Declaration of Judge Greenwood

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DECLARATION OF JUDGE GREENWOOD
Agreement with Opinion and its reasoning — Ms Saez García unquestionably
an official of IFAD at all relevant times — Propriety of Court giving an opinion —
Unsatisfactory nature of procedure for recourse to the Court — Incompatibility
with modern concepts of justice — Need for equality before the Court — Power of
Court to order IFAD to pay some or all of Ms Saez García’s costs.
1. I have voted for the Advisory Opinion and have no reservations
about the answers given by the Court to the questions posed by IFAD.
Far from the ILOAT having exceeded its jurisdiction, I do not see how it
could have arrived at any decision other than that Ms Saez García was an
official of IFAD and that the actions of which she complained were
attributable to IFAD. I agree with the conclusion in the Advisory Opinion
that the Global Mechanism does not have international legal personality
and, in particular, lacks the power to conclude a contract of
employment. However, even had I been persuaded that the Global Mechanism
could have employed Ms Saez García, I have no doubt that it was
IFAD which did in fact employ her. Since the successive offers of employment
she received came from IFAD, expressly offered her an appointment
with IFAD, stipulated that her appointment was to be on the terms
specified in IFAD’s personnel manual (in its successive versions) and was
terminable by notice from or to IFAD, I find it more than a little surprising
that IFAD has tried to argue that she was not its employee. Such an
argument is plainly unsustainable. It also seems to me to be beyond serious
argument that Ms Saez García’s complaint concerned matters falling
within the jurisdiction of ILOAT. I am therefore entirely in agreement
with the answers which the Court has given to Questions I and IX and
with the decision that there is no need for any further answer to Questions
II to VIII.
2. I also agree that, in the circumstances of the present case, the Court
was right to comply with the request for an advisory opinion but I have
reached that conclusion with considerable reluctance and only because of
the particular circumstances of the case. The Opinion highlights —
rightly, in my view — the unsatisfactory nature of the provision for
recourse to the Court laid down in Article XII of the Annex to the Statute
of the Administrative Tribunal of the International Labour Organization
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DÉCLARATION DE M. LE JUGE GREENWOOD
[Traduction]
Accord avec l’avis consultatif et son raisonnement — Nul doute quant au statut
de fonctionnaire du FIDA de Mme Saez García tout au long de la période
considérée — Opportunité judiciaire de la décision prise par la Cour de donner
suite à la demande d’avis — Caractère insatisfaisant de la procédure prévoyant la
saisine de la Cour — Procédure incompatible avec les concepts modernes de la
justice — Nécessité d’assurer l’égalité devant la Cour — Pouvoir de la Cour
d’ordonner au FIDA de payer tout ou partie des dépens.
1. J’ai voté en faveur de l’avis consultatif et n’ai aucune réserve à formuler
sur les réponses apportées par la Cour aux questions posées par le
Fonds. Le Tribunal administratif de l’Organisation internationale du
Travail (TAOIT) n’a en rien outrepassé sa compétence, et je ne vois pas
comment il aurait pu rendre une décision autre que celle consistant à
déclarer que Mme Saez García était un fonctionnaire du FIDA et les décisions
contestées, imputables à ce dernier. Je souscris à la conclusion de la
Cour selon laquelle le Mécanisme mondial est dépourvu de la personnalité
juridique internationale et, plus particulièrement, de la faculté de
conclure un contrat d’engagement. Cela étant, quand bien même aurais-je
été persuadé que le Mécanisme avait le pouvoir de recruter Mme Saez García,
il ne fait aucun doute à mes yeux que, dans les faits, le véritable employeur
de la requérante était le FIDA. En effet, sachant que les offres d’engagement
successives reçues par Mme Saez García émanaient du Fonds, lui
offraient expressément un engagement au Fonds, stipulaient que son
contrat serait régi par les dispositions du manuel du personnel du Fonds
(dans ses versions successives) et qu’il pourrait y être mis fin par voie de
préavis adressé au Fonds ou notifié par lui, je trouve pour le moins surprenant
que celui-ci ait tenté de soutenir que Mme Saez García n’était pas
membre de son personnel. Cet argument est tout simplement indéfendable.
Il me paraît en outre difficilement contestable que la plainte de
Mme Saez García portait sur des questions relevant de la compétence du
Tribunal. Je fais donc miennes les réponses de la Cour aux questions I et
IX posées par le FIDA, et souscris pleinement à sa conclusion selon
laquelle les questions II à VIII n’appellent pas d’autres réponses de sa
part.
2. Je pense que, dans les circonstances de l’espèce, la Cour a effectivement
eu raison de donner suite à la demande d’avis consultatif, mais je
n’ai acquis cette conviction qu’après bien des hésitations, et seules les circonstances
particulières de la présente espèce ont emporté ma décision.
Dans le présent avis, la Cour met en lumière — à juste titre — le caractère
insatisfaisant de la procédure prévoyant la saisine de la Cour, à l’article
XII de l’annexe au statut du TAOIT (dont le texte est reproduit au
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(reproduced in paragraph 1 of the Opinion). As the Court makes clear,
the procedure created by that provision is open to serious criticisms in
that it falls well short of modern standards on equality of the parties in
legal proceedings.
3. The first criticism is systemic in nature. In contrast to the procedure
which existed, until 1995, in respect of decisions of the United Nations
Administrative Tribunal, there is a marked inequality of access to justice
in that the employer, but not the employee, may challenge a decision of
the Tribunal. While that inequality might have been acceptable fifty years
ago (although for some judges it aroused concerns even then), I do not
believe that it is acceptable today. This inequality is no technicality; it is
a fundamental flaw in the system created by Article XII. I agree with
what the Court says about this flaw in the system at paragraphs 33 to 48
of the Advisory Opinion. The Court should not be asked to participate in
a procedure whose inequality is at odds with contemporary concepts of
due process and the integrity of the judicial function. I agreed that the
Court should give an Opinion in the present case only because I believed
that the Court should not, without warning, withdraw its participation in
a procedure for challenging Tribunal decisions which has been in place
for many years and has therefore formed part of the assumptions made
by all concerned — employees as well as employers — in proceedings
before the Tribunal. However, the inequality of access which exists at
present cannot be allowed to persist into the future. The need for reform
of Article XII of the ILOAT Statute is urgent and it is very much to be
hoped that a new procedure for challenging judgments of the Tribunal
can be put in place within a short period of time.
4. The second criticism is somewhat different and concerns a potential
inequality in the proceedings before the Court. There are, of course, no
parties in the formal sense in advisory proceedings before the Court.
Nevertheless, the type of advisory proceeding in which the Court is asked
to engage under Article XII of the ILOAT Statute is of a quite different
character from those proceedings which result from questions posed by
the General Assembly, such as Legal Consequences of the Construction of
a Wall in the Occupied Palestinian Territory (Advisory Opinion,
I.C.J. Reports 2004 (I), p. 136) and Accordance with International Law of
the Unilateral Declaration of Independence in Respect of Kosovo (Advisory
Opinion, I.C.J. Reports 2010 (II), p. 403). Under Article XII, a staff
member, such as Ms Saez García, who has been successful in a case before
ILOAT can find that the judgment in her favour is challenged before this
Court, whose opinion, though “advisory” under the Court’s Statute, is
binding under the terms of Article XII (2) of the ILOAT Statute. If the
Court concludes that the ILOAT has exceeded its jurisdiction, or that
there has been a fundamental flaw in procedure, the staff member will
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paragraphe 1 de l’avis). Comme la Cour le fait observer, cette procédure
est hautement critiquable en ce qu’elle méconnaît la conception moderne
de l’égalité des parties devant la justice.
3. La première critique que je formulerai à cet égard est de nature systémique.
Contrairement à la procédure de recours contre les décisions du
Tribunal administratif des Nations Unies (TANU) en vigueur jusqu’en
1995, celle prévue par l’article XII crée une inégalité entre les parties:
seule l’organisation qui emploie le fonctionnaire a le droit de contester
une décision du Tribunal et le fonctionnaire ne jouit donc pas du même
accès à la justice que l’organisation qui l’emploie. Si cette inégalité pouvait
paraître acceptable il y a cinquante ans (bien que, à l’époque déjà,
certains juges s’en fussent alarmés), je ne crois pas qu’il en va de même
aujourd’hui. Loin de se réduire à un simple détail technique, cette inégalité
constitue un vice fondamental du système créé par l’article XII. Je fais
miennes les considérations développées par la Cour sur ce vice de fond
aux paragraphes 33 à 48 de son avis consultatif. Il ne devrait pas être
demandé à la Cour de participer à une procédure qui, faute d’assurer
l’égalité entre les parties, est incompatible avec les concepts modernes de
procédure régulière et d’intégrité de la fonction judiciaire. La seule raison
pour laquelle je me suis rallié à la décision de donner suite à la demande
d’avis est que la Cour aurait été malavisée de décider, inopinément, de ne
plus participer à une procédure de contestation des décisions du Tribunal
en vigueur depuis des années et donc considérée par tous les intéressés
— aussi bien les organisations que les fonctionnaires — comme faisant
partie intégrante des voies de droit offertes par le Tribunal. Il n’en reste
pas moins que l’inégalité d’accès qui prévaut aujourd’hui ne saurait être
plus longtemps tolérée. Il est grand temps de réformer l’article XII du
statut du TAOIT et, il faut l’espérer, de mettre en place dans les meilleurs
délais une nouvelle procédure de contestation des décisions du Tribunal.
4. Ma seconde critique, quelque peu différente, porte sur une inégalité
potentielle dans la procédure devant la Cour. Bien que les procédures
consultatives se déroulant devant la Cour n’opposent pas des «parties» à
proprement parler, celle à laquelle la Cour est appelée à participer en
vertu de l’article XII du statut du TAOIT diffère par nature de celles qui
font suite à des questions posées par l’Assemblée générale (Conséquences
juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé (avis
consultatif, C.I.J. Recueil 2004 (I), p. 136); Conformité au droit interna‑
tional de la déclaration unilatérale d’indépendance relative au Kosovo (avis
consultatif, C.I.J. Recueil 2010 (II), p. 403). En vertu de l’article XII, un
fonctionnaire qui, comme Mme Saez García, a obtenu gain de cause
devant le TAOIT peut voir la décision du Tribunal contestée devant la
Cour. L’avis rendu par celle-ci, bien que «consultatif» en vertu de son
Statut, a force obligatoire aux termes du paragraphe 2 de l’article XII du
statut du TAOIT. Par conséquent, si la Cour conclut que le Tribunal a
outrepassé sa compétence ou constate une faute essentielle dans la procé-
dure suivie, le fonctionnaire se verra contraint de renoncer à l’indemnisa-
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96 judgment no. 2867 of the ilo (decl. greenwood)
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lose the compensation awarded to her. In substance, therefore, if not in
form, the proceedings before the Court are proceedings between the
Organization requesting the Opinion and the staff member, and the
Court’s opinion will determine whether or not the staff member continues
to be entitled to the compensation awarded to her. Yet, as the Opinion
points out at paragraphs 45 to 47, the staff member has no direct access
to the Court; she can make representations and submit documents to the
Court only through the Organization. The resulting disparity is incompatible
with modern notions of justice and due process. I agree that the
Court has managed to fashion a procedure which, in the present case, has
done all that can be done to compensate for that deficiency and has
ensured that, in the end, Ms Saez García received a fair hearing. However,
IFAD’s approach to the proceedings, of which the Court (in paragraph
46 of the Opinion) has rightly been critical, amounted to treating
Ms Saez García as a spectator rather than a participant in proceedings
whose outcome would have a direct and substantial effect upon her. In
the end, I believe that the action taken by the Court prevented that
approach from giving rise to a denial of justice but it is a graphic reminder
of the deficiencies inherent in a system in which a judgment in favour
of a staff member is challenged in proceedings to which the employing
organization, but not the staff member, has direct access to the Court.
5. That leads me to a final point concerning the costs of the proceedings.
Article 64 of the Court’s Statute provides that “[u]nless otherwise decided by
the Court, each party shall bear its own costs”. The words “unless otherwise
decided” make clear that the Court is given a power to order that one party
should pay all or part of the costs incurred by the other party, although
Article 64 plainly envisages that the Court will do so only in exceptional
circumstances and that the normal rule will be that each party bears its own
costs. In fact, the Court has never made use of the power given to it by the
opening words of Article 64. Article 64 is, of course, designed for contentious
proceedings in which there are parties but Article 68 of the Statute
provides that “[i]n the exercise of its advisory functions the Court shall further
be guided by the provisions of the present Statute which apply in
contentious cases to the extent to which it recognizes them to be applicable”.
The Court is given a broad discretion by this provision; it may determine
whether and to what extent provisions of the Statute framed for use in
contentious cases are appropriate to be applied in advisory proceedings. In
my view, the Court can — and should — recognize the provisions of
Article 64 as applicable in the present type of advisory proceeding. To do so
would recognize the reality of such proceedings as a confrontation between
a staff member and an international organization and address the obvious
disparity between the financial resources available to each of them.
6. In the present case, Ms Saez García did not request an order for
costs. Had she done so, I would have been willing to order that IFAD
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tion qui lui avait été initialement accordée. A défaut d’opposer, sur la
forme, l’organisation (qui sollicite l’avis) et le fonctionnaire, la procédure
devant la Cour les oppose sur le fond, et il appartient à cette dernière de
déterminer si le fonctionnaire peut effectivement prétendre à une indemnisation.
Or, comme il est souligné aux paragraphes 45 à 47 de l’avis
consultatif, le fonctionnaire n’a pas directement accès à la Cour. Pour
pouvoir lui exposer ses vues et lui soumettre des documents, Mme Saez
García a dû passer par l’entremise du FIDA. Le déséquilibre ainsi créé est
incompatible avec les concepts modernes de justice et de procédure régulière.
Il est vrai que, en la présente espèce, la Cour s’est employée à mettre
en place une procédure propre à remédier, dans toute la mesure possible,
aux failles du système, et à faire en sorte que, finalement, Mme Saez García
puisse faire entendre sa cause en toute impartialité. Cependant, le comportement
adopté par le FIDA dans cette procédure, que la Cour a critiqué
— à juste titre — (au paragraphe 46 de son avis), revenait à traiter
Mme Saez García comme spectatrice plutôt que comme partie prenante
dans cette affaire, alors qu’elle était concernée au premier chef, de manière
directe et déterminante, par l’issue de la procédure. Je pense que les
mesures prises par la Cour ont finalement empêché qu’un tel comportement
ne donne lieu à un déni de justice, mais cette procédure rappelle de
manière éloquente à qui voudrait l’oublier les failles inhérentes à un système
en vertu duquel une décision favorable à un fonctionnaire peut être
contestée devant la Cour dans le cadre d’une procédure à laquelle seule
l’organisation qui l’emploie a directement accès.
5. Enfin, j’aborderai une dernière question, celle des dépens, en citant les
termes de l’article 64 du Statut: «[s]’il n’en est autrement décidé par la Cour,
chaque partie supporte ses frais de procédure». L’expression «s’il n’en est
autrement décidé par la Cour» signifie que cette dernière a le pouvoir d’ordonner
à l’une des parties de payer, en tout ou en partie, les frais encourus
par l’autre, même s’il est clair qu’elle ne le fera qu’à titre exceptionnel, la
règle ordinaire étant que chaque partie supporte ses frais de procédure. En
fait, la Cour n’a jamais fait usage d’un tel pouvoir. S’il est vrai que l’article
64 vise les affaires contentieuses, l’article 68 du Statut prévoit que,
«[d]ans l’exercice de ses attributions consultatives, la Cour s’inspirera en
outre des dispositions du présent Statut qui s’appliquent en matière contentieuse
dans la mesure où elle les reconnaîtra applicables». Cette disposition
confère à la Cour un vaste pouvoir discrétionnaire. Il lui appartient de déterminer
si, et dans quelle mesure, les dispositions du Statut relatives aux affaires
contentieuses trouvent également à s’appliquer dans les procédures
consultatives. A mon sens, la Cour peut — et doit — reconnaître que les
dispositions de l’article 64 sont applicables à une procédure consultative du
type de celle qui nous intéresse ici. Ce faisant, la véritable nature de cette
procédure — un conflit opposant un fonctionnaire à une organisation internationale
— sera pleinement prise en compte, de même que l’absence d’égalité
évidente entre l’un et l’autre sur le plan de leurs ressources financières.
6. En la présente espèce, Mme Saez García n’a pas demandé le paiement
des dépens. L’aurait-elle fait, j’aurais voté en faveur d’une mesure
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pay at least part of the costs she incurred. In my opinion, there are two
reasons for making such an order. First, IFAD chose to challenge the
judgment of the ILOAT and was unsuccessful in that challenge. In doing
so, it forced Ms Saez García to suffer a significant delay in payment of the
compensation awarded to her and to incur costs of legal representation in
the proceedings before the Court. I do not question IFAD’s entitlement
to seek the opinion of the Court but, since that challenge failed, I consider
it only equitable that IFAD should meet the costs reasonably incurred
by Ms Saez García. That it was reasonable for Ms Saez García to use
the services of counsel to make representations on her behalf is beyond
doubt given the resources which IFAD was able to devote to the case. I
should add that the high quality of the representations made on her
behalf meant that they were of substantial assistance to the Court.
Secondly, the costs which Ms Saez García was obliged to incur were
almost certainly increased by the approach which IFAD took to the
proceedings. For this reason also, I consider it equitable that IFAD,
rather than Ms Saez García, should be required to meet those costs.
(Signed) Christopher Greenwood.
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condamnant le FIDA à leur paiement, au moins partiel. A mon sens,
deux raisons auraient dicté une telle décision. Tout d’abord, le Fonds a
fait le choix de contester le jugement du TAOIT et la Cour ne lui a pas
donné raison. Mme Saez García a donc doublement pâti de la décision du
FIDA, qui a non seulement grandement retardé le paiement des indemnités
qu’elle s’était vu accorder, mais l’a aussi contrainte à engager des frais
pour assurer sa défense devant la Cour. Je ne remets pas en cause le droit
du FIDA de solliciter l’avis de la Cour mais, dès lors que celle-ci s’est
prononcée en sa défaveur, j’estime que, au nom de la simple équité, il
aurait dû assumer les frais de justice raisonnablement encourus par
Mme Saez García. Au vu des moyens dont disposait le Fonds pour
défendre ses intérêts en la présente procédure, Mme Saez García a été bien
avisée de se faire représenter par un conseil. Je souhaiterais d’ailleurs souligner
la qualité des observations faites en son nom, qui ont apporté à la
Cour une aide substantielle. Ensuite, le comportement adopté par le
FIDA en la présente procédure a très certainement grevé les dépenses
engagées par Mme Saez García. J’estime donc que, pour cette raison également,
il aurait été équitable que ce soit le Fonds, et non Mme Saez García,
qui supporte ses frais de procédure.
(Signé) Christopher Greenwood.
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