97/10
International Court Cour internationale
of Justice de Justice
THE HAGUE LA HAYE
YEAR 1997
Public sitting
held on Wednesday 26 March 1997, at 10 a.m., at the Peace Palace,
President Schwebel presiding
in the case concerning Gabcíkovo-Nagymaros Project
(Hungary/Slovakia)
_______________
VERBATIM RECORD
_______________
ANNEE 1997
Audience publique
tenue le mercredi 26 mars 1997, à 10 heures, au Palais de la Paix,
sous la présidence de M. Schwebel, Président
en l'affaire relative au Projet Gab_íkovo-Nagymaros
(Hongrie/Slovaquie)
____________
COMPTE RENDU
____________ -2-
Present: Presidhentbel
Vice-PWeeeramantry
Oda Judges
Bedjaoui
Guillaume
Ranjeva
Herczegh
Shi
Fleischhauer
Koroma
Vereshchetin
Parra-Aranguren
Kooijmans
Rezek
Judge ad hoc Skubiszewski
ValRegiastrarina -3-
Présents : M. Schwebel, Président
WeerVice-Pryésident
Oda MM.
Bedjaoui
Guillaume
Ranjeva
Herczegh
Shi
Fleischhauer
Koroma
Vereshchetin
Parra-Aranguren,
Kooijmans
jugeszek,
Skubijugewski, ad hoc
ValenMciGresffier, -4-
The Republic of Hungary is represented by:
H.E. Mr. György Szénási, Ambassador, Head of the International Law
Department, Ministry of Foreign Affairs,
as Agent and Counsel;
H.E. Mr. Dénes Tomaj, Ambassador of the Republic of Hungary to the
Netherlands,
as-Agent;
Mr. James Crawford, Whewell Professor of International Law,
University of Cambridge,
Mr. Pierre-Marie Dupuy, Professor at the University Panthéon-Assas
(Paris II) and Director of the Institut des hautes études
internationales of Paris,
Mr. Alexandre Kiss, Director of Research, Centre National de la
recherche Scientifique (ret.),
Mr. László Valki, Professor of International Law, Eötvös Lorand
University, Budapest,
Mr. Boldizsár Nagy, Associate Professor of International Law,
Eötvös Loránd University, Budapest,
Mr. Philippe Sands, Reader in International Law, University of
London, School of Oriental and African Studies, and Global
Professor of Law, New York University,
Ms Katherine Gorove, consulting Attorney,
as Counsel and Advocates;
Dr. Howard Wheater, Professor of Hydrology, Imperial College,
London,
Dr. Gábor Vida, Professor of Biology, Eötvös Loránd University,
Budapest, Member of the Hungarian Academy of Sciences,
Dr. Roland Carbiener, Professor emeritus of the University of
Strasbourg,
Dr. Klaus Kern, consulting Engineer, Karlsruhe,
asvocates;
Mr. Edward Helgeson,
Mr. Stuart Oldham,
asvisers; -5-
La République de Hongrie est représentée par :
S. Exc. M. György Szénási, ambassadeur, directeur du département du
droit international au ministère des affaires étrangères,
comme agent et conseil;
S. Exc. M. Dénes Tomaj, ambassadeur de la République de Hongrie aux
Pays-Bas,
commeagent ;
M. James R. Crawford, professeur de droit international, titulaire
de la chaire Whewell à l'Université de Cambridge,
M. Pierre-Marie Dupuy, professeur à l'Université Panthéon-Assas
(Paris II) et directeur de l'Institut des hautes études
internationales de Paris,
M. Alexandre Kiss, directeur de recherches au Centre national de la
recherche scientifique (en retraite),
M. Lászlo Valki, professeur de droit international à l'Université
Eötvös Lorand de Budapest,
M. Boldizsár Nagy, professeur associé de droit international à
l'Université Eötvös Lorand de Budapest,
M. Philippe Sands, chargé de cours en droit international à
l'Université de Londres, School of Oriental and African Studies,
et Global Professor of Law à l'Université de New York,
Mme Katherine Gorove, juriste-conseil,
comme conseils et avocats;
M. Howard Wheater, professeur d'hydrologie à l'Imperial College de
Londres,
M. Gábor Vida, professeur de biologie à l'Université Eötvös Lorand
de Budapest, membre de l'Académie des sciences de Hongrie,
M. Roland Carbiener, professeur émérite de l'Université de
Strasbourg,
M. Klaus Kern, ingénieur-conseil à Karlsruhe,
comameocats ;
M. Edward Helgeson,
M. Stuart Oldham,
commenseillers ; -6-
Dr. György Kovács,
Mr. Timothy Walsh,
Mr. Zoltán Kovács,
as Technical Advisers;
Dr. Attila Nyikos,
assistant;
Mr. Axel Gosseries, LL.M.,
asanslator;
Ms Éva Kocsis,
Ms Katinka Tompa,
ascretaries.
The Republic of Slovakia is represented by:
H.E. Dr. Peter Tomka, Ambassador, Legal Adviser of the Ministry of
Foreign Affairs,
asent;
Dr. Václav Mikulka, Member of the International Law Commission,
as Co-Agent, Counsel and Advocate;
Mr. Derek W. Bowett, C.B.E., Q.C., F.B.A., Emeritus Whewell
Professor of International Law at the University of Cambridge,
Former Member of the International Law Commission,
asunsel;
Mr. Stephen C. McCaffrey, Professor of International Law at the
University of the Pacific, McGeorge School of Law, Sacramento,
United States of America, Former Member of the International Law
Commission,
Mr. Alain Pellet, Professor at the University of Paris X — Nanterre
and at the Institute of Political Studies, Paris, Member of the
International Law Commission,
Mr. W. Walter D. Sohier, Member of the Bar of the State of New York
and of the District of Colombia,
Sir Arthur Watts, K.C.M.G., Q.C., Barrister, Member of the Bar of
England and Wales, -7-
M. György Kovács,
M. Timothy Walsh,
M. Zoltán Kovács,
comme conseillers techniques;
M. Attila Nyikos,
commesistant ;
M. Axel Gosseries, LL.M.,
commeaducteurs;
Mme Éva Kocsis,
Mme Katinka Tompa,
commecrétaires .
La République slovaque est representée par :
S. Exc. M. Peter Tomka, ambassadeur, conseiller juridique du
ministère des affaires étrangères,
commeent ;
M. Václav Mikulka, membre de la Commission du droit international,
comme coagent, conseil et avocat;
M. Derek W. Bowett, C.B.E., Q.C., F.B.A., professeur émérite, ancien
titulaire de la chaire Whewell à l'Université de Cambridge, ancien
membre de la Commission du droit international,
commenseil ;
M. Stephen C. McCaffrey, professeur de droit international à la
faculté de droit McGeorge de l'Université du Pacifique, Sacramento
(Etats-Unis d'Amérique), ancien membre de la Commission du droit
international,
M. Alain Pellet, professeur à l'Université de Paris X-Nanterre et à
l'Institut d'études politiques de Paris, membre de la Commission du
M. Walter D. Sohier, membre des barreaux de l'Etat de New York et du
district de Columbia,
Sir Arthur Watts, K.C.M.G., Q.C., avocat au barreau d'Angleterre et
du pays de Galles, -8-
Mr. Samuel S. Wordsworth, avocat à la Cour au barreau de Paris,
Solicitor England and Wales, Frere Cholmeley, Paris,
as Counsel and Advocates;
Mr. Igor Mucha, Professor of Hydrogeology and Former Head of the
Groundwater Department at the Faculty of Natural Sciences of
Comenius University in Bratislava,
Mr. Karra Venkateswara Rao, Director of Water Resources Engineering,
Department of Civil Engineering, City University, London,
Mr. Jens Christian Refsgaard, Head of Research and Development,
Danish Hydraulic Institute,
as Counsel and Experts;
Dr. Cecília Kandrá_ová, Director of Department, Ministry of Foreign
Affairs,
Mr. Lud_k Krajhanzl, Attorney at Law, Vyroubal Krajhanzl Skácel and
Partners Law Firm, Prague,
Mr. Miroslav Liška, Head of the Division for Public Relations and
Expertise, Water Resources Development State Enterprise,
Bratislava,
Dr. Peter Vršanský, Minister-Counsellor, chargé d'affaires a.i. of
the Embassy of the Slovak Republic, The Hague,
asunsellors;
Ms Anouche Beaudouin, allocataire de recherche at the University
of Paris X — Nanterre,
Ms Cheryl Dunn, Frere Cholmeley, Paris,
Ms Nikoleta Glindová, attachée, Ministry of Foreign Affairs,
Mr. Drahoslav Štefánek, attaché, Ministry of Foreign Affairs,
as Legal Assistants. -9-
M. Samuel S. Wordsworth, avocat à la Cour, Frere Cholmeley, Paris,
Solicitor auprès de la Cour suprême d'Angleterre et du pays de
Galles,
comme conseils et avocats;
M. Igor Mucha, professeur d'hydrogéologie et ancien directeur du
département des eaux souterraines à la faculté des sciences
naturelles de l'Université Comenius de Bratislava,
M. Karra Venkateswara Rao, directeur du Génie, section des
ressources hydrologiques, département du Génie civil, Université
de la ville de Londres,
M. Jens Christian Refsgaard, directeur de la recherche et du
développement à l'Institut danois d'hydraulique,
comme conseils et experts;
Mme Cecília Kandrá_ová, directeur de département, ministère des
affaires étrangères,
M. Lud_k Krajhanzl, avocat, membre du cabinet Vyroubal Krajhanzl
Skácel et associés, Prague,
M. Miroslav Liška, directeur de la division des relations publiques
et de l'expertise, entreprise d'Etat pour le développement des
ressources hydrauliques, Bratislava,
M. Peter Vršanský, ministre-conseiller, chargé d'affaires a.i. à
l'ambassade de la République slovaque, La Haye,
commenseillers ;
Mlle Anouche Beaudouin, allocataire de recherche à l'Université de
Paris X-Nanterre,
Mme Cheryl Dunn, Frere Cholmeley, Paris,
Mme Nikoleta Glindová, attachée, ministère des affaires étrangères,
M. Drahoslav Štefánek, attaché, ministère des affaires étrangères,
comme assistants juridiques. - 10 -
The PRESIDENT: Good morning. Please be seated. Professor
McCaffrey will you please resume.
Professor McCAFFREY: Thank you, Mr. President.
5. HUNGARY'S PURPORTED JUSTIFICATIONS FOR ITS
SUSPENSION THEN ABANDONMENT OF WORKS AND
NOTIFICATION OF TERMINATION OF THE TREATY
* * *
(c)The Purported Justifications Based on the Law of State Responsibility
- Hungary's Defence of "Necessity"
Mr. President, Members of the Court, when I stopped yesterday afternoon, I was
examining Hungary's invocation of necessity in relation to its suspension of work at
Nagymaros. Specifically, I was addressing the second requirement for invocation of a
state of necessity, in this case that the suspension must have been necessary to safeguard
an "essential interest". I had discussed the first of the two examples given by the
International Law Commission of a threat to a country's "ecological balance", the Russian
Fur Seals case, and concluded that that case has nothing in common with the present one.
The second example given by the International Law Commission in its commentary
is of the Torrey Canyon incident, in which a tanker carrying 117,000 tons of crude oil went
aground in 1967 outside British territorial waters, spilling some 30,000 tons of oil. The
spill and the oil remaining on board threatened to have a "disastrous effect on the English
1
coast and its population". The British Government tried several means of averting this
grave danger, including the use of detergents to disperse the oil, but to no avail . It also
tried to refloat the tanker but these efforts ultimately failed as well; the ship broke up,
spilling another 30,000 tons of oil. The British Government, stressing the existence of a
situation of extreme danger, then bombed the ship in the hope that this would burn up the
oil remaining on board. The UK underlined that "the decision to bomb the ship had been
1 ILC commentary, ibid., para. 15.
2 Ibid. - 11 -
3
taken only after all the other means employed had failed" . The contrast between this
prudent action and Hungary's precipitate decision to suspend work at Nagymaros is
striking. We have an indisputable threat of impending, disastrous consequences in the case
of the Torrey Canyon, and the alleged need for study concerning possible future
consequences in the case of Nagymaros. We have a government that had exhausted all
other options in the case of the Torrey Canyon, and a government that had not even begun
to explore its options with its treaty partner, had tried no other means, in the case of
Nagymaros.
Hungary in its oral argument again states that "a reasonable belief in future harm is a
basis for a plea of necessity" 4, citing in support of this proposition the Fur Seals
arbitration and the International Joint Commission's recommendations (not "rulings" as
6 7
Hungary has characterized them ) concerning the Garrison Diversion project — a
situation, incidentally, in which neither the Canadian nor the United States Government
claimed that a state of necessity was involved. The same is true of the High Ross
Dam/Skagit River dispute, which Hungary has also made much of 8, even though that
problem was ultimately resolved by a 1984 treaty between Canada and the United States
that gave both parties what they wanted . I must emphasize that, contrary to the
3
ILC commentary, ibid., para. 15; emphasis added.
4
CR 97/4, p. 18.
5 Ibid., pp. 18-19.
6 Cf. Hungary's incorrect statements and mi squotations in CR 97/5 (the IJC "ordered a
halt" to the Garrison Diversion Unit (GDU), and "ruled" that the GDU "shall [ sic] not be
built". The IJC's recommendations are set forth both in its Report, cited in the next
footnote, and in [1977] Digest of United States Practice in International Law, p. 628 (U.S.
Government Printing Office, Washington 1979).
7 International Joint Commission (IJC), the United States and Canada, Report to the
Governments of the United States and Canada on the Transboundary Implications of the
Garrison Diversion Unit, 19 September 1977, pur suant to a joint Reference to the IJC
made by the two Governments on October 22, 1975.
8 CR 97/5, p. 68.
9 Treaty between Canada and the United St ates relating to the Skagit River and Ross
Lake, and the Seven Mile Reservoir on the Pend d'Oreille River, April 2, 1984, U.S. TIAS - 12 -
impression Hungary seeks to create, in neither of these disputes involving US-Canadian
boundary waters were clear treaty obligations altered or abandoned on economic or
environmental grounds, as Hungary would have the Court do here.
But again, according to Hungary, "a reasonable belief in future harm" is enough to
abrogate treaty obligations. Hungary says Slovakia's position is that "harm or damage
10
must be a fact before anything can be done about it" . But all that Slovakia has said is
that the party invoking necessity must have more than unsubstantiated fears that something
might happen sometime. Neither in the Fur Seals arbitration nor in the Garrison Diversion
or High Ross Dam situations was there either the huge amount of evidence that there
would be no significant harm 11or the call for further studies that we have in this case.
Yes, a reasonable belief is required; but how can Hungary have had a reasonable belief
that an "essential interest" was threatened by a "grave and imminent peril" when what
Hungary said was that it had to study the situation to find out whether there was a danger?
Yes, the harm is by definition in the "future"; but it must be imminent, not somewhere off
in the uncertain and perhaps quite distant future. And here, Mr. President, it is worth
recalling that Nagymaros was not even scheduled to go on line before 1993. So that any
"risks" from its operation, peak or otherwise, would not materialize, at the very earliest, for
four years. In what sense can this be considered "imminent"? Hungary admits that any
threats were not "imminent" when it states "if the Barrage System had been put into
operation, [the dangers] would have been 'imminent'" 12. Slovakia can only comment that
this is a novel conception of the notion of "imminence".
No. 11088. See 1983-1984 Activities Report, International Joint Commission, Canada-
United States, p. 10.
10 CR 97/4, p. 18.
11 Including Hungary's 1985 EIA (HM, Vol. 5 (Part I), Ann. 4) and Czechoslovakia's
Bioproject (discussed in SC-M, para. 4.06).
12
HR, para. 3.23 (emphasis added); e.g., CR 97/4, p. 22. - 13 -
Mr. President, the ILC, in its commentary to Article 33, cautions that "the State
invoking the state of necessity is not and should not be the sole judge of the existence of
the necessary conditions in the particular case concerned" . However, because of the
imminence requirement, the ILC recognized that a state may initially make a unilateral
determination to act out of necessity. In the words of the Commission, the state "does not
really have time in its situation of imminent peril to refer the matter to any other
instance" . However, this was clearly not the case as to Hungary's suspension at
Nagymaros. Hungary had ample time to, among other things, refer the question to another
instance — specifically, to refer it to the dispute resolution procedures under Article 27 of
the 1977 Treaty.
Finally, Article 33 of the ILC's draft articles provides in paragraph 2 that "a state of
necessity may not be invoked by a State ... (c) if the State in question has contributed to the
occurrence of the state of necessity". In the present case, Hungary was a full participant in
the planning and execution of the G/N Project. In addition, if, as Hungary contends, it was
lack of study that gave rise to uncertainty as to whether there was a grave risk to
Budapest's drinking water, it was Hungary's own failure to study this issue that would have
contributed to a state of necessity, if one had existed. On this ground alone, therefore,
Hungary should not be permitted to avail itself of the justification of necessity.
To conclude with regard to Hungary's suspension of work at Nagymaros, Hungary
has shown only a vague and unsubstantiated apprehension of unknown consequences, that
might possibly result at some time in the distant future, where there were other means of
addressing the concern. This hardly begins to satisfy what the ILC termed the "very
15
restrictive" concept of necessity .
(2) Abandonment of Nagymaros
13 Yearbook of the International Law Commission 1980, Vol. 2, Part 2, p. 50.
14
Ibid.
15
Yearbook of the International Law Commission 1980, Vol. 2, Part 2, p. 41. - 14 -
Mr. President, I turn now to Hungary's abandonment of work at Nagymaros. What I
have said about necessity in relation to Hungary's suspension of work largely applies to its
abandonment, as well. So, was there any new evidence that came to light between
Hungary's suspension in May and its abandonment in October of 1989, that justifies its
decision? Hungary states in its Reply that: "Further studies were completed between ...
May 1989 and October 1989 [which] confirmed that serious concerns remained
16
unanswered, and some recommended that Nagymaros not be completed." There are
several problems with this statement: First, Hungary relies most heavily upon the
Hungarian Academy of Sciences (HAS) paper of June 1989, but this was aimed at
justifying suspension, not abandonment. Second, Hungary in fact refers to only one
17
document that recommends abandonment of Nagymaros — namely, the WWF paper of
August 1989 , which does not even hold itself out to be a study, but is entitled "Position
taken by WWF", and bases its recommendations on experience obtained from other
19
projects on the Upper Danube and the Rhine . Third and most fundamentally, even
accepting for the sake of argument that Hungary's contention that "serious concerns
remained unanswered", Hungary fails to explain how this constitutes a "grave and
imminent peril" — especially again since the putting into operation of Nagymaros was a
minimum of four years away. If Hungary did in fact have "serious concerns", it had plenty
of time within which to address them.
There is additional, and even stronger evidence of lack of imminence. This takes the
form of the letter I referred to yesterday, written on 24 June 1989 by Hungary's Deputy
Prime Minister to his Czechoslovak counterpart, stating that Hungary did not have
20
"adequate knowledge of the consequences of environmental risks" . A claim of
16
HR, para. 1.90, p. 41.
17
Ibid., note 223.
18 HC-M, Vol. 4, Ann. 4.
19 HC-M, Vol. 4, Part 1, Ann. 4.
20
HM, Vol. 4, Ann. 16. - 15 -
imminence cannot be based on a lack of study. At best, this meant that there was no new
research that undermined Hungary's 1985 Environmental Impact Assessment. Of course,
Hungary did commission the Bechtel study in July 1989; but it did not wait for that study
to be completed before abandoning Nagymaros on 27 October. And I stress once again
that on 26 October, Czechoslovakia had offered not only to slow down work on
Nagymaros for 15 months but also to limit or even exclude peak operation. This gives rise
to two insurmountable problems for Hungary: first, it shows that there was not a threat to
an essential Hungarian interest "at the actual time" that Hungary decided to abandon
Nagymaros, as required by Article 33; and second, it demonstrates conclusively that the
requirement that "the peril must not have been escapable by any other means" was not
satisfied either, because Czechoslovakia's clear willingness to address any genuine
environmental concerns.
Hungary's second major problem concerning abandonment at Nagymaros has to do
with what the ILC described as "the necessarily temporary nature of this 'justification',
21
depending on the continuance of the danger feared" . This feature of the doctrine of
necessity is well illustrated by the Russian Fur Seals case where the Russian Minister for
Foreign Affairs explained in a letter to the British Ambassador that "the action had been
taken because of the'absolute necessity of immediate provisional measures" in view of the
imminence of the hunting season 22. But, Mr. President, there was nothing "provisional"
about Hungary's abandonment.
b. Suspension and abandonment of work at Gab_íkovo
Mr. President, I turn now to the Gab_íkovo section of the Project.
(1) Suspension at Gab_íkovo
Hungary decided on 20 July 1989 to suspend construction work on Gab_íkovo until
31 October 1989. Yet here, as in the case of Nagymaros, Hungary said nothing about a
21
Yearbook of the International Law Commission 1980, Vol. 2, Part 2, p. 39.
22
Ibid. - 16 -
"state of necessity" when it suspended work. In defending the decision to suspend work at
Gab_íkovo, the Hungarian Prime Minister merely proposed "a joint investigation" to
determine the "complex ecological effect of the entire barrage system" . And one of the
options the Hungarian Government was considering was: "The continuation of the
24
construction of the Gab_íkovo-Nagymaros Barrage System with ecological guarantees."
The best evidence that was in Hungary's possession at the time was Hungary's 1985 EIA.
That study, far from suggesting that the Project posed unacceptable risks, demonstrated
precisely the opposite. Thus Hungary did not "at the actual time" of its decision to
suspend work at Dunakiliti, in the Gab_íkovo section, have in its possession clear evidence
that the Project posed grave environmental risks.
Mr. President, a claim that some harm of unknown significance might occur at some
unknown time in the future would not be legally sufficient to permit Hungary to claim that
a state of necessity existed at the moment of its 20 July suspension decision; according to
the ILC, the peril must be grave and imminent, not unknown and remote. And Hungary's
subsequent conduct is inconsistent with a claim of necessity: Hungary did not conduct, or
await the results of, joint or other studies to provide it with a factual basis for assessing
whether the Project did indeed pose previously undiscovered environmental risks.
(2) Abandonment of Gab_íkovo
Mr. President, I turn finally to Hungary's abandonment of work on the Gab_íkovo
section of the Project. The reasons I have just given apply a fortiori to Hungary's
abandonment of work on Gab_íkovo. In addition:
—First, a state of necessity cannot justify abandonment — it can only justify suspension
for so long as the state of necessity continues;
23 Proposal of the Council of Ministers of the Hungarian Peoples Republic, offered by
Hungarian Prime Minister MikloN seme th to Czechoslovak Prime Minister
Ladislav Adamec, Budapest, 20 July 1989, HM, Vol. 4, Ann. 19.
24 Hungarian Government Resolution of 20 July 1989, HM, Vol. 4, Ann. 149, p. 354, at
p. 355.
25
Yearbook of the International Law Commission 1980, Vol. 2, Part 2, p. 49. - 17 -
—Second, Hungary never said it was abandoning the Project, so there is no question of
Czechoslovakia ever having been properly notified ; 26
—Third, the outside study by Bechtel that Hungary commissioned was completed in
February 1990, but provided no basis for the abandonment of Gab_íkovo.
And, as I explained yesterday, a glaring omission from Hungary's pleadings is
any indication of contemporary scientific justifications for the abandonment of
Gab_íkovo;
—Fourth, Hungary's proposal of 11 October 1989 to proceed with the damming operation
if an agreement on environmental guarantees was concluded establishes that
Hungary's abandonment was not based on unavoidable environmental or other
risks;
—Fifth, the willingness of Czechoslovakia to address Hungary's concerns meant that even
if the requisite peril had somehow been established, Hungary would not have
been in a position to claim that the peril could "not have been escapable by any
other means" than by invoking a state of necessity, as required by the
Article 33. It was as if the Americans and the British had agreed not to hunt
the fur seals; and
—Sixth, and finally, Hungary has failed even in its post hoc "Scientific Evaluation" to
establish a scientific justification for its abandonment . The "Scientific
Evaluation" focuses almost exclusively on the uncertainty of impacts, not their
grave and imminent nature.
Conclusion
In conclusion, Mr. President, Hungary has failed to establish that its suspension and
abandonment of Nagymaros and Gab_íkovo were the "only means" of safeguarding an
"essential interest" against a "grave and imminent peril". In addition, Hungary's acts of
26
CR 97/4, p. 28.
27
SR, Vol. 2, Part I, pp. 1-114. - 18 -
suspension and abandonment seriously impaired essential interests of Czechoslovakia in
flood protection, production of electricity, navigation — and, Mr. President, sustainable
development. Finally, the conditions Hungary alleges created a state of necessity are
conditions to which Hungary contributed, by failing to conduct the studies it says were
necessary.
Mr. President, it is said that "necessity is the mother of invention". For Hungary, it
was the other way around.
Mr. President, Members of the Court, thank you very much for your kind attention.
Mr. President, I would be grateful if you would now give the floor to my friend and
colleague, Professor Alain Pellet, who will address Hungary's attempts to justify its
breaches on the basis of the law of treaties. Thank you, Mr. President.
The PRESIDENT: Thank you, Professor McCaffrey. I call now on Professor Pellet.
M. PELLET: Thank you, Mr. President. Mr. President, I am afraid my statement is
going to be rather long. It should be around one hour and 15 minutes. It might take us
beyond the time for break, so please do not hesitate to interrupt me at any time if you deem
it necessary.
5. Les prétendues justifications hongroises à l’appui de la suspension puis de
l’abandon des travaux et de la prétendue terminaison du traité de 1977
c) Les prétendues justifications fondées sur le droit des traités
Monsieur le Président, Messieurs les Juges,
1. Aux termes de l'article 2, paragraphe 1, du compromis du 7 avril 1993,
«La Cour est priée de dire ...
a)si la République de Hongrie était en droit de suspendre puis d'abandonner, en 1989,
les travaux relatifs au projet de Nagymar os ainsi qu'à la partie du projet de
Gab_íkovo dont la Hongrie était responsable aux termes du traité [et]
c)quels sont les effets juridiques de la tification, le 19 mai 1992, de la terminaison du
traité par la République de Hongrie.» - 19 -
2. Pour essayer d'écarter l'application du dr oit des traités, la Hongrie a, depuis son
contre-mémoire, tenté de dresser des barrières étanches entre d'une part la suspension et
l'abandon des travaux auxquels elle a procéd é successivement à Nagymaros d'abord et à
Gab_íkovo ensuite, et, d'autre part, la prétendueterminaison unilatérale du traité. Alors même
que cette position ne trouve aucune justification dans les dispositions du compromis: le
compromis individualise l'acte unilatéral du 19 mia1992 mais le qualifie — à juste titre — de
«notification» («notificationof termination»), en se gardant bien de prendre parti sur son
contenu.
En réalité, comme cela ressort de la chr onologie que j'ai eu l'honneur de résumer à
grands traits hier devant vous, en suspendant «les travaux» à Nagymaros, le 13 mai 1989, c'est
bien le traité que la Hongrie suspendait; et je dis bien le traité de 1977 et pas seulement les
dispositions de l'article 5, paragraphe 5 b) 7) à 12), qui rendent la Hongrie responsable de
l'essentiel des travaux dans ce secteur: le projet de Gab_íkovo-Nagymaros forme un tout;
suspendre les travaux dans un secteur, c'est donc, nécessairement, remettre en cause ce tout
intégré, dans son ensemble; et c'est le traité tout entier dont l'application se trouve, de ce fait,
suspendue.
De même, l'expression «abandon des trav aux» n'est, en réalité, qu'un euphémisme
factuel qui, traduit en langage juridique, signifie que la Hongrie a,de facto, mis fin au traité,
qu’elle l'a «répudié».
3. Naturellement, la Hongrie s'emploie à tenter de justifier cette suspension puis cette
répudiation; elle le fait par une salve d'argumentsqu'elle puise sans scrupule et simultanément
dans le droit de la responsabilité et dans celui des traités (voir surtout, lors des plaidoiries
orales, M. Sands, CR 97/5, p. 69-83 et CR 97/6, p. 10-24).
Le professeur McCaffrey vient d'établir que le recours au droit de la responsabilité et, en
particulier, à la prétendue excuse de nécessité , n'est pas fondé. Pour ma part, j'examinerai
successivement les autres pseudo-justifications aa vncées par la Hongrie, je le ferai dans l'ordre
suivant :
A. les prétendues violations du traité ou d'autres règles du droit international, qu'aurait
commises la Tchécoslovaquie ou la Slovaquie; - 20 -
B. le prétendu changement fondamental de circonstances; et
C. la prétendue impossibilité d'exécution.
A. Les prétendues violations du droit international et, notamment,
du traité de 1977, qui sont imputées à la Tchécoslovaquie puis à la Slovaquie
4. Monsieur le Président, le premier «A rgument invoqué à l’appui de la terminaison»
par la Hongrie dans sa réplique est la «Violation substantielle des traités de 1976 et 1977, plus
particulièrement du fait de la mise en placede la variante C» (RH, par. 3.71-3.73, p. 139-141)
à laquelle la Hongrie ajoute un prétendu «Conflit ae vc des obligations ultérieures existantes en
vertu du droit international général»i(bid., par. 3.125-3.128, p. 160-162).
Cette façon de procéder appelle d'embl ée deux remarques. En premier lieu, cette
argumentation n'est, maintenant, plus invoquée que pour justifier, tenter de justifier, la
prétendue terminaison unilatérale formelledu traité (CR 97/6, p. 18-23, M. Sands) et non la
suspension ou l'abandon des travaux. Mais il n’en a pas toujours été ainsi, et, dans ses
écritures, la Hongrie n’a pas hésité à s’abriter derrière de prétendues violations du traité ou
d’autres règles de nature diverse qu’aurait commises la Tchécoslovaquie, pour tenter de
justifier la suspension et l’abandon des traaux (cf. MH, par. 6.11, p. 183 ou CM-H, par. 5.07,
p. 203).
De même, dans son mémoire et dans son contre-mémoire, la Hongrie avait mis quelque
insistance à prétendre que la Tchécoslovaquie aa vit violé non seulement le traité de 1977, mais
aussi d'autres instruments conventionnels et, enparticulier, la convention de 1976 sur les eaux
frontières, la convention sur le Danube de 1948et la convention de Bucarest de 1958 sur les
pêcheries dans le Danube (cf. MH, par. 6.50-6. 6.55, p. 196-198 ou CM-H, par. 6.62-6.77, p.
234-239).
Monsieur le Président, par souci d'être complet, je reviendrai donc brièvement sur ces
prétendues violations après avoir examiné les arguments fondés sur les violations du traité lui-
même et sur le droit international coutumier.
Avant d'examiner le détail de l'argumen tation hongroise à ces trois points de vue, il
convient cependant de préciser la portée et la consistance des règles applicables en la matière.
a) Les principes juridiques applicables - 21 -
5. Voici d'ailleurs, Monsieur le Président, au moins un point sur lequel les Parties sont
d'accord (cf. CR 97/3, M. Dupuy, p. 91, CR 97/6, M. Sands, p. 68, M. Crawford, p. 29 ou MH,
par. 10.87, p. 316): conformément à la jurisprude nce de la Cour (voir l’avis consultatif du
21 juin 1971,Namibie, C.I.J. Recueil 1971,p. 47 ou l'arrêt du 18 août 1972,Appel concernant
la compétence du Conseil de l'OACI, C.I.J. Recueil1972, p. 67), les deux Parties considèrent
l'article 60 de la convention de Vienne sur ledroit des traités, comme une codification du droit
coutumier.
Encore faut-il, pour qu'une violation auto rise l'autre partie à l'invoquer comme motif
pour mettre fin au traité ou en suspendre l'application en totalité ou en partie (cf. article 60,
par. 1),
—d’abord, que les conditions posées à l'article 60 de la convention de Vienne soient remplies,
—ce qui implique que la Hongrie devra it pouvoir invoquer soit un «rejet» du traité de
1977, soit la violation d'une dispositioessentielle,
—ensuite, que ce rejet ou cette violation soient atnérieurs à la prétendue extinction du traité ou
suspension de son application, et
—enfin, que le traité lui-même ne comporte au cune disposition applicable en cas de violation,
faute de quoi les dispositions du paragraphe 4de l'article 60 de la convention de Vienne,
qui réserve précisément cette hypothèse, devraient trouver application.
6. Monsieur le Président, et on ne l'a peut-être pas assez souligné au cours de la
procédure écrite, tel est le cas en la présente espèc: d'une part en effet, le chapitre XI de notre
traité, celui de 1977, détermine de façon précise le régime juridique applicable en ce qui
concerne la responsabilité des parties contractants eet le règlement des dommages; d'autre part
et surtout, l'article27 prévoit un mécanisme de règlement des différends dont le respect
s'impose aux parties et qui complète le mécan isme de concertation permanente institué par
l'article 3 et complété par l'accord sur le statut conjoint du 11 octobre1979 (MS, vol. II,
annexe 6, p. 77).
Or, comme la Slovaquie l'a abondamment démon rté dans ses écritures (cf. RS, par. 5.46-
5.53, p. 117-119), et comme cela découle de la chronologie des faits que j'ai rappelée hier, la
Hongrie s'est constamment dérobée à l'obliga tion de régler le différend l'opposant à la - 22 -
Tchécoslovaquie conformément aux dispositions de l'article 27: elle a coupé court aux
négociations tant au niveau des plénipotentiaires qu'à l'échelon gouvernemental et sa seule
réponse aux offres tchécoslovaques acceptant ses exie gnces successives a été de modifier et de
durcir ses prétentions.
Cette stratégie délibérée ne saurait justifier la répudiation du traité de1977 par la
Hongrie. Les prétendues violations qu'elle attribue à la Tchécoslovaquie n'ont pu suffire à
rendre inopérantes les clauses du traité relatives à la responsabilité éventuellement encourue
par les parties pour le non-respect de leurs obliations en matière de règlement des différends,
obligations «dont l'un des objectifs pourrait être précisément de permettre de déterminer si la
suspension est valable. Si, pour rendre inopérantes [de telles clauses], il suffisait d'alléguer,
sans le prouver, qu'un traité n'est plus applicab le, toutes ces clauses risqueraient de devenir
lettre morte, même dans des affaires comme celles dont la Cour est saisie où l'une des
questions mêmes qui se posent au fond et qui nesont pas encore tranchées est de savoir si le
traité est ou non applicable, c'est-à-dire s'il a pris fin ou a été suspendu de manière
régulière»—Monsieur le Président, je parle co mme un livre mais ce n'est pas moi qui le dis,
c'est la Cour elle-même dans son arrêt de1972 relatif à l'Appel concernant la compétence du
Conseil de l'O.A.C.I.(préc.,C.I.J. Recueil1972,p. 53-54).
Ne fût-ce que pour cette seule raison, qui tient aux dispositions mêmes de l'article60,
paragraphe4, de la convention de Vienne et, à vrai dire, à de simples considérations de bon
sens, la Hongrie ne peut assurément pas prét endre avoir mis fin unilatéralement au traité
de1977 dans son ensemble; en affirmant le contraire, elle a, en tout état de cause, violé les
articles 25 à 27 de celui-ci.
7. Au surplus, même si l'on «faisait l'impasse» sur ces dispositions — ce qui n'est guère
concevable car elles s'en trouveraient totalementprivées de tout effet utile—, même si l'on
s'en tenait aux règles générales applicables à l'extinction des traités et à la suspension de leur
application, la Hongrie n'en serait pas moins tenue au respect des conditions de forme et de
procédure que ces règles imposent.
Elles sont énoncées dans les articles65 à 67 de la convention de Vienne de1969, à
propos desquels la Hongrie a estimé, par la voixdu professeurValki qu’ils «reflètent le droit - 23 -
international général» (CR 97/5, traduction, p.41; voir aussi MH, par.10.98, p.319). La
Slovaquie partage cette façon de voir.
Mais force est de constater que ces exigences, qui valent pour la suspension de
l'application du traité au même titre que pouro sn extinction, n'ont nullement été respectées par
la Partie hongroise, qu’il s’agisse des suspensoins ou des abandons successifs de travaux, qui
sont, je le rappelle, des tentatives pour suspe ndre l’application de certaines dispositions du
traité ou pour y mettre fin, ou qu’il s’agisse de la notification du 19 mai 1992.
8. En réalité, il apparaît clairement que le s violations imputées à la Tchécoslovaquie
sont de pures inventions ex post facto. Lorsque la Hongrie a, par ses décisions successives,
mis son partenaire devant le fait accompli, elle n’a jamais allégué une quelconque violation
tchécoslovaque du traité de 1977.
De manière significative, la Hongrie n' essaie même pas de prétendre que ses
suspensions puis abandons successifs de travaux aient répondu aux exigences procédurales
posées dans le traité de 1977 lui-même ou découlatndu droit des traités. Elle ne se défend des
manquements que lui impute la Slovaquie à cet égard qu'en ce qui concerne la prétendue
terminaison unilatérale du traité. Elle se tarue, sur ce point, d'avoir «lancé une série de mises
en garde, indiquant qu’elle serait forcée, à moins que les travaux relatifs à la varianteC ne
soient suspendus, d’envisager de mettre fin au traité de 1977» (MH, par. 10.100, p. 319).
Monsieur le Président, c'est en partie exact, mais cela ne suffit pas: encore eût-il fallu
que la Hongrie se prête effectivement et de bonne foi à la recherche d'une solution pacifique
du différend, et ceci avantde prétendre mettre fin au traité. Or on est, à cet égard, loin du
compte: la Hongrie s'est toujours catégoriquement dérobée à toute possibilité de négociation
effective — ou plutôt, elle a insisté pour quedes négociations aient lieu ... à condition qu'il soit
entendu dès le départ qu'elles aboutiraient à consacrer ses propres vues: l’amendement du
traité sur des points essentiels dans un premietremps, et puis son extinction définitive ensuite !
Il suffit de rappeler à cet égard à titre d'exemple :
— la position hongroise qui, dès le 13mai1989, le jour de la suspension des travaux à
Nagymaros, envisage un amendement du traité; - 24 -
— la résolution du Gouvernement hongrois du20décembre1990 qui donne pour unique
mission aux ministres et plénipotentiaires d’«ouvrir des négociations avec le Gouvernement
de la République fédérale tchèque et slova que sur la terminaison du traité de1977 par
consentement mutuel et la conclusion d’un traité qui réglerait les conséquences de cette
terminaison» (MH, vol. 4, annexe 153, p. 366);
— celle du Parlement hongrois, du 16 avril 1991qui n'envisage pas non plus d'autre issue
que la terminaison du traité (cf.ibid., annexe154, p.368 ou MS, vol.IV, annexe88, p.213);
et puis enfin
— et puis enfin, la position entièrement rigide adoptée par les «négociateurs»—et on a
envie de mettre le mot entre guillemets — hongrois lors des rencontres des 14 et
15 juillet 1991 (cf. MH, vol. 4, annexe 53, p. 104 ou MS, vol. IV, annexe 90, p. 223).
Vous avez eu l'occasion de le rappeler, Messieurs de la Cour,
«les parties ont l'obligation de se comporter de telle manière que la négociation ait un
sens, ce qui n'est pas le cas lorsque l'uned'elles insiste sur sa propre position sans
envisager aucune modification» (arrêt du 20février1969,Plateau continental de
la mer du Nord, C.I.J. Recueil 1969 , p. 47).
C'était en 1969..., mais ce sont très exactemen t les termes qui conviennent pour décrire
l'attitude de la Partie hongroise en 1991-1992.
Au demeurant, les violations tchécoslova ques sur lesquelles la Hongrie prétend se
fonder pour justifier la suspension puis l'extinction du traité sont le produit de l'imagination
juridique — considérable, et je me plais à y rendre hommage — de ses conseils et ne trouvent
aucune confirmation dans les pièces du dossier.
b) La prétendue violation constituée par la mise en Œuvre de la variante C
9. Monsieur le Président, l'un des aspects les plus ouvertement troublants, pour ne pas
dire extravagants, des thèses de la Hongrie tient à l'affirmation, centrale dans son
argumentation, selon laquelle la varianteC serait la cause et la justification de toutes les
mesures unilatérales de répudiation du traité décidées par la Hongrie: de la suspension des
travaux à Dunakiliti puis à Gab_íkovo, puis de leur abandon, et de la prétendue «terminaison»
du traité.
10. Monsieur le Président, une telle présentation, est un défi à la chronologie, et je dirais
même à la logique cartésienne la plus élémentaire ! - 25 -
La varianteC, nous l'avons vu hier (et cela est confirmé par les termes de l'article2,
paragraphe1 b), du compromis), a commencé àêtre réalisée en novembre1991 et a été mise
en Œuvre à partir d'octobre 1992. On ne voit vr aiment pas, dans ces conditions, comment ces
faits, à supposer même qu'ils soient illicites, ce qui n'est certainement pas le cas comme mon
éminent collègue et ami sirArthurWatts le montrera, comment ces faits pourraient justifier,
d'une manière ou d'une autre,
— la suspension des travaux à Nagymaros, le 13 mai 1989,
— la suspension des travaux à Gab_íkovo (qui a eu lieu le 20 juillet 1989),
— leur abandon (en juin 1990),
— et la répudiation formelle du traité de1977, notifiée à la Tchécoslovaquie
le 19 mai 1992.
Toutes ces dates sont antérieures au 27octobre1992, qui est celle à laquelle la
varianteC a été mise en service (« put into operation» comme le précise le compromis) et
même, à l’exception de la dernière, toutes cesdates précèdent le 25juillet1991, date dont la
Hongrie fait grand cas, à laquelle le Gouvern ement tchécoslovaque a décidé d’étudier
officiellement la possibilité de la varianteC; mais, on le sait, en réalité la Hongrie avait
répudié—illicitement— le traité bien avant la notification formelle de «terminaison»:
certainement lorsqu'elle a abandonné définitivemetntous les travaux lui incombant en vertu du
traité en juin1990; très probablement, à vrai dire, lorsqu'elle a renoncé à l'élément de
Nagymaros, élément essentiel au projet; en tout cas et de toutes façons, avant tout début de
concrétisation de la variante C.
De quelque manière que l'on pose le problème, la mise en Œuvre de la variante C ne
peut, en aucune façon, justifier la répudiation du traité par la Hongrie.
c) Les prétendues violations des articles 15, 19 et 20 du traité de 1977
11. Reprenant un thème longuement évoquédans le mémoire hongrois (MH, par.6.12-
6.49, p. 183-196; par. 7.17-7.7.19, p. 213-214 et par. 10.88, p. 316-317; voir aussi RH, par.
1.41, p. 22 ou par. 3.72, p. 140), M. Sands a ra ppelé que: «Hungary has also invoked
subsidiary (but nevertheless significant) gr ounds for termination on breaches of specific - 26 -
provisions of the 1977 Treaty» (CR 97/6, p. 20), àsavoir les articles 15, 19, et peut-être aussi
20, du traité.
Curieusement, la Partie hongroise défi nit ces prétendues violations comme des
«violations par anticipation» [«anticipatory breace hs»] (MH, par. 10.88, p. 316). Il s'agit là, en
droit international en tout cas, d'une catégorie juridique originale qui, une fois encore, fait
honneur à l'imagination des conseils de la Hongrie, mais qui dissimule mal le caractère
entièrement artificiel de l'argument.
12. Certes, Monsieur le Président, le traité de 1977 témoigne du souci des parties
contractantes d'assurer la protection de l'environnme ent et ceci mérite d'autant plus d'être noté
qu'il a été conclu il y a vingt ans — soit à une époque où ce souci était, d'une manière
générale, moins présent qu'aujourd'hui — et entre des Etats qui, à cette époque, n'étaient pas
réputés attacher une grande attention à ces préoccupations.
Au demeurant, nul n'en doute, le proj et devait forcément avoir un impact sur
l'environnement. Mais les Parties en étaient parf aitement conscientes. Elles en ont pris le
risque après des études soigneuses comme l'a rappelé M eWordsworth dans sa première
intervention.
Il reste que ces trois articles, même s'ils témoignent du souci des Parties de protéger
l'environnement et laissent place à une flexibilité certaine, indiquent avec précision le cadre
dans lequel cette protection doit être assurée et cette flexibilité réalisée. Le professeur
McCaffrey en a rappelé les contours lundi.
13. Monsieur le Président, il n'est pas raisonnable de prétendre que la Tchécoslovaquie
puis la Slovaquie ont violé les obligations leurincombant en vertu de ces articles 15, 19 et 20
du traité de 1977. La Hongrie n'en fournit aucune preuve; et, quand bien même c'eût été le cas
— quod non —, il ne serait pas raisonnable d'y voir une «violation substantielle» au sens de
l'article 60 de la convention de Vienne de 1969 :
1 ° dans la très importante lettre qu’il a adressée le 19 mars 1984 au président de
l’Académie des sciences, le vice-premier minisrte hongrois, M. Marjai, déclarait ingénument :
«nous pouvons affirmer avec certitude que nous n’avons aucune revendication motivée à
formuler contre la Tchécoslovaquie» (MS, vol. III, annexe 56, p. 5); - 27 -
2 ° depuis lors, par leur attitude constante la Tchécoslovaquie et la Slovaquie ont marqué
leur attachement à la mise en Œuvre du traité , ce qui est très exactement le contraire de
l'intention de le «rejeter» ou de le «répudier» que leur prête la Hongrie;
3 ° la très hypothétique violation de ces dispositions, qui ne constituent pas l'objet et le
but du traité, aurait pu, peut-être, entraîner la responsabilité des parties contractantes mais elles
ne seraient assurément pas de nature à en justifier la suspension et encore moins le rejet; au
surplus, si l'insuffisance des études relatives à la protection de l'environnement constituait
vraiment le motif de l'attitude de la Hongrie, cepays, lui-même, est responsable de cet état de
choses;
4 ° enfin et surtout, les accusations hongroi ses sont dépourvues de toute substance
comme en témoigne, exemple parmi beaucoup d'autres, l'accord intervenu en juin 1989 entre
les premiers ministres hongrois et tchécoslovaques en vue de la création de comités
scientifiques professionnels pour l'évaluation des risques invoqués par la Hongrie et qui
constitue la mise en Œuvre de l'article15 du traité, en juin 1989, article15 auquel se réfère
expressément la lettre du vice-premier mins itre hongrois à son homologue tchécoslovaque du
24 juin 1989, lettre qui explicite les termes de cet accord (MH, vol. 4, annexe 16, p. 35); au
surplus, je rappelle que la qualité des eaux du Danube s'est constamment améliorée depuis
1977.
Ainsi que l’a rappelé mon ami Stephen McCaffrey, il n'est pas possible non plus,
comme le fait aussi la Hongrie, de voir dans cestrois articles une sorte de «code potentiel du
droit de l'environnement» qui, outrece qui y est dit, inclurait tout le droit de l'environnement
existant à l'époque de la conclusion du traité, toutles règles à venir dans ce domaine; et si la
Partie hongroise prétend que la Slovaquie a violéles principes coutumiers existant à cet égard,
elle ne peut assimiler ces prétendus manquementsà une violation du traité. Ils relèvent d'une
problématique totalement différente à laquelle j'arrive maintenant.
d) Les prétendues violations des principes coutumiers protecteurs de l'environnement
14. Je peux d'ailleurs être bref sur ce point , sur lequel MM. Kiss et Sands sont l'un et
l'autre revenus au cours de leurs plaidoiries (CR 97/5, p. 21 et CR 97/6, p. 21). Je l'ai déjà
abordé en assez grands détails lorsque j'ai présenté, sous une forme générale, les problèmes - 28 -
relatifs au droit applicable et le professeur caffrey y est revenu hier. Je me bornerai donc à
énoncer sous forme de cinq brèves propositions, les données essentielles du problème :
1 °. La Slovaquie ne conteste évidemment pas que «le droit international coutumier en
matière d’environnement a beaucoup évolué de puis les années soixante-dix» (RH, par. 3.128,
p. 161); mais la Hongrie a une fâcheuse tendance à présenter comme relevant du droit positif
de simples propositions de normes dont on doit constater qu'elles sont tout juste en gestation.
2 °. En tout état de cause, il n'est pas exact que ces normes nouvelles soient incorporées
dans le traité de 1977 par la seule vertu des ticles 15 à 19. Ceux-ci ont créé pour les Parties
des obligations conventionnelles spéciales que ni la Tchécoslovaquie ni la Slovaquie n'ont
violées.
3 °. De toutes manières, il ne peut faire de dout que, si contradiction il y avait, entre ces
normes conventionnelles et ces principes généra ux du droit coutumier de l’environnement, ce
qui n’est pas le cas, les premières, les normes conventionnelles, devraient l'emporter sur les
seconds —non pas en raison d'une supériorité in trinsèque des traités sur la coutume, mais,
tout simplement en vertu du principe «specialia generalibus derogan» t.
4 °. Au demeurant, la manière de raisonner dela Hongrie est ouvertement contraire aux
termes clairs de l’article 42 de la convention de Vienne de 1969, qui ne fait que codifier le
droit traditionnel des traités, j'en ai parlé longuement hier.
5 °. Il n'en irait autrement, le cas échéant, quesi les règles coutumières invoquées par la
Hongrie avaient un caractère impératif —ce n'est assurément pas le cas, et la Hongrie ne le
prétend d'ailleurs pas.
e) Les prétendues violations de divers instruments conventionnels, autres que le traité de
15. Monsieur le Président, comme je l'ai dit tout à l'heure, la Hongrie prétend également
que les mesures unilatérales qu'elle a adoptées constituent des ripostes à des violations par la
Tchécoslovaquie d’obligations conventionnelles découlant de divers instruments, bilatéraux
ou multilatéraux, liant les Parties. Or, outre que ces prétendues violations n'existent que dans
l'imaginaire judiciaire hongrois, en admettant même qu'elles soient réelles pour les besoins de
la discussion, elles ne seraient pas de nature à justifier l'extinction du traité de 1977 ou la
suspension de son application. - 29 -
Ici encore, le principe fondamental du droit des traités, que codifie l'article 42 de la
convention de Vienne dans le souci d'assure r la stabilité des situations conventionnelles,
l'exclut absolument: il ne peut être mis fi n à un traité ou procédé à la suspension de son
application que conformément aux dispositionsdu traité lui-même ou aux principes du droit
des traités repris dans la convention de 1969. Or la violation d'autrestraités n'entre nullement
dans cette hypothèse et on le comprend: la stabilité des relations conventionnelles se
trouverait dramatiquement menacée s'il pouvait être mis fin à un traité non seulement à la suite
de sa propre violation mais encore d'un prétendu non-respect de n'importe quel autre traité !
16. Monsieur le Président, Messieurs les Juges, la Hongrie a déployé des efforts très
impressionnants pour essayer de vous convaincre que la Tchécoslovaquie avait commis un
nombre —très impressionnant aussi!— de viol ations en tous genres: du traité de 1977,
d'autres instruments conventionnels, de princi pes de droit coutumier plus ou moins bien
établis... La Slovaquie doute que vous soyez dupes :
—en ce qui concerne les deux derniers aspects (els prétendues violations du droit international
coutumier ou de divers traités autres que celuide 1977), il ne saurait, de toutes façons, y
avoir là des motifs autorisant la Partie hongroise à suspendre l'application du traité ou à y
mettre fin, et ceci tout à fait indépendammend tu caractère manifestement mal fondé de ces
arguments qui, par ailleurs, ne fait aucun doute;
—pour ce qui est du prétendu non-respect des «clauses environnementalistes» du traité,
l'argument tombe également à faux : si l'une des Parties les a violées, ce n'est pas celle que
la Hongrie veut faire croire; au surplus et detoutes manières, si violations il y avait eu, de
la part de la Tchécoslovaquie, elles ne seraient pas de nature à permettre d'en suspendre
l'application ou d'y mettre fin;
—quant à la variante C, elle ne vise qu'à prése vrer ce qui pouvait encore l'être et la Hongrie est
mal venue à venir se plaindre aujourd'hui d'une situation qu'elle a créée elle-même.
En outre et de toutes manières, si même les mesures unilatérales hongroises avaient la
moindre apparence de fondement juridique, quod non encore, elles seraient, de toutes
manières entachées d'un vice rédhibitoire, faute pourla Hongrie d'avoir respecté les règles de
procédure et de forme consacrées par les articls e65 à 67 de la convention de Vienne, dont elle - 30 -
reconnaît elle-même qu'elles répondent aux exig ences de bonne foi qui doivent guider les
Etats dans leur pratique conventionnelle.
B. Le prétendu changement fondamental de circonstances
17. Il en va bien sûr de même en ce qui concerne le prétendu changement fondamental
de circonstances qu'invoque également la Partiehongroise pour tenter de justifier sa politique
du fait accompli. Elle n'a évidemment pas davantage notifié à son partenaire ses intentions à
l'avance et elle ne s'est pas montrée disposéeà négocier de bonne foi sur ce motif — d'ailleurs
invoqué tardivement puisqu'il est mentionné pour la première fois dans la déclaration du 19
mai 1992 —, qu'elle n'y était préparée en ce qui concerne ses allégations de manquement.
18. Revenant, ici encore, à l'argumentation que la Hongrie avait développée dans son
mémoire (cf. MH, par. 10.73-10.77, p. 309-313;voir aussi RH, par. 3.74-3.113, p. 141-157),
M. Sands, dans son intervention sur ce point, pard tes caractéristiques qu'il prête au traité. Une
première chose frappe d'emblée : la nature extrêmement atomisée et disparate de ces prétendus
caractères :
"the 1977 Treaty and the OriginalProject had five essential elements: (1) to serve as an
economically beneficial joint investment; (2) to provide a vehicle for "socialist
integration" through COMECON; (3) to be a "single and indivisible operational
system" ...; (4) to be a framework treaty,allowing for adjustment and revision ...;
and (5) to ensure that the proposed proj ect was consistent with environmental
protection" (CR 97/5, p. 79-80; voir aussi M.Nagy, CR 97/3, p. 10-24 et MH, p.
114 et suiv. ou par. 4.21, p. 119-120).
Et mon contradicteur d'affirmer que les évolutions politiques intervenues en Europe
centrale, le passage à l'économie de marché et les modifications dans l'appréhension de
l'écologie constituent des changements fondamentaux ( ibid., p. 80-81). Certes, la Partie
hongroise s'efforce de justifier cette approcheen affirmant qu'un changement fondamental de
circonstances «peut être cumulatif et peut provenir d’un concours de facteurs» (RH, par. 3.76
(1), p. 142). Elle soutient n'avoir jamais «prétendu que l’un quelconque de ces éléments
puisse à lui seul constituer un changement fondamental ... eu égard au traité de 1977» (RH,
par. 3.78, p. 144; voir aussi M. Sands, CR 97/5, p. 80 et 81). Admettons le, Monsieur le
Président ! Mais reconnaissons aussi que c'est une voie dangereuse car, si l'on n'y veille, une
telle approche finit par justifier la remise en cause d'à peu près n'importe quel traité dès lors
qu'un certain laps de temps s'est écoulé: par hypothèse, le monde change, les circonstances - 31 -
évoluent; or le propre de tout traité est de fixer les relations entre les Etats cocontractants de
manière durable,en dépitdes changements de circonstances.
Telle est d'ailleurs la raison pour laquelle l' article 62 de la convention de Vienne de
1969, dont les Parties s'accordent pour considérer qu il' énonce le droit applicable en la matière
(cf. CR 97/5, M. Sands, p. 77, CR 97/6, M. Sands, p. 17 ou MH, par. 10.61-10.62, p. 300-301
ou RH, par.3.75, p. 141), n'entrouvre qu'avec beaucoup de prudence la porte qui permet les
adaptations indispensables. Mais, comme l' a rappelé la Cour —qui a reconnu que cette
disposition se bornait à codifier le droit existant (cf. arrêt du 2 février 1973, Compétence en
matière de pêcheries , C.I.J. Recueil 1973,p. 18) :
«les changements de circonstances qui doivn et être considérés comme fondamentaux ou
vitaux, sont ceux qui mettent en péril l'existence présente ou l’avenir de l'une des
parties. ... Ce changement doit avoir entr aîné une transformation radicale de la
portée des obligations qui restent à exécuter.»Ibid., p. 19 et 21.)
«Cumulativement» ou individuellement, les changements invoqués par la Hongrie
doivent présenter ces caractères et, plus précisément répondre aux conditions strictes
qu'impose l'article 62 de la convention de Vienn.eLa Hongrie reconnaît que ce n'est pas le cas
si on les considère isolément; je viens de le rappler. Il ne reste donc à se demander que si le
cumul des changements «non fondamentaux» de circonstances sur lesquels elle prétend
s'appuyer modifie cette donnée.
On peut certes s'y essayer, mais il faut bien dire que l'exercice est périlleux: il est loin
d'être évident que l'addition de changeme nts non fondamentaux puisse donner un changement
fondamental. Et, même s'il en allait ainsi, la uls grande prudence s'imposerait sauf à ouvrir la
porte à tous les abus. Je ne suis pas sûr qu'ilsoit possible d'exclure totalement ces abus si l'on
s'engage dans la voie aventureuse tracée par laHongrie; mais en tout cas, au minimum, deux
précautions, cumulatives elles aussi, s'imposent :
—en premier lieu, il faut tout de même exam iner soigneusement chacun des changements
«non fondamentaux» pour évaluer leur pertinence individuelle; et,
—en second lieu, il faut évidemment confronter letableau général qui résulte de cet examen
aux règles précises consacrées par l'article 62 de la convention de Vienne.
19. Je ne vais pas, Monsieur le Président, abuser de la bienveillance de la Cour pour
redire ici ce que la Slovaquie a déjà indiqué dans ses écritures en réponse à l'argumentation - 32 -
hongroise sur le changement fondamental de circonstances; je me permets seulement de
renvoyer aux pages 303 à 310 du contre-mémoire slovaque et aux pages110 à 113 de la
réplique. Je me bornerai donc à quatre remarques complémentaires.
En premier lieu, les «circonstances» qu'invoque la Hongrie sont des «circonstances à
tout faire»; elle les invoque à l'appui de sa prétention concernant le changement fondamental
de circonstances, mais ce sont ces mêmes circonstances qui constituent à ses yeux des
violations du traité de 1977 ou d'autres norme s internationales ou qui justifieraient la
«nécessité» ou l'impossibilité d'exécution qu'elle invoque par ailleurs.
En deuxième lieu, les circonstances invoquéespar la Hongrie résultent largement — et,
pour celles d'entre elles qui présentent quel que précision, entièrement— de ses propres
violations du traité de 1977 :
—il est tout à fait exact que, «en 1992, le mécans ime opérationnel unique et indivisible s’était
déjà effondré», c'est la Hongrie qui l'écrit (RS, par. 3.93, p. 149); mais pourquoi ? parce
que la Hongrie en avait empêché la réalisation en renonçant à la construction de
Nagymaros d'abord, en refusant de pro céder à la fermeture du Danube à Dunakiliti
ensuite;
—il est également parfaitement vrai qu'il n'a pas été possible de procéder aux adaptations
nécessaires du «traité cadre» de 1977; mais pourquoi? parce que la Hongrie a refusé
toute adaptation et a exigé sa terminaison pure et simple;
—et cette remarque vaut également en ce qui concerne la protection de l’environnement: s'il
n'a pas été possible de conclure un accord concernant les garanties écologiques, c'est
parce quela Hongries'y est refusée.
Il convient donc de faire application à l'égard de ces circonstances des règles codifiées
au paragraphe 2b) de l'article 62 de la convention de Vienne de 1969 :
«2. Un changement fondamental de circonts ances ne peut pas être invoqué comme
motif pour mettre fin à un traité ou pour s'en retirer :
...
b)Si le changement fondamental résulte d'uneviolation, par la Partie qui l'invoque, soit
d'une obligation du traité, soit de toute tre obligation internationale à l'égard
de toute autre Partie au traité.» - 33 -
Troisièmement: si l'on excepte les changements dus à l'attitude fautive de la Hongrie
elle-même, les autres éléments du changement fondamental invoqué par celle-ci se réduisent,
en réalité à un seul : la modification de la situation politique en Europe centrale.
Il est évident qu'il s'agit là d'un changement en effet très important; mais il n'entre pas
dans les prévisions de l'article 62. Pour qu'ilen aille différemment, il faudrait que la Hongrie
établisse que la «base essentielle du consentemend tes Parties à être liées par le traité» s'en est
trouvée affectée. Or non seulement elle ne l' établit nullement, mais encore, elle affirme
expressément qu'elle n'a jamais «donné à ente ndre que ces changements politiques suffisaient,
par eux-mêmes, pour constituer un changement fondamental de circonstances vis-à-vis du
traité de 1977 (CM-H, par. 5.47, p. 213). Il est du reste bien établi, en droit international,
qu'un changement politique, aussi radical soit-iln,e constitue pas un motif pour mettre fin à un
traité ou en suspendre l'application (cf. Co mmission de réclamations Etats-Unis-Venezuela,
décision du 5 décembre 1885, affaireDay, cité par Ch. Rousseau, Droit international public,
vol. III,Les compétences, p. 332-333).
Quatrième remarque enfin: il est importa nt de garder à l’esprit qu’un changement
fondamental de circonstances ne peut avoir d’effets que s’il n’avait pas été prévupar les
parties, comme y insiste fortement le premier paragraphe de l’article 62 de la convention de
Vienne. Or, en l’espèce, les Parties avaient pleinement envisagé les conséquences pouvant
résulter de la modification des données économique s et écologiques et ceci s’est traduit par le
mécanisme d’adaptation continue des dis positions du traité de 1977 qu’ont décrit mes
collègues au début de ces plaidoiries.
20. On peut d'ailleurs se demander si le véritable changement de circonstances qui est à
l'arrière-plan du changement radical de la positoin de la Hongrie, de son revirement, n'est pas
ailleurs. La réplique de la Hongrie puis ses plaidoiries orales reflètent —ou trahissent—
probablement mieux ses arrière-pensées que ses écritures antérieures, en ce sens qu'elles
mettent davantage l'accent sur les considérationsde nature proprement économique (qu'elles
tentent, assez maladroitement, de mêler à despréoccupations écologiques) comme le faisaient
les écritures antérieures (cf. CR 97/3, p. 7374, Mme Gorove; CR 97/5, p. 80-81 et CR 97/6,
p. 10-11, M. Sands, RH, par.1.07-1.11, p. 11-13; pa r.1.94, p. 46 — voir aussi le Rapport du - 34 -
professeur Norgaard, "The Economic Anal yses of the Gab_íkovo-Nagymaros Barrage
System", RH, vol. 2, app. 4, p. 141- 182).
Un bref retour en arrière le montre calirement. Lorsque, en 1988, le Parlement hongrois
a adopté la résolution qui a été à l'origine de l'accélération du projet, ce fut à la condition
expresse que, dans le même mouvement, le G ouvernement hongrois accélérerait la lutte contre
les pollutions d'origines industrielle et dometique affectant la qualité des eaux du Danube et
de ses affluents (cf. MH, vol.4, annexe 145, p. 344-345). La mise en Œuvre de cette condition
aurait coûté extrêmement cher et il est probable qui'l y eut là, à l'origine, l'une des principales
raisons qui ont conduit à la suspension puis àl'abandon unilatéraux de Nagymaros. Le rapport
Hardi de septembre 1989, dont au moins trois des autu ers, m'a-t-on dit, sont dans cette salle, ce
qui montre qu'il n'est pas répudié par le Gouvernement hongrois actuel, le rapport Hardi
confirme en tous points cette analyse et conclut, non sans cynisme, qu'il est de l'intérêt de la
Partie hongroise de se lancer dans une longue controverse juridique «à l'issue incertaine»
("with an uncertain outcome" (MH, vol. 5 PartII, annexe 8, p. 165-166) — et d'ajouter (car il
n'était pas question, alors, de vous saisir, Messieurs de la Cour !) :
"The lengthy legal dispute will release us from any immediate or short-term
payment obligation. In accordance with the current and routine practice among
CMEA-countries we are obliged to honour ob ligations to pay damages only to the
extent and in the form acknowledged by us, even in the long run.
As regards the financial consequencesof dropping the Nagymaros hydro-electric
station, the parties affected must come to agreement. Therefore the Hungarian
Government will be straddled by financial obligations only to the extent it
acknowledges them. No one can compel the Government to satisfy Czechoslovak
demands it does not recognize as justified. With respect to international relations,
States with financial obligations are inbetter negotiating position than those with
claims." (Ibid., p. 166.)
Il y a également autre chose : il est probablment exact que le projet présentait, en 1989,
moins d'intérêt pour la Hongrie qu'il n'en avait en 1977; après la conclusion du traité, ce pays
s'est en effet lancé dans la construction d’une centrale nucléaire qui a allégé ses besoins en
énergie (voir le document n ° 23 dans le dossier des Juges).
Mais, ici encore, ces pseudo-«changements f ondamentaux» sont le fait exclusif de la
Hongrie qui n'était pas prête à assurer le faeau financier nécessaire pour améliorer la qualité
des eaux du Danube, menacée d'ailleurs par deso surces de pollution proprement hongroises et
absolument pas liées au projet, et qui, sans souicde cohérence économique et de respect de ses - 35 -
obligations conventionnelles, s'est lancée dansun programme de production d'énergie «tous
azimuts», qu'elle n'avait pas les moyens de financer.
Tirant les conséquences du principe pacta sunt servanda, sir Gerald Fitzmaurice, dans
son quatrième rapport sur le droit des traités, écrivait en 1959 que :
«Le fait que l'exécution de l'obligation conventionnelle est devenue difficile ou
onéreuse pour la partie intéressée ou que, del'avis de cette partie, l'obligation est
devenue inéquitable ou préjudiciable à ses intérêts»
ne peut, par lui-même, "justifier la non-exécution de l'obligation conventionnelle" (Annuaire
de la Commission du droit international1959, vol. II, p. 43). Visiblement, la Partie hongroise
a oublié cette règle fondamentale.
21. Monsieur le Président, si on les considère isolément, les «circonstances» invoquées
par la Hongrie ne sont, de son propre aveu, pas fondamentales et l'«addition» à laquelle elle
vous convie ne conduit pas à un changement fondamental au sens de l'article 62 :
— d'abord, il est loin d'être évident qu'il soit possible de procéder ainsi;
— ensuite, cette addition est réduite à peu de chose si on en exclut, conformément au
paragraphe 2b), les circonstances résultant des violations du traité par la Hongrie elle-même;
— enfin, ainsi ré-ajustée, cette thèse revient à dire que le contexte politique, économique
et social en Europe centrale a changé... Certes ! mais ce changement n'est pas de nature à
permettre aux Etats de remettre en cause les traités auxquels ils sont parties.
Je ne sais pas, Monsieur le Président, siM. Horn, l'actuel premier ministre hongrois, est
juriste, mais je sais qu'il faisait du bon droit international lorsque, à la tribune de l'Assemblée
nationale de Hongrie, il déclarait, en réponse à des voix qui demandaient la suspension du
traité du fait que les circonstances auraient changé :
"What's the problem? The problem is that from the viewpoint of international
law, it is possible principally in two cases. First: those basic conditions which
served as a principal foundation for the Treaty signature have changedS .econd: if
the proportion of obligations which have still to be fulfilled, principally changes.
But the Hungarian side cannot respect these conditions in connection with the
Treaty. What we consider for substantial isthe fact that basic conditions did not
change, but only examination, evaluation of one side concerning the conditions.»
Et de conclure:
"I would like to note that our experts ex amined the records of the last 40years
from this position if such an important international bilateral or multilateral treaty
has ever been suspended in this way. We have found no such example in the
history of the last 40 years. - 36 -
What follows from it? If we do it, the Hungarian People's Republic would form
such a precedence in international relations that its damaging consequences could
be extremely great...» (CMS, vol. II, annexe 8, p. 94-95.)
C'était le 6 octobre 1988. M. Horn était alosrSecrétaire d'Etat; il est aujourd'hui premier
ministre de Hongrie. Ses propos étaient exacts en1988; ils l'étaient en1989; ils l'étaient
en1992; et ils le demeurent. Il n'existe pas la moindre raison pour que le chef du
Gouvernement hongrois revienne sur les propos du S ecrétaire d'Etat d'alors : les circonstances
n'ont pas fondamentalement changé, au sens du drio t des traités; elles n'autorisent nullement la
Hongrie à revenir sur des engagements conventionnels; et ce pays est comptable de ses
violations.
C. La prétendue impossibilité d'exécution
22. Pas de changement fondamental de circonts ances donc, Monsieur le Président. Pas
d'exceptio non adimpleti contractus , nous l'avons vu tout à l'heure... Mais la Hongrie n'a pas
épuisé l’arsenal des motifs permettant, selon elle, de mettre fin au traité ou d'en suspendre
l'application. La déclaration du 19 mai 1992, dont lserédacteurs ont visiblement eu un Œil fixé
sur la section III de la cinquième partie de la convention de Vienne de 1969, ajoute, pour faire
bonne mesure, l'impossibilité d'exécution codifiéepar l'article61 (cf. MH, vol.4, annexe82,
p. 177).
Le recours par la Hongrie à cette cause d'extinction des traités est à la fois surprenant
et révélateur; car, si l'excuse de nécessité pouvait légitimement être invoquée en l'espèce, on
voit mal pourquoi la Hongrie aurait éprouvé le besoin d'invoquer à la rescousse, d'aller
chercher l'impossibilité d'exécution, dont la définition est plus étroite et les conditions
d'application encore plus strictes.
Le malheur pour la Hongrie est que les circonstances de la présente affaire ne se
prêtent évidemment pas à faire jouer l'impossibilité d'exécution. Et il faut bien dire qu'elle
l'invoque visiblement sans y croire, du bout des lèvres, comme «pour faire bonne mesure».
Du reste, sous sa plume l'impossibilité d'exécution se dissout dans un magma passablement
informe qui inclut la force majeure, l'erreur et la nécessité... - 37 -
23. Après avoir écrit le contraire dans son mémoire (MH, par.10.41-10.10.46,
p.293-295), la Hongrie, fidèle à sa technique de s amalgames, assimile dans sa réplique,
impossibilité d'exécution et force majeure :
«il est des situations factuelles où une impossibilité provisoire pourrait être interprétée
comme un cas de force majeure, justifia nt la non-exécution d’un traité. Mais à
supposer que l’impossibilité provisoire devienne permanente, le traité en cause
doit pouvoir être terminé par une partie dont le comportement n’est pas la
cause de l’impossibilité.» (RH, par. 3.122, p. 159.)
Et revoilà donc posée l'équation «impossib ilité d'exécution = force majeure», équation
«aberrante» au sens mathématique du terme, qui revient à «marier la carpe et le lapin», à
additionner des règles relevant du droit des traités d'une part, à celles du droit de la
responsabilité d'autre part.
Et la Hongrie aggrave encore l'amalgame en estimant, dans la foulée, que les mêmes
considérations lui permettent aussi d'invoquer l'existence d'une erreur au moment de la
conclusion du traité :
«Cette nouvelle connaissance scien tifique, plus approfondie, d’études
antérieures mais aussi d’études plus récentes mettant en lumière les dangers du
projet constituent la raison d’invoquer l’erreur.» (RH, par. 3.123, p. 160.)
Cette fois, Monsieur le Président, c'es t la carpe et le brochet: l'impossibilité
d'exécution et l'erreur relèvent bien tous deux dudroit des traités, mais la première est un motif
d'extinction des instruments conventionnels, la seconde en est une cause de nullité; et le
régime juridique des unes et des autres—quoique voisins— est différent. La Hongrie qui,
malgré sa répudiation de facto, a toujours proclamé avec force que le traité de1977 est
demeuré en vigueur jusqu'à la date de sa pseudo-«Déclaration de terminaison», ne peut pas,
aujourd'hui, à la fin de la procédure, venriprétendre le contraire et invoquer sa nullité.
24. En ce qui concerne l'impossibilité d'exécution proprement dite, le seul motif
susceptible d'entraîner l'extinction d'un traité qui nous intéresse ici, la Hongrie commet des
erreurs à la fois dans l'interprétation du droit et dans celle des faits.
S'agissant, d'abord, des considérations juridiques, la réplique hongroise fait grand cas
(cf. RH, par. 3.121, p. 159; voir aussi CR 97/5, p. 75,M. Sands) de l'initiative prise par la CDI
en1963, de ne plus mentionner expressément la disparition de «l'objetphysiquedes droits et
obligations énoncées dans le traité»,A (nnuaire de la CDI1963, vol. II, p. 81) qui figurait dans
le texte antérieur, pour viser dorénavant «la disparition ou destruction totale et permanente de - 38 -
l'objet des droits et obligations stipulés da ns le traité» (rapport de la Commission sur sa
quinzième session,ibid., p. 215). L'«objet» disparu peut donc bien être en effet «physique» ou
«juridique».
Mais la disparition doit être «totale et rmanente». Les Parties sont au fond d'accord
sur ce point. Mais —et c'est cela qui est impor tant— cette disparition doit être «totale et
permanente» si l'on s'en tient à la formule de1963—ou «définitive» et porter sur un «objet
indispensable» à l'exécution» du traité si l'on se fonde sur l'article61, paragraphe1, de la
convention de Vienne. Les exemples de disp arition d'«objet juridique» que donne la CDI sont
clairs :
«Quant à l'impossibilité résultant de ladisparition de l'objet juridique des droits
et obligations d'un traité, un exemple enest les dispositions d'un traité relatives
au fonctionnement des capitulations, qui naturellement tombent avec la
disparition des capitulations elles-mêmes. La dissolution d'une réunion [sic]
douanière peut rendre impossible la c ontinuation de l'exécution de traités
relatifs à son fonctionnement.»A(nnuaire de la CDI1963, vol. II, p. 215.)
25. Nous sommes loin, très loin, Monsieur le Président de la présente espèce!
Tellement loin, que nous avons, une fois de plus , le sentiment de plaider l'évidence: aussi
longtemps que le projet de Gab_íkovo-Na gymaros n'a pas été mené à bien, que
l'investissement conjoint décrit à l'articlepremier du traité de 1977 n'a pas été réalisé, «l'objet
indispensable à [son] exécution» n'a pas dispar u et cette exécution n'a, bien sûr, rien
d'impossible au sens de l'article 61 de la convetion de Vienne, aussi longtemps que coulera le
Danube.
En deux phrases catégoriques, M. Sands expose la thèse hongroise :
«The purpose of the 1977 Treaty was esset nially to construct a jointly managed
barrage system which functioned safelyon the territory of both States, did not
cause major environmental damage, andprovided for a joint investment. These
objects were no longer capable of attainment in 1992.» (CR 97/5, p. 75.)
Bien que mon contradicteur n'affermissecette remarquable affirmation d'aucun début
d'explication, essayons de comprendre, tout demême, ce qu'il veut dire. Sans doute ceci : que
les études sur lesquelles la Hongrie se fonde pour déclarer que le traité de 1977 a pris fin
montrent que la réalisation du projet feraitourir des risques graves à l'environnement.
26. Si c'est la bonne interprétation de lapensée hongroise, Monsieur le Président — et
je n'en vois pas d'autre — deux brèves remarques suffiront : - 39 -
En premier lieu, il y a là une hypothèse typique de celles contre lesquelles la
Commission du droit international mettait en garde dans son commentaire du projet de ce qui
allait devenir l'article 61 de la convention de Vienne. Elle y expliquait que la disparition de
l'objet du traité n'est pas une cause automatique d'extinction du traité, mais seulement un motif
permettant à la partie qui s'en prévaut d' invoquerson extinction, ce qui renvoie aux règles
procédurales que doivent respecter les Etats lorsqu'ils prétendent se soustraire à l'application
des traités.
«Autrement, [ajoutait la Commission] on risquerait de se trouver en présence
d'affirmations arbitraires d'une prétendue impossibilité d'exécution comme
simple prétexte pour répudier le traité.» (Annuaire de la CDI 1963, vol. II, p.
216; voir aussiAnnuaire de la CDI1966, vol. II, p. 278.)
L'affaire qui vous est soumise montre, Messieurs les Juges, combien ces craintes étaient
fondées.
La seconde remarque est qu'il n'est, sur le fond, pas utile de discuter l'affirmation
hongroise selon laquelle la construction d'un projet écologiquement «acceptable» était
devenue impossible en 1992: cette affirma tion, que la Hongrie n'illustre par aucun
développement, repose, semble-t-il sur les mêms emotifs que ceux qu'elle invoque à l'appui de
l'«excuse de nécessité» qui lui tient telle ment à cŒur, et dont mon collègue Stephen
McCaffrey a montré à quel point elle repose su r des raisonnements spécieux et une distorsion
grave des données de l'affaire.
27. Permettez-moi, Monsieur le Président, et j'en ai presque terminé, de résumer
brièvement les conclusions auxquelles je crois être arrivé. Elles sont au nombre de trois :
1 ° Il ressort clairement des faits de lacause que la Tchécoslovaquie puis la Slovaquie
ont toujours scrupuleusement respecté le tra ité de1977 relatif à la construction et au
fonctionnement du projet de Gab_íkovo-Nagymaros et les accords connexes, qu'il s'agisse des
obligations matérielles, ou des obligations de coopération que ces instruments imposent aux
Parties. En particulier, soucieuse de respecter pleinement les directives qu'ils fixent en matière
de protection de l'environnement et de prom ouvoir un projet conforme à ces exigences, la
Tchécoslovaquie a toujours marqué sa disposition à mener des études visant à s'assurer que les
dispositions prises étaient adaptées et donnaient les garanties nécessaires, et à conclure des
accords en ce sens dans toute la mesure où ceci se révèlerait utile. - 40 -
2 ° La Hongrie, pour sa part, n'apas eu de cesse de répudier le traité de 1977. Elle s'y
est employée en suspendant, dans un premier temps, les obligations mises à sa charge par le
traité, puis en y mettant fin unilatéralement du fait de l'abandon définitif des travaux lui
incombant, avant de proclamer, unilatéralement toujours, la «terminaison» du traité. Et,
3 ° comme ces suspensions et «terminaison» ne peuvent trouver aucune justification
dans le droit des traités qui, seul, réglemente l'extinction des traités et la suspension de leur
application, les initiatives de la Partie hongr oise, s'analysent en une répudiation illicite du
traité de 1977, qui n'est pas autre chose que la violation substantielle de ses dispositions,
auxquelles la Hongrie n'a pu mettre fin unilatéra lement et qui, jusqu'à ce jour, demeurent
pleinement opposables aux deux Parties.
Monsieur le Président, Messieurs les J uges, je vous remercie vivement de votre
attention; et je vous prie, Monsieur le Président, de bien vouloir donner la parole, je suppose
après la pause, à M. Refsgaard, chef du servicede la recherche et du développement à l'Institut
danois d'hydraulique. M. Refsgaard qui va introdu ri les plaidoiries de la Slovaquie consacrée
à la varianteC en décrivant l'impact de celle-ci sur l'environnement. M. Refsgaard est
particulièrement qualifié pour cela puisqu'il a dirigé l’équipe d’experts internationaux du
programme PHARE de 1992 à 1995; il a en outre participé à un projet d’étude des eaux
souterraines dans le nord de la Hongrie en 1991 et, en tant qu’expert indépendant, il a participé
aux missions tripartites de la Communauté européenne, de la Slovaquie et de la Hongrie, en
1992 et 1993. J’ajoute que, tout spécialiste qu’il soit dans son domaine, M. Refsgaard
intervient ici comme conseil de la Slovaquie, comme d’ailleurs les spécialistes qui se sont
exprimés au nom de la Hongrie, ceci soit dit pourrassurer pleinement le professeur Crawford.
Sir Arthur Watts lui succèdera pour traiter des aspects juridiques de la question.
Je vous remercie Monsieur le Président.
The PRESIDENT: Thank you so much, ProfessorPellet. The Court will suspend for
15 minutes.
The Court adjourned from 11.30 to 11.50 a.m. - 41 -
The PRESIDENT: Please be seated. Mr. Refsgaard, please.
Mr. REFSGAARD: Mr. President, Memb ers of the Court. It is a great
privilege for me to appear before you today to present a brief summary of the goals, the
methodology and the conclusions of the PHARE project.
The PHARE programme is part of EU’s s upport to countries in Central and Eastern
Europe. This particular PHARE programme aimed to establish a “Danubian Lowland —
Ground Water Model”. In layman’s terms this meant the development of an integrated
modelling system which would be a reliable tool for analyzing the environmental impact of
alternative water management régimes in the Danubian Lowland area.
I must emphasize that the PHARE project should not be taken as an Environmental
Impact Assessment of the Gab_íkovo barrage syse tm. Ample information already existed on
which to base a political decision as to the barrage scheme’s future. The PHARE model,
however, takes the evaluation of impacts a stage further. It allows more accurate predictions
of the impacts of different discharge régimes and therefore provides further answers to
questions as to whether the Gab_íkovo barrage is likely to have major impacts on the
environment in the future.
(Overhead transparancy # 1 “PHARE project framework”)
If I can now say a few words on the organizations involved in the PHARE project.
Following an international tender, a consortium of six Danish and Dutch organizations was
selected as Consultant. This consortium was headed by the Danish Hydraulic Institute and
comprised two consulting firms, three researchinstitutes and one university. In the PHARE
Report , the Court can see the names and spec ialization of the 25 members of the
international team, which I had the pleasure to lead. My own organization, the Danish
28PHARE Project, Final Report, December 1995, Vol. 1, pp. 2-1 to 2-5. - 42 -
Hydraulic Institute, is an independent research organization with a staff of more than 220
people and we have worked in more than 110 countries.
Throughout the whole project period fr om February1992 to December1995 the
international consultant was supported by Slovak specialists , including scientists from the
Comenius University.
The project was jointly financed by th e European Commission (EC) and the Slovak
Government. The EC financed the internationa l consultant and the equipment, while the
Slovak Government provided the main part of the funding for the Slovak specialists.
It is not correct to refer to the ‘Slovak PHARE Report’, as Hungary has done . The 30
PHARE report is an independent report preparedby the international team with me carrying
the overall responsibility. The independent nature otfhe report is also reflected in the content:
31
the report’s findings, as Professor Wheater pointed out , do not speak of only positive
impacts.
(Overhead transparancy # 2 “PHARE project activities”)
The main project activities were as follows:
1Existing data were collected and processed.And this was a major activity, because there was
a huge amount of relevant data.
2A small amount of supplementary field work was carried out in order to support the special
data requirements of some of the models.
3Powerful computer facilities were acquired.
4An integrated modelling system (i.e. software) was developed.
5The models were rigorously calibrated and va lidated on data both from the pre-dam and the
post-dam periods. Such a high degree of validation is generally not possible in traditional
EIA studies, because the constructions concerned have not yet been built. The result is a
29PHARE project, Final Report, December 1995, Vol. 1, pp. 2-5 to 2-6 .
30CR 97/3, p. 62 .
31
CR 97/4, p. 73 . - 43 -
model that is more reliable for the simple reason that it has been tested against more
different kinds of data.
6We had two workshops in 1992 and 1995 to which 4 or 5 independent, internationally well
reputed experts were invited to review our methodology and results.
7Finally, the models were applied to specific water management scenarios, including the
pre-dam conditions and Variant C scenarios, with average discharge régimes in the Old
3
Danube of 200, 400 and 800 m /s. Furthermore, the effects of certain remedial measures,
such as underwater weirs, were also assessed. Ishall discuss some of the results in a short
while.
(Overhead transparancy # 3 “MIKE SHE figure”)
I shall not trouble the Court withdetails of the four different computer models that were used
32
during the PHARE project . In brief, one model was used to predict hydrological processes,
including changes in water quality, other models we re used to predict conditions in the river,
in the reservoir and to soils and agriculture.
These four models work together in an integrated way, and each one of them
represents state-of-the-art in international terms. They have been sold to more than 500
33
research institutions, consulting firms and water authorities worldwide . The integration of
the models in the PHARE project is, however, unique. I can mention in this context that the
Danish Hydraulic Institute has just been invited to provide this integrated modelling system
for studies of the Everglades, which is one of the largest wetlands in North America.
Mr.President, I should now like to s how you two examples of practical model
applications, first from the reservoriand next from the floodplain area.
32
The models and their integration are described in summary in the PHARE Project, Final
Report, December 1995, Vol. 1 pp. 0-3 to 0-4. The full details are given in Vol. 2 of the
same report.
33The installation base of the three models which are developed and sold by DHI, MIKE
SHE, MIKE 11 and MIKE 21, as of 1995 are listed in the PHARE Project, Final Report,
December 1995, Vol. 2, App. E. - 44 -
(Overhead transparancy # 4 “Figure with flow velocities in reservoir”)
34
On the figure on the screen you can see the flow velo cities in the downstream part of the
reservoir. You can see _unovo and the red objects are the structures built in the reservoirs
with the purpose of guiding the water flows. Theeffects of these structures are to ensure high
flow velocities in the main channel in order to prevent sedimentation of fine material, and at
the same time to ensure some circulation of water behind the structures so that the retention
time does not become so large that water qualityproblems would occur. The model was used
in 1992 to assist in the design of these structures.
Both Slovak and Hungarian scientists have expressed concern about the quality of
water that infiltrates into the aquifer from the reservoir. Will this water be contaminated as a
result of passing through fine sediments at the bottom of the reservoir ? This was one of the
key issues studied in the PHARE project.
(Overhead transparancy # 5 “Fig. 8.7 from Final Report”)
35
On the figure on the screen you can see the results of modelcalculations for how much fine
sediment would deposit during one year. The colours indicate the thickness of the sediment,
with blue being zero deposition and yellow beingmore than 10 cm per year. On the figure it
can be seen that there is no sedimentation in the main channel (it is all blue) where, in practice,
all the infiltration to the ground water system occurs. The sediment deposition occurs in other
places in the reservoir, where virtually no infiltration to the aquifer takes place. Now, what
does that mean ? It means, that while the coc nern about the deposition of the fine sediments in
theory may be justified, the testing of thattheory through model calculations strongly suggest
that, in practice, the reservoir does not constitute a threat to the groundwater system.
(Overhead transparancy # 6 “Flood plain inundation on 88.03.29)
34This figure was used in July 1992 as support to the reservoir design. A similar figure,
updated after completion of the actual construction works, can been seen in the PHARE
Project, Final Report, December 1995, Vol. 3, Fig. 8.6.
35
PHARE Project, Final Report, December 1995, Vol. 3, Fig. 8.7 . - 45 -
Let me as my second example of model applictaion show hydrological simulations of the river
branch system.
36
On the screen you can see the power canal, the intk ae structure at Dobrohost, the Old
Danube and the river branches as represented in the model.
The model simulation shows how the hydrological conditions would be in this area if
the discharge at Bratislava were as during thefive months from March to July 1988, and if the
split of water into Old Danube, Dobrohost intake and power canal were as shown in the
graphs.
The discharge in the Old Danube ranges from 400 to 3000 m /s and the Dobrohost
intake from 30 to 200 m /s. The blue colours show which areas would have been flooded 8
with water and the depth of water on one particular day. On the two graphs to the right are
shown the water saturation of the subsoil at two different locations.
36
PHARE Project model results which form the basis for the aggregated information
presented in the Final Report, December 1995, Vol. 3, Figs. 9.6, 9.8, 9.10, 9.12 and 9.14 . - 46 -
9(Overhead transparency # 7 “Flood plain inundation on 88.07.26)
The model simulates such flood plain conditi ons hour by hour, and on the screen is now
shown the similar conditions on another day fourmonths later, where the flood plain is much
more dry.
What I want to illustrate by this example is the following: we can in great detail
calculate exactly where and when flooding occurs and what the conditions of the ground water
system are. It is now possible to assess the effects of alternative discharge régims.e
Mr. President, now you have seen how the PHARE model can provide very detailed
calculations of thehydrological and water qualityimpacts of different discharge régimes. But
how can that be used to make predictions as to the ecologicalrégimes in the floodplain?
This is possible because the ecological regime is dependent on physical conditions
which can be calculated by the detailed floodpl ain model. The ecologists in the PHARE
project have confirmed that if we can calculate physical parameters such as how often is an
area flooded, what is the typical duration of the flood;swhat is the depth of water; what is the
depth of the ground water table, etc.; then eco logists can indicate which plants and animal
species are likely to have suitable living conditions in this area. This means that if these
parameters are changed as a result of changes in discharge régime, then we have an instrument
to assess what the long term effects will be on the ecology.
(Overhead transparency # 8 “Fig. 9.5 from Final Report”)
37
For example, this figure shows the same river branch area as the Court saw on the previous
figures. Each colour represents a combination of physical conditions which result in given
ecological conditions; in other words the diffe rent colours represent different ecological
conditions with significant differences in floraand fauna. This figure shows the water régime
before the damming of the Danube.
37
PHARE Project, Final Report, December 1995, Vol. 3, Fig. 9.5 - 47 -
1011(Overhead transparency # 9 “Fig. 9.14 + Fig. 9.22 from Final Report”)
Now if the Court looks at these figures , which show the same results, but for a discharge
régime similar to the post-dam régime, with the difference that the figure on the top shows the
conditions without underwater weirs and the figure at the bottom shows the conditions with
underwater weirs. The important thing to noti ce is the changes in colours and hence in
ecological conditions between a situation with underwater weirs and a situation without
underwater weirs between the pre-dam and the post-dam conditions. Whether the post-dam
ecological conditions are better or worse than the pre-dam conditions and which of the two
post-dam scenarios are better, depend on the ecological objectives in the area.
As Hungary has also concluded, the most fundamental changes in ecosystems occur
slowly over many years or even decades. But because of this, no matter what effects may
have been felt in the ecosystem so far, these can not be considered as irreversible. In this
respect, the changes predicted here should not be considered as definitive. It will still be
possible during the coming years to decide on alternative discharge régimes, suitable for
different types of ecosystems. Thus there aremany "handles" which can be used in optimizing
the operation of the entire system.
(Overhead transparency # 10 “Conclusions of PHARE project - General”)
The conclusions from the PHARE project fall in tw o categories. On the general side it can be
concluded that comprehensive data of good quality exist on all the key aspects. Furthermore, a
comprehensive integrated modelling system has been successfully developed and validated
under the PHARE project. The models are now a suitable tool for making environmental
assessments of water management issues. Thu,sit should be emphasized that the modelling in
the PHARE project has complemented in an ideal way the past and ongoing comprehensive
monitoring programmes so that predictions of fu ture environmental conditions in this area can
now be made with a much higher degree of certainty.
38
PHARE Project, Final Report, December 1995, Vol. 3, Fig. 9.14 and Fig. 9.22 - 48 -
Thus, in the PHARE project we have, by use of state-of-the-art science and
technology, been able to quantify the many argumetn s which earlier were of a more theoretical
nature, and we have been able to make an integrated assessment. In this way we have been
able to upgrade some conclusions which can nowbe made with improved certainty, while in
other cases we can reject conclusions, because,although not wrong in theory, they turn out to
have no importance in practise.
(Overhead transparency # 11 “Conclusions of PHARE project - Impacts of Variant C”)
What then can we conclude from the m odel calculations carried out in the PHARE
project with respect to the impacts of theVariant C version of the Gab_íkovo barrage on the
Slovak side of the Danube?
I.What are the effects of Variant C on the ground water régime?
The ground water levels have increased or are unchanged, except in a narrow zone close to the
Old Danube. The dynamics of ground water fluctu ations have been decreased with the
present operation. However, model calculations show that most of the dynamics may be
re-established by operation of water levels in the seepage canals and in the river branches.
II.What about the ground water quality?
Well, we have made special field studies n ear the reservoir at Kalinkovo and developed an
advanced model to describe the solute transport and bio-geochemical processes including
oxygen and manganese conditions. We know that ground water quality in many places
changes slowly over a number of years. Th erefore, we have in the PHARE project
supplemented the monitoring program by comr pehensive modelling, some of the modelling
impacts for periods of up to 100 years. The conclusion: we do not predict problems in
relation to ground water quality.
III.What about the impacts on agriculture?
The agricultural production potential, which is dependent on the depth of ground water, has
not changed in most places, while minor improvements have occurred in other places.
IV.What then about the concern which has been expressed about the eutrophication and
sedimentation in the reservoir? - 49 -
The most critical place from a water quality point of view was foreseen to be the reservoir.
However, model calculations, supported by special field monitoring, show that, although
algae growth is higher than in a free flowing river, there are no eutrophication or other
water quality problems in the reservoir due to the short retention time. The major part of
the sediment transported by the Danube is deposited in the reservoir; however no
sedimentation occurs in the main channel, from where almost all the infiltration to ground
water takes place.
5.What would be the effects of underwater weirs ?
Well, these will decrease the flow velocities, which may have undesirable effects for low
discharges. However, underwater weirs in the Old Danube can play an important role by
increasing the water levels up to pre-dam leve ls and thus creating the ecologically vital
connections between the river branches and the Danube.
6.What about the oxygen conditions and the surface water quality in the Danube ?
The only critical period for water quality in the Old Danube is the summer season. However,
the model calculations confirm that for days with discharges at 400 m/s or more, no water
quality problems will occur, even in a situation with underwater weirs.
7.What of the conditions in the river branch system ?
The hydrological conditions in the river branch system have been changed significantly.
Thus, the situation today can be character ized by more water in average, but less
fluctuations and less connections to the Danube. Whether this is good or bad depends on
the ecological objectives for this area. This isa classic situation with conflicting interests,
not only between hydropower and ecology, but also between differing ecological
objectives. For fishery, forestry, recreationand nature conservation, which all "compete"
in this area, have very different ecological requirements. However, I should like to
emphasize that there are many water management possibilities and hence possibilities for
establishing suitable conditions for a large variety of ecological régimes.
Mr. President, Members of the Court, let me conclude by referring back to the reports
of the EC Working Groups in 1992 and 1993, in wh ich I participated, and linking the findings
of these reports to the conclusions of the PHARE project: - 50 -
39
1The EC Working Group DataReport in November 1993 based on an analysis of one year’s
data, concluded that major impacts had occu rred to discharges, water levels and ground
water levels. However, the report, whichwas signed both by the Slovak and the Hungarian
experts, also concluded that no signs of general adverse impacts to ground water quality or
to flora and fauna had been identified. On th e basis of the additional data collected and on
the comprehensive modelling studies carried outin the PHARE project these conclusions
are still valid. Conditions on discharges and watrelevels can, if desired, be reversed, and it
can thus be concluded that no irreversible general ecological impacts have occurred since
October 1992.
2Even prior to 1992, there had been very substantial human interferences in the river system.
Thus, the Danube in the pre-dam state as a straightened canal with embankments is in
ecological terms fundamentally different fr om the braided river of 200 hundred years
earlier. The Gab_íkovo barrage system is a large intervention. But in the
recommendations from the EC Working Group Report of November 1992, the four EC
members stated that:
"In the past, the measures taken for the navigation constrained the possibilities for the
development of the Danube and the floodplain area. Assuming the navigation will
no longer use the main river over a length of 40km a unique situation has arisen.
Initiated by technical measures the rive r and the floodplain can develop more
40
naturally."
These four independent EC experts consisted of one hydrologist, one hydraulic
engineer and two ecologists, both of whom ha d experience from studies of the Danube in
Austria and in Germany. The PHARE project has not produced results which in any way
contradict this conclusion. On the contra ry, the PHARE project has demonstrated how
alternative possible discharge régimes within the framework of Variant C would result in a
wide range of environmental conditions. Thus, ifthe two countries wish, they now have this
39Commission of the European Communities, Republic of Hungary, Slovak Republic,
Working Group of Monitoring and Water Management Experts for the Gab_íkovo System
of Locks, Data Report - Assessment of Impacts of Gab_íkovo Project and
40commendations for Strengthening of Monitoring System, Budapest, November 2, 1993.
Commission of the European Communities, Czech and Slovak Federative Republic,
Republic of Hungary, Working Group of Independent Experts on Variant C of the
Gab_íkovo-Nagymaros Project., Working Group Report, Budapest, November 23, 1992, p
58. - 51 -
unique chance. Whether this would require highreor lower discharges in the Old Danube than
existing today, and which remedial measures would be required, that all depends on the
objectives for this area, which the two countrieshave to agree on. But, Mr. President, I must
emphasize that the Gab_íkovo barrage system doesnot pose important constraints in itself, it
is rather a question of how to operate all the "handles", or in other words to decide on the
appropriate water management régime.
Mr. President, Members of the Court, thank you for your attention. I shall now ask you
to call upon Sir Arthur Watts.
The PRESIDENT: Thank you Mr. Refsgaard. I call on Sir Arthur Watts.
WMAr.TTS:
6.CZECHOSLOVAKIA'S ATTEMPTS TO PERFORM THE 1977 TREATY BY
MEANS OF VARIANT C
(b) Legality of Variant C
Mr. President, Members of the Court, it is again an honour to appear before you.
I will address the second question which isput to the Court under Article2 of the
Special Agreement. My task, therefore, is to show that Czechoslovakia was, in
November1991, entitled to proceed with Varian t C, and to put it into operation from
October 1992.
Mr. President, the overall situation, can be summarized very simply :
—Hungary in effect tore up the 1977 Treaty;
—this was unlawful;
—consequently, in law, the Treaty remained in force
—in practice, of course, Hungary was unlawfully failing to apply it;
—so Czechoslovakia adopted Variant C with thaotne aim: to seek to perform the 1977 Treaty
as fully as possible in the face of Hungary's continued fundamental breach.
At the heart of the matter is an even simpler proposition: it was no wish of
Czechoslovakia's that Variant C had to beapplied—that course was forced upon - 52 -
Czechoslovakia by Hungary's conduct. For its part Czechoslovakia—unlike
Hungary — would have much preferred to stand by the agreed terms of the 1977 Treaty.
The Situation Facing Czechoslovakia in the Period after
Hungary's Abandonment of the Project in 1990
Before turning to the law Mr. President, let usrecall some of the facts of this affair, let
us put ourselves in the shoes of Czechoslovakia during the crucial years, 1991-1992.
As Slovakia's Agent has already noted, whenthis dispute arose in early 1989, about 90
per cent of the construction work on Gab_íkovo hd a been completed; and significant amounts
of money had also been spent on Nagymaros. Years of work had gone into this Project.
Czechoslovakia had spent some 2 billion US dolla rs—and to put this in perspective, the
current annual budget of Slovakia is in the region of6 billion US dollars, so we are talking of
Project expenditure amounting to something like one third of Slovakia's current annual budget.
As the Court can see from the two photographs in the Judge's folder, numbers 2 and 3, the
landscape below Bratislava had been transfom r ed. The long bypass canal lay bare and empty,
awaiting the flow of the Danube and, at Gab_k íovo, the barrage with its ship-locks and hydro-
electric plant lay virtually complete — but silent.
Then, without warning, Hungary stopped work at Nagymaros in May1989. And this
was a serious blow— Hungary was dropping half of what had been jointly conceived as an
integrated Treaty project; extensive construction works would be left to stand idle; and all the
work done by Czechoslovakia to its territory along the left bank, including the tributaries
flowing into the Danube, was made useless.
Nevertheless, if only Nagymaros were inquestion, the Gab_íkovo section might still be
feasible, and still offer many advantages. And Hungary assured Czechoslovakia that the
stoppage in Nagymaros was temporay r, and that Gab_íkovo was unaffected.
The Court can imagine, then, the shock with which Czechoslovakia learnt that on
20July1989 Hungary had suspended Gab_íkovo and stopped work also at Dunakiliti— a
purely unilateral decision, without any prior cons ultation, and quite contrary to assurances
Hungary had given just a few weeks earlier. - 53 -
And Dunakiliti, of course, was the key to hwhole agreed joint enterprise — Dunakiliti
was the tap which had to be turned to dam the Danube and direct the water into the bypass
canal. Without Dunakiliti everything that C zechoslovakia had done was useless. And
Dunakiliti was on Hungary's territory.
By mid-1990, Hungary had abandoned the whole project completely.
Bilateral Negotiations; Third-Party Involvement
Faced with the appalling situation, what options were open to Czechoslovakia?
You might say that negotiations were theobvious answer. And indeed towards the end
of 1989, negotiations were held, holding out promise for the resumption of Gab_íkovo on a
joint basis under a guarantees agreement. Bu t then, in early 1990, Hungary ruled out the
continuation of these negotiations and abandone d the Project. Hungary made meaningful
negotiations impossible.
Nevertheless, Hungary has sought to convey the impression that it was Hungary which
tried to negotiate and Czechoslovakia which rejected negotiations; and it was Czechoslovakia
which, by insisting upon keeping VariantC as a basis for any negotiations, was imposing
unreasonable pre-conditions. Mr.President, Czechoslovakia's so-called "condition" was
simply "let the agreed Treaty Project proceed as fully as possible". And this cannot be
compared with Hungary's condition, which wa s "abandon the Treaty altogether". As my
colleague ProfessorPellet has shown, Hungary'srepresentation of the course of negotiations
completely distorts what happened.
Hungary's attitude demonstrated that nego tiations could not be the way forward. If
bilateral negotiations were effectively ruled out, could third-party involvement break the
impasse? At least, since Hungary alleged that there were risks of an ecological catastrophe if
the Treaty Project were implemented, an expert, independent examination seemed appropriate.
Czechoslovakia would have welcomed such outsd ie examination of the whole Treaty Project.
But Hungary did not agree. The Court has a rleady heard how in late 1990 Hungary refused to
take part in the EC PHARE Program.
Mr.President, Hungary's real aim was established by the Hungarian Government's
Resolution of 20December1990: termina tion of the Treaty. On 16April1991, the - 54 -
Hungarian Parliament confirmed this when it instructed the Hungarian negotiators to confine
their negotiations to the termination of the Treaty (SM-M, para.5.66 and Ann.88). For
Hungary, clearly, resumption of the Project was not a negotiable matter; any negotiations
could only concern termination of the Treaty and its consequences. And it followed that
Hungary had no further interest in objective, th ird-party studies of variants of the Treaty
scheme.
Also in April1991, Hungary introduced a pre- condition for any start to even bilateral
scientific research: Czechoslovakia must stop all construction work on the Project.
Yet, Czechoslovakia persevered. In Ju ly1991 Czechoslovakia proposed that the EC
should be involved in a joint technical study of the variants to be proposed by the Parties—
and Czechoslovakia submitted fouralternatives for consideration by such a trilateral
commission (SR, para.9.13). The Hungarian response was blunt and totally unhelpful: stop
all work at Gab_íkovo; terminate the Treaty; and study the remaining ecological problems,
problems of flood protection andsoon — but only in a purely joint scientific committee, not
involving the EC at all.
It was a total impasse. Hungary was not pe rpared either to accept an independent study,
or to resume performance of the Treaty Project - not even on the Gab_íkovo section.
Even so, there were various exchanges in August and September1991 in which both
sides seemed prepared to negotiate further. But for Hungary it was always a condition that
work on the Project must stop. This Czechoso lvakia could not accept, and work on Variant C
began in November1991. However, even in December1991 Czechoslovakia held out an
olive branch (letter of the Slovak Prime Mini ster of 18December: SC-M paras.5.90-5.92;
and SM, Ann.99)— Czechoslovakia was prepar ed to hold off doing any work on the old
river bed until July1992 providedthe European Community was involved in a tripartite
scientific commission to study the alternative solutions, the variants, proposed by the
two Parties. But Hungary was not to be shifted from its insistence thatVariant C must stop, or
from its limited mandate to terminate the Treaty.
In January1992, Czechoslovakia again twice urged Hungary to seek a settlement
through a tripartite commission of experts. Czechoslovakia undertook to be guided by the - 55 -
commission's findings. Czechoslovakia even o ffered to suspend work on VariantC if
Hungary would agree to resume the Treaty project on a jointly agreed basis (HR, para.9.34).
On 18March1992 Czechoslovakia once more pressed Hungary to accept a tripartite
commission, re-affirming Czechoslovakia's willingness to accept the commission's
conclusions and, if necessary, to stop work on VariantC so that work could continue jointly,
on an agreed basis (SM, Ann. 105). But, Mr. Pr esident, Czechoslovakia was wasting its time.
It met with total refusal from Hungary.
However, on 13 April 1992, the EC confirmed its o ffer in principle to assist the Parties.
The letter was from Mr.Andriessen, Vice-President of the EC Commission. ProfessorValki
referred at some length (CR97/5, pp.60-61) to the exchange of correspondence with
Mr.Andriessen. Mr.Andriessen's letter seem ed encouraging in the context of EC
involvement in the dispute: I respectfully reer the Court to Slovakia's Reply, paragraphs 9.36
to 9.43. Otherwise, I have only twocomments, Mr.President. First, ProfessorValki was
wrong in asserting that Czechoslova kia did not reply to Mr. Andriessen's letter: that reply is at
Annex109 to Slovakia's Memorial. Second, as regards Hungary's response, a copy only
appeared with Hungary's Reply (HR, Vol.3, Ann.89); it is headed "unofficial translation",
and I note that Hungary has not, as required by theRules of Court, filed the original with the
Registry.
Nevertheless, EC assistance to the Parties was welcome, but the question was: assist
them in what?
For, the next month, in May 1992, Hungary nt oified Czechoslovakia that it had formally
terminated the Treaty (SR, para. 10.01-10.05; HM, Vol. 4, Ann. 51). So, when the Parties
finally met with the EC representatives in London in October1992 the EC had only a very
limited role. It could no longer examine the main Treaty Project, and look into
Czechoslovakia's view that Hungary's reasonsfor halting the Project were unconvincing. It
could only concentrate on the immediate issue ofVariant C and Hungary's aim was clear: to
stop the work on Variant C at all costs. C zechoslovakia could only agree to a temporary
stoppage until the end of October, by which timethe EC Experts — that is the Group engaged
in fact-finding—would have finished their mission. However, Mr.President, at least at the - 56 -
London meeting on 28October1992, it was agreed that the Parties would submit the dispute
to either binding arbitration or to this Court.
The Practical Options open to Czechoslovakia in mid-1991
Mr.President, the key negotiations of July1991 established beyond all doubt that an
impasse had been reached. Clearly negotiati ons were not going to persuade Hungary to
resume the Gab_íkovo section of the Project on ajoint basis of any kind: it would only talk
about terminating the Treaty. Nor was Hungary s howing interest in involving third parties in
any independent examination of the issues.
Yet Czechoslovakia faced massive, and i mmediate, problems. There could be no
question of leaving things as they were, for that really would have been an ecological
disaster — acres of bare concrete, and all thoriginal problems — the problems that had led to
the two States making the 1977 Treaty — still there.What was to happen to the risk of flood
damage? What was to happen to the hazards of navigation on the old river? Each year saw
extensive and costly dredging as the only mean s of keeping the navigational channel free.
What was to happen about the continued erosion otfhe river bed? It was this gradual lowering
of the river bed that was causing the branches nd side-arms to dry out with visible damage to
the forest, vegetation and fauna of the area. What was to be done to protect the existing
structures—the bypass canal, for example? There was already evidence of deterioration of
the insulation layers because the canal had been left dry. Mr.President, the problems were
enormous and, somehow, Czechoslovakia had to solve them. So what options did
Czechoslovakia have?
Hungary wanted the Project terminated and would discuss nothing else. But it had
gone too far for that. No Government could justify simply writing off billions of dollars and
asking for even more money to remove the environmental hazards represented by these
structures which stood completed but useless. The Czechoslovak Government in fact studied
such a possibility before putting Variant C in to operation (SR, para. 9.62 and Ann.3): it
would have taken seven years, needing over2,000 workmen at a cost of hundreds of millions
of dollars, and would have posed very serious ecological dangers. - 57 -
Mr.President, the law provided one obvious remedy. Hungary having repudiated the
Treaty, Czechoslovakia was itself entitled to terminate the Treaty. But this remedy is really
only useful where the party's remaining obligations are of future performance. Here, where
Czechoslovakia had virtually completed its perofrmance, termination would cause great harm
to Czechoslovakia, and would simply play into Hungary's hands.
So, what else could Czechoslovakia do? In 1991 there was no possibility of suing
Hungary for compensation; and in any event thatcourse, even if it had been possible, was no
answer to the immediate and practical problems.
The answer, almost inevitably, was that Czechoslovakia was forced to consider
whether it was possible to complete the Projecton its own. Not the whole Project, obviously,
but at least that part which lay within Czechoslovak territory and which might cure the worst
of the immediate problems. There were bound to be differences. Czechoslovakia could not
simply march into Hungarian territory and co mplete Nagymaros or Dunakiliti. But was it
possible, perhaps, by fully respecting Hungary's territorial sovereignty and working on
Czechoslovak territory alone, to find some way of making Gab_íkovo work, as the Treaty
intended?—some way of implementing the Treaty Project in part, and minimizing the
horrendous loss and damage that Czechoslovakia would otherwise suffer?
The Planning and Implementation of Variant C
The Court will recall that Hungary suspended work at Nagymaros in May1989, and
that this suspension was extended to Gab_íkovo (and Dunakiliti) in July. But without
Dunakiliti, everything Czechoslovakia had builtwas useless. The Czechoslovak authorities
were forced to consider what might be done if Nagymaros and Gab_íkovo were never
completed.
Hungary suggests that Czechoslovakiahad begun planning Variant C in August1989
and that construction was under way by early 1991 (HR, para. 2.43); that this involved
breaches of the 1977 Treaty; and that it ther efore follows, for Hungary, that Hungary's
termination in 1992 cameafterthese alleged breaches by Czechoslovakia. Slovakia says that
this is nonsense: there were serious, material breaches by Hungary whereby Hungard ye facto
repudiated the Treaty, and these occurred long before work was begun on Variant C. - 58 -
Mr.President, let me dispose of two pre liminary points. First, MrSands suggested
that, although the question put to the Court identifies November1991 as the relevant date in
the context of Czechoslovakia's decision to proced, really 25 July 1991 was the more relevant
date (CR 97/4, p. 75). Mr President, the Special Agreement has fixedNovember 1991as the
crucial date—correctly, because it was only on 18November1991 that the construction
permit for proceeding with Variant C went into effect.
Second, let me also clarify — and again set aside — one possible source of confusion.
Certainly Czechoslovakia did not stop work following Hungary's suspension, and then
abandonment, of Nagymaros. Czechoslovakia c ontinued to work in the region of Gab_íkovo
during 1989, 1990 and 1991. Czechoslovakia went on to complete work on its own territory
abandoned by Hungary—in particular the tailwater canal. But this was work agreed under
the Joint Contractual Plan. It had nothing to with Variant C, and Hungary is quite wrong to
see it as a "breach" by Czechoslovakia, predating Hungary's termination.
For that work which was properly Variant C, there was an initial planning stage and,
later, the implementation stage.
Pla(aning
Clearly, in 1991 prospects for an agreedsolution were not good. Czechoslovakia had
made conciliatory proposals, and was prepared todiscuss any variant, any solution that might
save at least the Gab_íkovo section of the Proj ect. But Hungary remained adamant. The
authority of their negotiators allowed them only to negotiate the terminationof the Treaty:
Hungary was simply not interested inany 'variants' to save the Project—not just Variant C,
anyvariants.
Matters came to a head in July 1991. After an earlier meeting in April, there was a
crucial meeting on 15 July: Czechoslovakia wa s still at that time hoping for an agreed
solution, some variant of the original scheme in which both could participate (SC-M,
paras. 5.75et seq.; SR, paras. 9.12-9.22; Ann. 96). Of theseveral alternatives Czechoslovakia
put forward at this meeting, Variant C was not included, for Czechoslovakia knew it had to be
ready to compromise. So, Mr. President, as late as 15July 1991 Hungary still had the
possibility of agreeing to a solution invol ving joint operation, so making Variant C - 59 -
unnecessary. Hungary spurned this opportunity: it stuck to its limited mandate—terminate
the Treaty.
Czechoslovakia could wait no longer. Faced with Hungary's clear determination to
consider nothingin the way of variations to the agreed Project, Czechoslovakia's only
remaining option was Variant C. To this it turned—but only afterthe July meeting had
shown it to be unavoidable.
And so, 10 days after that failed July meing, the choice to adopt Variant C was made.
On 25 July 1991 the Czechoslovak Government , given Hungary's refusal to co-operate,
decidedto authorize planning and financing of Variant C.
That decision was the first governmental decision of Czechoslovakia specifically
choosing Variant C as the provisional solution tobe pursued. I repeat, Mr President — "the
decision". Nobody would imagine that a Government reaches a decision, certainly not on a
matter of this significance, in an instant. Between 1989 and July 1991 various studies were
undertaken: once it became clear — as it certainly was by July 1989 — that Hungary's attitude
to the whole Project was a matter of serious concern, it was only sensible for all sorts of
options to be considered by officials and technical experts, and for contingency plans to be
drawn up and recommendations made. But none of that is the same as the taking of a
decision. It was only on 25 July 1991, that, the Czechoslovak Government approved the
allocation of funds for the logistical planning of Variant C— the scheme which in all the
circumstances was the only option if the Project was to be saved.
Mr Sands put before the Court a differentversion of Slovakia's timetable (CR 97/5, p.
74 ff.). He claimed to have evidence of pr eparation for Variant C as early as 1989. My
colleague, Professor Pellet, yesterday demonstr ated that that so-called "evidence" has no
probative weight: it is simply the stuff of bur eaucratic option-selection, and is far removed
from Governmentaldecision-taking.
Im(bl)ementation
That brings us, Mr. President, to November 1991—the first date which is part of the
question put to the Court. Here let me recall, that that question is not concerned with - 60 -
Czechoslovakia's preparations, but with its entitlement to proceed with Variant C: was
Czechoslovakia entitled,in November 1991, to proceed with Variant C?
Let me first recall, Mr. President, that, asProfessor Pellet has demonstrated, Hungary's
unlawful suspension and abandonment of wo rk on the Project happened long before
Czechoslovakia's November decision to proceed withVariant C. He has also shown that it is
simply not true that Hungary was never told about Variant C.
And let me also note that, just as Hunga ry sought—but failed—to show that the
decision to adopt Variant C had been taken be fore 25 July 1991, so too Hungary has distorted
the record in an attempt tohow that Variant C was being implemented long before November
1991. Implementation began only in Novemb er 1991, upon the issuing of a construction
permit allowing the necessary work to begin.
Mr. President, the situation at that time can be summarized as follows:
- work at Nagymaros had already been abandoned by Hungary for some 24 months;
-work at Gab_íkovo had, similarly, already been abandoned by Hungary for about a year and a
half;
-meaningful bilateral negotiations had been made impossible by Hungary's behaviour; and
-the involvement of third parties in attemptsto find a resolution had effectively been blocked
by Hungary.
Against that broad background, Czechosl ovakia's decision in November 1991 to
proceed with Variant C was entirely reasona ble—indeed, unavoidable. Hungary had
abandoned the Treaty Project, and Czechoslovakiawas left with Variant C as its only option
in a very difficult situation not of its own choosing. Czechoslovakia knew that there was a
lead time of at least a year for getting Varit into operation; and it also knew that Variant C
could be stopped at any time—it was reversib le. Certainly Hungary was dismayed that
Czechoslovakia had devised an alternative.The "stranglehold" which Hungary thought it had
on Czechoslovakia, through its control over Dunak iliti, had been broken. And that is why, as
we have seen, it became Hungary's prime objective to get Czechoslovakia to stop work on
Variant C. - 61 -
Actual construction work on Variant C began only in November 1991. Initially it
solely involved narrowing the reservoir, and the flow of the Danube was unaffected.
Hungary was given every possible opportun ity to reach a compromise and avoid
Variant C. Even on 18 November 1991 the Slovak Prime Minister, in writing to the Hungarian
Minister on 18 November 1991 (SC-M, p. 5.88), was conciliatory: he undertook to give a
wide mandate to the proposed trilateral commissionof experts, to participate in the study of
any ecological problems Hungary believed would a ire, and not to start any work on the actual
river bed of the Danube itself until July 1992. Hungary even ignored the Czechoslovak offer to
hold up work on Variant C, given on 23 January 1992 (SR, para. 9.34).
In short, in the period 1991-1992 Czechoslova kia tried and tried again to get Hungary
to consider variants for joint completion of the Treaty Project . Hungary simply refused to
consider proposals for completing the Treaty Projec ,teven as a modified, reduced project.
Czechoslovakia was left with no choice. The actual damming of the river at _unovo
took place between 24 and 28 October 1992—six months after Hungary had purported to
terminate the Treaty. The work had to be done at great speed, during those few days in the
year when the flow of the Danube was at its lo west. It was, of course, three years behind
schedule. Year after year Hungary had succeededin getting the diversionof the main flow of
the Danube into the new bypass canal postponed. But this time Hungary had failed, and at
long last the bypass canal and the barrage at Gab_íkovo would be able to function as the
Treaty intended.
Mr. President, I have, I trust, demonstrated that circumstances facing Czechoslovakia
at that time fully justified Czechoslovakia putig Variant C into operation. I shall now turn to
Slovakia's submission that international law eqully allowed Czechoslovakia to adopt and then
implement Variant C.
The Lawfulness of "Approximate Performance" of the 1977 Treaty
Mr. President, the application of the law in this case proceeds on the footing that it
concerns no ordinary river, no ordinary Treatyn,o ordinary project, and no ordinary behaviour
by one of the twoStates directly involved. In all these respects, the circumstances are far
removed from the ordinary. - 62 -
I need not dwell on the singular importance of the Danube. The second longest river
in Europe and a major international waterway. Certainly, Mr. President, no ordinary river.
Similarly, Hungary's conduct since 1989, in relation to an agreed joint project of this
magnitude, is so far out of the ordinary as tobe unprecedented. I need not go into detail: the
facts have already been put before you.
And equally, Mr. President — a rather special Treaty, and a rather special project.
We are concerned with one particular group of treaty engagements— namely, those
associated with the 1977 Treaty— and their implementation in one particular set of
circumstances— namely, those following Hungary 's unilateral refusal from 1989 onwards to
comply with its treaty obligations. By that stage the Treaty had gone far beyond just being a
series of promises as to the Parties' future conduct.
Mr.President, I find myself in the happy position of being able to agree with an
observation made threeweeks ago by ProfessorCrawford: he said that "general international
law characteristically looks at the substance of the matter, not at the label given to it"
(CR 97/6, p. 29, para. 11). So let us, Mr. Presidet, look at the reality of this 1977 Treaty, and
forget about labels which might be used to categorize it. As Dr.Mikulka has shown, the
Treaty had always been envisagedas having an evolutionary character, and not just as a static
set of commitments fixed forever in 1977. It established the Project as one which
"constitute[s] a single and indivisible operationalsystem of works". Manifestly, the Project
was envisaged as a major, long-term, quasi-permanent, and integrated joint enterprise.
Let me, Mr.President, here emphasize that despite Hungary's unlawful suspension of
work at Nagymaros, and then Gab_íkovo, Czechoslovakia initially continued to perform its
treaty obligations strictly according to the letter. It was when it became clear that Hungary
was intent on terminating the Treaty that Czechoslovakia had no option but to consider what
could be achieved on its own in order to salvage the Project.
But it could no longer be strictly what th e Treaty envisaged: the performance could
only be approximate. That was inevitable, given Hungary's total withdrawal of co-operation
and the fact that certain vital parts of the project lay on Hungarian territory. The only
performance which could occur had to take place on Czechoslovakia's territory. - 63 -
In Slovakia's submission, Czechoslovakia wa s, given the circumstances, entitled itself
to perform the Treaty, as best it might, and even though the performance could, necessarily,
only result in a close approximate application of the Treaty.
Let me begin, Mr.President, with the most basic of all principles of the law of
treaties— that the parties have a duty to pe rform their treaties in good faith. Because of
Hungary's breach, Czechoslovakia had the option toterminate the treaty. But just an option:
the choice was Czechoslovakia's. And Czechosl ovakia chose not to exercise that option.
Consequently the 1977 Treaty remained bindi ng on Czechoslovakia, just as it did for
Hungary. It therefore remained an obligation fo r Czechoslovakia to continue to perform it in
good faith. Literal performance, in the terms ofthe Treaty, was of course impossible because
of Hungary's continuing breach, but good faith required that Czechoslovakia seek alternative
means of performance, if at all possible. VariantC showed that it was possible to bring
Gab_íkovo into operation and to achieve most of the goals of the Treaty. Czechoslovakia was
thus fully entitled to proceed with that Variant as the best "good faith" performance available
in the circumstances — although necessarily an approximate application.
Hungary pretends to know nothing of anysuch "approximate application", denying its
existence as a principle of international law and asserting that there is no precedent for it. In
both respects, Mr. President, Slovakia respectfully submits that Hungary is wrong. This basic
legal principle finds ample reflection in privatlaw and fully qualifies as a general principle of
law. Slovakia has already given some of the municipal authorities in support of the principle
(SR, pp. 127-130). They relate, like this case, tobuilding contracts, and they assert the broad
principle that where a builder fails to performhis contract, the other party, the landowner, may
complete the work in substantially the original form and sue the contractor for any additional
cost.
On 6March, ProfessorDupuy challenged the relevance of municipal law precedents
(CR97/5, p.35). But, Mr.President, the jurisprudence of this Court is replete with examples
of the Court drawing on municipal law in order to establish or confirm rules or concepts of
international law. So if then recourse to municipal law cannot be excluded in principle,
neither can the examples given by Slovakia be considered irrelevant in practice. Slovakia - 64 -
chose examples relating to the law of building contracts (SC-M, paras. 6.20-6.33) because that
was undeniably in the same area of activityas the construction of the Gab_íkovo-Nagymaros
system; but examples can also be found in other fields— for example the cy-prèsdoctrine
known at least to English and US law in the field of charitable trusts. ProfessorDupuy
acknowledged that French law accepted a form of approximate application but only if
authorized by a court. Mr.President, this Court is not in the happy position of French courts
in being a Court of truly compulsory jurisdiction, so one cannot adopt the French procedural
arrangement as part of international law: butwhat is most important about the French law is
that it does providefor a form of approximate applica tion, and even, as Professor Dupuy said,
one which is not limited to building contracts.
The equivalent legal principle exists also in international law. ProfessorDupuy
(CR 97/5, pp. 30 ff.) sought to deny this. He said that he could find no precedent; and that he
had looked in the leading books for mention ofsuch a principle but had found no reference to
it. But Mr.President, "approximate applicati on" is only a convenient label: it is not the
substance. The substance is that where a State refuses to co-operate in performing its treaty
engagements, its treaty partners do not have toist back and simply watch the agreed enterprise
come to an end; no, in appropriate circum stances they can— and they do— adapt their
agreed undertaking so that it can survive as well as possible.
Of course, Mr President, precedents do not lie thick on the ground— for one very
good reason: it is rare for this principle to beinvoked in disputes between States. For States
rarely behave as Hungary did! I can reca ll no previous instance in which a State has
abandoned a project agreed by treaty with a neighbour, when that neighbour has spent
hundreds of millions of dollars on the project, and in circumstances where the abandonment
would render that investment useless. Mr.President, States simply do not normally behave
like that!
Mr. President, if it would be convenient forthe Court, this might be a suitable moment
at which to adjourn and I could continue my address tomorrow morning. - 65 -
The PRESIDENT: Thank you so much, Si rArthur. The Court will adjourn until
tomorrow morning at 10 a.m.
The Court rose at 1 p.m.
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Public sitting held on Wednesday 26 March 1997, at 10 a.m., at the Peace Palace, President Schwebel presiding