Dissenting opinion of Judge Donoghue

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DISSENTING OPINION OF JUDGE DONOGHUE

Agreement with the Court that the case should not be removed from the Ge▯neral
List — Dissent as to the provisional measures, which exceed the Court’s jur▯isdiction
under Article 60 of the Statute of the Court — Unclear whether the Statute of the
Court contemplated provisional measures in an Article 60 case — In any event,
particular measures imposed today go beyond jurisdiction to decide dispu▯te as to
interpretation under Article 60 — Expression of concern that today’s Order will
chill the willingness of States to consent to the Court’s jurisdictio▯n.

I. Introduction

1. Cambodia and Thailand have both presented evidence to this Court
about recent conflict in their border region, including the area arounffd the
Temple of Preah Vihear. The evidence before the Court raises concerns
about risk to life and damage to property, including a temple of culturaffl
importance. This Court, however, has no jurisdiction over this present-

day conflict. Its jurisdiction is limited to interpreting the words offf a
judgment that it issued in 1962 (Temple of Preah Vihear (Cambodia v.
Thailand), Merits, Judgment, I.C.J. Reports 1962, p. 6 (hereinafter, the
“1962 Judgment”)).

2. Without a doubt, the Court hopes that the measures that it indicates
today will defuse a tense situation and thus will protect lives and propff -
erty. This is a laudable goal, but it cannot overcome a lack of jurisdiction
to impose the measures contained in today’s Order. Accordingly, I havffe
voted against those measures.

3. I have doubts about a key premise of today’s Order — that the Stat -
ute of the Court contemplates the imposition of provisional measures in ff
an Article 60 interpretation proceeding. Even accepting this premise,
however, I believe that the measures imposed today exceed the Court’sff

jurisdiction, which is predicated solely on Article 60. The Court’s power
under Article 60 to settle a “dispute” (“contestation” in French) over tffhe
“meaning or scope” of a judgment is narrower than the Court’s jurisdic -
tion under Article 36 of the Statute of the Court to adjudicate and to
provide remedies in respect of the broad range of differences of fact anffd

law that can fall within the ambit of a “dispute” (“différend” in French)
in a contentious case. Cambodia has asked the Court to clarify the
1962 Judgment as to three specific points : the meaning and scope of the
phrase “vicinity on Cambodian territory” ; whether the Judgment did or
did not recognize with binding force the line shown on the Annex I map

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6 CIJ1023.indb 156 18/06/13 10:38 613

OPINION DISSIDENTE DE M me LA JUGE DONOGHUE

[Traduction]

D’accord avec la Cour pour son refus de rayer l’affaire du rôle▯ général — En
désaccord sur les mesures conservatoires, qui débordent la compé▯tence que confère
à la Cour l’article 60 de son Statut — Doutes sur le point de savoir si le Statut
donne à la Cour la faculté d’indiquer des mesures conservatoire▯s incidemment à

une affaire dont elle est saisie au titre de l’article 60 — En tout état de cause, les
mesures indiquées ce jour débordent la compétence que la Cour tient de l▯ ’article 60
de son Statut pour statuer sur une contestation concernant l’interpré▯tation d’un
arrêt rendu par elle — Crainte que l’ordonnance de ce jour ne dissuade à l’avenir
les Etats d’accepter la compétence de la Cour.

I. Introduction

1. Le Cambodge et la Thaïlande ont l’un et l’autre présenté ffdevant la Cour
des éléments de preuve faisant état d’un conflit récentff les opposant dans une

région où ils ont une frontière commune, qui comprend les environs du
temple de PréahVihéar. Ces éléments de preuve font craindre des atteintes à
la vie et des dommages matériels, notamment à un temple important ffdu point
de vue culturel. Cependant, ce conflit contemporain ne relève pas dffe la com -
pétence de la Cour. La compétence de celle-ci se limite à l’interprétation des

termes d’un arrêt rendu par elle en 1962 (Temple de Préah Vihéar (Cambodge
c. Thaïlande), fond, arrêt, C.I.J. Recueil 1962, p. 6 (ci-aprèsalr’r«êt de 1962»)).
2. Il est clair que la Cour espère que les mesures qu’elle a indiquéffes ce jour
apaiseront une situation tendue et protégeront ainsi vies humaines etff biens.

Pour louable qu’il soit, ce but ne saurait cependant occulter le faitff que la
Cour n’avait pas compétence pour indiquer les mesures que prévoffit l’ordon -
nance qu’elle a rendue aujourd’hui. Aussi ai-je voté contre lesdites mesures.
3. J’éprouve des doutes quant à la validité d’une des prémisses essentielles

de l’ordonnance rendue aujourd’hui, à savoir que le Statut de lffa Cour lui
donne la faculté d’indiquer des mesures conservatoires incidemmentff à une
affaire en interprétation dont elle est saisie au titre de l’articffle 60. A supposer
même que cette prémisse soit valide, je crois que les mesures indiffquées
aujourd’hui débordent la compétence de la Cour, qu’elle tienfft exclusivement

de l’article 60. Le pouvoir que cet article lui confère de statuer sur une
demande en interprétation en cas de «contestation» (en anglais «dispute»),
sur « le sens et la portée » d’un arrêt est plus restreint que la compétence
qu’elle tient de l’article 36 de statuer et de prescrire des remèdes lorsqu’elle

est saisie, dans une affaire contentieuse, de tel ou tel désaccord suffr des faits
ou des points de droit pouvant être qualifié de «différend» («dispute» éga -
lement en anglais). Le Cambodge a demandé à la Cour de clarifier l’arrêt
de 1962 sur trois points: le sens et la portée de l’expression «environs situés

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6 CIJ1023.indb 157 18/06/13 10:38 614 request for interpretffation (diss. op. donoghffue)

as representing the frontier between the Parties ; and whether the obliga -

tion to withdraw certain personnel was of a continuing or instantaneous ff
character (Order, para. 31). The request for provisional measures is inci -
dental to this limited and specialized Article 60 proceeding. This limita -
tion on jurisdiction has important implications in the present Article 41
proceeding, because incidental provisional measures are intended to pre -

serve rights that will be adjudicated in the main case.

4. The measures imposed by the Court today include, inter alia, restric-
tions on the military forces of both Parties that extend beyond areas atff
issue in the main Article 60 case, by encompassing areas unquestionably
belonging to one of the Parties within the “provisional exclusion zonffe”

and by including in that zone the Temple of Preah Vihear itself, which
both Parties recognize to belong to Cambodia. I do not see the jurisdic -
tional basis for such expansive measures and the Court offers none. The ff
Order goes beyond the one prior case in which the Court ordered provi -
sional measures in an Article 60 case, Request for Interpretation of the

Judgment of 31 March 2004 in the Case concerning Avena and Other
Mexican Nationals (Mexico v. United States of America) (Mexico vU . nited
States of America), Provisional Measures, Order of 16 July 2008,
I.C.J. Reports 2008 (hereinafter, “Avena Request for Interpretation”), and

also is expansive in comparison to prior orders imposing provisional mea -
sures incidental to contentious cases arising out of border disputes.

5. There is another way to protect the rights of parties pending a deci -
sion in an interpretation case, while staying within the limits of the
Court’s jurisdiction. Instead of imposing provisional measures, the Cffourt

could avail itself of the streamlined procedure for Article 60 cases that are
contained in the Rules of Court.

II. Points of Agreement witffh the Order

6. I note at the outset some points on which I agree with the Order :

— Article 60 is not time-limited.

— The Court’s jurisdiction to interpret the Court’s 1962 Judgment sur-

vives the expiration of the declaration that Thailand made in 1950

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6 CIJ1023.indb 158 18/06/13 10:38 demande en interprétffation (op. diss. donoghffue) 614

en territoire cambodgien»; la question de savoir si l’arrêt a ou non reconnu
avec force obligatoire la ligne tracée sur la carte de l’annexe I comme repré -

sentant la frontière entre les deux Etats; enfin, la question de savoir si l’obl-i
gation de retirer certaines catégories de personnel était de caracfftère continu
ou instantané (ordonnance, par. 31). La demande en indication de mesures
conservatoires relève d’une procédure incidente à la procédure circonscrite
et spécialisée que prévoit l’article 60. Le fait que la compétence que la Cour

tient de l’article 60 est limitée est important du point de vue de la procédure
dont il s’agit ici, qui relève de l’article 41, parce que les mesures conserva -
toires indiquées à l’issue d’une procédure incidente sont censées sauvegarder
des droits sur lesquels la Cour doit statuer au terme de l’instance pffrincipale.
4. Parmi les mesures indiquées aujourd’hui par la Cour figurent des

restrictions visant les forces armées des deux Parties qui sont appliffcables
dans des zones débordant celles en cause dans l’instance principalffe dont
la Cour est saisie au titre de l’article 60; la « zone démilitarisée provi -
soire» comprend en effet des secteurs appartenant indubitablement à
l’une des Parties, et comprend également le temple de Préah Vihéar

lui-même, dont les deux Parties s’accordent à reconnaître qu’il appartient
au Cambodge. Je ne vois pas sur quelle base de compétence peut reposer
l’indication de mesures d’une portée aussi large, et la Cour esfft muette sur
ce point. L’ordonnance va plus loin que celle rendue en la seule affaffire où
la Cour ait précédemment indiqué des mesures conservatoires incffidem -

ment à une instance au titre de l’article 60, la Demande en interprétation
de l’arrêt du 31 mars 2004 en l’affaire Avena et autres ressortissants mexi -
cains (Mexique c. Etats-Unis d’Amérique) (Mexique c. Etats‑Unis d’Amé‑
rique) (mesures conservatoires, ordonnance du 16 juillet 2008, C.I.J. Recueil
2008 (ci-après l’« affaire concernant l’interprétation de l’arrêt Avena »)) ;

elle va fort loin aussi comparée aux ordonnances en indication de mesffures
conservatoires rendues par la Cour à l’issue de procédures incidentes à
des affaires contentieuses relatives à des différends frontaliers.ff
5. Dans une instance en interprétation, la Cour dispose d’un autre
moyen de sauvegarder les droits des parties jusqu’au prononcé de sffon

arrêt, auquel elle peut recourir sans dépasser les bornes de sa coffmpétence.
En la présente espèce, au lieu d’indiquer des mesures conservatffoires, elle
aurait en effet pu se prévaloir de la procédure simplifiée que ffprévoit son
Règlement pour l’examen des affaires relevant de l’article 60.

II. Points d’accord avec ffl’ordonnance

6. Je commencerai par énumérer un certain nombre de points sur les -
quels je suis d’accord avec l’ordonnance :

— la possibilité d’invoquer l’article 60 du Statut n’est subordonnée à
aucune limite de temps ;

— la compétence de la Cour pour connaître de la demande en
interprétation de son arrêt de 1962 subsiste malgré l’expiration de la

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6 CIJ1023.indb 159 18/06/13 10:38 615 request for interpretffation (diss. op. donoghffue)

pursuant to Article 36, paragraph 2, of the Statute of the Court.

— There appears, prima facie, to exist a dispute between the Parties as toff
the meaning or scope of the 1962 Judgment in respect of the three
points summarized in paragraph 31 of the Order.

Thus, I voted to reject Thailand’s submission requesting the Court toff
remove this case from the General List.

III. The Court’s Lack of Jurisffdiction to Indicate tffhe Measures
Contained in the Orderff

A. Article 60: Long in Duration but Narrow in Scope

7. I begin by examining the basis for the Court’s jurisdiction to inter -
pret the 1962 Judgment. Article 60 of the Statute of the Court provides :
“The judgment is final and without appeal. In the event of dispute as to

the meaning or scope of the judgment, the Court shall construe it upon
the request of any party.” There is no requirement that a State conseffnt
separately to an Article 60 proceeding. Instead, a State’s consent to juris -
diction over a contentious case implicitly incorporates its consent to a
future Article 60 interpretation proceeding. This constructive consent

affords a basis for jurisdiction to interpret a judgment even after the ff
underlying title of jurisdiction has lapsed and even if (as is the caseff here)
there is no other relevant jurisdictional basis for the Court’s consideration
of a matter. Because there is no time-limit in Article 60, once a State has
consented to the Court’s jurisdiction over a contentious case, it appffears
that such a State is subject indefinitely to the Court’s jurisdictionff to inter

pret a judgment in that case. It has no means to withdraw its consent to
Article 60 jurisdiction, for any reason or at any time. Thus, Article 60
jurisdiction has unusual indelibility and durability.

8. On the other hand, as noted above, the scope of the Court’s jurisdic-
tion under Article 60 is specialized and circumscribed. In particular, the
authority to interpret a judgment under Article 60 is not a power to
enforce a judgment or to oversee its implementation. Article 60 “does not

allow [the Court] to consider possible violations of the Judgment which ffit
is called upon to interpret” (Request for Interpretation of the Judgment of
31 March 2004 in the Case concerning Avena and Other Mexican Nation -
als (Mexico v. United States of America) (Mexico v. United States of
America), Judgment, I.C.J. Reports 2009, p. 20, para. 56). As the Perma -
nent Court of International Justice observed, the Court, in rendering anff

interpretation, has no scope to consider facts subsequent to the judgmenfft.
To the contrary, “[t]he interpretation adds nothing to the decision . . . and

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6 CIJ1023.indb 160 18/06/13 10:38 demande en interprétffation (op. diss. donoghffue) 615

période de validité de la déclaration faite par la Thaïlande en 1950
conformément au paragraphe 2 de l’article 36 du Statut ;

— il semble prima facie y avoir contestation quant au sens et à la portée
de l’arrêt de 1962 sur les trois points résumés au paragraphe 31 de
l’ordonnance.

J’ai donc voté pour le rejet de la demande de la Thaïlande tendffant à la
radiation de la présente affaire du rôle général de la Cour.ff

III. Défaut de compétence dffe la Cour pour indiquerff
les mesures conservafftoires prévues par l’offrdonnance

A. L’article 60 confère à la Cour une compétence plus limitée
dans son champ que dans sa durée

7. J’examinerai tout d’abord la base de compétence sur laquelle reffpose
l’examen par la Cour de la demande en interprétation de l’arrêt de 1962.
L’article 60 du Statut est libellé comme suit : « L’arrêt est définitif et sans

appel. En cas de contestation sur le sens et la portée de l’arrêfft, il appartient
à la Cour de l’interpréter à la demande de toute partie.» Dans une instance
introduite au titre de l’article 60, les parties n’ont pas à signifier à nouveau
leur acceptation de la compétence de la Cour. En effet, un Etat qui aff accepté
la compétence de la Cour dans une affaire contentieuse accepte implicffite -

ment sa compétence pour connaître d’une éventuelle demande en interpré- ta
tion au titre de l’article 60. Cette acceptation implicite fournit à la Cour une
base de compétence pour interpréter un arrêt même si le titrffe de compétence
originel est devenu caduc et si, comme c’est le cas en la présente espèce, la
Cour ne peut s’appuyer sur aucune autre base de compétence pertineffnte.
L’article 60 ne fixant aucun délai, il semble que, une fois qu’il a acceptéff la

compétence de la Cour pour connaître d’une affaire contentieuseff, un Etat
soit réputé avoir admis indéfiniment sa compétence pour inteffrpréter un arrêt
portant sur cette affaire. L’Etat ne dispose d’aucun moyen de retiffrer son
acceptation de la compétence que la Cour tient de l’article 60, pour quelque
raison ou à quelque moment que ce soit. Ainsi, la compétence déffcoulant de

l’article 60 a un caractère inhabituel d’irrévocabilité et de pérenffnité.
8. En revanche, comme je l’ai dit plus haut, la compétence qule’article 60
confère à la Cour est spécialisée et limitée. En particulffiel’,article 60 donne
pouvoir à la Cour d’interpréter un arrêt, mais non de le faiffre appliquer ou
d’en contrôler l’application. L’article 60 «ne … permet pas [à la Cour] de

connaître de violations éventuelles de l’arrêt dont elle estff priée de donner
une interprétation» (Demande en interprétation de l’arrêt du 31 mars 2004
en l’affaire Avena et autres ressortissantsmexicains (Mexique c.Etats-Unis
d’Amérique)(Mexique c. Etats‑Unis dA ’ mérique), arrêt, C.I.J. Recueil 2009,
p. 20, par. 56). Comme l’avait relevé la Cour permanente de Justice inter -
nationale pour ce qui la concernait, la Cour, lorsqu’elle interprèffte un arrêt,

n’est pas fondée à examiner les faits postérieurs à celui-ci. Loin de là,
«[l’]interprétation n’ajoute rien à la cause visée … et ne peut avoir effet obli-

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6 CIJ1023.indb 161 18/06/13 10:38 616 request for interpretffation (diss. op. donoghffue)

can only have binding force within the limits of what was decided in theff
judgment construed” (Interpretation of Judgments Nos. 7 and 8 (factory

at Chorzów), Judgment No. 11, 1927, P.C.I.J., Series A, No. 13, p. 21).
This Court has taken the same approach : “[i]nterpretation can in no way
go beyond the limits of the Judgment” (Request for Interpretation of the
Judgment of 20 November 1950 in the Asylum Case (Colombia v. Peru),
Judgment, I.C.J. Reports 1950, p. 403). Accordingly, in the main Arti -

cle 60 proceeding in the present case, the Court has no scope to apply the
1962 Judgment to present-day conduct or to decide whether a Party bears
State responsibility for such conduct. It has no power to impose a remedy
on the Parties. It may not delimit a boundary or decide on the respectivffe
sovereignty of the Parties. All it may do is to clarify the “meaning ffand
scope” of the 1962 Judgment.

9. The Rules of Court reflect the very circumscribed nature of such an
interpretation proceeding, in line with the “relatively summary and effxpe -
ditious character intended for interpretation and revision proceedings”
(Shabtai Rosenne, Interpretation, Revision and other Recourse from Inter ‑
national Judgments and Awards, p. 183). Thus, Article 98 of the Rules of

Court provides for a single round of written observations, unless the
Court decides that additional proceedings are necessary. By contrast,
Article 74 of the Rules of Court requires a hearing in response to a request
for provisional measures. This dissimilarity undermines the logic of
imposing provisional measures in an Article 60 case. If the Court consid -

ers it especially important to protect the rights of one or both partiesff in
an Article 60 proceeding, it can do so by expediting the interpretation
proceeding itself. Absent unusual circumstances, the Court should be ablffe
to settle a dispute over interpretation at least as quickly as it can coffmplete
a provisional measures proceeding that requires it to examine both law
and evidence.

B. Provisional Measures in an Article 60 Case:
the Avena Request for Interpretation Proceeding

10. The present proceeding is my first opportunity to consider the rela-
tionship between Article 60 and Article 41, as I was not on the Court
during Avena Request for Interpretation and played no role in that case.

As is suggested above, I have doubts that the Statute contemplates the
use of Article 41 procedures in an interpretation case. Nonetheless, the
Statute does not preclude such measures and the Court has issued one
such Order, in Avena Interpretation, to which I now turn.

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6 CIJ1023.indb 162 18/06/13 10:38 demande en interprétffation (op. diss. donoghffue) 616

gatoire que dans oss limites de la décision de l’arrêtointerprété» (Interpréta‑
tion des arrêts n 7 et 8 (usine de Chorzów), arrêt n11, 1927, C.P.J.I. série A
no 13, p. 21). La présente Cour a adopté la même position : «[l’]interpréta-
tion ne saurait en aucun cas dépasser les limites de l’arrêt» (Demande d’in‑
terprétation de l’arrêt du 20 novembre 1950 en l’affaire du droit d’asile

(Colombie c. Pérou), arrêt, C.I.J. Recueil 1950, p. 403). En l’instance prin -
cipale introduite au titre de l’article 60 dans la présente affaire, la Cour n’est
donc nullement fondée à appliquer l’arrêt de 1962 à la conduite actuelle de
l’une ou l’autre Partie ou à décider que cette conduite met ffen jeu la respon -
sabilité de l’Etat. Elle n’a pas le pouvoir d’imposer une solution aux Parties.

Il ne lui appartient pas non plus de fixer le tracé de la frontière ou de déffci -
der de l’étendue de la souveraineté de l’une et l’autre Pffartie. Tout ce qu’elle
peut faire, c’est clarifier «le sens et la portée» de l’arrêt de 1962.
9. Le Règlement de la Cour reflète le fait qu’une procédure effn interpré -

tation telle que la présente est étroitement circonscrite, comme lffe veut le
caractère « relativement sommaire et expéditif que sont censées avoir les
procédures en interprétation et revision» (Shabtai Rosenne,Interpretation,
Revision and other Recourse from International Judgments and Awards,
p. 183). Ainsi, l’article 98 du Règlement prévoit une seule tournée d’obser -

vations écrites, sauf si la Cour décide de fournir un supplémenfft d’inform-a
tion. En revanche, l’article 74 prévoit que, lorsqu’une demande en
indication de mesures conservatoires est introduite, elle doit faire l’ffobjet
d’une procédure orale. Cette différence procédurale amèneff à se demander

s’il est logique d’indiquer des mesures conservatoires incidemment à une
instance introduite au titre de l’article 60 du Statut. Si, dans une telle ins -
tance, la Cour estime qu’il importe particulièrement de sauvegardeffr les
droits de l’une des parties ou des deux, elle peut le faire en accéfflérant la
procédure d’interprétation. Sauf circonstances inhabituelles, lffa Cour

devrait être à même de statuer sur une demande en interprétafftion au moins
aussi rapidement que sur une demande en indication de mesures conserva -
toires, étant donné qu’elle doit non seulement considérer deffs points de
droit, mais aussi examiner des éléments de preuve.

B. L’indication de mesures conservatoires dans une affaire
dont la Cour est saisie au titre de l’article 60 de son Statut :
la demande en interprétation de l’arrêt Avena

10. La présente instance m’offre pour la première fois l’occasioffn d’exa -

miner les rapports entre la procédure prévue à l’article 60 et celle prévue
à l’article 41, étant donné que je n’étais pas membre de la Cour lorsqueff
celle-ci a examiné la demande en interprétation de l’arrêt en l’ffaffaire Avena.
Comme je l’ai signalé plus haut, je doute que les rédacteurs duff Statut
aient envisagé le recours à la procédure prévue à l’arffticle 41 incidemment

à une instance en interprétation. quoi qu’il en soit, le Statut n’interdit pas
l’indication de mesures conservatoires et la Cour a déjà rendu ffune ordon -
nance en indication de mesures conservatoires incidemment à l’inteffrprét-a
tion de l’arrêt Avena.

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6 CIJ1023.indb 163 18/06/13 10:38 617 request for interpretffation (diss. op. donoghffue)

11. The Order in Avena Request for Interpretation appears to assume,
without explanation, that provisional measures can be imposed in an
1
Article 60 proceeding . The absence of analysis is unfortunate, particu -
larly given that — as in the present case — the title of jurisdiction that
was the basis for the underlying judgment had lapsed prior to commence -
ment of the Article 60 proceeding, so any jurisdiction to impose provi -

sional measures could be found only in Article 60.

12. Starting from the premise that Article 41 proceedings may be
brought in an Article 60 case, it follows that any provisional measures
imposed in such a case must meet the requirements both of Article 60 and
of Article 41. From Article 60 comes the limitation of jurisdiction to

resolve only a dispute about interpretation and the requirement that theff
interpretation proceeding may not go beyond the scope of the underlying ff
judgment. From Article 41 (as interpreted by the Court) comes a set of
requirements, including prima facie jurisdiction, urgency, irreparable

harm, the plausibility of the asserted rights and the link between thoseff
rights and the requested provisional measures.

13. The requirement of a link between the provisional measures and
rights at issue in the main case flows from the wording of Article 41,
which refers to measures that “preserve the respective rights of eithffer

party”. The Court has repeatedly stated that such rights are to be prffe -
served “pending the final decision of the Court” (case concerningff the
Application of the Convention on the Prevention and Punishment of the
Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro),

Judgment, I.C.J. Reports 2007 (I), p. 230, para. 452). Thus, “a link
must . . . be established between the provisional measures requested and
the rights which are the subject of the proceedings before the Court as ffto
the merits of the case” (Questions relating to the Obligation to Prosecute

or Extradite (Belgium v. Senegal), Provisional Measures, Order of
28 May 2009, I.C.J. Reports 2009, p. 151, para. 56). (The role of such a
link in the context of non-aggravation measures is discussed below.)

1 The format of provisional measures orders may have obscured the Court’ffs reasoning.

In addition, the Respondent in Avena Request for Interpretation challenged the Court’s
power to impose provisional measures on the ground that there was no disffpute, without
engaging broader questions related to the indication of provisional measffures in an Article 60
case (Request for Interpretation of the Judgment of 31 March 2004 in the Case concerning
Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America) (Mexico v.
United States of America), Provisional Measures, Order of 16 July 20I.C.J. Reports
2008, p. 319).

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6 CIJ1023.indb 164 18/06/13 10:38 demande en interprétffation (op. diss. donoghffue) 617

11. En indiquant des mesures conservatoires dans le cadre de l’instance
en interprétation de l’arrêt Avena, la Cour semble avoir admis implicite -

ment qu’elle pouvait rendre une ordonnance en ce se1s dans une affairffe
dont elle était saisie au titre de l’article 60 . Le défaut d’analyse sur ce
point est d’autant plus regrettable que, dans cette affaire — comme dans
la présente espèce —, le titre de compétence sur lequel la Cour s’était

fondée pour rendre l’arrêt à interpréter était devenu ffcaduc avant l’intro -
duction de l’instance en interprétation au titre de l’article 60, si bien que
ledit article était la seule base de compétence qui puisse êtreff invoquée
pour l’indication de mesures conservatoires.

12. Si l’on admet que la procédure prévue à l’article 41 peut être invo -
quée incidemment à une affaire dont la Cour est saisie au titre deff l’ar -
ticle 60, les mesures conservatoires éventuellement indiquées doivent
satisfaire aux conditions qu’imposent à la fois l’article 60 et l’article41. La

compétence que la Cour tient de l’article 60 se limite à statuer sur une
contestation concernant l’interprétation d’un arrêt, interprffétation dont la
portée ne doit pas excéder celle de l’arrêt. quant à l’article 41 (tel que la
Cour l’a interprété), il pose toute une série de conditionsff, dont la compé -

tence prima facie de la Cour pour connaître de l’instance principale, l’exis-
tence de circonstances présentant un caractère d’urgence, la prffésence d’un
risque de préjudice irréparable, la plausibilité des droits allffégués et l’exis -
tence d’un lien entre ces droits et les mesures conservatoires demandffées.

13. L’exigence d’un lien entre les mesures conservatoires et les droitffs
allégués dans l’instance principale découle du libellé deff l’article 41, qui
précise que les mesures devant être prises à titre provisoire sffont «conser -

vatoires du droit de chacun[e des parties] ». La Cour a à maintes reprises
affirmé que de telles mesures visent à sauvegarder les droits desff parties
«en attendant la décision finale de la Cour » (Application de la convention
pour la prévention et la répression du crime de génocide (Bosn▯ie‑Herzégo ‑

vine c. Serbie‑et‑Monténégro), arrêt, C.I.J. Recueil 2007 (I), p. 230,
par. 452). Ainsi, « un lien doit … être établi entre les mesures conserva -
toires sollicitées et les droits qui font l’objet de l’instanceff pendante devant
la Cour sur le fond de l’affaire » (Questions concernant l’obligation de

poursuivre ou d’extrader (Belgique c. Sénégal), mesures conservatoires,
ordonnance du 28 mai 2009, C.I.J. Recueil 2009, p. 151, par. 56). (Il sera
question plus loin de l’importance de ce lien dans le cas de mesures ffvisant
à prévenir l’aggravation d’un différend.)

1Il est possible que les astreintes formelles que comporte le prononcéff d’une or-on

nance en indication de mesures conservatoires aient nui à la clartéff du raisonnement de
la Cour. De plus, en l’affaire concernant l’interprétation de lff’arrêt Avena, le défendeur
contestait la compétence de la Cour pour indiquer des mesures conservatoires au motif
qu’il n’y avait pas, selon lui, contestation sur l’interprétffation, ce qui le dispensait d’aborder
des questions plus larges touchant l’indication de mesures conservatoffires incidemment
à une instance introduite au titre l’article 60 (Demande en interprétation de l’arrêt du
31 mars 2004 en l’affaire Avena et autres ressortissants mexicains (Mexique c. Etats-Unis
d’Amérique) (Mexique c. Etats‑Unis d’Amérique), mesures conservatoires, ordonnance du
16 juillet 2008, C.I.J. Recueil 2008, p. 319).

84

6 CIJ1023.indb 165 18/06/13 10:38 618 request for interpretffation (diss. op. donoghffue)

14. These, then, were the constraints that the Court faced in the request
for provisional measures in Avena Request for Interpretation. There, the

underlying judgment required, inter alia, that the United States provide
“by means of its own choosing, review and reconsideration of the convffic-
tion and sentences” of Mexican nationals who had been found to be
deprived of their rights under the Vienna Convention on Consular Rela -
tions (Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of

America), Judgment, I.C.J. Reports 2004 (I), p. 73, para. 153 (11)). Mex -
ico contended that the parties disagreed about the interpretation of thiffs
requirement. The United States argued that the Court lacked jurisdictionff
because it agreed with Mexico’s interpretation of the requirement, alffthough
it had “fallen short” in meeting that requirement (Request for Interpreta ‑
tion of the Judgment of 31 March 2004 in the Case concerning Avena and

Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America) (Mex ‑
ico v. United States of America), Provisional Measures, Order of
16 July 2008, I.C.J. Reports 2008, p. 320, para. 36). In its Order indicating
provisional measures, the Court found the existence of a dispute, a concfflu -
sion that evaporated when the Court arrived at the main Article 60 pro -

ceedings (Request for Interpretation of the Judgment of 31 March 2004 in
the Case concerning Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v.
United States of America) (Mexico v. United States of America), Judg ‑
ment, I.C.J. Reports 2009).

15. For the purposes of this analysis only, I take as a given the Court’sff
conclusion in 2008 that there was a dispute between Mexico and the
United States, in order to examine other aspects of the Court’s 2008 ff
Order imposing provisional measures. Given that assumption, I can see
how the Court could fit its 2008 Order into the requirements of both Artffi -
cle 60 and Article 41. The provisional measures Order did not go beyond

the scope of the judgment to be interpreted. Indeed, it largely mirroredff
that judgment. The Court rejected the contention of the United States
that the requested provisional measures went beyond the scope of the
interpretation proceeding, noting that Mexico sought an interpretation of
the operative paragraph requiring “review and reconsideration” andff

“hence of the rights which Mexico and its nationals have on the basis of
[that] paragraph” (Request for Interpretation of the Judgment of 31 March
2004 in the Case concerning Avena and Other Mexican Nationals
( Mexico v. United States of America) (Mexico v. United States of America),
Provisional Measures, Order of 16 July 2008, I.C.J. Reports 2008, p. 328,

para. 63). As to the requirements of Article 41, the link between the pend -
ing interpretation (assuming a dispute) and the measures requested wasff
also clear to the Court : an execution prior to its interpretation decision
would render it impossible to order the relief sought in the interpretatffion
proceeding (ibid., p. 330, para. 72).

85

6 CIJ1023.indb 166 18/06/13 10:38 demande en interprétffation (op. diss. donoghffue) 618

14. Telles étaient donc les astreintes auxquelles la Cour était soumisffe
avec la demande en indication de mesures conservatoires. L’arrêt àff inter-

préter prévoyait notamment que les Etats-Unis devaient « assurer», un
réexamen et une revision véritables et effectifs des verdicts et pffeines concer-
nant les ressortissants mexicains dont la Cour avait jugé qu’ils affvaient été
privés de leurs droits au bénéfice de la protection offerte parff la convention
de Vienne sur les relations consulaires (Avena et autres ressortissants mexi ‑

cains (Mexique c. Etats‑Unis d’Amérique), arrêt, C.I.J. Recueil 2004 (I),
p. 73, par. 153, point 11). Selon le Mexique, les parties n’étaient pas d’ac -
cord sur l’interprétation de cette obligation. Les Etats-Unis soutenaient
que la Cour n’avait pas compétence pour connaître de la demandeff en
interprétation dès lors qu’ils estimaient être en accord aveffc le Mexique sur
l’interprétation de ladite obligation, même si leurs efforts «ffn’a[vaient] pas

été couronnés de succès » (Demande en interprétation de l’arrêt du
31 mars 2004 en l’affaire Avena et autres ressortissants mexicains (Mexique
c. Etats-Unis d’Amérique) (Mexique c. Etats‑Unis d’Amérique), mesures
conservatoires, ordonnance du 16 juillet 2008, C.I.J. Recueil 2008, p. 320,
par. 36). Dans son ordonnance en indication de mesures conservatoires, la

Cour avait conclu à l’existence d’une contestation, conclusion qu’elle n’a
toutefois pas retenue au titre de l’article 60 (Demande en interprétation de
l’arrêt du 31 mars 2004 en l’affaire Avena et autres ressortissants mexicains
(Mexique c. Etats-Unis d’Amérique) (Mexique c. Etats‑Unis d’Amérique),
arrêt, C.I.J. Recueil 2009).

15. Pour les besoins seulement de la présente analyse, je retiendrai l’ffhy -
pothèse que la Cour avait eu raison de conclure en 2008 qu’il existait une
contestation opposant le Mexique aux Etats-Unis, afin d’examiner d’autres
aspects de l’ordonnance de 2008 en indication de mesures conservatoires.
Cette hypothèse étant posée, je peux voir comment la Cour a renffdu son
ordonnance de 2008 en satisfaisant aux conditions que lui imposaient les

articles 60 et 41 de son Statut. La portée de l’ordonnance en indication de
mesures conservatoires n’excédait pas celle de l’arrêt à interpréter. En fait,
elle en reprenait largement les termes. La Cour a rejeté la prétenfftion des
Etats-Unis selon laquelle les mesures conservatoires débordaient le cadre
de l’instance en interprétation, notant que le Mexique lui demandaffit de

fournir des éclaircissements sur le sens et la portée du point du ffdispositif
de l’arrêt énonçant une obligation de «réexamen et [de] revision» et, «par -
tant, des droits que le Mexique ou ses ressortissants t[enaient] du poinfft
[considéré] » (Demande en interprétation de l’arrêt du 31 mars 2004 en l’af ‑
faire Avena et autres ressortissants mexicains (Mexique c. Etats-Unis

d’Amérique) (Mexique c. Etats‑Unis d’Amérique), mesures conservatoires,
ordonnance du 16 juillet 2008, C.I.J. Recueil 2008, p. 328, par. 63). quant
à la condition découlant de l’article 41 qu’il existe, s’il est établi qu’il y a
contestation, un lien entre les dispositions à interpréter et les ffmesures
conservatoires demandées, elle n’avait pas échappé à la Cour : si une exé -
cution avait eu lieu avant qu’elle ne rende son arrêt sur la demanffde en

interprétation, il lui aurait été impossible de prescrire l’ffadoption de la solu
tion à laquelle tendait la demande en interprétation (ibid., p. 330, par. 72).

85

6 CIJ1023.indb 167 18/06/13 10:38 619 request for interpretffation (diss. op. donoghffue)

16. As compared to the provisional measures Order in Avena Request

for Interpretation, today’s Order strays further from the underlying judg -
ment that is the subject of interpretation. The Court today imposes bindff-
ing measures that find no precursor in the 1962 Judgment and that extendff
beyond the future interpretation proceeding. Also, although the Court
today states that it requires a link between the rights at issue in the ffpro -

ceeding on the merits and the provisional measures to be indicated, the ff
measures imposed today stretch beyond the preservation of rights to be
adjudged in the Article 60 proceeding. The sketch-map attached to the
Order (p. 533) illustrates the overreach by the Court when it is compared
to the Parties’ competing interpretations of the 1962 Judgment. Thereff is

no dispute about interpretation in respect of sovereignty over the Templffe
of Preah Vihear itself, so there are no “rights” as to the Temple ffthat must
be preserved pending a decision in the Article 60 case. The same must be
said with respect to the areas within the territory of each Party that fall
within the Court’s “provisional demilitarized zone” but that arffe not in

dispute in the Article 60 proceeding. Nonetheless, the Court imposes
measures that extend to those areas, without explanation.

C. A Comparison to Provisional Measures Imposed
in Article 36 Boundary Dispute Cases

17. In today’s Order, the Court relies upon past orders imposing pro -
visional measures in the context of border disputes in Article 36 proceed -
ings. The Court goes on to impose a range of measures that bear
resemblance to these past orders, without confronting the distinct proceff-
dural posture of this case. The measures imposed today also push the

limits of the Court’s jurisprudence in provisional measures cases, boffth in
the extension of the measures to territory not in dispute and in the
approach taken to non-aggravation measures.

18. It is instructive to compare the jurisdiction of the Court in today’sff
case to its jurisdiction in one of the cases cited by the Court — Land and
Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria (Cameroon v. Nige ‑

ria), Provisional Measures, Order of 15 March 1996, I.C.J. Reports
1996 (I). In Cameroon v. Nigeria, jurisdiction was a consequence of
declarations by both parties pursuant to Article 36, paragraph 2, of the
Statute of the Court. The Applicant asked the Court to resolve disputes ff
over sovereignty and to delimit boundaries. It alleged violations of intffer-

national law and claimed that the Respondent’s international responsiffbi-l

86

6 CIJ1023.indb 168 18/06/13 10:38 demande en interprétffation (op. diss. donoghffue) 619

16. L’ordonnance que la Cour a rendue aujourd’hui s’écarte davanfftage
de l’arrêt à interpréter que l’ordonnance en indication de mffesures conser-

vatoires rendue en l’affaire concernant l’interprétation de l’ffarrêt Avena. La
Cour a aujourd’hui indiqué des mesures contraignantes qui ne trouvffent pas
leur source dans l’arrêt de 1962 et débordent le cadre de l’instance en inter-
prétation. De plus, dans son ordonnance d’aujourd’hui, la Cour,ff bien
qu’elle ait considéré qu’il devait exister un lien entre les droits allégués dans

l’affaire pendante sur le fond et les mesures conservatoires demandées, a
indiqué des mesures dont la portée ne se limite pas à la sauvegffarde des
droits en cause dans l’affaire dont elle est saisie au titre de l’ffarticle 60.
Considéré au regard des interprétations concurrentes que les Paffrties ont
avancées de l’arrêt de 1962, le croquis joint à l’ordonnance (p. 553) montre

bien que la Cour est allée trop loin. Dès lors qu’il n’y a pffas contestation
quant à la souveraineté sur le temple de Préah Vihéar, il n’existe aucun
«droit» sur ce temple qu’il importerait de sauvegarder en attendant que ffla
Cour rende son arrêt dans l’affaire dont elle est saisie au titre de l’article60.
La même observation vaut pour les secteurs du territoire de chacune dffes
Parties qui sont englobés dans la « zone démilitarisée provisoire » définie

par la Cour, puisque ces secteurs ne sont pas en cause dans l’affaireff dont
la Cour est saisie au titre de l’article 60. La Cour n’en a pas moins indiqué,
sans donner d’explication, des mesures qui s’y appliquent.

C. Comparaison avec les mesures conservatoires indiquées
dans des affaires relatives à des différends frontaliers
portées devant la Cour au titre de l’article 36 de son Statut

17. Dans l’ordonnance qu’elle a rendue aujourd’hui, la Cour se réfffère
à des ordonnances en indication de mesures conservatoires qu’elle ffa ren-
dues dans des affaires relatives à des différends frontaliers portffées devant

elle au titre de l’article 36 de son Statut. Elle indique ensuite une série de
mesures qui ressemblent à celles prévues dans ces ordonnances anté -
rieures, sans se préoccuper des différences procédurales notablffes qui dis-
tinguent la présente espèce des affaires auxquelles elle fait référence. De
plus, en rendant son ordonnance de ce jour, la Cour a reculé les limifftes

que sa jurisprudence assigne aux mesures conservatoires, d’une part effn y
indiquant des mesures applicables à des parties de territoire non confftes -
tées, et d’autre part en s’écartant de sa conception antéffrieure des mesures
visant à prévenir l’aggravation d’un différend.
18. Il est instructif de comparer la compétence exercée par la Cour daffns

la présente affaire à la compétence qu’elle a exercée en l’une des affaires
auxquelles elle fait référence (frontière terrestre et maritime entre le Came‑
roun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria), mesures conservatoires, ordon ‑
nance du 15 mars 1996, C.I.J. Recueil 1996 (I)). Dans cette affaire, la Cour
tenait sa compétence du fait que l’une et l’autre partie avaienfft fait une
déclaration conformément au paragraphe 2 de l’article 36 du Statut. Le

demandeur attendait de la Cour qu’elle règle un différend conceffrnant la
souveraineté et statue sur le tracé de la frontière. Il alléffguait des violations

86

6 CIJ1023.indb 169 18/06/13 10:38 620 request for interpretffation (diss. op. donoghffue)

ity had been engaged, for example, because it had failed to respect the ff
Applicant’s sovereignty, included through military occupation of a region.

Thus, when the Court reached the merits, it delimited boundaries, resolvffed
sovereignty and imposed remedies that included the ordering of the with -
drawal of the troops of each party from the territory judged to be withiffn
the sovereignty of the other (Land and Maritime Boundary between
Cameroon and Nigeria (Cameroon v. Nigeria ; Equatorial Guinea interven ‑

ing), Judgment, I.C.J. Reports 2002, pp. 454-458, para. 325).

19. By contrast, in the case before the Court today, the present-day
conflict between the Parties may be the impetus for the institution of an
Article 60 proceeding, but the Court has no jurisdiction over it. It has no

jurisdiction to delimit a boundary, to decide on sovereignty, to decide ffon
State responsibility, to order the movement of military personnel or to ff
impose any other remedy. It has jurisdiction only to answer legal ques -
tions that will resolve a dispute — a contestation — over three aspects of
the meaning or scope of a prior judgment within “the limits of what was

decided” in 1962 (Interpretation of Judgments Nos. 7 and 8 (factory at
Chorzów), Judgment No. 11, 1927, P.C.I.J., Series A, No. 13, p. 21).

20. As in Cameroon v. Nigeria, Thailand’s consent to the Court’s juris-
diction in its 1950 declaration gave the Court full scope to exercise its

jurisdiction over a contentious case. Such a declaration gives the Court
the authority not only to interpret the law, but also to apply it, to deffcide
on matters of State responsibility and to impose remedies, including binffd -
ing orders constraining the conduct of the parties. As between these Parff-
ties, however, that title of jurisdiction ended when Thailand let the 19ff50
declaration lapse without renewal. Article 60 may be long in duration,

but it does not breathe life into a declaration that no longer is in forffce.
This gap between the Court’s powers in a contentious case and those iffn
which its jurisdiction rests solely on Article 60 is not trivial, nor can it be
dismissed as formalism. To the contrary, precisely because Article 60
jurisdiction persists indefinitely, the Court must take particular care to

analyse its jurisdiction in an interpretation case that is based solely ffon the
constructive consent that flows from Article 60.

21. The Court’s lack of attention to the bounds imposed by the title of
jurisdiction is at odds with its prior recognition that its power to indfficate
measures under Article 41 is limited by the scope of its jurisdiction in the
main case. Thus, in the Genocide case (Bosnia v. Serbia and Montenegro),
the Court limited its provisional measures to those that fell within theff

scope of the Genocide Convention, which it found to be the sole basis foffr
prima facie jurisdiction :

87

6 CIJ1023.indb 170 18/06/13 10:38 demande en interprétffation (op. diss. donoghffue) 620

du droit international et prétendait que la responsabilité internafftionale du

défendeur était engagée, par exemple parce qu’il n’avait ffpas respecté la
souveraineté du demandeur, notamment en occupant militairement une
région. Lorsqu’elle en est venue à examiner l’affaire au fonffd, la Cour a
donc défini le tracé de la frontière, statué sur la souveraiffneté et prescrit des
solutions qui comprenaient le retrait par chacune des parties des troupeffs

stationnées par elle dans les zones que la Cour avait jugées relevffer de la
souveraineté de l’autre partie (frontière terrestre et maritime entre le
Cameroun et le Nigéria (Cameroun c. Nigéria; Guinée équatoriale (interve ‑
nant)), arrêt, C.I.J. Recueil 2002, p. 454-458, par. 325).
19. En revanche, dans l’affaire portée aujourd’hui devant la Cour, le

conflit actuel entre les Parties peut certes avoir fourni matière àff l’introduc -
tion d’une instance au titre de l’article 60, mais la Cour n’a, à mon sens,
pas compétence pour connaître de ce conflit. Elle n’a pas comffpétence pour
définir le tracé de la frontière, statuer sur la souverainetéff, trancher sur la
responsabilité de l’Etat, ordonner des mouvements de troupes ou prescrire

quelque autre remède. Sa compétence se limite à régler, en rffépondant à des
questions juridiques, un différend — une contestation — portant sur trois
aspects du sens et de la portée d’un arrêt remontant à 1962, « dans les
limites de la décision de l’arrêt » (Interprétation des arrêts n os7 et 8 (usine
de Chorzów), arrêt n o11, 1927, C.P.J.I. série A n 13, p. 21).

20. Tout comme dans l’affaire Cameroun c. Nigéria, c’est d’une décla -
ration faite par la Thaïlande en 1950 que celle-ci acceptait sans restriction
la compétence de la Cour pour connaître d’une affaire contentieffuse. Une
telle déclaration confère à la Cour le pouvoir non seulement d’ffinterpréter
le droit, mais de l’appliquer, de statuer sur des questions touchant ffla res -

ponsabilité de l’Etat et de prescrire des remèdes, y compris paffr la voie
d’ordonnances contraignantes visant la conduite des parties. Or, pourff les
Parties à la présente affaire, le titre de compétence a cesséff d’exister car la
Thaïlande, à l’expiration de la période de validité de sa déclaration
de 1950, ne l’a pas reconduite. Même si son applicabilité n’est pas assortie

d’un délai, l’article 60 ne saurait ressusciter une déclaration devenue
caduque. La différence entre les pouvoirs qui sont ceux de la Cour dans
une affaire contentieuse et ceux dont elle dispose quand sa compétencffe
repose exclusivement sur l’article 60 est loin d’être négligeable, et vouloir
en tenir compte n’est pas simplement affaire de formalisme. Bien loinff de

là, et précisément parce que la compétence que lui confèrffe l’article 60 per -
dure indéfiniment, la Cour doit s’attacher à analyser la compéfftence qui
est la sienne dans une affaire d’interprétation lorsqu’elle tieffnt cette com -
pétence uniquement de l’acceptation implicite découlant de l’ffarticle 60.
21. En ne prêtant pas attention aux limites que lui impose le titre de

compétence, la Cour s’écarte de sa position antérieure : son pouvoir d’in -
diquer des mesures conservatoires en vertu de l’article 41 est limité par les
bornes de compétence en l’affaire principale. En l’affaire du Génocide(Bos ‑
nie c. Serbie et Monténégro), la Cour a limité les mesures conservatoires
à celles relevant du champ d’application de la convention sur le gffénocide,

qui constituait la seule base de sa compétence prima facie :

87

6 CIJ1023.indb 171 18/06/13 10:38 621 request for interpretffation (diss. op. donoghffue)

“[T]he Court, having established the existence of a basis on which
its jurisdiction might be founded, ought not to indicate measures for

the protection of any disputed rights other than those which might
ultimately form the basis of a judgment in the exercise of that juris -
diction; whereas accordingly the Court will confine its examination
of the measures requested, and of the grounds asserted for the request
for such measures, to those which fall within the scope of the Geno -

cide Convention.” (Application of the Convention on the Prevention
and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia and Herzegovina v.
Yugoslavia (Serbia and Montenegro)), Provisional Measures, Order
of 8 April 1993, I.C.J. Reports 1993, p. 19, para. 35 ; see also the
case concerning the Arbitral Award of 31 July 1989 (Guinea‑Bissau v.

Senegal), Provisional Measures, Order of 2 March 1990, I.C.J. Reports
1990, p. 70, para. 26, dismissing an application for provisional
measures because “the alleged rights sought to be made the subject
of provisional measures are not the subject of the proceedings before
the Court on the merits of the case”.)

Just as the Court’s authority to impose provisional measures in the Geno ‑

cide case was limited by the title to jurisdiction in the main case, so, herffe,
its jurisdiction in the main case — that is, its jurisdiction under Arti -
cle 60 — limits the scope of the provisional measures that it has the
authority to impose.

22. The Court could have circumscribed today’s Order to take account
of its more limited jurisdiction in this proceeding, along the lines of ffits
Order in Avena Request for Interpretation. An order that stayed within
the bounds of the 1962 Judgment and imposed measures linked to mat -
ters in dispute in the interpretation proceeding would have been more

defensible. Instead, however, the Court goes in quite the opposite direcff -
tion, reaching beyond the approach that it has applied most recently to ff
order provisional measures in Article 36 cases arising out of border con -
flicts. This is illustrated by a comparison to the most recent such Orffder,
in Costa Rica v. Nicaragua (Certain Activities Carried Out by Nicaragua

in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua), Provisional Measures,
Order of 8 March 2011, I.C.J. Reports 2011 (I)). There, the Court limited
provisional measures to “the disputed area”, rather than imposing ffmea -
sures that extended to other territory, as it does today.

23. Today’s Order also includes language on “non-aggravation” that is
standard in form but that raises new questions when imposed in an Arti -
cle 60 case. (There is no similar subparagraph in the 2008 provisional
measures Order in Avena Request for Interpretation.)

88

6 CIJ1023.indb 172 18/06/13 10:38 demande en interprétffation (op. diss. donoghffue) 621

«[L]a Cour, après avoir établi qu’il existe une base sur laquellffe sa
compétence pourrait être fondée, ne devrait pas indiquer de mesures

tendant à protéger des droits contestés autres que ceux qui pouffrraient
en définitive constituer la base d’un arrêt rendu dans l’exeffrcice de cette
compétence; considérant que, par voie de conséquence, la Cour se
limitera, dans son examen des mesures demandées, et des motifs mis
en avant pour justifier ces demandes, à prendre en considération cffeux

qui entrent dans le champ d’application de la convention sur le géffno -
cide. » (Application de la convention pour la prévention et la répression
du crime de génocide (Bosnie‑Herzégovine c. Yougoslavie (Serbie et
Monténégro)), mesures conservatoires, ordonnance du 8 avril 1993,
C.I.J. Recueil 1993,p. 19, par. 35; voir également l’affaire relative à la

Sentence arbitrale du 31 juillet 1989 (Guinée‑Bissau c. Sénégal), mesures
conservatoires, ordonnance du 2 mars 1990, C.I.J. Recueil 1990, p. 70,
par. 26, où la Cour a rejeté une demande en indication de mesures
conservatoires au motif que «les droits allégués dont il [était] demandé
qu’ils fassent l’objet de mesures conservatoires n’[étaient]ff pas l’objet de

l’instance pendante devant la Cour sur le fond».)
Comme le pouvoir que la Cour pouvait exercer pour indiquer des mesures

conservatoires en l’affaire du Génocide était limité par le titre de compé -
tence en l’affaire principale, le pouvoir dont elle dispose pour indiffquer des
mesures conservatoires en la présente espèce ne saurait excéder les limites
de sa compétence en l’instance principale, qu’elle tient de l’ffarticle 60 de
son Statut.

22. La Cour aurait pu limiter les mesures indiquées dans l’ordonnance
qu’elle a rendue ce jour en fonction de sa compétence restreinte, ffcomme elle
l’a fait dans son ordonnance en l’affaire concernant l’interpréfftation de l’a-
rêt Avena. Une ordonnance respectant les limites de l’arrêt de 1962 et indi-
quant des mesures se rapportant aux points contestés dans la demande ffen

interprétation aurait été plus défendable. La Cour a toutefois choisi la
démarche opposée, allant plus loin que dans ses ordonnances les plffus
récentes en indication de mesures conservatoires en des affaires relafftives à
des différends frontaliers portés devant elle au titre de l’artfficle 36 de son
Statut. Le contraste ressort clairement d’une comparaison avec la derffnière

en date de ces ordonnances, rendue en l’affaire Costa Rica c. Nicaragua
(Certaines activités menées par le Nicaragua dans la région frontalière (Costa
Rica c. Nicaragua), mesures conservatoires, ordonnance du 8 mars 2011, C.I.J
Recueil 2011 (I)). Dans cette affaire, la Cour s’est bornée à indiquer des
mesures conservatoires applicables à «la zone litigieuse», et non à d’autres

parties de territoire comme elle l’a fait aujourd’hui.
23. L’ordonnance rendue ce jour prévoit aussi des mesures de « non-
aggravation» qui, si elles sont classiques dans leur énoncé, soulèvent ffdes
questions nouvelles du fait qu’elles sont prescrites dans une affaireff dont la
Cour est saisie au titre de l’article 60 (le dispositif de l’ordonnance de 2008

en l’affaire concernant l’interprétation de l’arrêt Avena ne comporte
aucun point prévoyant de telles mesures).

88

6 CIJ1023.indb 173 18/06/13 10:38 622 request for interpretffation (diss. op. donoghffue)

24. Cambodia based its request for a non-aggravation measure on the
situation on the ground in the border region, referring to a precarious ff

ceasefire and to the risk of fresh incidents. The Court embraced the
request but applied the measure to both Parties, ordering them to “refffrain
from any action which might aggravate or extend the dispute before the
Court or make it more difficult to resolve” (Order, para. 69 (B) (4)). In

support of the measure, both Cambodia and the Court cite past Arti -
cle 36 cases in which the conflict that formed the predicate for provisionffal
measures bore similarities to the conflict in the border region of theffse two
Parties. Thus, the non-aggravation measure imposed today appears to be

directed not at the non-aggravation of the dispute over interpretation
that is before the Court, but rather at the non-aggravation of the under-
lying conflict, as to which the Court has no jurisdiction. Moreover, tffhe
Court today does not suggest any linkage between its non-aggravation

measure and the rights at issue in the proceedings, in contrast to its mffost
recent provisional measures Order in Costa Rica v. Nicaragua (Certain
Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v.
Nicaragua), Provisional Measures, Order of 8 March 2011, I.C.J. Reports

2011 (I), p. 21, para. 62). As a result, the non-aggravation measure
imposed today appears to move the Order even further away from the
narrow dispute over which the Court has jurisdiction under Article 60 2.

25. There are sound reasons for including non-aggravation measures
in a provisional measures order imposed in the context of an Article 36
dispute. Indeed, the objective of preventing the aggravation of the dispute

has resonance beyond the standard non-aggravation subparagraph that
appears in the Court’s orders. The concept of non-aggravation may also
provide a rationale for other measures in an order, even when such mea -
sures have a more attenuated link to a dispute before the Court. Thus, for

example, in an Article 36 case regarding a region of disputed sovereignty,
particularly where there is a risk to life, the concept of non-aggravation
lends credence to the extension of provisional measures beyond the peri-
meter of the territory in dispute, despite the more attenuated link to the

dispute over territory.

2
It has been suggested that there is a role for non-aggravation measures that-is inde
pendent of the preservation of rights pendente lite, in light of the langArticle 41
permitting the Court to indicate provisional measures when “circumstaffnces” so require
(Pulp Mills on the River Uruguay (Argentinav. Uruguay), Provisional Measures, Order
of 23 January 2007, I.C.J. Reports 2007 (I) ; declaration of Judge Buergenthal, pp. 24-25,
para. 11). Because the Court has not embraced that view, it seems unlikely thffat it provides
the rationale for the non-aggravation measure imposed today.

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6 CIJ1023.indb 174 18/06/13 10:38 demande en interprétffation (op. diss. donoghffue) 622

24. Le Cambodge a fondé sa demande en indication de mesures de
non-aggravation sur son appréciation de la situation sur le terrain dans la
région frontalière, faisant état de la précarité du cesseffz-le-feu et du risque

de nouveaux incidents. Or la Cour, retenant cette demande, a indiqué ffune
mesure applicable aux deux Parties, leur enjoignant de « s’abstenir de tout
acte qui risquerait d’aggraver ou d’étendre le différend donfft la Cour est
saisie ou d’en rendre la solution plus difficile » (ordonnance, par. 69,

point B 4)). Pour justifier cette mesure, la Cour, suivant en cela le Cam -
bodge, fait référence à des affaires antérieures dont elle éfftait saisie au titre
de l’article 36 de son Statut, dans lesquelles le conflit qui motivait l’indi -
cation de mesures conservatoires présentait des similitudes avec celuffi sur-

venu dans une région où les deux Parties ont une frontière commffune.
Ainsi, la mesure de non-aggravation prescrite aujourd’hui a pour objet
d’éviter l’aggravation non pas de la contestation sur laquelle ffla Cour doit
statuer, qui porte sur l’interprétation de l’arrêt, mais du ffconflit sous-jacent,

auquel la compétence de la Cour ne s’étend aucunement. qui plus est, la
Cour, aujourd’hui, n’indique en rien en quoi la mesure de non-aggrava -
tion est liée aux droits allégués dans l’instance principaleff, à la différence
de ce qu’elle a fait dans la dernière de ses ordonnances en indicafftion de

mesures conservatoires, en l’affaire Costa Rica c. Nicaragua (Certaines
activités menées par le Nicaragua dans la région frontalière▯ (Costa Rica
c. Nicaragua), mesures conservatoires, ordonnance du 8 mars 2011, C.I.J.
Recueil 2011 (I), p. 21, par. 62). Il en résulte que la mesure de non-aggra -
vation indiquée aujourd’hui semble éloigner encore davantage l’ffordon -

nance de l’objet de la contestation étroitement circonscrite qui relève de la
compétence conférée à la Cour par l’article 60 de son Statut 2.
25. Il y a de bonnes raisons pour que des mesures de non-aggravation
figurent dans une ordonnance en indication de mesures conservatoires renff -

due dans le cadre d’une affaire relative à un différend portéff devant la Cour
au titre de l’article 36. Le souci d’empêcher l’aggravation du différend ne
s’exprime pas seulement dans le point du dispositif des ordonnances effn indi -
cation de mesures conservatoires consacré aux mesures de non-aggravation.

Ce souci peut aussi motiver l’indication dans une ordonnance d’autffres
mesures, même si celles-ci ont un lien moins net avec le différend pendant
devant la Cour. Ainsi, dans une affaire relevant de l’article 36 qui porte sur
une région où la souveraineté est contestée, la notion de noffn-aggravation, si

des vies sont en danger, légitime l’extension de l’applicabilitffé des mesures
conservatoires à des zones hors du périmètre du territoire contffesté, même si
le lien entre ces mesures et le différend territorial est atténuéff.

2 Il a été avancé que l’article 41 du Statut, qui dispose que la Cour a le pouvoir d’indiquer
des mesures conservatoires «si elle estime que les circonstances l’exigent », permettait l’indi-
cation de mesures conservatoires ayant un objet autre que la préservafftion des droits allégués
dans l’affaire pendante devant la Cour (Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine
c. Uruguay), mesures conservatoires, ordonnance du 23 janvier 2007, C.I.J. Recueil 2007 (I);
déclaration du juge Buergenthal, p. 24-25, par. 11). La Cour n’ayant pas adopté ce point
de vue, il est peu probable que la mesure de non-aggravation qu’elle a indiquée aujourd’hui
trouve sa justification dans pareille interprétation de l’article 41.

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6 CIJ1023.indb 175 18/06/13 10:38 623 request for interpretffation (diss. op. donoghffue)

26. Because I am troubled by the Court’s extension of today’s mea -

sures to areas that are not the subject of the interpretation dispute befftween
the Parties, I have considered whether, in a similar vein, the concept offf
non-aggravation might justify the application of today’s measures to suchff
areas. In view of my conclusion that the Court’s jurisdiction in thisff pro -
ceeding is limited to the resolution of a dispute regarding interpretatiffon

of the 1962 Judgment, however, I cannot see how the idea of non-
aggravation could support measures that go beyond that dispute. Put
another way, the conduct of the Parties in the border region would not
“aggravate” the narrow and limited dispute about the meaning or scffope
of the words in a judgment. Thus, I do not find a jurisdictional basis fffor

the inclusion of the standard non-aggravation clause in today’s Order, nor
do I see how the concept of non-aggravation could explain the decision
of the Court to extend today’s measures beyond the areas that are the
subject of the dispute over interpretation in the Article 60 proceeding.

IV. Conclusion

27. Whatever jurisdictional basis this Court had to address the conflict
between these two Parties in the border region ended when Thailand

allowed its 1950 declaration to lapse without renewal. With that, this
Court lost the jurisdiction to make new determinations of international ff
law, to settle the boundary, to decide questions of sovereignty, to adjuffdge
State responsibility or to order the Parties to conduct themselves in
specified ways. Instead, when the Court reaches the merits of the Arti -

cle 60 proceeding, it will have scope only to tell the Parties what it meantff
in the 1962 Judgment. Today, however, by grafting Article 41 onto Arti -
cle 60 and then indicating measures that are not bounded by the 1962
Judgment or linked to the Article 60 interpretation proceeding, the Court
issues a binding order that, inter alia, limits the movement of the armed

forces of two States, including in areas of unquestionable sovereignty. ff
Even assuming that provisional measures have some place in interpreta -
tion cases, I believe that today’s measures exceed the Court’s jurffisdiction.

28. Those who are frustrated by the Court’s consent-based system of
jurisdiction may welcome this combination of enduring Article 60 juris -

diction and binding provisional measures as a new-found tool whereby

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6 CIJ1023.indb 176 18/06/13 10:38 demande en interprétffation (op. diss. donoghffue) 623

26. Troublée par le fait que la Cour a étendu l’applicabilité deffs mesures
qu’elle a indiquées aujourd’hui à des zones autres que celleffs faisant l’objet

de la demande en interprétation de l’arrêt, je me suis demandé si, dans la
même veine que dans les affaires que je viens de mentionner, le souciff de
non-aggravation pouvait être considéré comme justifiant l’applicffabilité à
de telles zones des mesures indiquées ce jour. Toutefois, étant parvenue à
la conclusion que la compétence de la Cour en la présente espècffe se limi -

tait à statuer sur une contestation concernant l’interprétation de l’arrêt
de 1962, je ne vois pas comment le souci de non-aggravation pourrait
justifier l’indication de mesures qui débordent l’objet de cettffe contesta -
tion. Autrement dit, la conduite des Parties dans la région frontalièffre ne
peut pas, à mon sens, « aggraver» la contestation étroitement circonscrite
concernant le sens et la portée des termes d’un arrêt. Je ne voffis donc pas

en quoi peut consister la base de compétence sur laquelle repose la dfféci -
sion de faire figurer dans l’ordonnance rendue aujourd’hui la clause clas -
sique de non-aggravation, et je ne vois pas non plus comment le souci de
prévenir l’aggravation du différend pourrait expliquer la déffcision prise
par la Cour d’étendre l’applicabilité des mesures qu’elle vient d’indiquer à

des zones autres que celles faisant l’objet d’une contestation surff une ques -
tion d’interprétation portée devant elle au titre de l’articffle 60.

IV. Conclusion

27. La base de compétence que la Cour aurait pu invoquer pour s’intéff -
resser au conflit qui oppose les Parties dans la région frontalièffre a cessé
d’exister à l’expiration de la période de validité de la déclaration que la
Thaïlande avait faite en 1950 et qu’elle n’a pas renouvelée par la suite. La
Cour a ainsi cessé d’avoir compétence à l’égard des Paffrties pour donner

de nouvelles interprétations du droit international, statuer sur le tffracé de
la frontière, trancher des questions de souveraineté, se prononcerff sur la
responsabilité de l’Etat ou enjoindre aux Parties de se conduire de telle ou
telle manière. Lorsque la Cour en viendra au fond de l’instance doffnt elle
est saisie au titre de l’article 60, elle n’aura que le pouvoir de dire aux

Parties quel est le sens de son arrêt de 1962. Néanmoins, en amalgamant
l’article 41 et l’article 60, et en indiquant des mesures qui n’entrent pas
dans le champ de l’arrêt de 1962 et ne sont pas liées à l’instance en inter -
prétation introduite au titre de l’article 60, la Cour a rendu aujourd’hui
une ordonnance contraignante qui, entre autres choses, limite les mouve -

ments des forces armées des deux Etats, y compris dans des zones sur ff
lesquelles leur souveraineté est incontestable. A supposer même quffe l’in -
dication de mesures conservatoires puisse avoir sa place dans des ins -
tances en interprétation, j’estime que la Cour a aujourd’hui inffdiqué des
mesures conservatoires qui débordent les limites de sa compétence.ff
28. Les critiques des règles d’acceptation dont dépend la compétffence

de la Cour se réjouiront sans doute de ce que, en associant l’exerffcice de la
compétence pérenne découlant de l’article 60 de son Statut à l’indication

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6 CIJ1023.indb 177 18/06/13 10:38 624 request for interpretffation (diss. op. donoghffue)

the Court can protect human lives and property. I worry, however, that
today’s Order will not enhance the Court’s scope to contribute to ffthe
peaceful resolution of disputes, but instead will chill the appetite of ffStates
to consent even in a limited way to the Court’s jurisdiction, e.g., iffn a spe-

cial agreement, through a compromissory clause or through a declaration ff
that contains some limitations. If States cannot be confident that the
Court will respect the limits of its jurisdiction, they may be unwillingff to
expose themselves to that jurisdiction.

(Signed) Joan E. Donoghue.

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6 CIJ1023.indb 178 18/06/13 10:38 demande en interprétffation (op. diss. donoghffue) 624

de mesures conservatoires contraignantes, la Cour se soit dotée d’ffun nou -
veau moyen de protéger les vies humaines et les biens. Pour ma part, ff
cependant, je crains que l’ordonnance rendue ce jour, au lieu d’acffcroître
la contribution que la Cour peut apporter au règlement pacifique des ffdif -
férends, ne dissuade les Etats de consentir à sa compétence, mêffme dans

une mesure limitée, par exemple en concluant des accords spéciaux,ff en
souscrivant à des clauses compromissoires ou en faisant des déclarffations
assorties de certaines réserves. Si les Etats n’ont pas la certituffde que la
Cour respectera les limites de sa compétence, ils seront sans doute pffeu
enclins à s’y soumettre.

(Signé) Joan E. Donoghue.

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6 CIJ1023.indb 179 18/06/13 10:38