of causing prejudice to the Applicant’s rights in the “external sphere”;
the same reasoning also applies in respect of the answers given to those
56 Although only expressly stated for the first time in the Court’s Order of 28 May 2009 in
the case concerning Questions relating to the Obligation to Prosecute or Extradite (Belgium v.
Senegal), Provisional Measures, Order of 28 May 2009, I.C.J. Reports 2009, pp. 151-152,
paras. 57 and 60, satisfying this condition had, logically, already been required in essence
previously (see e.g. Passage through the Great Belt (Finland v. Denmark), Provisional
Measures, Order of 29 July 1991, I.C.J. Reports 1991, p. 17, paras. 21-22, and separate opinion
of Judge Shahabuddeen, ibid., pp. 28 et seq.).
57 See e.g. R. Kolb, “Digging deeper into the ‘plausibility of rights’ — criterion in the provisional
measures jurisprudence of the ICJ”, The Law and Practice of International Courts
and Tribunals, 2020, Vol. 19, pp. 365-387.
58 The practical application of this “test” has nonetheless revealed, according to some
authors, a kind of conceptual confusion between “plausibility of rights” and “plausibility of
claims”, see e.g. Ph. Couvreur, “La confiance dans la Cour internationale de Justice et ses
procédures” in La confiance dans les procédures devant les juridictions internationales,
Proceedings of the international conference in Nice, 3 and 4 June 2021, Pedone, 2022, pp. 102
et seq.
59 Cf. Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.
Nicaragua), Provisional Measures, Order of 8 March 2011, I.C.J. Reports 2011 (I), p. 19,
para. 58.
692 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
même raisonnement vaut aussi pour les réponses qui seraient apportées à ces
questions. Non seulement le référendum querellé sera-t-il dépourvu de tout
effet direct dans l’ordre juridique interne du défendeur, mais, comme on l’a
vu, même si les réponses fournies au questionnaire adopté devaient être
majoritairement affirmatives, et même si le Gouvernement vénézuélien
devait décider de prendre des mesures concrètes sur cette base, rien ne
permet d’affirmer à ce stade que celles-ci seraient contraires au droit international
ou autrement à même d’affecter les droits du Guyana60. Les trois
premières mesures demandées en l’espèce ne pouvaient protéger les droits
en litige (la souveraineté sur le territoire contesté) car l’objet de ces mesures
(la tenue du référendum) n’aurait pu affecter ces droits. Le lien de connexité
directe exigé entre droits invoqués au fond et mesures de protection demandées
faisait donc, à mon sens, défaut. La relation logique entre les uns et les
autres était par trop incertaine. Comme la Cour avait conclu dans l’affaire de
la Sentence arbitrale du 31 juillet 1989 (Guinée-Bissau c. Sénégal), « aucune
mesure de ce genre ne saurait être incorporée dans l’arrêt … sur le fond »61.
43. Quant à la crainte exprimée par le Guyana de voir le Venezuela se retirer
de la procédure, à la supposer fondée, elle ne saurait à l’évidence faire
l’objet de mesures conservatoires, dès lors que le défaut, pour regrettable
qu’il soit, par principe, au regard de la bonne administration de la justice, est
un droit protégé par l’article 53 du Statut.
C. Troisième condition
44. Enfin, la troisième condition qui doit être remplie pour que la Cour
puisse indiquer des mesures conservatoires — et qui est fondamentale dans
tous les systèmes de droit — est la présence d’un risque de préjudice irréparable
aux droits invoqués au fond et d’une urgence. Cette condition essentielle
a fait l’objet de formulations variées dans la jurisprudence de la Cour. Ses
deux composantes — préjudice irréparable et urgence — ont tantôt été distinguées
(l’une ou l’autre étant parfois ignorée), tantôt confondues. C’est dans
l’affaire de Certaines activités menées par le Nicaragua dans la région frontalière
(Costa Rica c. Nicaragua) que la Cour a mis au point les deux formules
générales afférentes au risque de préjudice irréparable et à l’urgence qui sont
désormais, en substance, reproduites dans ses ordonnances : « [L]a Cour tient
de l’article 41 de son Statut le pouvoir d’indiquer des mesures conservatoires
lorsqu’un préjudice irréparable risque d’être causé aux droits en litige dans
une procédure judiciaire » et
« le pouvoir de la Cour d’indiquer des mesures conservatoires ne sera
exercé que s’il y a urgence, c’est-à-dire s’il existe un risque réel et immi-
60 Comme l’a Cour l’a notamment relevé dans son ordonnance en date du 11 septembre 1976
sur les mesures conservatoires demandées par la Grèce en l’affaire du Plateau continental de
la mer Égée, « l’on ne saurait présumer que l’un ou l’autre État manquera aux obligations que
lui impose la Charte des Nations Unies », C.I.J. Recueil 1976, p. 13, par. 41.
61 Sentence arbitrale du 31 juillet 1989 (Guinée-Bissau c. Sénégal), mesures conservatoires,
ordonnance du 2 mars 1990, C.I.J. Recueil 1990, p. 70, par. 26.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 692
questions. Not only will the disputed referendum have no direct effect in the
domestic legal order of the Respondent, but, as we have seen, even if the
majority of the answers to the selected questions were in the affirmative, and
even if the Venezuelan Government decided to take concrete measures on
that basis, there is nothing to suggest at this stage that those measures would
be in breach of international law or otherwise capable of affecting Guyana’s
rights60. The first three measures requested in this case could not safeguard
the rights at issue (sovereignty over the disputed territory), because the
object of those measures (the holding of the referendum) was not capable of
affecting those rights. The direct link that must exist between the rights
invoked on the merits and the protective measures sought was therefore
lacking, in my opinion. The logical relationship between the two was far too
vague. As the Court concluded in the case concerning the Arbitral Award of
31 July 1989 (Guinea-Bissau v. Senegal), “any such measures could not be
subsumed by the . . . judgment on the merits”61.
43. As for Guyana’s concern that Venezuela might withdraw from the proceedings,
it is clear that this concern, assuming it to be founded, cannot be
the subject of provisional measures, since failure to appear, as regrettable as
it may be on principle for the sound administration of justice, is a right protected
under Article 53 of the Statute.
C. Third Condition
44. Lastly, the third condition that must be satisfied in order for the Court
to be able to indicate provisional measures —and which is fundamental in
all systems of law — is the existence of a risk of irreparable prejudice to the
rights invoked on the merits and urgency. This essential condition has been
formulated in various ways in the jurisprudence of the Court. Its two components
— irreparable prejudice and urgency — have been both set apart
(one or the other being disregarded on occasion) and joined together. It was
in the case concerning Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the
Border Area (Costa Rica v. Nicaragua) that the Court developed the two
general formulations relating to the risk of irreparable prejudice and urgency,
whose substance is now reproduced in its orders. “[T]he Court, pursuant to
Article 41 of its Statute, has the power to indicate provisional measures when
irreparable prejudice could be caused to rights which are the subject of the
judicial proceedings” and
“the power of the Court to indicate provisional measures will be exercised
only if there is urgency, in the sense that there is a real and
60 As the Court noted, inter alia, in its Order of 11 September 1976 on the provisional
measures requested by Greece in the case concerning the Aegean Sea Continental Shelf, “it is
not to be presumed that either State will fail to heed its obligations under the Charter of the
United Nations”, I.C.J. Reports 1976, p. 13, para. 41.
61 Arbitral Award of 31 July 1989 (Guinea-Bissau v. Senegal), Provisional Measures, Order
of 2 March 1990, I.C.J. Reports 1990, p. 70, para. 26.
693 sentence arbitrale du 3 octobre 1899 (op. ind. couvreur)
nent qu’un préjudice irréparable soit causé aux droits en litige avant que
la Cour n’ait rendu sa décision définitive »62.
45. J’avoue avoir éprouvé une certaine difficulté, à ce stade, à entrevoir en
l’espèce un risque « réel et imminent » d’un « préjudice irréparable » aux
« droits en litige » qui eût découlé directement de la tenue du référendum projeté
comme telle. Le seul fait objectivement « imminent » était en effet, au vu
de la décision en date du 31 octobre de la Chambre constitutionnelle du Tribunal
suprême de justice du Venezuela, ledit référendum lui-même. Pour le
reste, à supposer même que la Cour eût eu le pouvoir de prétendre empêcher
l’adoption d’un acte interne de souveraineté non assorti de mesures d’application
affectant la « sphère externe » — quod non —, les effets immédiats de la
consultation envisagée m’ont paru, eu égard à la teneur des questions posées
et à l’indétermination des suites que les autorités vénézuéliennes entendront
lui donner, relever trop largement, dans l’immédiat, de la spéculation, pour que
l’on puisse regarder ladite consultation comme constituant ou créant, per se,
un risque avéré et imminent de préjudice irréparable aux droits du demandeur.
Je n’ai pas trouvé au dossier les éléments permettant de conclure que la
tenue du référendum litigieux serait nécessairement, ou de façon suffisamment
vraisemblable, la dernière étape d’un processus conduisant inéluctablement à
des actes illicites aussi graves que l’invasion et l’annexion du territoire
contesté. Les mesures sollicitées ne pouvaient en conséquence, de ce point de
vue non plus, trouver à mon avis un fondement juridique à leur indication.
III. Conclusions générales
46. Si les mesures sollicitées, tendant à affecter la tenue du référendum
annoncé par le Venezuela (ou de tout autre concernant l’affaire pendante
devant la Cour), ne pouvaient, selon moi, être indiquées, pour les motifs
ci-avant exposés, en revanche, j’ai estimé, avec la Cour, que la situation de
tension aiguë qui, au-delà, prévaut pour l’instant entre les Parties — et que
certaines déclarations publiques risquent de ne pas contribuer à atténuer —
peut légitimement inquiéter et justifie que des mesures essentiellement
conservatoires, reflétant l’obligation générale de retenue qui pèse par principe
sur toute partie à un procès, soient indiquées à titre de précaution, dans
le but de protéger, en des termes également généraux, les droits territoriaux
des deux Parties, sans affecter ceux d’aucune d’elles.
(Signé) Philippe Couvreur.
62 Certaines activités menées par le Nicaragua dans la région frontalière (Costa Rica c. Nicaragua),
mesures conservatoires, ordonnance du 8 mars 2011, C.I.J. Recueil 2011 (I), p. 21, par. 63-64.
arbitral award of 3 october 1899 (sep. op. couvreur) 693
imminent risk that irreparable prejudice may be caused to the rights in
dispute before the Court has given its final decision”62.
45. I admit that I found it somewhat difficult, at this stage, to foresee any
“real and imminent” risk of “irreparable prejudice” to the “rights in dispute”
in this case arising directly as a result of the holding of the proposed referendum
as such. The only objectively “imminent” event, given the decision of
31 October of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice of
Venezuela, is in fact the referendum itself. For the rest, even if the Court had
the power to seek to prevent the adoption of a domestic act of sovereignty
unaccompanied by implementing measures affecting the “external
sphere” — quod non — the immediate effects of the planned consultation
seemed to me, in view of the content of the questions posed and the lack of
certainty as to the actions the Venezuelan authorities will take in response,
to be too speculative at this point for that consultation to be regarded as constituting
or creating, per se, a proven and imminent risk of irreparable
prejudice to the Applicant’s rights. I did not find evidence in the case file to
suggest that holding the disputed referendum was bound or sufficiently likely
to be the final stage of a process that would inevitably lead to the commission
of such serious wrongful acts as the invasion and annexation of the
disputed territory. Consequently, I could see no legal basis for indicating the
measures sought in this respect either.
III. General Conclusions
46. Although I am of the opinion that the requested measures aimed at
influencing the holding of the referendum announced by Venezuela (or of
any other concerning the case pending before the Court) could not be indicated
for the reasons set out above, I nevertheless shared the Court’s view
that the situation of heightened tension which, moreover, currently exists
between the Parties — and which certain public statements risk exacerbating
further — is a legitimate cause for concern and justifies the indication,
on a precautionary basis, of what are essentially protective measures, reflecting
the general obligation of restraint incumbent on all parties to proceedings
as a matter of principle, and aimed at protecting, in equally general terms,
the territorial rights of the two Parties, without affecting those of either.
(Signed) Philippe Couvreur.
62 Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua),
Provisional Measures, Order of 8 March 2011, I.C.J. Reports 2011 (I), p. 21, paras. 63-64.
ISBN 978-92-1-003347-3